Radicado: 11001-03-15-000-2025-01599-01 Demandante: Daniel Torres Chamorro CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ACLARACIÓN DE VOTO AL FALLO DEL 20 DE MAYO DE 2026, C.P. WILSON RAMOS GIRÓN. EXPEDIENTE CON RADICADO NÚMERO 11001-03-15-000-2025-01599-01 Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala, me permito exponer la razón que motivó mi aclaración de voto en el asunto de la referencia. Comparto el sentido de la decisión que confirma el fallo de primera instancia, denegatorio de las pretensiones de pérdida de investidura.
Coincido, igualmente, en que el certificado de movimientos migratorios, conforme con la Resolución 2061 de 2020, documenta entradas y salidas y no acredita por sí solo la permanencia continuada de una persona en un territorio determinado. Esta precisión normativa es acertada y comparto su formulación. Estimo necesario señalar que, para efecto del análisis de la causal invocada, aun considerando los límites que impone el alcance del recurso interpuesto, el énfasis efectuado al valor probatorio de dicho documento resultaba innecesario, porque este solo tenía como fin acreditar la permanencia del trabajador dentro del territorio nacional, hecho que es materia de análisis, pero no constituye la esencia central de la causal de pérdida de investidura alegada.
Lo relevante en el proceso consistía en establecer si existiendo el hecho (no permanencia del trabajador en el país) la congresista tuvo conocimiento de esa circunstancia y, aun así, mantuvo vigente la relación laboral. Y es justamente la acción u omisión de la congresista la que constituye el objeto del juicio de responsabilidad en el proceso de pérdida de investidura, no el comportamiento aislado del trabajador.
Así, el punto de gravedad del debate se diluyó y perdió protagonismo, al centrarse en el peso del certificado de migración Colombia que acredita el comportamiento del trabajador, pero no necesariamente es definitivo para la configuración de la causal de pérdida de investidura objeto de estudio. Por esa razón, considero que la motivación se habría fortalecido con un contraste integral del acervo probatorio.
Máxime, si se atiende que, en el recurso de apelación, a folio 13 de la alzada, el recurrente manifestó su desacuerdo con la omisión en el examen «completo del acervo probatorio». Esta afirmación del recurrente habilitaba a la Sala y le imponía el deber de cotejar la apreciación del certificado migratorio con las demás pruebas obrantes en el proceso.
Ese contraste, a mi juicio, habría robustecido la conclusión a la que llegó la mayoría: que durante el período en que Luis Arturo Hayden integró la UTL de la congresista desempeñó funciones de asistencia legislativa en el territorio nacional, y que, en consecuencia, no se acreditó la indebida destinación de dineros públicos invocada por el accionante.
Adicionalmente, a mi juicio, merecía un reproche explícito el hecho probado por confesión, consistente en que el señor Hayden ingresó de manera irregular durante todo el período relevante, reconociendo, además, que su entrada al territorio nacional se regularizó mediante una intervención informal de un servidor público. De la decisión no puede derivarse que a la jurisdicción le resulta irrelevante el cumplimiento de las normas de migración. De la sentencia lo que debía concluirse es que, para el caso en concreto, por la naturaleza del debate, ese asunto no incide en la configuración o no de la causal invocada en contra de la convocada.
Sobre el tema migratorio, también se advierte que en la sentencia se debió precisar que es perfectamente posible que el señor Luis Arturo Hayden, ciudadano colombiano, haya ingresado irregularmente al país incumpliendo procedimientos de control migratorio; sin embargo, ello no convierte en irregular su permanencia en el territorio nacional, pues los nacionales tienen derecho constitucional a ingresar y permanecer en Colombia (Constitución Política, art. 24;
CADH, art. 22.5 y PIDCP, art. 12.4). Radicado: 11001-03-15-000-2025-01599-01 Demandante: Daniel Torres Chamorro Por tanto, lo relevante en el proceso no es la forma como ingresó, que es lo que acredita el certificado de migración Colombia (entrada regular por oposición a la entrada irregular), sino la permanencia en el país que, acreditada, siempre es regular.
Este era el único asunto relevante en el proceso. De ahí que el certificado de migración Colombia, para este caso, podía resultar una prueba innecesaria porque acredita un hecho que no es materia de debate: ingreso regular. Lo que se debate es la permanencia, que siempre es regular, tratándose de nacionales colombianos. Finalmente, el numeral 6.3 del fallo, en el que se califica como «cargo nuevo» el reparo del apelante sobre la falta de control de la congresista respecto del cumplimiento de funciones del miembro de su UTL, debía considerarse que, conforme con los antecedentes de la sentencia, el demandante invocó desde la solicitud inicial que la congresista incurrió en culpa grave por «(i) inobservar el deber de verificar la ejecución de funciones de los miembros de su UTL antes de emitir las constancias de labores conforme con el artículo 388 de la Ley 5.ª de 1992 (…)».
El reproche planteado en el numeral 7.3 del recurso se ancla en esos mismos fundamentos, por lo que correspondía una ampliación argumentativa sobre un cargo ya propuesto y no una cuestión ajena al debate procesal. Esa precisión resultaba relevante porque, en mi opinión, este era el cargo que ameritaba mayor estudio y análisis. Al revisar la demanda en el hecho décimo el accionante alegó, justamente, la presunta inobservancia del deber de verificar la ejecución de funciones de la UTL por parte de la convocada, lo que demuestra la conexidad y trazabilidad del argumento desde la demanda hasta el recurso interpuesto.
Se destaca la relevancia del argumento, pues aunque se planteó como parte del aspecto subjetivo de la causal, considero, por el contrario, que incidía directamente en el estudio del elemento objetivo, esto porque la propia ley impone a los congresistas la carga de verificar el cumplimiento efectivo de funciones, dado que el artículo 388 de la Ley 5.ª de 1992, modificado por el artículo 1.º de la Ley 186 de 1995, dispone que «la certificación del cumplimiento de labores de los empleados de la unidad de trabajo legislativo será expedida por el respectivo Congresista».
De esa atribución se desprende, como condición de su ejercicio razonable, el deber de verificar previamente el cumplimiento efectivo de las labores certificadas. En este caso, cobra particular relevancia considerar que es la propia Ley 2029 de 2020 la que consagra que, para el logro de una eficiente labor legislativa, social, política y de control de los Congresistas, los funcionarios que estén vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo podrán realizar sus funciones en la sede del Congreso de la República, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a través de las figuras de teletrabajo o virtualidad.
En este orden de ideas, al margen de que el alegato fuera planteado a partir del elemento subjetivo de la conducta, lo cierto es que no fue descartado por esa razón o alguna otra distinta a que se trató de un «hecho nuevo». Contrario a lo anterior, a juicio de este despacho, se imponía el deber de precisar las razones jurídicas por las que no procedía su estudio al no encontrar configurado el elemento objetivo de la causal, o bien, para exponer las razones por las que, de acuerdo con el acervo obrante en el proceso, no era posible corroborar que la congresista contaba con indicios de que la labor no estaba siendo prestada en el país. En los anteriores términos sustento las razones de mi aclaración de voto.
(Con firma electrónica) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador