Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero Demandado: Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y otros Temas: Tutela contra providencia judicial / Incidente de liquidación Decisión: Declarar improcedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por Hernando Munévar Caballero, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Hernando Munévar Caballero promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante las cuales se autorizó al profesional del derecho Luis Alfredo Caviedes Pastor para reclamar la indemnización que le fue reconocida a su madre Concepción Caballero Munévar, en el expediente de reparación directa identificado con el radicado 25000-23-26-000-1997-05432-01 2.
De conformidad con lo expuesto en la solicitud de amparo y la información registrada en Samai, se observa lo siguiente: 2.1. Flor María Guerrero Rodríguez y otros presentaron, en ejercicio del medio de control de reparación directa, demanda en contra de Bogotá D.C., con la finalidad de que se les declarara responsables de los perjuicios causados con ocasión de la incautación del material y fuegos pirotécnicos, realizada el 8 de noviembre de 1996. 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «4ED_2DEMANDA_14_1_20252_(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 19 de septiembre de 2002 negó las pretensiones de la demanda. En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2.3.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 28 de mayo de 2015 revocó la decisión del a quo, y en su lugar, accedió a las pretensiones indemnizatorias formuladas. El 26 de noviembre de 2015 dictó sentencia complementaria. 2.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 13 de diciembre de 2017 fijó en $1.500.000.000 los perjuicios materiales a título de daño emergente a favor de los demandantes, en proporciones iguales para cada uno. En contra de esta decisión ambas partes presentaron recurso de apelación. 2.5.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en providencia del 11 de octubre de 2023 modificó la decisión del a quo en el sentido de liquidar la condena en $9.617.783.423 por concepto de perjuicios materiales a título de daño emergente en proporciones iguales para cada uno de los demandantes, y reconoció personería jurídica al abogado Jaime Herrera Munévar para actuar como apoderado judicial de quienes acudieron al proceso en representación de la masa sucesoral de Concepción Caballero de Munévar.
Decisión corregida mediante providencia del 23 de febrero de 2024. 2.6. En providencia del 28 de octubre de 2024 se aceptaron solicitudes de cesión de crédito respecto de diferentes porcentajes del monto de la indemnización de perjuicios materiales reconocidos; la cesión de honorarios pactados entre el abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor, y Flor María Guerrero Rodríguez y Elizabeth Esther Caviedes Sáenz sobre el 20%; se corrió traslado; se negaron otras solicitudes y se reconoció personería jurídica, entre otros. 2.7.
Se vulneraron sus derechos fundamentales por cuanto se reconoció al abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor como si fuera su apoderado, a pesar de que no lo era de su madre, cuando lo correcto era Ricardo Antonio Quintero Gómez hasta el día de su muerte (8 de febrero de 2020), por lo que nombró en su reemplazo a Jaime Herrera Munévar. 2.8.
Luis Alfredo Caviedes Pastor, después de que su madre le revocó el poder, no se pronunció ante la autoridad judicial demandada para que se le regularan los honorarios, cuyo plazo era de 30 días y no 11 años después. 2.9. Su abogado Jaime Herrera Munévar radicó varios memoriales con el fin de que se le expidieran copias auténticas, para poder cobrar la indemnización aprobada por el Consejo de Estado, las cuales le han sido negadas. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero 2.10.
Por medio de su hermana se enteró que las entidades demandadas en el proceso contencioso-administrativo ya pagaron la sentencia a nombre de los 25 demandantes al abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor, entre ellos su madre, pese a que no era su apoderado. 1.1.1. Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. - Se tutele, mediante sentencia constitucional, a la señora Magistrada BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS, magistrada ponente del proceso de la referencia, EL DEBIDO PROCESO CONSTITUCIONAL, AL VULNERAR DE MANERA ILEGAL E INSCONSTITUCIONAL, MIS DERECHOS CONSTITUCIONALES, DEJADOS POR MI SEÑORA MADRE, SEÑORA CONCEPCION CABALLERO DE MUNEVAR (Q.E,P,D,), AL AUTORIZAR AL ABOGADO LUIS ALFREDO CAVIEDES PASTOR, SUPLANTAR A MI APODERADO JAIME HERRERA MUNEVAR, PARA RECLAMAR LA INDEMNIZACION, DE LA CUAL MI SEÑORA MADRE CONCEPCION CABALLERO DE MUNEVAR (Q.E.P.D.),FUE DEMANDANTE Y BENEFICIARIA, HOY DIA SUS HEREDEROS, INCLUYENDO AL SUSCRITO. 2. - SE TUTELE POR SENTENCIA LOS ARTÍCULOS 85 Y 95 CONSTITUCIONALES, ASÍ COMO TAMBIÉN SE TUTELE POR SENTENCIA, EL DERECHO A LA VIDA, VIDA DIGNA, DIGNIDAD HUMANA, DERECHO A LA IGUALDAD, A LA VERDAD, CONCORDANTE CON LA SENTENCIA T121 DEL AÑO 2000. 3.- SE TUTELE POR SENTENCIA, CONFORME AL ARTICULO 6 Y 8 DEL DECRETO 2591 DE 1991, Y PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE E IRREPARABLE A MIS DERECHOS FUNDAMENTALES, VULNERADOS POR LOS ACCIONADOS, SOLICITO, RESPETUOSAMENTE A SU DESPACHO, DECRETAR LA MEDIDA CAUTELAR, PROVISIONAL Y PREVENTIVA A QUE HAYA LUGAR, PARA LA PROTECCION INMEDIATA DE MIS DERECHOS FUNDAMENTALES, VULNERADOS POR LOS ACCIONADOS […]».
(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A2 luego de hacer un reencuentro de la actuación jurídico-procedimental surtida al interior del proceso contencioso, solicitó que se declarara improcedente la tutela, o en su defecto, se negara la petición de amparo, ante la inexistencia de vulneración a derecho fundamental alguno. 5.
Refirió que el demandante cuestionó la providencia proferida el 28 de octubre de 2024, contra la cual cuenta con mecanismos ordinarios idóneos para controvertirla, tan es así que se interpuso contra este recurso de reposición y en subsidio apelación, con la finalidad de que se decretara la nulidad de su numeral 30, en el que se le adjudicó al abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor el 50% de los derechos sucesorales correspondientes a Concepción Caballero de Munévar. 2 Ver índice 9 de Samai.
Archivo denominado «15_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- InformeTutela2025(.pdf) NroActua 9» 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero 6. Que, en virtud de ello, la tutela se torna improcedente, pues, es al interior del proceso contencioso que debe resolverse los recursos respectivos, máxime, cuando la decisión que dio trámite al incidente de regulación de honorarios iniciado por el abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor no fue objeto de ningún recurso judicial. 7.
Respecto de la regulación de honorarios, adujo que en el numeral 34 de la providencia enjuiciada se indicó que el abogado solicitó el incidente de honorarios el 23 de abril de 2024, dándosele trámite, el cual no atendió a la revocatoria del poder que realizó Concepción Caballero de Munévar, sino a la efectuada por otros demandantes. 8.
Adujo que no es cierto que se hubiesen negado las solicitudes para que se les expidan copias auténticas, pues, lo cual se le ordenó a la Secretaría de la corporación. Y si bien el demandante manifestó que tuvo conocimiento por parte de su hermana acerca del pago de la sentencia, para diciembre de 2024, con ocasión de la entrega que el despacho hiciera de las copias auténticas a Luis Alfredo Caviedes Pastor para que cobrara la condena, no obra constancia de su expedición o entrega de la primera copia que preste mérito ejecutivo. 9.
Además, de que no tiene injerencia en el trámite administrativo que realice la entidad demandada para el pago de la condena 10. Jaime Herrera Munévar3 luego de reiterar lo hechos constitutivos de la petición de amparo, solicitó su vinculación en calidad de tercero con interés, comoquiera que por el fallecimiento del abogado Ricardo Antonio Quintero Gómez, el 8 de febrero del 2020, los herederos de Concepción Caballero de Munévar le concedieron poder especial para continuar como su apoderado, en el proceso en cuestión. 11.
La Secretaría Distrital de Gobierno y de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe4 solicitaron que se declarara improcedente la petición de amparo por no acreditar los requisitos generales de procedibilidad, específicamente, el de la subsidiariedad, ante la existencia de otros medios de defensa en curso para la protección de los derechos presuntamente vulnerados. 12.
Que profirió la resolución mediante la cual se ordenó la apropiación y pago con cargo al presupuesto anual del Fondo de Desarrollo Local de Rafael Uribe Uribe, vigencia 2024, para dar cumplimiento parcial a la sentencia judicial expedida en el proceso 25000232600019970543201, por el monto de $5.821.739.000, por 3 Ver índice 10 de Samai.
Archivo denominado «17RECIBEMEMORIAL_GetFileAttachmentpdf(.pdf) NroActua 10» 4 Ver índice 11 de Samai. Archivo denominado «18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Contestacionaccion(.pdf) NroActua 11» 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero insuficiencia en los recursos, el cual fue distribuido entre 25 personas representadas por el abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor. 13.
En dicha resolución se ordenó el pago a favor de Concepción Caballero de Munévar, a través del referido profesional del derecho, quien acreditó tener poder de sus hijos, por lo que no se vulneró ningún derecho. 14. Finalmente, requirió su desvinculación del asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que el llamado a responder por una posible afectación de derechos fundamentales es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien profirió la decisión judicial cuestionada. 14.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secretaría de la Sección Tercera5 indicó que el abogado Jaime Herrera Munévar es el apoderado judicial de Fanny Munévar Caballero, Ana Victoria Munévar Caballero, Hernando Munévar Caballero y Jorge Alberto Munévar Caballero en los términos del poder que le fue conferido; y al abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor de Marco Aurelio Munévar Caballero, Gladys Munévar Caballero, Luz Marina Munévar Caballero, Eduardo Guaquetá Quiroz, María Patricia Guaquetá Quiroz, Alberto Antonio Sáenz y Doris Cecilia Llinás de Barrios. 15.
Luis Alfredo Caviedes Pastor6 indicó que adelantó el proceso de reparación directa en cuestión hasta su culminación, con base en el poder otorgado por Concepción Caballero de Munévar, y el incidente de regulación de honorarios lo promovió en contra de 10 demandantes que le revocaron el poder. 16. Refirió que los hechos narrados faltan a la verdad, en la medida que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no fue quien profirió la providencia que menciona el demandante, pues, la revocatoria de poder se surtió ante el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y en razón a la muerte del apoderado de Concepción Caballero de Munévar permaneció sin designación de abogado hasta que el proceso volvió a la primera instancia, y que fue, consecuencia del incidente de regulación de honorarios propuesto, que se le otorgó poder a Jaime Herrera Munévar para que representara al demandante en dicho trámite. 17.
Que la Alcaldía Rafael Uribe Uribe canceló de manera parcial la condena mediante la Resolución 0424 del 20 de diciembre de 2024 a los herederos reconocidos dentro del proceso y a quienes representó, esto es, Gladys Munévar Caballero, Luz Marina Munévar Caballero y Marco Aurelio Munévar Caballero, quienes le otorgaron poder y están reconocidos como herederos de Concepción 5 Ver índice 15 de Samai.
Archivo denominado «25RECIBEMEMORIAL_GetFileAttachmentpdf(.pdf) NroActua 15» 6 Ver índice 16 de Samai. Archivo denominado «26_MemorialWeb_Respuesta- DOC0502250502202512(.pdf) NroActua 16» 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero Caballero de Munévar, por lo que en ningún momento incluyó en la solicitud de pago a los otros herederos, pues no tenía poder para hacerlo. 2.
Consideraciones 18. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iv) procedencia de la tutela contra providencia judicial; v) determinación del problema jurídico; y vi) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 19. De conformidad con lo dispuesto en los artículo 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20217 esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. 2.2.
Cuestión previa 20. El abogado Jaime Herrera Munévar8 presentó escrito en el que solicitó su vinculación en calidad de tercero con interés, al fungir como apoderado de los herederos de Concepción Caballero de Munévar, dentro del proceso en cuestión. 21. La Sala aclara que ello no es procedente, pues, es el titular de los derechos fundamentales en disputa es el poderdante más no el apoderado judicial; tal como de manera pacífica lo ha considerado el Consejo de Estado9, en tratándose de solicitudes de amparo contra providencias judiciales. 2.3.
Falta de legitimación en la causa por pasiva 22. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o 7 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 8 Ver índice 10 de Samai.
Archivo denominado «17RECIBEMEMORIAL_GetFileAttachmentpdf(.pdf) NroActua 10» 9 Consejo de Estado, Sección Primera, MP Guillermo Vargas Ayala, 4 de abril de 2013 11001-03-15- 000-2013-00106-00 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. 23. La Corte Constitucional10 en lo que a la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela se refiere, ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental11.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”12, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”13 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]».
(sic) 24. La Secretaría Distrital de Gobierno y de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que el llamado a responder por una posible afectación de derechos fundamentales es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual presuntamente proviene de una providencia judicial. 25.
Respecto de lo anterior la Sala aclara que, su vinculación fue en calidad de terceros con interés, al ser quienes integraron la parte pasiva en el proceso contencioso-administrativo cuestionado, y en aras de salvaguardar sus derechos a la defensa y contradicción, razón por la cual se negará tal solicitud. 2.4. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 26.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado14 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas 10 Sentencia T-1015/2006. MP. Álvaro Tafur Galvis. 11 Sentencia T-025 de 1995.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 12 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 13 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.15 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 27.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 28.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo16, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 29. Ahora bien, la Corte Constitucional17 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 30. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos18, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 16 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales19. 31. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.5.
Problema jurídico 32. La Sala deberá definir si: ¿la solicitud de tutela presentada por Hernando Munévar Caballero cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva, en especial, el de subsidiariedad? 2.6. Análisis de la Sala 2.6.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad 33. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone. Entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» 34.
Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia20, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 20 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero 2.6.2.
Sobre el caso concreto 35. Hernando Munévar Caballero acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia proferida el 28 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se le reconoció al abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor los honorarios, a pesar de que no era el apoderado de su madre Concepción Caballero de Munévar. 36.
En este punto, para mayor claridad de la situación particular de Hernando Munévar Caballero, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. Flor María Guerrero Rodríguez y otros presentaron, en ejercicio del medio de control de reparación directa, demanda en contra de Bogotá D.C., con la finalidad de que se les declarara responsables de los perjuicios causados con ocasión de la incautación del material y fuegos pirotécnicos, realizada el 8 de noviembre de 1996. 36.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 19 de septiembre de 2002 negó las pretensiones de la demanda. En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. 36.3. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 28 de mayo de 2015 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones indemnizatorias propuestas.
Decisión complementada el 26 de noviembre de 2015. 36.4. Con ocasión del incidente de liquidación de perjuicios propuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en providencia del 17 de septiembre de 2017 reconoció a los herederos y sucesores procesales por el fallecimiento de Concepción Caballero de Munévar, dentro de los cuales se encuentra el ahora demandante, y respecto de quien se reconoció como apoderado al abogado Ricardo Antonio Quintero Gómez. 36.5.
En providencia del 13 de diciembre de 2017 se fijó en $1.500.000.000 la condena a cancelar por concepto de perjuicios materiales a título de daño emergente a favor de los demandantes, en proporciones iguales para cada uno. En contra de esta decisión ambas partes presentaron recurso de apelación. 36.6. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en providencia del 11 de octubre de 2023 modificó la decisión del a quo en el sentido de liquidar la condena en $9.617.783.423 por concepto de perjuicios materiales a título de daño emergente en proporciones iguales para cada uno de los demandantes, y reconoció personería jurídica al abogado Jaime Herrera Munévar para actuar como apoderado judicial de los demandantes que acudieron al proceso en representación de la masa sucesoral de Concepción Caballero de Munévar, y a los abogados José Luis Alberto Guevara 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero Panche y Luis Alfredo Caviedes Pasto.
Decisión que fue corregida mediante providencia del 23 de febrero de 2024. 36.7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 10 de mayo de 2024 dictó providencia de obedecer y cumplir lo dispuesto en la decisión adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 36.8. En providencia del 28 de octubre de 2024 resolvió: «[…]
PRIMERO: ACEPTAR la cesión del crédito realizada entre los señores Olga María de la Hoz Rincón; Carmen Alicia Rodríguez; Javier Celis Piernagorda; Martha Janeth Pedraza Pinto; Lilia Piernagorda Medina; Gloria Marlene Sánchez Gómez; María Margarita Arias Rivera; Arsenio Guerrero Acevedo (Q.E.P.D); María Josefa Quiroz (Q.E.P.D.); Denis Elvira Caviedes Sáenz en condición de hija de la causante señora Ana Herminda Sáenz Mendoza como cedentes y las señoras Flor María Guerrero Rodríguez y Elizabeth Esther Caviedes Sáenz como cesionarias sobre el 28% del 100% del monto de la indemnización de perjuicios materiales que se les reconoció en el presente proceso.
SEGUNDO: ACEPTAR la cesión del crédito entre la demandante Flor María Guerrero Rodríguez como cedentes y la señora Elizabeth Esther Caviedes Sáenz como cesionaria y la cesión de crédito realizada por la demandante Elizabeth Esther Caviedes Sáenz y la señora Flor María Guerrero Rodríguez como cesionaria sobre el 28% del 100% del monto de la indemnización de perjuicios materiales que se les reconoció en el presente proceso.
TERCERO: Previo a pronunciarse sobre la cesión del crédito suscrita por los demandantes Jorge Arturo López Cañón; Graciela Romero Maldonado; Margarita Inés Poveda Castellano; Héctor Alfonso Jiménez Cañón; Gerardo Chala Buitrago; Luz Olga López Cañón; Juan Emilio López Cañón; Claribel López Cañón; Miguel Antonio Cañón Mora; Nohora Maldonado de Rico;
Cristina Mariño Garzón; Gladys Maldonado de Ahumada; María del Carmen Cortes de Casas; María del Carmen Vegas de Piñeros; José Domingo Piñeros; María Patricia Guaqueta Quiroz; Amparo Orjuela Manrique en calidad de cónyuge del causante demandante Hugo Alonso García (Q.E.P.D.); Jhon Michell Alonso Martínez en calidad de hijo del causante demandante Hugo Alonso García (Q.E.P.D.);
Jennifer Alonso Orjuela en calidad de hija del causante demandante Hugo Alonso García (Q.E.P.D.); Johana Alonso Orjuela en calidad de hija del causante demandante Hugo Alonso García (Q.E.P.D.); María Beatriz Gómez Parra en calidad de hija del causante demandante Rafael Gómez (Q.E.P.D.) y en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia de los citados demandantes, se les concede el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, para que presenten a través de apoderado la solicitud dirigida a que no se acepte la cesión de crédito, so pena no abstenerse a pronunciarse sobre la misma.
CUARTO: ACEPTAR la cesión de honorarios suscrita entre el doctor Luis Alfredo Caviedes Pastor y las señoras Flor María Guerrero Rodríguez y Elizabeth Esther Caviedes Sáenz sobre el 20% de los honorarios pactados, que versan sobre el 50% del valor total de la indemnización reconocida a la parte actora.
QUINTO: CÓRRASE TRASLADO a las partes por el término de tres (3) días, del incidente de regulación de honorarios presentado por el abogado Luis Alfredo Caviedes Pastor respecto a los señores Arsenio Guerrero Acevedo, Lilia Piernagorda Medina, Martha Yaneth Pedraza Pinto, Javier Celis Piernagorda, Gloria Marlene Sánchez Gómez, Carmen Alicia Rodríguez, Elizabeth Esther Caviedes Sáenz, Olga María de la Hoz Rincón, Flor María Guerrero Rodríguez y María Margarita Arias Rivera visible en el índice 120 del 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero expediente digital, de conformidad con lo previsto en el artículo 210 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el inciso 3º del artículo 129 del Código General del Proceso.
SEXTO: Previo a pronunciarse sobre la solicitud radicada por los demandantes Jorge Arturo López Cañón y otros el 11 de junio de 2024 y por las demandantes Flor María Guerrero Rodríguez y Elizabeth Esther Caviedes Sáenz el 11 de junio de 2024, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia de los demandantes, se les concederá el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, para que presenten la solicitud en comento a través de apoderado, so pena no abstenerse a pronunciarse sobre la misma.
SÉPTIMO: Por Secretaría expídase a costa del interesado, copia auténtica de las sentencias proferidas el 19 de septiembre de 2002 por esta Corporación, el 28 de mayo de 2015 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como de los autos proferidos el 13 de diciembre de 2017 por esta Corporación y el 23 de febrero de 2024 y 11 de octubre de 2023, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la respectiva constancia de que es primera copia y presta mérito ejecutivo.
OCTAVO: NEGAR la solicitud radicada el 9 de julio de 2024 por el doctor Luis Alfredo Caviedes Pastor, por las razones expuestas.
NOVENO: NEGAR la solicitud radicada el 14 de agosto de 2024 por el doctor José David Rojas Rodríguez, por las razones expuestas.
DÉCIMO: NEGAR las solicitudes radicadas el 28 de mayo de 2024 por el doctor Luis Alfredo Caviedes Pastor, por las razones expuestas.
UNDÉCIMO: Dejar a disposición de las partes por el término de cinco (5) días siguientes a partir de notificación de la presente providencia, el memorial allegado el 22 de agosto de 2024 por el doctor José David Rojas Rodríguez visible en el índice 112 del expediente digital.
DUODÉCIMO: Tener en cuenta para todos los efectos, la medida cautelar decretada por el Juzgado 27 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. En esa medida, corresponde al Distrito Capital de Bogotá al momento de efectuarse el pago de la condena, dejar disposición del citado despacho judicial las sumas que le llegaren a responder a Jorge Alberto Munévar Caballero como heredero de la señora Concepción Caballero de Munévar (Q.E.P.D), circunstancia que deberá acreditar ante este Despacho.
DECIMOTERCERO: Reconocer personería adjetiva al abogado Álvaro Camilo Bernate Navarro, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.802.044 y Tarjeta Profesional No. 109.623 del C. S. de la J., para actuar como apoderado de la demandada Distrito Capital de Bogotá en los términos y para los efectos del poder visto en el Índice 104 del expediente digital.
DECIMOCUARTO: Reconocer personería adjetiva al abogado José David Rojas Rodríguez, identificado con la cédula de ciudadanía No. 6.009.010 y Tarjeta Profesional No. 266.217 del C. S. de la J., para actuar como apoderado sustituto de los demandantes Flor María Guerrero Rodríguez, Olga María de la Hoz Rincón, Carmen Alicia Rodríguez, Elizabeth Esther Caviedes Sáenz, Javier Celis Piernagorda, Martha Yaneth Pedraza Pinto, Lilia Piernagorda Medina, Gloria Marlene Sánchez Gómez, María Margarita Arias Rivera; de los señores Flor María Guerrero Rodríguez, Arsenio Guerrero Rodríguez, Teodolinda Guerrero Rodríguez, Raúl Arsenio Guerrero Correa, Carlos Alberto guerrero Rodríguez y Sandra Milena Guerrero Rodríguez quienes obran en calidad de herederos del demandante Arsenio Guerrero Acevedo (Q.E.P.D.); de las señoras Denis Caviedes Sáenz y Elizabeth Caviedes Sáenz quienes obran en calidad de herederos de la 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero demandante Ana Herminda Sáenz Mendoza (Q.E.P.D.) en los términos y para los efectos del memorial de sustitución visto en el Índice 110 del expediente digital […]» [sic]. 36.9.
Frente a dicha decisión el ahora demandante interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, el cual ingresó al despacho el 30 de enero de 2025, para resolver acerca de lo siguiente: 36.10. En providencia del 17 de marzo de 2025 el tribunal demandado resolvió: «[…] Primero: REPONER el auto proferido el 28 de octubre de 2024 y en consecuencia REVOCAR los numerales PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO, CUARTO y DUODÉCIMO de la parte resolutiva conforme con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
Segundo: En decisión de la misma fecha se resolverá sobre la solicitud de certificación que se impetra sobre la representación judicial que ejerce el abogado Jaime Herrera Munévar, el desglose de una documental, y lo que corresponda respecto de la solicitud de nulidad y lo impetrado en memorial de fecha 20 de octubre de 2023 ante el Consejo de Estado.
Tercero: Ordenar que, por Secretaría de este Tribunal se compulsen ante la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, de copia de la solicitud visible en el Índice 103 Documento 34 del expediente digital, que hace alusión a los posibles vicios del consentimiento sea por error o por fuerza atribuidos respecto del 14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero contrato de prestación de servicios celebrado entre los demandantes y el abogado José Luis Alberto Guevara Panche y de posible fraude procesal. […]».
(sic) 36.11. En la misma fecha se dictaron autos que resolvieron sobre un memorial que informó acerca de consignación de títulos judiciales; una solicitud de certificación, desglose y algunos memoriales presentados en ejercicio del derecho de petición; una medida cautelar de urgencia; y medidas previas a resolver acerca del incidente de regulación de perjuicios. 36.12.
El abogado José David Rojas Rodríguez, como apoderado judicial de las demandantes Flor María Guerrero Rodríguez y Elizabeth Esther Caviedes Sáenz, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 17 de marzo de 2025. 37. En este punto, llama la atención de la Sala que a la fecha en que se interpuso la solicitud de amparo se encontraba pendiente de resolver el recurso de reposición y en subsidio apelación que había interpuesto el demandante en contra de la providencia que ahora enjuicia, bajo argumentos que guardan similitud con los hoy expuestos ante el juez de tutela. 38.
Por otra parte, respecto de la supuesta negativa de la autoridad judicial demandada para acceder a su solicitud de expedición de copias, se le recuerda que se trata de un trámite netamente secretarial que, en los términos del artículo 114 del Código General del Proceso, «a petición verbal el secretario expedirá copias sin necesidad de auto que las autorice». 39.
A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Hernando Munévar Caballero no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el medio de control de reparación directa (incidente de regulación de perjuicios) con radicado 25000-23-26-000-1997-05432-01, se encuentra en trámite, pues, existen recursos pendiente de resolución, frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone. 40.
Asimismo, se observa que la inconformidad del demandante radica en que, según su decir, ya se realizó el pago efectivo de la condena impuesta en la sentencia proferida en el medio de control de reparación directa en cuestión, el cual fue recibido por un apoderado que no era el de su madre, aspecto que para la Sala es ajeno a la autoridad judicial demandada, porque de ser así se trata de un trámite administrativo, frente al cual puede realizar la solicitud de corrección correspondiente ante la entidad pagadora. 41.
Llama la atención dicho aspecto, pues, es la entidad condenada quien debía de verificar que la persona a quien le hacia la entrega del dinero adeudado cumpliese 15 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero con los requisitos para ello, por lo que, llegado el caso, el demandante puede adelantar las acciones y/o investigaciones que estime pertinentes contra el abogado que supuestamente recibió los dineros sin tener facultad para ello, o contra la entidad que no verificó lo pertinente previo al supuesto pago. 42.
Se recuerda que, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, al encontrarse pendiente por resolver los recursos interpuestos por la parte demandante. 3.
Conclusión 43. En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente, por no superar el requisito de la subsidiariedad, la solicitud de tutela presentada por Hernando Munévar Caballero en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.; la Alcaldía Menor de Rafael Uribe Uribe; y el profesional del derecho Luis Alfredo Caviedes Pastor.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Secretaría Distrital de Gobierno y de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Hernando Munévar Caballero, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.; la Alcaldía Menor de Rafael Uribe Uribe; y el profesional del derecho Luis Alfredo Caviedes Pastor, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00118-00 Demandante: Hernando Munévar Caballero
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador