REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Demandante: ZAPATA LOPERA SA Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN DE SENTENCIA Asunto: NULIDAD DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO Síntesis del caso: las partes celebraron un contrato de obra y en la liquidación unilateral la entidad contratante no reconoció el valor de los mayores costos y de las obras adicionales ejecutadas durante el contrato.

El contratista pretende la nulidad de la liquidación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 6 de agosto de 2015 proferida por la Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 1.751 a 1.763 vlto. cdno. ppal.) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO. SE NIEGAN las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. SIN COSTAS en la presente instancia.

TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.” (fl. 1.763 vlto. cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.

ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito radicado el 27 de junio de 2001 (fl. 1.041 cdno. ppal.), la sociedad Zapata Lopera SA presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (CCA) (fls. 1.019 a 1.041 y 1.375 a 1.380 cdno. ppal.) con las siguientes súplicas: 2 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia “PRETENSIONES PRINCIPALES. 1- Que es nula la siguiente actuación administrativa conformada por los siguientes actos administrativos: la Resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998, ‘por medio de la cual se procede a liquidar unilateralmente el contrato 2/DJ-1844/27’ y la Resolución no. 96.829 del 28 de junio de 1999 ‘por medio de la cual se decide sobre el recurso de reposición interpuesto contra la resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998’. 2- Que como consecuencia de la anterior declaración se declare el incumplimiento del contrato 2/DJ-1844/27, suscrito entre las Empresas Públicas de Medellín y Zapata Lopera SA y por consiguiente se condene a la demandada al reconocimiento y pago de las siguientes sumas de dinero o la superior que se demuestre en el proceso: • Sobrecostos por menor amortización de recursos de mano de obra, equipo, administración y utilidad $156.001.114,08 • Sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación $4.034.630,00 • Sobrecostos en Zafra $20.334.399,00 • Sobrecostos por botada y regada de roca en todos los proyectos $3.681.402,00 • Sobrecostos por accesos peatonales en Zafra $920.990,00 • Sobrecostos por suministro y transporte de tubería 20″ $1.186.458,00 • Obra extra no pagada en acta de modificación bilateral 2 $2.998.054,92 • Cuellos y tapas de caja tipo 1 $19.975.694,64 • Levantamientos topográficos $3.401.293,99 • Sobrecostos por manejo de aguas y reposición de redes $13.227.352,00 • Sobrecostos por empalmes de acueductos fallidos $1.760.040,00 Subtotal $227.521.428,63 Total con aplicación del factor reajuste de 1,448668 $329.603.012,97 3- Que las sumas a que sea condenada, la demandada deben reajustarse de acuerdo con la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, teniendo en cuenta la variación de índices de precios al consumidor que certifique el DANE. 4- Que las sumas liquidación (sic) deberán dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 177 del CCA. 5- Que la entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del CCA. 6- Que se condene a la entidad demandad al pago de las costas y las agencias procesales.

PRIMERA SUBSIDIARIA. 1- Que es nula la siguiente actuación administrativa conformada por los siguientes actos administrativos: la Resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998, ‘por medio de la cual se procede a liquidar 3 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia unilateralmente el contrato 2/DJ-1844/27’ y la Resolución no. 96.829 del 28 de junio de 1999 ‘por medio de la cual se decide sobre el recurso de reposición interpuesto contra la resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998’. 2- Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho las EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN ESP, debe reconocer y pagar a ZAPATA LOPERA SA, las siguientes sumas de dinero o la superior que se demuestre en el proceso: • Sobrecostos por menor amortización de recursos de mano de obra, equipo, administración y utilidad $156.001.114,08 • Sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación $4.034.630,00 • Sobrecostos en Zafra $20.334.399,00 • Sobrecostos por botada y regada de roca en todos los proyectos $3.681.402,00 • Sobrecostos por accesos peatonales en Zafra $920.990,00 • Sobrecostos por suministro y transporte de tubería 20″ $1.186.458,00 • Obra extra no pagada en acta de modificación bilateral 2 $2.998.054,92 • Cuellos y tapas de caja tipo 1 $19.975.694,64 • Levantamientos topográficos $3.401.293,99 • Sobrecostos por manejo de aguas y reposición de redes $13.227.352,00 • Sobrecostos por empalmes de acueductos fallidos $1.760.040,00 Subtotal $227.521.428,63 Total con aplicación del factor reajuste de 1,448668 $329.603.012,97 3- Que las sumas a que sea condenada, la demandada deben reajustarse de acuerdo con la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, teniendo en cuenta la variación de índices de precios al consumidor que certifique el DANE. 4- Que las sumas liquidación (sic) deberán dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 177 del CCA. 5- Que la entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del CCA. 6- Que se condene a la entidad demandad al pago de las costas y las agencias procesales.

SEGUNDA SUBSIDIARIA. 1- Que es nula la siguiente actuación administrativa conformada por los siguientes actos administrativos: la Resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998, ‘por medio de la cual se procede a liquidar unilateralmente el contrato 2/DJ-1844/27’ y la Resolución no. 96.829 del 28 de junio de 1999 ‘por medio de la cual se decide sobre el recurso de reposición interpuesto contra la resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998’. 4 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 2- Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP debe reconocer y pagar a ZAPATA LOPERA SA el desequilibrio contractual de que fue víctima, por ser imputables a la demandada en las siguientes sumas de dinero o la superior que se demuestre en el proceso: • Sobrecostos por menor amortización de recursos de mano de obra, equipo, administración y utilidad $156.001.114,08 • Sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación $4.034.630,00 • Sobrecostos en Zafra $20.334.399,00 • Sobrecostos por botada y regada de roca en todos los proyectos $3.681.402,00 • Sobrecostos por accesos peatonales en Zafra $920.990,00 • Sobrecostos por suministro y transporte de tubería 20″ $1.186.458,00 • Obra extra no pagada en acta de modificación bilateral 2 $2.998.054,92 • Cuellos y tapas de caja tipo 1 $19.975.694,64 • Levantamientos topográficos $3.401.293,99 • Sobrecostos por manejo de aguas y reposición de redes $13.227.352,00 • Sobrecostos por empalmes de acueductos fallidos $1.760.040,00 Subtotal $227.521.428,63 Total con aplicación del factor reajuste de 1,448668 $329.603.012,97 3- Que las sumas a que sea condenada, la demandada deben reajustarse de acuerdo con la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, teniendo en cuenta la variación de índices de precios al consumidor que certifique el DANE. 4- Que las sumas liquidación (sic) deberán dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 177 del CCA. 5- Que la entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del CCA. 6- Que se condene a la entidad demandad al pago de las costas y las agencias procesales.

TERCERA SUBSIDIARIA. Que si los honorables magistrados no accedieren alas anteriores pretensiones, solicito se sirva acceder a la siguiente: 1- Que la actuación administrativa contenida en la Resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998, ‘por medio de la cual se procede a liquidar unilateralmente el contrato 2/DJ-1844/27’ y la Resolución no. 96.829 del 28 de junio de 1999 ‘por medio de la cual se decide sobre el recurso de reposición interpuesto contra la resolución no. 90.739 del 15 de octubre de 1998’, ha impuesto una carga inequitativa a la sociedad demandante, causándole un daño antijurídico y por consiguiente las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP debe indemnizar a ZAPATA LOPERA SA. 5 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 2- Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de indemnización de perjuicios, las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP debe reconocer y pagar a ZAPATA LOPERA SA, las siguientes sumas de dinero o la superior que se demuestre en el proceso: • Sobrecostos por menor amortización de recursos de mano de obra, equipo, administración y utilidad $156.001.114,08 • Sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación $4.034.630,00 • Sobrecostos en Zafra $20.334.399,00 • Sobrecostos por botada y regada de roca en todos los proyectos $3.681.402,00 • Sobrecostos por accesos peatonales en Zafra $920.990,00 • Sobrecostos por suministro y transporte de tubería 20″ $1.186.458,00 • Obra extra no pagada en acta de modificación bilateral 2 $2.998.054,92 • Cuellos y tapas de caja tipo 1 $19.975.694,64 • Levantamientos topográficos $3.401.293,99 • Sobrecostos por manejo de aguas y reposición de redes $13.227.352,00 • Sobrecostos por empalmes de acueductos fallidos $1.760.040,00 Subtotal $227.521.428,63 Total con aplicación del factor reajuste de 1,448668 $329.603.012,97 3- Que las sumas a que sea condenada, la demandada deben reajustarse de acuerdo con la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, teniendo en cuenta la variación de índices de precios al consumidor que certifique el DANE. 4- Que las sumas liquidación (sic) deberán dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 177 del CCA. 5- Que la entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del CCA. 6- Que se condene a la entidad demandad al pago de las costas y las agencias procesales.” (fls. 1.375 a 1.380 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original).

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 30 de abril de 1996, las partes suscribieron un contrato de obra distinguido con el número 2/DJ-1844/27 para la construcción de redes domiciliarias y obras complementarias de acueducto y alcantarillado en cuarenta y cuatro (44) locaciones del municipio de Medellín (Antioquia) por valor de $858.346.972 y 365 6 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia días de plazo –cada locación es un proyecto–; sin embargo, durante la ejecución la entidad contratante disminuyó la cantidad de proyectos a cargo del contratista. 2) Mediante Resolución número 90.739 del 15 de octubre de 1998, confirmada por Resolución número 96.829 del 28 de junio de 1999, Empresas Públicas de Medellín ESP (EPM) liquidó unilateralmente el contrato; sin embargo, no incluyó en el cruce de cuentas los siguientes conceptos: a) “Sobrecostos por menor amortización de recursos de mano de obra, equipo, administración y utilidad” ya que, de los $858.346.972 acordados como precio del contrato, EPM no permitió la ejecución de $314.518.375,16 porque disminuyó los proyectos a cargo del contratista, de dicho monto descontados $251.614.700,13 por concepto de costos directos, le adeuda $156.001.114,08 discriminados así: i) $42.774.499,02 por mano de obra, ii) $52.839.087,03 por equipos, iii) $50.322.940,03 por administración y, iv) $10.064.588 por utilidad. b) “Sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación” por cuanto las acometidas domiciliarias se debían construir simultáneamente con las redes pero, por la falta de paginación, atribuible a EPM, el contratista debió ejecutar ambas obras en diferentes épocas a pesar de estar en los mismos sitios. c) “Sobrecostos en Zafra” para solucionar el estrangulamiento hidráulico del proyecto Zafra donde la tubería pasaba de veinte (20) a diez (10) pulgadas y esta situación, que no aparecía en los planos del proyecto, causó mayores costos de personal. d) “Sobrecostos por botada y regada de roca en todos los proyectos” puesto que el contratista no recibió ninguna contraprestación por deshacerse de la roca proveniente de las excavaciones hechas en todos los proyectos. e) “Sobrecostos por accesos peatonales en Zafra” porque EPM exigió la construcción de unas escaleras provisionales para facilitar el tránsito peatonal; no obstante, estas pasaron a ser una estructura permanente que la entidad no pagó a pesar de que finalmente debieron considerarse como obras complementarias. 7 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia f) “Sobrecostos por suministro y transporte de tubería 20″” por cuanto la tubería fue suministrada, transportada y descargada en el respectivo proyecto; sin embargo, esta no pudo utilizarse por causas atribuibles a la entidad y por ello pagó el valor de la tubería, aunque le faltó reconocer el costo del transporte. g) “Obra extra no pagada en acta de modificación bilateral 2”, en efecto, en ese documento modificatorio contractual EPM no reconoció $2.998.054,92 por las siguientes actividades debidamente ejecutadas por el contratista: i) $323.612 por demolición de tubería, ii) $80.401 por demolición manual de caja, iii) $139.766 por tubería sanitaria, iv) $2.069.796 por mano de obra y, v) $384.480 por transporte y almacenamiento de tubería no empleada en un proyecto. h) “Cuellos y tapas de caja tipo 1” pues, en las especificaciones del pliego de condiciones se describe esa estructura como “una caja circular, de concreto, tapa y cuello de MH tradicional” (fl. 1.028 cdno. ppal.) pero, en el plano constructivo aparece como “una caja cuadrada, en bloque esmaltado y con tapa de cuello rectangular pero no con herraje” (ibidem), tal discrepancia impidió que el contratista recibiera el pago de todo lo suministrado a la entidad contratante. i) “Levantamientos topográficos” que el contratista ejecutó para ajustar los planos entregados por EPM a la realidad del proyecto ya que los trazados debieron replantearse horizontal y verticalmente. j) “Sobrecostos por manejo de aguas y reposición de redes” porque el contrato solo contempló la reposición de redes en un (1) proyecto, pero, el contratista ejecutó esa actividad en seis (6) proyectos para el correcto funcionamiento de las obras. k) “Sobrecostos por empalmes de acueductos fallidos” debido a que el contratista dispuso de personal para los empalmes, los cuales no llegaron a buen término por causas atribuibles a la entidad contratante.

Cargos de la demanda El demandante considera que con los actos acusados se desconocieron los artículos 90 de la Constitución Política; 4, 5, 13, 23, 25, 26, 27, 28, 50 y 60 de la 8 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia Ley 80 de 1993; 1498, 1546, 1602 y 1603 del Código Civil y, 831 del Código de Comercio, y en ese marco normativo la solicitud de nulidad la sustenta en lo siguiente: “Falsa motivación” de los actos acusados pues, la entidad contratante debió reconocer los sobrecostos por menor amortización de los recursos por motivo de que el contrato es ley para las partes lo cual le impedía disminuir en un 40% la cantidad de obra a ejecutar.

Además, el cruce de cuentas debió contemplar, de un lado, que la indebida planeación de EPM causó mayores costos al contratista y, de otro, que la negativa de pagar las obras ejecutadas y recibidas por la entidad contratante agravó la situación económica del contrato. Contestación de la demanda Empresas Públicas de Medellín (fls. 1.383 a 1.415 cdno. ppal.) aclaró que la motivación de sus actos es correcta, que desde el pliego de condiciones se indicó que las cantidades de obra eran aproximadas y podían aumentarse o disminuirse, lo cual impide al contratista reclamar por los proyectos no ejecutados.

Sentencia de primera instancia La Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 6 de agosto de 2015 negó las pretensiones de la demanda con los siguientes fundamentos: 1) El pliego de condiciones dispuso que las cantidades de obras eran aproximadas y que podrían aumentar o disminuir durante la ejecución del contrato, por lo tanto, el contratista solo tendría derecho al pago de lo efectivamente ejecutado, además, el pliego tambien preveía, por las características de las obras, que era probable que se requirieran cambios o ajustes a los planos y a las especificaciones, en consecuencia, resultan improcedentes las reclamaciones relacionadas con la disminución de los proyectos a cargo del contratista. 9 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 2) El actor no acreditó el resto de los aspectos reclamados pues, por una parte, el dictamen pericial no sustentó debidamente sus conclusiones lo cual impide tenerlas como ciertas y, por otra, el cruce de comunicaciones con las cuales el contratista solicitaba el pago de los otros sobrecostos únicamente se acompañan con unos cálculos elaborados por el mismo.

Recurso de apelación El demandante (fls. 1.765 a 1.769 cdno. ppal.) impugnó el fallo de primer grado con los siguientes argumentos: 1) La entidad contratante disminuyó en un 40% el valor de la ejecución, por lo tanto, le adeuda al contratista el valor de la mano de obra, los equipos, administración y utilidad del porcentaje no ejecutado. 2) El dictamen pericial y “la reclamación presentada el 24 de abril de 2007 a folios 1.560 del expediente y el recurso de reposición presentado por la demandante en razón de la Resolución número 90.739 de octubre 15 de 1998, con sus anexos” (fl. 1.766 cdno. ppal.) acreditan todos los rubros pedidos en la demanda.

Actuación surtida en la segunda instancia Por auto del 13 de mayo de 2016 (fl. 1.774 cdno. ppal.) se admitió el recurso de apelación y el 23 de octubre de 2017 (fl. 1.780 cdno. ppal.) se corrió traslado para alegar de conclusión, en dicho término la parte demandada insistió en las razones de su defensa expuestas en la contestación de la demanda (fls. 1.781 y 1.787 cdno. ppal.), mientras que la parte demandante y el agente del Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas. 10 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada en término1 consiste en determinar, conforme a la apelación, si se debe revocar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque, a juicio del impugnante, la entidad no puede disminuir la cantidad total de obra a ejecutar y, en todo caso, los rubros reclamados con la demanda están debidamente acreditados.

Se confirmará la sentencia de primera instancia porque ninguna de las razones de apelación permiten concluir algo distinto a lo expuesto por el tribunal. El caso concreto 2.1 La disminución de la cantidad total de obra a cargo del contratista 1) Como bien lo señaló el tribunal, el pliego de condiciones indica expresamente que “el contratista ejecutará, por lo tanto, las obras previstas hasta la suma indicada, pero esta puede aumentarse o disminuirse habida cuenta de que las cantidades de obra son estimativos aproximados del trabajo previsto” (fl. 120 cdno. ppal.), y tambien advierte que la entidad contratante “no tendrá más obligación que la de pagar las cantidades de obra ejecutada por el contratista” (fl. 230 cdno. ppal.). 2) Desde un inicio el contratista sabía que la cantidad de obra era apenas un estimativo de lo que efectivamente se ejecutaría, la cual podía aumentar o disminuir y por ello se estipuló que el contratista solo recibiría la contraprestación y los costos asociados a la obra efectivamente ejecutada, en consecuencia, el reclamo del costo de la mano de obra, de los equipos y de la administración así como de la utilidad por unas cantidades de obra no ejecutadas carecen de sustento; en efecto, la sola disminución de la cantidad de obra proyectada respecto de la efectivamente construida no impone a la autoridad contratante la obligación de asumir los costos y la ganancia proyectados por el contratista respecto de la diferencia existente entre una y otra. 1 La Resolución número 96.829 del 28 de junio de 1999 se notificó el 28 de julio del mismo año (fl. 31 cdno. ppal.) y la demanda se presentó el 27 de junio de 2001 (fl. 1.041 cdno. ppal.). 11 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 2.2 La prueba de los rubros reclamados en la demanda El impugnante afirma que el dictamen pericial y los documentos anexos a la comunicación del 24 de abril de 2007 y al recurso de reposición presentado en contra de la liquidación acreditan todos los rubros pedidos en la demanda. 2.2.1 El dictamen pericial 1) El actor solicitó la práctica de un dictamen pericial para que se evaluaran los “perjuicios sufridos por la firma demandante” (fl. 1.040 cdno. ppal.); sin embargo, el dictamen se propuso “analizar, programar y armar una nueva licitación por tramos independientes tal como lo muestra el listado del numeral 15 de la demanda [numeral que enlista los cuarenta y cuatro (44) proyectos inicialmente previstos en el contrato] puesto que la meta era demostrar las causas surgidas para no poder alcanzar la cifra total contratada.” (fl. 1.499 cdno. ppal.). 2) El dictamen no verificó los perjuicios y, a pesar de la finalidad anunciada, tampoco elaboró una nueva licitación para cada uno de los proyectos ni demostró las causas que impidieron ejecutar el total de la obra ejecutada; el peritaje se limitó a hacer una descripción general del contrato, un recuento de la ejecución y de los problemas y circunstancias que la rodearon pero, se echa de menos un análisis de cada uno de los rubros pedidos en la demanda, el único aspecto que puntualmente se abordó fue los costos por las cantidades de obras no ejecutadas (fls. 1.578 a 1.591 cdno. ppal.) cuyo reconocimiento ya fue desestimado. 3) Incluso, el peritaje concluye que “no es posible afirmar cuál de los actores involucrados en el proceso tiene la razón en su integridad, puesto que el resultado depende –en su gran mayoría– del punto de vista desde el cual se califique la actuación, tanto del contratante como del contratista” (fl. 1.501 cdno. ppal.) con lo cual deja entrever que sus conclusiones no fueron certeras, razón de más para afirmar, como bien lo hizo el a quo, que el dictamen no acredita los supuestos de hecho que sustentan las pretensiones de la parte actora. 2.2.2 La comunicación del 24 de abril de 2007 Ahora bien, en la comunicación número 701.629 del 24 de abril de 2007 (fls. 1.560 a 1.575 cdno. ppal.), mediante la cual el contratista solicitó una adición de 12 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia dos meses al plazo, el demandante enlista unas comunicaciones enviadas a la entidad donde describe múltiples circunstancias que habrían dificultado la ejecución del contrato y que en su gran mayoría no son objeto de la demanda, solo se relacionan con la presente controversia los siguientes puntos: a) “Sobrecostos en Zafra”, en relación con estos mayores costos el documento únicamente enuncia las múltiples circunstancias que al parecer dificultaron la ejecución de ese proyecto, en ningún aparte analiza, explica o expone los sobrecostos que reclama con la demanda. b) “Sobrecostos por manejo de aguas y reposición de redes”, punto sobre el cual la comunicación indica: “El contratista presentará en próximos días la valoración de estos extracostos generados para su estudio y consideración de la interventoría.” (fls. 531 y 1.572 cdno. ppal.); sin embargo, no se adjuntó la anunciada valoración. c) “Sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación”, aspecto acerca del cual la comunicación advierte la existencia de “los sobrecostos que implica hacerlas [se refiere a las domiciliarias] en otra oportunidad, motivo por el cual solicitamos que se estudie el documento adjunto.” (fls. 547 y 1.574 cdno. ppal.); no obstante, tampoco se aportó el mencionado documento adjunto.

Así las cosas, el referido documento del 24 de abril de 2007 no demuestra la existencia de ninguno de los sobrecostos reclamados por el contratista en su demanda pues, de un lado, ni siquiera los describe y, de otro, tampoco presenta los soportes que los sustentan. 2.2.3 El recurso de reposición presentado en contra de la liquidación unilateral En relación con este elemento de la controversia, el apelante afirma que los documentos anexos al recurso de reposición presentado en contra de la liquidación unilateral son prueba suficiente de todos los reclamos de que trata la 13 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia demanda; empero, los documentos adjuntos a dicho instrumento no acreditan los mayores costos2, como se explica a continuación: 1) “Sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación”, el recurso adjunta cuatro comunicaciones y un cuadro con la siguiente información: a) La comunicación número 645.658 del 25 de julio de 1996 solo advierte que “estos extracostos serán avaluados en su momento por nosotros para que la interventoría los estudie” (fl. 965 cdno. ppal.). b) La comunicación número 653.123 del 28 de agosto de 1996 precisa que no se ejecutaron a tiempo 557 domiciliarias y que “el valor promedio de cada domiciliaria [es de] $45.150 [por lo tanto] el total dejado de ejecutar es de $25.148.550” (fl. 962 cdno. ppal.), de esta forma, el mayor costo reclamado es producto de un cálculo hecho por el contratista, quien se limitó a multiplicar el total de las domiciliarias por el valor que él estima como promedio, pero, dicha operación carece de toda explicación y sustento. c) La comunicación número 707.124 del 20 de mayo de 1997 se limita a señalar “que por falta de paginación de la Empresas Públicas de Medellín, estos empalmes se hacen meses después del contratista (sic) haberse instalado la red” (fl. 961 cdno. ppal.). d) La comunicación número 708.761 del 26 de mayo de 1997 expresa que “los empalmes fueron efectuados meses después de terminarse los proyectos de acueducto por la falta de paginación de las empresas” (fl. 966 cdno. ppal.). e) El cuadro que acompaña la reposición (fl. 960 cdno. ppal.) disminuye a 203 la cantidad de acometidas domiciliarias –en relación con la comunicación número 653.123–, según el siguiente cálculo: 2 No se analiza lo relacionado con los “sobrecostos por menor amortización de recursos de mano de obra, equipo, administración y utilidad” porque ese rubro ya se desestimó. 14 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia Proyecto Cantidad ejecutada Valor unit. licitación Valor unit. solicitado Diferencia de valores Total solicitado 103-568 18 $19.525 $37.376 $17.851 $321.318 103-509 19 $19.525 $37.376 $17.851 $339.169 103-579 24 $19.525 $37.376 $17.851 $428.424 103-577 14 $19.525 $37.376 $17.851 $249.914 103-578 21 $19.525 $37.376 $17.851 $374871 103-512 24 $19.525 $37.376 $17.851 $428.424 103-556 12 $19.525 $37.376 $17.851 $214.212 103-565 71 $45.150 $68.788 $23.638 $1.678.298 Total $4.034.630 En ese orden, los documentos adjuntos al recurso de reposición aseguran que existen unos mayores costos pero, esa afirmación únicamente se sustenta en lo dicho por el contratista y en los cálculos por él elaborados, en consecuencia, la sola aseveración del demandante no es prueba de la existencia de los “sobrecostos por construcción tardía de domiciliarias por falta de paginación”, sobre talles aspectos no hay en el proceso prueba idónea y específica. 2) “Sobrecostos en Zafra”, el recurso adjunta una comunicación y un cuadro, con el siguiente contenido: a) La comunicación número 701.629 del 24 de abril de 2007 –ya fue analizada líneas atrás– únicamente expone las circunstancias que dificultaron la ejecución de ese proyecto pero, no determina los sobrecostos que se reclaman con la demanda. b) El cuadro asociado al recurso de reposición (fl. 967 cdno. ppal.) es del siguiente tenor: Fecha Días ayudante Días oficial Clase de día Valor día ayudante Valor día oficial Total solicitado 01-05-97 50 8 Festivo $67.920 $176.580 $4.808.640 10-05-97 26 5 Ordinario $22.640 $58.860 $882.940 12-05-97 38 8 Festivo $67.920 $176.580 $3.993.600 14-05-97 4 2 Ordinario $22.640 $58.860 $208.280 15-05-97 9 3 Ordinario $22.640 $58.860 $380.340 17-05-97 28 7 Ordinario $22.640 $58.860 $1.045.940 15 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia Fecha Días ayudante Días oficial Clase de día Valor día ayudante Valor día oficial Total solicitado 17-05-97 20 4 Nocturno $39.620 $103.005 $1.204.420 18-05-97 38 8 Festivo $67.920 $176.580 $3.993.600 19-05-97 63 14 Ordinario $22.640 $58.860 $2.250.360 21-05-97 8 0 Ordinario $22.640 $58.860 $181.120 22-05-97 8 0 Ordinario $22.640 $58.860 $181.120 23-05-97 8 0 Ordinario $22.640 $58.860 $181.120 Subtotal $19.311.480 Adicionales 1 Gargantillas de iluminación $276.249 2 Comidas y transporte de personal $150.000 3 Días conductor $250.000 4 Días encargado $346.670 Subtotal $1.022.919 Total $20.334.399 Al igual que en el anterior rubro, los documentos adjuntos al recurso de reposición tampoco acreditan que el contratista incurrió en los mayores costos que reclama, las operaciones matemáticas hechas con fundamento tan solo en unas cifras concebidas por el contratista no acreditan la veracidad de los supuestos costos en que incurrió, no cuentan con el necesario y debido respaldo probatorio que los sustenten. 3) “Sobrecostos por botada y regada de roca en todos los proyectos”, con el recurso de reposición se adjuntaron dos comunicaciones y un cuadro donde se advierte lo siguiente: a) La comunicación número 731.600 del 28 de agosto de 1997 solo expone que “luego de analizar detenidamente el ítem de excavación en roca, llegamos a la conclusión de que la botada o regada de la roca como tal, no fue pagada al contratista” (fl. 986 cdno. ppal.). b) La comunicación número 733.849 del 9 de septiembre de 1997 enuncia los materiales que sustentan la solicitud ya que la “arcilla expansiva, suelo orgánico y roca” (fl. 987 cdno. ppal.) no fueron objeto de ningún reconocimiento económico. 16 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia c) El cuadro anexo al recurso de reposición enlista los 152 tramos, los proyectos y el volumen de material que originan la reclamación y que puede resumirse de la siguiente manera (fl. 985 cdno. ppal.): Actividad Cantidad de material Valor unitario Total Roca para botar 312,48 $11.156 $3.486.027 Roca para regar 78,15 $2.500 $195.375 Total $3.681.402 En esa línea, la información adjunta al recurso de reposición presentado en contra de la liquidación unilateral no acredita los “sobrecostos por botada y regada de roca en todos los proyectos”, como en los anteriores conceptos, solo se trata de unos cálculos elaborados con unos valores estimados por el propio contratista, pero, sin respaldo probatorio. 4) El anterior patrón se repite en los demás conceptos reclamados; en efecto, respecto de los “sobrecostos por accesos peatonales en Zafra”, “sobrecostos por suministro y transporte de tubería 20″”, “obra extra no pagada en acta de modificación bilateral 2”, “cuellos y tapas de caja tipo 1”, “levantamientos topográficos”, “sobrecostos por manejo de aguas y reposición de redes” y, “sobrecostos por empalmes de acueductos fallidos” se allegan con el recurso de reposición promovido en contra de la liquidación unilateral, de una parte, las comunicaciones donde se enuncia el origen de los conceptos reclamados y, de otra, los respectivos cuadros con las cantidades y valores estimados únicamente por el demandante –sin soporte alguno– (fls. 988 a 1.018 cdno. ppal.). 5) En consecuencia, el dictamen pericial y los documentos anexos a la comunicación del 24 de abril de 2007 y al recurso de reposición presentado en contra de la liquidación unilateral no acreditan ninguno de los rubros pedidos en la demanda, lo cual obliga a confirmar el fallo impugnado, precisamente por ausencia de prueba sobre esos precisos aspectos de la reclamación y de la controversia objeto del proceso de la referencia. Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia por cuanto la 17 Expediente: 05001-23-31-000-2001-02233-01 (56.565) Actor: Zapata Lopera SA Controversias contractuales Apelación de sentencia conducta de las partes no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa, arbitraria o temeraria.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia del 6 de agosto de 2015 proferida por la Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2º) Abstiénese de condenar en costas. 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) Salvamento de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.