Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 15 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 184 a 204, expediente digital). El señor Alexánder Benjamín Chiquillo Rodríguez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad: (i) de la decisión de primera instancia de 19 de febrero de 2014, proferida «por el Jefe del Grupo Control Interno DECAL, dentro del expediente de carácter disciplinario radicado bajo el número DECAL-2014-2 [que sancionó] con suspensión e inhabilidad especial por el término de seis meses sin derecho a remuneración de la Policía Nacional “… por aparecer responsable por infringir la ley 1015 de 2006 Título VI” […]»;
(ii) del auto «de segunda instancia que profirió el señor Inspector Delegado Regional de Policía Nº 3 (E), el 04 de septiembre de 2014, al conocer por apelación […]», que confirmó la anterior decisión; y (iii) de la «Resolución Nº 04462 proferida por el señor Director General de la Policía Nacional, el 29 de octubre de 2014, por medio de la cual […]» ejecuta o da cumplimiento a la sanción. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada el «[…] reintegro inmediato al servicio activo de esa institución en el grado policial que le corresponde, con retroactividad a la fecha en [que] comenzó la suspensión derivada de los actos administrativos impugnados, sin solución de continuidad y conservando la misma precedencia en el Escalafón del Nivel Ejecutivo que tenía en el momento de hacerle efectiva la sanción objeto de anulación [….] reparándole el daño causado […] ordenando que sea ascendido al grado de subintendente, con la retroactividad que le correspondió a sus compañeros de curso de ascenso, así como también el reconocimiento y la cancelación de las mesadas mensuales y demás prestaciones laborales dejadas de percibir, debidamente indexadas y reajustadas […]» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que «[…] la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Caldas, inició y falló el proceso disciplinario radicado bajo el No. DECAL-2014-2, adelantado en su contra por presuntamente haber incurrido en la falta disciplinaria prevista en la ley 1015 del 07 de febrero de 2006, que constituye el “Régimen Disciplinario para la Policía Nacional” descrita en el artículo 34, Numeral 2º como GRAVÍSIMA y constituida al “permitir o dar lugar a la fuga de persona captura, retenida, detenida o condenada, de cuya vigilancia o custodia haya sido encargado o disponer de la libertad, sin estar facultado para ello […] conducta que fue endilgada a título de CULPA […]» (sic).
Afirma que «[…] se encontraba en su función de conductor del vehículo policial tipo panel de siglas 240034 asignado al CAI La Leonora, de la ciudad de Manizales, para el cual había sido nombrado reglamentariamente por el Comandante de la Estación de Policía, [en el desarrollo de sus funciones le ordenó] que se quitara los cordones del calzado y como el detenido manifestó no poder hacerlo por la herida que tenía a la altura del abdomen, […] se ofreció a colaborarle procediendo a hacerlo y cuando retiraba el segundo cordón, sorpresivamente recibió un puntapié lanzado por el conducido, que de inmediato emprendió carrera hacia la calle, saliendo por la puerta de dicha sala que se encontraba abierta y ante eso, él se paró para perseguirlo hasta donde pudo intentó recapturarlo pero fue inútil por la ventaja que le tomó, el golpe recibido y una caída que tuvo a causa de la irregularidad del terreno […] » (sic).
Que «[…] por el solo hecho de ser policía, a la luz del precipitado artículo 218 de la Constitución Nacional y la Ley 62 de 1993, en su artículo 1º, [no] estaba obligado a cumplir con esa función de custodio, así no hubiese tenido una designación legal como si la tuvo el PT. GALLEGO CASTRILLÓN, y por el solo hecho de haber accedido a llevar del hospital de Caldas hasta la reflexión del Distrito de Policía del mismo Departamento al detenido WILLIAM ANDRÉS PUERTA OSORIO, ya era responsable de su fuga y, por tanto, merecía la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo y funciones, por el término de seis (06) meses sin derecho a remuneración, no solo truncándole su exitosa carrera policial […]» (sic).
Concluye que «[…] se le imputó en el disciplinario sancionatorio, una acción del servicio que no correspondía de manera alguna a su función específica para esa fecha […] y, por tal razón legal, el patrullero WILLIAM GALLEGO CASTRILLÓN quien legalmente tenía la función de custodio de ese ciudadano, por haber sido capturado por la Policía Nacional y designado por el comandante de la Estación para esa función durante todo el tercer turno […] y no abandonar el deber encomendado para dejar a su compañero CHIQUILLO RODRÍGUEZ encartado con un detenido, pidiéndole que lo llevara a la Estación de Policía, a sabiendas de que debía manejar el vehículo policial y estar pendiente del conducido que supuestamente se hallaba en mal estado de salud por la herida de bala informada por el mismo custodio [de modo que] la omisión de cuidado que permitió la fuga de WILLIAM ANDRÉS PUERTA OSORIO, fue del PT.
Custodio de la Sala de Reflexión de la estación de policía de Manizales RUBÉN ANDRÉS OTALVARO GRAJALES, al despojar de las esposas al detenido, situación que permitió libertad de acción de éste […]» (sic). 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Policía Nacional, en primera y segunda instancias, sancionó al demandante con suspensión e inhabilidad especial por el término de 6 meses sin derecho a remuneración mientras ejercía el cargo de patrullero.
Lo anterior, por cuanto el policial después de trasladar a un detenido, le quitó las esposas y cuando se agachó para soltarle los cordones, recibió un puntapié del aprehendido quien se fugó. La Policía Nacional lo halló responsable de la falta gravísima, a título de culpa grave, establecida en el artículo 34 (numeral 2) de la Ley 1015 de 2006, esto es, «[…] Permitir o dar lugar a la fuga de persona capturada, retenida, detenida o condenada, de cuya vigilancia o custodia haya sido encargado o disponer la libertad sin estar facultado para ello». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 5, 6, 13, 15, 21, 25 y 29 de la Constitución Política; 7, 9, 19, 20, 21, 73, 128, 129, 130, 135, 136, 137, 140, 141, 142 y 170 de la Ley 734 de 2002, 6 de la Ley 1015 de 2006 y 309 de la Ley 1437 de 2011. Argumenta «[…] violados por los actos administrativos demandados, [los] principios generales de derecho amparados en las normas constitucionales y legales citadas, pues, para empezar se desconoció el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, no solo en agresión del artículo 29 de la carta, sino también en el quebrantamiento de los fines esenciales del Estado, [igualmente,] los operadores disciplinarios que lo investigaron y sancionaron, omitieron y extralimitaron sus funciones, ignorando la práctica de pruebas vitales para establecer la verdadera responsabilidad en el hecho de la fuga […]» (sic).
Que «[…] se inobservó la sustanciación y ritualidad del proceso disciplinario al omitir la práctica de las diligencias enumeradas en antelación, que hubiesen permitido dilucidar con mayor precisión, que no existió acción u omisión por parte del PT. ALEXÁNDER CHIQUILLO RODRÍGUEZ de los deberes propios de su cargo o función, o que, con ocasión de ellos o extralimitación de sus funciones que son las formas de realización del comportamiento calificado como falta disciplinaria del empleado o funcionario público, como lo señala el artículo 27 de la Ley 734 de 2002; por esa desidia o apatía del funcionario instructor, e irresponsabilidad de los falladores en sus dos instancias, al acceder a esta decisión cuando realmente no se contaba con una investigación seria y responsable, por cuando se dejaron de practicar pruebas vitales para establecer la verdad […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 236 a 248, e.d.).
La Policía Nacional, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al argumentar principalmente que su actuación estuvo ajustada al ordenamiento jurídico y los actos acusados fueron proferidos de conformidad con los requisitos de validez, legalidad y en desarrollo de sus obligaciones. Sostiene que «[…] al realizar una verificación al proceso disciplinario adelantado, […] tenemos que éste se fundamentó en pruebas legalmente aportadas al proceso, que al apreciarlas de manera conjunto y de acuerdo a las reglas de la sana crítica y la experiencia, el operador disciplinario sustentó su decisión de sanción al contar con la certeza probatoria sobre la comisión de la conducta y la responsabilidad del investigado […]».
Que «[…] dentro del proceso disciplinario se cumplieron con todas las ritualidades de la ley […] se tomaron en cuenta todas y cada una de las piezas procesales aportadas a la investigación disciplinaria, por lo tanto la conducta tipificada endilgada, probada y sancionada por el fallador de primera instancia fue acertada, lo cual es ajustado a derecho, más si se tiene en cuenta que las conductas imputadas, probadas y sancionadas son las que están descritas en la ley disciplinaria para la policía nacional, es decir, se aplicó el principio de legalidad, [de modo que] para el operador disciplinario que no obstante no corresponder como función permanente […] la de custodio, sino efectivamente la de conductor, como lo aduce el abogado del demandante, mal haría la policía nacional y el ente de control interno disciplinario en desconocer que como policías desde el mismo momento de toma de posesión, se jura cumplir bien y fielmente, la misión constitucional y legalmente asignada a la Policía Nacional, entre ellas en el artículo 218 superior [así] el personal uniformado de la policía nacional, cualquiera que sea su especialidad o circunstancia en que se halle, tiene obligación de intervenir frente a los casos de policía […]» (sic).
Expresa que «[…] sobre los fallos proferidos por los falladores de primera y segunda instancia no existe prueba que se haya violado el debido proceso o derecho de defensa, puesto que el trámite de investigación disciplinaria se dio la oportunidad para ejercer el derecho de defensa técnica […]». Que «[…] el profesional de Policía es garante de la vida, bienes, seguridad, demás derechos y libertades de los habitantes del pueblo colombiano [lo que indica] que deben ser modelos de ciudadanos, y no se admite que sean estos precisamente los que vulneren el ordenamiento jurídico o actúen con desidia, [omitan] realizar acciones u actuaciones para dar garantía y cumplimiento de su deber, así como no se le es permitido la negligencia debido a su importantísima misión […]». 1.6 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 15 de mayo de 2020, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] a cada cargo al interior de cada entidad pública le corresponde unas funciones claras y delimitadas que deben ser efectivamente desarrolladas por cada empleado; además, ante un eventual hecho disciplinable, es indispensable determinar si se produjo o no durante el ejercicio de las funciones propias del cargo ostentado por el investigado […] esta es una discusión que se acerca más al análisis de fondo de la falta disciplinaria que a una violación al debido proceso, toda vez que la afectación del deber funcional del accionante es una cuestión propia de la ilicitud sustancial […]».
Que «[…] quedó probado que para la época de ocurrencia del hecho disciplinable el demandante se desempeñaba en el cargo de conductor, sobre el cual recaen las funciones de: “1. Realizar los servicios asignados cumpliendo con las rutas autorizadas según los requerimientos de la unidad de acuerdo a la normativa vigente. 2. Verificar el estado físico y mecánico del vehículo asignado antes y después de un recorrido como medida de seguridad de acuerdo a la normativa vigente […] se advierte por la Sala que entre las funciones previstas para el cargo de conductor no se prevé la de “custodiar a un capturado”, por lo tanto, no se hace plausible el argumento esbozado por la entidad demandada de que, a pesar de no estar contemplado en sus funciones, por el simple hecho de haber jurado servir a la patria y a la Policía Nacional debía hacerse responsable del capturado PUERTA OSORIO.
A juicio de esta corporación, la función del demandante se encontraba legitimada hasta el momento de presentarse al Hospital de Caldas con el vehículo “panel” para transportar al capturado y al policial que fungía como custodio, y máxime que no hay una orden escrita que un superior le haya asignado también tal función, y solo quiso intervenir como un simple colaborador, con el infortunio de haber sido agredido por el retenido […]» (sic).
Aduce que «[…] es diáfano que para que el investigador pudiese haber sancionado al demandante por esta falta, debía haber establecido una afectación al deber funcional, lo cual no se constató, [de modo que] el Tribunal concuerda con las conclusiones de la parte demandante, quien argumentó y probó de manera suficiente los hechos que sustentan sus pretensiones, por lo mismo, considera esta sala que efectivamente se vulneraron los derechos del investigado […] dentro del trámite disciplinario adelantado en su contra y por ello se declarará la nulidad de los actos demandados […]».
Que «[…] el demandante solicita su reintegro inmediato al servicio activo en la Policía Nacional, sin embargo, tal como consta en la actuación, ya cumplió con la sanción que se le impuso, en el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 hasta el 30 de abril de 2015, y posterior a ello reasumió funciones en la Policía Nacional en el nivel ejecutivo a partir del 8 de marzo del mismo año, por lo tanto, al haber cumplido con la sanción impuesta, no hay lugar a ordenar el pretendido reintegro inmediato; [por otro lado,] es procedente el reconocimiento de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que haya dejado de recibir por razón de la ejecución de la punición […] por el término de 6 meses, después de los cuales fue reintegrado al nivel ejecutivo en la Policía Nacional […]». 1.7 El recurso de apelación. Inconforme con la anterior providencia, la demandada, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, con el que refuta lo estimado por el Tribunal.
Argumenta que «[…] olvida el Tribunal y desecha el concepto del mandato general que trata el artículo 122 superior, para lo cual se aclara que no es concerniente ni mucho menos lógico, que se limite a un funcionario máxime en una institución multivalente con múltiples funciones, que a su vez descarga en cada uniformado un cargo con funciones específicas, pero que no debe olvidar las generales de condición constitucional y legal del empleo público Policía Nacional […]» (sic).
Que «[…] no se comparte que solo se enfatizó en la condición de conductor y que su labor como tal no estaba relacionada con las generales como Policía, ahora bien se resalta que cuya función no puede ser limitada simplemente por la condición de haberse establecido un cargo como lo determinó el A quo, dando pie a la apertura de una brecha que generaría una especialidad de funciones de los uniformados para que pueda afectar el deber funcional, en contravía a lo indicado en los artículos 122 y 209 de la norma superior […]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido en audiencia de 16 de septiembre de 2020 (minuto 14:00) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 12 de mayo de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 12 de agosto de 2022 (f. 332), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que los sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 19 de febrero de 2014, proferida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno de la policía de Caldas dentro del expediente 2014-2, a través de la cual sancionó al accionante disciplinariamente con suspensión e inhabilidad especial por el término de seis (6) meses para ejercer cargos públicos (ff. 23 a 39, expediente digital). 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 4 de septiembre de 2014, con el que el inspector delegado regional tres de la inspección general de la citada institución confirmó aquella determinación (ff. 40 a 70, e.d.). 3.2.3 Resolución 4462 de 29 de octubre de 2014, proferida por el director general de la Policía Nacional, por medio de la cual «ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a un patrullero de la Policía Nacional» (f. 21, e.d.). 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si los actos acusados no fueron expedidos en forma irregular, con violación del derecho de audiencia y defensa y con falsa motivación, como lo asegura el demandante y fue declarado por el a quo. 3.4 Marco normativo - régimen disciplinario de la Policía Nacional.
En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Carta Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único (CDU) o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental, como ocurrió en el caso sub examine. 3.5 Hechos probados.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: Según certificación de 20 de enero de 2015, el accionante presta sus servicios en la Policía Nacional desde el 8 de febrero de 2004 y en la fecha de expedición de la constancia se desempeñaba como patrullero (ff. 176 a 178, e.d.).
Informe presentado por el demandante el 24 de mayo de 2013, con oficio S-2013/CAI LA LEONORA - 29, dirigido al Juez 7º Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Manizales, en los siguientes términos: El día de 20-05-2013, siendo las 17:35 horas fui reportado por la central de radio con el fin de dirigirme al Hospital de Caldas a recoger un capturado que se encontraba en custodia allí. Fue así como al tomar contacto con el funcionario que lo tenía bajo su custodia, este me manifiesta que nos veíamos en el distrito ya que no me acompañaría en el trayecto desde mencionado lugar.
Fue así como una vez en las instalaciones del distrito Manizales, procedo a bajar a la persona esposada hasta las instalaciones internas, específicamente a la sala de reflexión, dónde tomo contacto con él personal de turno del distrito y de la SIJIN encargados de la custodia en la sala de reflexión, a quienes les informo que esta persona se encontraba como capturado de la cuadrante 14 (CAI Cable) de un caso de hurto del día anterior y que fue recogido en el Hospital de Caldas por cuanto se encontraba internado allí por una herida de arma de fuego en el abdomen, que la documentación requerida, suponía, seria traída por el funcionario encargado de su custodia.
Así las cosas, en el momento en el cual se procedía a ingresar a esta persona a una de las celdas, el personal encargado de la sala de reflexión retira las esposas para que este procediera a quitarse los cordones de los tenis. Una vez esta persona se le colabora retirando estos elementos, gira de manera intempestiva iniciando carrera desde el interior de la sala reflexión hacia puerta que da salida al parqueadero, situación por la cual se inicia la persecución por el parqueadero de la estación hacia la parte posterior de las instalaciones del distrito siguiendo carrera hacia el sector del barrio Asís, donde a pesar de las actividades desplegadas por el suscrito y demás unidades que acudieron al apoyo por parte de la estación Manizales, no fue posible la recaptura de este individuo. iii) Por decisión de 17 de enero de 2014 se dio apertura a la investigación disciplinaria contra el demandante, y se citó a audiencia disciplinaria en su contra (ff. 225 a 235, e.d.). iv) En el trámite disciplinario se recibieron los testimonios de los siguientes señores: - Rubén Andrés Otálvaro Grajales (ff. 183 a 185, e.d.). […] En cuestión de fechas no me acuerdo, sé que fue en horas de la tarde, yo me encontraba haciendo tercer turno, en ese momento yo me encontraba pasando revista de los detenidos que estaban a mi cargo, que se encontraban de manera transitoria, ya que los que se encontraban por delito en calidad de capturados estaban a cargo de la SIJIN, en ese momento llega el Patrullero CHIQUILLO el cual trae una persona capturada por un delito que había cometido unos días antes, yo le preguntó al Patrullero CHIQUILLO que esa persona en que calidad viene, me responde que esta persona ya va para la cárcel, entonces yo de inmediato le respondo que esa custodia la coge la SIJIN, en ese momento seguí con las labores de las personas que se encontraban transitoriamente en la sala de retenidos, en ese momento el Patrullero CHIQUILLO le realiza la respectiva requisa quitándole las esposas, en ese momento escucho que el Patrullero CHIQUILLO le dice a esta persona que se quite los cordones ya que es un requisito para ingresar al calabozo por su seguridad, la persona que estaba retenida le responde que no podían ya que presentaba una herida en el abdomen, según él por un tiro, en ese momento CHIQUILLO se lo lleva hasta la entrada del Patio por donde se ingresa a los calabozos y CHIQUILLO agarra en ese momento una caneca de agua y se arrodilla ayudándole a quitarle los cordones, en ese momento seguí con mi revisión de los calabozos y al llegar al último calabozo, escuche que el Patrullero CHIQUILLO pidió ayuda y auxilio, en ese momento me volteo y veo que el Patrullero y esta persona salieron corriendo del Patio (aclaro que en el momento que me volteo veo al Patrullero CHIQUILLO que sale a correr pidiendo ayuda, ya que al parecer se le había acabado de volar el retenido), yo de inmediato salí también corriendo a colaborarle a ver si cogíamos a esta persona pero ya me llevaban mucha ventaja los dos [sic]. - William Gallego Castrillón (ff. 187 y 188, e.d.) […] yo llame por el radio y por el celular, que me colaboraran con un vehículo para trasladar el capturado hacia las instalaciones del distrito Manizales, sala de reflexión, después de varios llamados, me envían a mi Patrullero CHIQUILLO, en la panel de siglas 24-0034, se procedió a embarcar al capturado, quien iba esposado, con las manos hacia atrás, y en el mismo vehículo se fue la señora esposa, al momento de cerrar la puerta le hice la recomendación al Patrullero CHIQUILLO de que le echara llave a la puerta, ya que en ocasiones se ha presentado que había gente que abría la puerta cuando el carro estaba en movimiento, el al salir del hospital reporte a la central de radio que yo ya había embarcado el capturado y lo mandado para las instalaciones del distrito de igual forma le manifesté que iba a recoger mis pertenencias en urgencias y que me desplazaba hacia el palacio de judicatura para recoger la boleta de detención del señor WILLIAM ANDRES PUERTA, al llegar al palacio de la judicatura el señor Juez me entrega la boleta y me da la recomendación de que hablara con los compañeros encargos del traslado del retenido a la cárcel, entonces yo hable con uno de ellos, los cuales trabajan en el palacio de la judicatura y él me dijo mi agente, no me acuerdo del apellido que con copia de la cédula y que verificara que los datos estuvieran bien y que el ya hacia el respectivo traslado.
Al llegar a las Instalaciones del distrito observo hacia el plan de la avanzada varias patrullas en búsqueda de algo, pero igual yo no sabía que pasaba, cuando llegue al distrito, me dirigí directamente a la sala de reflexión preguntando por el capturado que había enviado yo momentos antes para pedirle la cédula para sacarle fotocopia para poder hacer el traslado a la cárcel, le pregunte a un compañero que estaba de turno en los calabozos que si me podía dar información del capturado, el cual me respondió uno que está herido?, yo le respondí que sí, y él me manifestó que él se había volado [sic]. - Efraín Alexánder Bañol (ff. 203 y 204, e.d.): […] el Patrullero CHIQUILLO ya le había hecho entrega del retenido al señor Patrullero OTALVARO CONTESTO.
No, ellos apenas estaban haciendo empalme, y la orden que ellos tienen es que los de la vigilancia que lleven algún retenido tiene que estar presente hasta que lo metan al calabozo, porque muchas ocasiones llevan 20 o 30 personas en alto estado de exaltación y solamente hay un funcionario para hacerle la requisa a todos ellos PREGUNTADO indique si cuando huye la persona que se encontraba retenida estaban los policiales CHIQUILLO y OTALVARO con ella o estaba solo CHIQUILLO.
CONTESTO ahí estaban los dos, CHIQUILLO estaba agachado quitándole los cordones al capturado y OTALVARO estaba abriendo el calabozo para hacer el ingreso de esta persona, pero los dos estaban juntos habían tres metros de distancia del uno del otro PREGUNTADO quien le quitó las esposas al retenido CONTESTO me imagino que fue CHIQUILLO por que fue el que lo traslado, pero el que este de turno tiene llaves de esposas, pero yo no vi quien se las quitara [sic]. - Versión libre del demandante (ff. 250 a 252): […] el señor Patrullero Gallego me manifiesta que no puede acompañarme en el trayecto al distrito por cuanto debía recoger una documentación relacionada con la captura de esta persona, en ese entendido le manifesté que nos veíamos en el distrito, así las cosas inicie mi traslado desde allí, desde el hospital de Caldas hasta las instalaciones del distrito, es necesario resaltar que la persona capturada manifestaba desde el preciso instante de mi llegada al hospital de Caldas, revestir mucho dolor en la zona abdominal, por que presentaba una herida, tanto en el desplazamiento hasta la panel y en el mismo instante de la subida a la misma, continuando con el relato llegue a la estación Manizales donde ingrese por parte del parqueadero con el fin de bajar a la persona capturada y conducirla por la puerta del parqueadero hasta las instalaciones de la sala de retenidos de la estación de policía Manizales, cabe anotar que en ningún momento desde que llegue a la estación le fueron retiradas las esposas a la persona capturada sino hasta llegar al interior de la sala de retenidos donde el personal de custodia se encarga del retiro de ellas.
Una vez en el interior de la sala de retenidos y cumplida mi función como conductor de conducir a esta persona hasta las instalaciones del distrito tomé contacto con el personal de custodia de la estación Manizales y de la Sijín que para la fecha del día de los hechos eran el PT. OTÁLVARO de la Estación Manizales y el PT BAÑOL de la SIJIN DECAL, les comento que había recogido esta ^ persona por orden de la central en Urgencias del Hospital de Caldas y que me habían ordenado trasladarlo a la Estación Manizales; es así como el personal de custodia de la Estación Manizales, en este caso el patrullero OTÁLVARO, como protocolo exige la requisa del capturado para ingresarlo a una de las celdas, por lo cual le retira las esposas y le solicita a la persona capturada que se quite los cordones de los tenis para poder ingresar a la celda, yo le comentó que esta persona presenta una herida en la zona abdominal y el capturado igualmente manifiesta rio poder retirarse los cordones por cuanto presenta mucho dolor en el momento de agacharse, es así como yo le colaboro a esa persona retirándole los cordones de los zapatos y es allí en el momento en el cual yo le estaba retirando el ultimo cordón, cuando esta persona me lanza una patada y sale huyendo hacia la parte del parqueadero de la estación, yo inicio carrera tras esta persona haciendo el mismo recorrido, gritando a viva voz al personal que se encontraba de centinela en el parqueadero que lo cogieran, grito que fue infructuoso ya que las personas que se encontraban en el parqueadero no alcanzaron a la persona que se encontraba en fuga […]. - Señores intendente Jaime Alberto Ochoa Ocampo (ff. 189 y 190), Sancarbin Barrera Bolívar (ff. 201 y 202, e.d.), Edwar Giovanni Cardona Cortés (ff. 205 y 206) y Luis Miguel Castro Aldana (ff. 263 y 264), quienes solo salieron en persecución del prófugo. v) En los folios 214 a 218 obran anotaciones en el libro de población de la estación de policía de Manizales: Fecha 20-05-13; hora 18:10;
Asunto Anotación: A esta hora y fecha dejo constancia de que yo pt. Gallego Castrillón William me encontraba de servicio de custodia en el hospital de Caldas en servicio de urgencias, ya que el señor William Andrés Puerta Osorio […] estaba capturado por el delito de hurto calificado […]se le informa la central de radio de que me colaborara con un vehículo para trasladar […] a las instalaciones del distrito, mientras yo me trasladaba al edificio de la judicatura a reclamar la boleta de detención, al capturado […] lo recoge el señor Pt.
Alexánder Chiquillo, quien conducía en ese momento la panel de sigla: 24-0034, es de anotar que el capturado es conducido y esposado en el vehículo institucional, yo pt. Gallego al llegar a las instalaciones policiales del distrito de Manizales me encuentro con la novedad de que el […] capturado, se evade de las instalaciones de la sala de reflexión [sic]. vi) Asimismo, dentro de la audiencia de pruebas de 6 de abril de 2017 se recibió el testimonio de los señores Efraín Alexánder Bañol Aguirre, William Gallego Castrillón, Jaime Alberto Ochoa Ocampo y Rubén Andrés Otálvaro Grajales, quienes, en términos generales, ratificaron sus declaraciones rendidas dentro del trámite disciplinario, aunque el primero señaló que quien quitó las esposas del fugado fue el patrullero Rubén Andrés Otálvaro Grajales y que este último debió estar pendiente de recibir al detenido.
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”. 3.7 Caso concreto relativo al problema jurídico derivado de las causales de anulación invocadas en la demanda.
De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. 3.7.1 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Advierte la Sala que como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la demandada en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad recae en el contenido de los actos acusados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron.
Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa:
ARTÍCULO 141. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.
ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. En el presente caso, el actor alega que las autoridades disciplinarias no actuaron con imparcialidad en las diligencias que se adelantaron en su contra, dado que no valoraron adecuadamente las pruebas recaudadas, porque no se tuvo en cuenta que el demandante no era responsable de la custodia del detenido que se dio a la fuga, pues él solo debía conducir el vehículo «panel»» que lo trasladó al lugar transitorio de detención, además de que tampoco fue culpable por su evasión porque quien debía estar pendiente de recibir al retenido era el policial encargado del manejo del lugar de reclusión, por ende, no pueden tener la capacidad de llevar al convencimiento de su responsabilidad.
Los medios probatorios que se recibieron durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «[…] es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo dispone el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «[…] tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.
Sobre las pruebas, «La Corte Constitucional ha establecido como regla inicial que la simple transgresión de las normas procesales que regulan la inclusión de pruebas en las diligencias no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional» (sentencia T-233 de 2007); también señaló en la misma providencia que «Valorar una prueba no necesariamente implica admitir su contenido.
La valoración de la prueba es, precisamente, el procedimiento previo que permite establecer si el contenido de lo que se prueba puede ser admitido como elemento de convicción y sustento de la consecuencia jurídica». Para la subsección la indebida o falta de apreciación integral de las pruebas no ocurrió. Revisado el expediente administrativo, se observa que la accionada efectuó en las decisiones un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el accionante esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso o que no existieran razones suficientes para sancionar.
En criterio de la Sala, la Administración articuló la apreciación de las pruebas frente a todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra el demandante, no solo con los testimonios recibidos, sino con todas las pruebas recabadas de las que se constató que fue responsable por omisión de la fuga del detenido que estaba bajo su custodia.
Sea lo primero precisar que el demandante laboraba como patrullero, es decir, pertenece al nivel ejecutivo dentro del escalafón policial y entre las funciones asignadas se le entregó la de ser conductor, y para esta labor debió acreditar, además de la licencia de tránsito, el respectivo «certificado de idoneidad» para conducir los vehículos a cargo de la Policía Nacional, conforme al manual logístico de ese ente, como ya lo ha precisado esta subsección, esto es, que el manejo de automotores dentro de esa institución comporta una actividad más que se suma a la condición de policial.
Bajo la anterior premisa, se advierte que el demandante no solo era un simple conductor de «la panel», sino que también tenía la condición de integrante del nivel ejecutivo, es decir, que estaba capacitado y era idóneo para asumir funciones propias de las diferentes dependencias de la institución policial, como son las de vigilancia, aprehensión y custodia de delincuentes y sindicados, apoyar a la policía judicial, entre otras.
En otros términos, la asignación de funciones específicas no despoja al servidor armado de su condición de policial. Destaca la Sala que los integrantes de la fuerza pública tienen el deber de observar mayor disciplina en el cumplimiento de sus deberes, dada la responsabilidad constitucional a cargo de la Policía Nacional, del «mantenimiento las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas» (artículo 218 superior), esta responsabilidad va dirigida de manera general y abstracta a todos sus integrantes, de manera que no hay segregación de funciones pues el fin destacado no lo permite.
En esta dirección, la Sala enfatiza que, tal como lo consagra la Ley 1015 de 2006 (artículo 25), «La disciplina es una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional»; «Del mantenimiento de la disciplina son responsables todos los servidores de la Institución. La disciplina se mantiene mediante el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, coadyuvando con los demás a conservarla» (artículo 25).
Bajo la óptica antes esbozada no resulta razonable la posición de la parte demandante y del Tribunal, al aducir que por el hecho de que no se tenga asignada, expresamente, la función de custodio de un detenido, sino la de conductor, no debía responder por la omisión que dio lugar a su fuga. Empero, como se demuestra de los testimonios y de la misma declaración de parte, el demandante asumió la función de custodio del detenido en el momento en que su compañero le pidió no solo que sirviera como conductor, sino que lo entregara a la estación de policía de Manizales, mientras él procedía a ir a la «judicatura» a recoger los documentos que legalizaban su detención intramural.
En suma, el demandante sí tenía el deber de cumplir la misión de entrega del retenido, porque él asumió en forma voluntaria esa carga; bien pudo abstenerse de trasportarlo hasta cuando el policial que tenía asignada la función tramitara los documentos y lo acompañara en «la panel», entre otras acciones que no comprometieran su responsabilidad.
No es aceptable que se asuma una función de manera irresponsable, pues es de la naturaleza de todo servidor y con mayor razón de la fuerza pública, que las misiones se deben realizar con total empeño; no existe la actividad funcional de un empleado oficial sin compromiso. En lo atañedero a que el demandante no cometió la conducta disciplinable endilgada, para esta subsección, conforme a las pruebas que obran en el trámite disciplinario y en el proceso, observa que su descuido o negligencia permitió que se fugara la persona que estaba bajo su custodia.
En efecto, la persona con orden de detención y que el actor se comprometió a trasportar y entregar en la estación de policía de Manizales, siempre debió estar sometida, bien sea esposada o dentro de un calabozo, pues el hecho de que él, de manera torpe se agachara a desanudarle los cordones al reo (que estaba sin esposas y en un patio abierto), le dio la oportunidad para que, previo puntapié, se diera a la fuga.
La anterior conducta, sin hesitación, dio lugar a que se le imputara y sancionara, por el tipo disciplinario culposo del artículo 34 (numeral 2) de la Ley 1015 de 2006, esto es, «[…] Permitir o dar lugar a la fuga de persona capturada, retenida, detenida o condenada, de cuya vigilancia o custodia haya sido encargado […]», al margen de que el retenido debía estar en un centro de reclusión y carcelario; o que dentro de la estación de policía las puertas estuviesen sin seguridad; o que, aparentemente, el fugado estuviera incapacitado por haberle sido atendido de una lesión por arma de fuego, entre otras circunstancias o hipótesis externas y ajenas a su omisión que no le exoneran de responder disciplinariamente.
En este orden de ideas, establecido de que el accionante era responsable de la custodia del recluso fugado, en el trámite disciplinario y ante esta jurisdicción existe suficiente acervo probatorio que da validez y sirve como sustento de las decisiones sancionatorias. De modo que la sanción impuesta al actor no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, por el contrario, está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue colmado a cabalidad, por consiguiente, el cargo de indebida valoración probatoria carece de fundamento jurídico.
Reitera esta Corporación que los servidores públicos, en general, y los integrantes de la fuerza pública, en particular, son los representantes más visibles del Estado; expresan su imagen y a la vez su realidad ante el conglomerado social, por consiguiente, deben actuar con mayor pulcritud, acuciosidad y respeto en el desenvolvimiento de su vida.
Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular enrostrada al accionante tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento del deber funcional imputado en el pliego de cargos y que corresponde a la descripción típica de carácter gravísima y culposa, como se concluyó en las dos instancias. En cuanto a los derechos del demandante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa, así, desde la apertura de indagación y durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales.
Por lo expuesto, esta Sala considera que el cargo de falsa motivación tampoco está llamado a prosperar, dado que en la investigación disciplinaria existe suficiente material probatorio que fue debidamente evaluado y valorado y del cual de manera razonable debía colegirse la responsabilidad del demandante. Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe revocar la sentencia apelada, que accedió a las súplicas de la demanda, conforme a la motivación. Respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, se considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 15 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Alexánder Benjamín Chiquillo Rodríguez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional; en su lugar, deniéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente