SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada contra la decisión de primera instancia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda de Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 31 de mayo de 2019 mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
Pretensiones de la demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó I) Se inaplique los Decretos salariales 57 de 1993 y 106 de 1994, artículo 7 del Decreto 43 de 1995, artículo 6 de los Decretos 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998 y 44 de 1999, artículo 7 de los Decretos 2740 de 2000, 1475 de 2001, 2720 de 2001, 2777 de 2001, artículo 6 de los Decretos 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004,, 936 de 2005, 389 de 2006, artículo 6 de los Decretos 618 de 2007 y 658 de 2008, artículos 8 del Decreto 723 de 2009 y artículo 8 de los Decretos 1388 de 2010 y 1039 de 2011, expedidos por el Gobierno Nacional; ii) Se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. DESAJ11-JR-DP-116 del 8 de febrero de 2011, 7625 del 4 de abril de 2011 y 4171 de 22 de julio de 2011, las dos primeras expedidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, y la última expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, las cuales negaron el derecho a percibir el 30% de la remuneración faltante respecto de la prima señalada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992;
III) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar a la demandante el valor de las prestaciones sociales correspondientes al 30% que a través de los años le han cancelado como prima sin carácter salarial; iv) reconocer y pagar a la demandante el 30% de la remuneración mensual faltante con las consecuencias prestacionales, ya que como la entidad demandada lo expresa, ya le pagaron la prima señalada en la Ley 4 de 1992 artículo 14, quedando pendiente el 30% del salario más las consecuencias prestacionales que generen dicho porcentaje, del 1 de enero de 1993 al 30 de junio de 2007 como juez 11 penal del circuito de Bogotá, del 1 de julio al 31 de diciembre de 2007 como juez 1 penal del circuito especializado de descongestión de Bogotá, del 1 al 14 de enero de 2008 como juez 11 penal del circuito de Bogotá, del 15 de enero al 14 de julio de 2008 como juez 1 penal del circuito especializado de descongestión de Bogotá y desde el 15 de julio de 2008 hasta la fecha como juez 10 penal del circuito especializado de Bogotá; v) la actualización e indexación de dichos valores y el reconocimiento de los intereses moratorios; y vi) ordenar que siga pagando el 100% de los ingresos mensuales al demandante con sus respectivas consecuencias prestacionales más del 30% de la prima señalada en la Ley 4 de 1992.
Fundamentos de hecho. Tomando los relevantes se pueden sintetizar así: La demandante laboró del 1 de enero de 1993 al 30 de junio de 2007 como juez 11 penal del circuito de Bogotá, del 1 de julio al 31 de diciembre de 2007 como juez 1 penal del circuito especializado de descongestión de Bogotá, del 1 al 14 de enero de 2008 como juez 11 penal del circuito de Bogotá, del 15 de enero al 14 de julio de 2008 como juez 1 penal del circuito especializado de descongestión de Bogotá y desde el 15 de julio de 2008 hasta la fecha como juez 10 penal del circuito especializado de Bogotá. Señaló que la demandante presentó petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que se le cancelaran las diferencias del 30% del salario (con sus respectivas prestaciones), por concepto de prima, pero dicha entidad negó la petición mediante las Resoluciones DESAJ11-JR-DP-116 del 8 de febrero de 2011, 7265 del 4 de abril de 2011 y 4171 del 22 de julio de 2011, notificada la primera el día 22 de marzo de 2011, la segunda fue notificada por edicto el día 25 de abril de 2011 y la tercera el día 24 de agosto del mismo año. Adujo que la finalidad del legislador fue reconocer con esta prima un incremento a la remuneración y no una merma al salario, lo que quiere decir que el ejecutivo despojó a mi mandante del 30% del sueldo básico más las prestaciones sociales, por ello se solicita se a reconocido y pagado el 30% del salario que ha dejado de percibir la actora, y la reliquidación de las prestaciones legales, en los periodos anteriormente señalados.
Normas violadas y concepto de violación En general señala como violadas: Constitucionales: preámbulo y los artículos 1, 13, 25 y 53; Legales: Ley 4ª de 1992, artículos 2 literal a) Código Sustantivo del Trabajo, artículo 14 Código Contencioso Administrativo, artículo 84 Ley 270 de 1996, artículo 152 numeral 7 En cuanto al concepto de violación, empieza manifestando que se transgredieron las disposiciones señaladas, por cuanto la actora está recibiendo un trato desigual que se ve reflejado en una asignación salarial cuando la Dirección Ejecutiva es conocedora, por ser el organismo liquidador y pagador de la Rama Judicial, que cuando se refiere a prima se refiere a un plus y no a una merma del salario.
Señaló que el derecho a la igualdad se traduce en el principio de “a trabajo igual salario igual”, como lo ha establecido internacional e internamente todos los Tribunales de justicia, particularmente la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-519 de 1997. Sostuvo que, no puede perderse de vista que el artículo 53 de la Constitución Política también consagra el principio de favorabilidad, que desconoce en este caso la demandada, y según el cual entre dos normas en conflicto debe aplicarse la más favorable al trabajador, con mayor razón si una de ellas y particularmente la que pretende aplicar la demandada, resulta contraria a la Constitución y a la Ley 4 de 1992.
Por lo tanto, afirmó que si un Decreto ley expedido en una facultad directa de la Constitución, no puede desconocer los derechos y prestaciones del trabajo, mucho menos un decreto ordinario y un acto administrativo al que le preceden la Constitución y la Ley 4 de 1992, en el que se consagró la prima como algo adicional y no como una merma al salario.
Agregó que, no resulta admisible sustentar que la prima sin carácter salarial es una reducción al salario y no un plus al mismo, cuando la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial conoce que la prima es algo adicional y no una merma al salario. Conociendo tal situación, negar el reconocimiento de tal derecho al demandante implica, igualmente, una situación inequitativa frente a esas personas, incurriendo en falsa motivación y en desviación de poder, para negar el derecho de la demandante.
Contestación de la demanda. En contestación de la demanda, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial señaló que ninguno de los hechos le consta y que se atiene a lo probado dentro del proceso. Como argumentos de la defensa hace alusión a lo dispuesto en el artículo 14 Ley 4 de 1992 y a la sentencia C-279 de 1996, en el que señaló que dicha sentencia tiene efectos erga omnes.
Indicó que fue la misma Ley Marco que de manera expresa determinó que dicha prima era sin carácter salarial, frente a lo cual, la misma sentencia señaló “La Corte Constitucional ha sido de opinión que el Congreso, aún al expedir las leyes marco puede regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a su decisión”. De manera que la Ley Marco al haber dispuesto el carácter no salarial del 30% de esa parte de la remuneración mensual, no hizo otra cosa que excluir ese porcentaje para efectos de la liquidación de los otros derechos laborales que conforman la remuneración de la demandante (prima de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados), y de las prestaciones sociales, así como también para no tener en cuenta ese porcentaje para realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social integral, facultad que desarrolló el Congreso de la República al amparo del principio de libre configuración normativa, de que trata el artículo 150-9 superior y que reitérese, su constitucionalidad fue declarada, por lo que sus efectos se imponen como obligatorios tanto para la administración como para los jueces de la República.
Concluyó que teniendo en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia citada, así como lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, se tiene que el acto administrativo demandado se ajusta a las disposiciones legales y constitucionales, razón por la cual no es procedente acceder a las pretensiones de la actora. Como excepciones propuso: Prescripción trienal de los derechos reclamados Ausencia de causa petendi- inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido La Innominada Cobro de lo no debido Sentencia de primera instancia La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 31 de mayo de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda.
La sentencia circunscribió el problema jurídico al control de la legalidad de los actos demandados o si por el contrario se quiebra esa presunción de legalidad, por haber negado el reconocimiento y cancelación del 30% como remuneración con carácter salarial, con las consecuentes reliquidaciones prestacionales, que se le adeudan a la actora desde el 1 de enero de 1993 a la fecha en que ejerza el cargo de juez de la República, por no haberse aplicado la prima especial del 30% como salario para su liquidación. Posteriormente, indicó que las tesis jurisprudenciales fueron variando, hasta el punto de sostener que la prima especial del art. 14 de la Ley 4 de 1992 es ni más ni menos que el 30% del salario básico pero adicional al 100% de este salario, tomando el principio de la progresividad.
Descendiendo al caso concreto, afirmó que la actora por haberse desempañado en el cargo de juez de la República se infiere que es beneficiaria de la prima especial de servicios consagrada e el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y que se encuentra probado que la demandante durante los periodos reclamados recibió la prima especial de servicios, sin que esta se tuviera en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales, por lo que señala que no fue debidamente liquidada y que por dicha razón es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.
Frente a la prescripción indicó que la exigibilidad del derecho que se desprende de la prima especial, únicamente se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, por tanto al haberse radicado las peticiones desde el 11 de junio de 2014, se evidencia que actuó dentro de la oportunidad legal.
En consecuencia, ordenó que se reconozca, reliquide y pague los ingresos mensuales de la actora sobre la base del 1005 del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios y las prestaciones serán liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin sumar o restar el 30% equivalente a la prima especial, toda vez que insiste en que dicha prestación no tiene carácter salarial.
Por lo tanto, refirió que la actora tiene derecho a que se le paguen las diferencias entre lo recibido y lo dejado de recibir por el periodo en que ejerció como juez de la República, eso fue del 1 de enero de 1993 al 5 de julio de 2008, del 14 de julio de 2008 al 31 de mayo de 2013, con los reajustes de ley. El recurso de apelación. Inconformes con la decisión, la parte demandada en forma oportuna interpuso recurso de apelación el cual sustentó señalando que por expreso mandato de la Ley 4 de 1992 en su artículo 14, la prima allí instituida, no tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, mediante la cual declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial” del citado artículo 1, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario, para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados.
Así mismo, sostuvo que la expresión sin carácter salarial aparece plasmada en los decretos anuales de salarios que ha expedido el Gobierno Nacional desde el año 1993 para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores judiciales, con base en las facultades otorgadas por la Ley 4 de 1992. Indicó que para la Administración Judicial es incuestionable que la citada prima especial constituye un ingreso mensual, pero no por ello puede desconocer que son las mismas disposiciones las que limitan su carácter salarial, por lo que es dable concluir que no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales y no salariales de los servidores judiciales beneficiarios de dicho concepto Hizo referencia a la sentencia del Consejo de Estado de fecha 29 de abril de 2014 e indicó que dicha sentencia decretó únicamente la nulidad de apartes de los decretos salariales para los servidores públicos de la Rama Judicial de 1993 a 2007, que establecieron la prima especial, sin que se pronunciara sobre disposiciones consignadas en los decretos posteriores, es decir 2008 a 2014; además, la Sala en el referido fallo concluyó que la prima en cuestión debe reconocerse como una retribución adicional, en el equivalente al 30% del valor fijado por el Gobierno Nacional como asignación básica mensual en los decretos anuales de salarios para los caros beneficiarios de la misma, sin pronunciarse sobre su carácter salarial, significando con ello que el contenido del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 permanece incólume, en cuanto que la prima especial no constituye factor de salario.
Por otro lado, manifestó que sin contar con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones que impongan la ley o las sentencias judiciales, la administración judicial está impedida para generar o disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales y prestaciones.
Si así lo hiciera estaría desacatando el ordenamiento legal vigente, con las consecuencias disciplinarias, fiscales y penales de una decisión en ese sentido. Trámite de segunda instancia Con fecha 7 de diciembre de 2021, la Sub-Sección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer del asunto por tener interés directo en éste, pues revisados los hechos que dieron origen a la demanda, lo que persigue el actor es el reconocimiento de la Prima Especial, como factor salarial.
Tal impedimento fue declarado fundado mediante auto del 31 de marzo de 2022 por la Subsección “A” de la misma Sección, habiéndose declarado impedida al mismo tiempo, toda la Sección. Debido a la anterior situación, se efectuó sorteo de Conjueces el 31 de mayo de 2022. Con auto del 12 de septiembre de 2022 se declaró fundado el impedimento presentado por la Subsección A de la Sección Segunda.
El recurso de apelación fue admitido el 1 de noviembre de 2022. Mediante auto del 28 de febrero de 2023 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión. Presentaron su alegato de conclusión la parte demandante y demandada. El Ministerio Público guardó silencio. Alegatos en segunda instancia. En esta oportunidad, presentaron sus alegatos: La apoderada de la parte demandante, reitera los argumentos expuesto en la demanda, y señala frente a la prescripción que: “es tener en cuenta que para que se dé la prescripción es necesaria que exista el derecho y la certeza de éste, por ello la certeza absoluta del derecho a mis mandantes surgió a partir de las sentencias de nulidad de nuestro Honorable Consejo de Estado, y más concretamente desde de su ejecutoria, ya que antes de esto existía controversia y duda, por ello las reclamaciones realizadas con anterioridad a ésta fecha no le son aplicables el fenómeno de la prescripción. Este derecho surgió a partir de las sentencias constitutivas proferidas por el Consejo de Estado, por medio de las cuales se declaró la nulidad de los Decretos.
Sobre la sentencia constitutiva en reiterada jurisprudencia nuestro Honorable Consejo de Estado ha señalado que estos fallos aclaran los puntos en los que hay discusión y polémica, razón por la que la prescripción se debe aplicar a partir de la ejecutoria de este tipo de sentencias, ya que con ellas se aclara cualquier duda. La nulidad de un acto administrativo de carácter general, se extiende retroactivamente desde el momento del nacimiento a la vida jurídica, vale decir, que tiene efectos "ex tune", ya que las cosas vuelven al estado que antes tenían, a diferencia de lo que sucede con las sentencias de inexequibilidad proferidas por nuestra Honorable Corte Constitucional que por regla general, salvo que se disponga lo contrario, tienen efectos jurídicos hacia el futuro, por ello los derechos de mi mandante deben reconocérsele de manera retroactiva.
A su vez, concluye que “No resulta admisible sustentar que la prima sin carácter salarial es una reducción al salario y no un “plus” al mismo, la prima es algo adicional y no una merma al salario. Esta disposición resulta vulnerada en forma directa por el acto demandado, por cuanto en la misma se consagra el derecho del funcionario de la Rama judicial de percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la que no puede ser disminuida de manera alguna”.
El apoderado de la demandada por su parte, trae a colación lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019, del 02 de septiembre de 2019. Proceso radicado número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) e indicó que “En el presente caso ha operado la prescripción trienal de los derechos laborales pretendidos por la parte actora, que no fueron reclamado oportunamente, para tal efecto debe tenerse en cuenta que la demandante radicó la petición ante la Seccional Bogotá el 11 de enero de 2011, mediante la cual reclamó el reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con carácter salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales durante el tiempo que se desempeñó como juez; razón por la cual, las sumas reclamadas con anterioridad al 11 de enero de 2008, se encuentran prescritas”.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio. II. Consideraciones 1. Problema jurídico Se contrae a establecer: i) si le asiste a la demandante el derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 30% del salario que se le dedujo dándosele el carácter de prima especial; ii) si en el presente caso operó o no el fenómeno jurídico de la prescripción. Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un “precedente con carácter vinculante” si el caso a examinar está precedido de la misma situación fáctica y jurídica. 2.
De la Prima especial del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Ahora bien, sobre el fondo de los problemas jurídicos trazados dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, no cabe duda que la prima especial se estableció por el legislador en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un agregado al salario básico de los funcionarios a quienes va dirigida y no como parte del salario que éstos venían devengando.
Este tema ha venido siendo decantado por la jurisprudencia de esta Corporación en los diferentes pronunciamientos realizados para resolver sobre asuntos que giran en torno a este mismo problema jurídico. La Jurisprudencia de esta Corporación, le ha dado a la Prima Especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, un plus o adición al salario básico.
Es así como esta misma Sala en sentencia del 29 de abril de 2014 al declarar parcialmente la nulidad de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre 1993 y 2007 que fijaban el régimen salarial y prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, ratificó el carácter adicional de esta prestación y al efecto expresó: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico.
(…). “Frente a este tema, el Consejo de Estado en sentencia del 2 de abril de 2009, por medio de la cual declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007, rectificó su jurisprudencia frente al concepto de prima, considerando que cuando se habla de dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, es decir, que acogió la segunda interpretación. “(…).
Además, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante.
Para el caso de la prima especial reclamada por el demandante debe precisarse así mismo, que la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 02 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, de la siguiente manera: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80 %, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás.” Conforme con lo hasta aquí expuesto, esta colegiatura fiel a su jurisprudencia y a las reglas fijadas en la sentencia de unificación mantendrá su posición de dar el carácter de adición a la prima especial y no sustraerla del salario, derecho que cobija a la aquí demandante por encontrarse acreditado en el expediente que es beneficiario de la misma al haberse desempeñado como Juez de la República. 3.
De la prescripción Ahora bien, frente al tema de la prescripción, la sentencia de primera instancia condenó a la Entidad demandada a reconocer, lo que se entiende reliquidar, al actor la prima especial de servicios como una adición al Salario, razón por la que ordenó reliquidar el salario con la inclusión del 30% que había sido descontado por este concepto desde el día 1º de enero de 1993 y hasta la fecha en que estuvo vinculado el actor como Juez al servicio de la Rama Judicial bajo la fórmula consignada en la parte resolutiva del fallo apelado, según la cual “no habrá prescripción de las mesadas a pagar” al haber declarado no probadas las excepciones denominadas prescripción e innominada.
Sobre este aspecto considera la Sala que la prima especial de servicios reclamada por el actor se encuentra sometida a la prescripción trienal regulada en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, por lo que con los antecedentes y pruebas aportadas al proceso se tiene que los derechos reclamados por la demandante con anterioridad al 10 de abril de 2013 se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción trienal, dado que su reclamo, mediante derecho de petición, ante la demandada tiene como dato cronológico el 11 de abril de 2016.
Por lo que resulta oportuno, bajo el anterior contexto, para el caso recordar lo decidido por esta Corporación, en Sala de Conjueces, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, en donde se determinó que “6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo”. De ahí que, en lo pertinente, se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo estarse a lo resuelto en esta Sentencia de Unificación, dentro de la cual se realizó el siguiente análisis: “En materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen42: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y;
(ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido con la sola presentación de la reclamación por parte del trabajador”.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir,, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. Habiendo sentado la pre citada sentencia, como regla jurisprudencial en cuanto a la Prima Especial: “5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”. No debe perderse de vista, además, que, en relación con la prima especial dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación dictó nueva Sentencia de Unificación, esta vez dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en la que se clarificó aún más el tema de la prescripción de los derechos laborales de los destinatarios de la Prima Especial, en los términos allí expuestos dando absoluta claridad al tema.
En esta sentencia, luego de un amplio análisis normativo y un recorrido por la jurisprudencia que se ha ocupado del tema, fijó reglas jurisprudenciales similares a la anterior, respecto a la prescripción de la prima especial para el personal de la Fiscalía General de la Nación. Estudió la Sala una segunda posibilidad para aplicar la prescripción al caso concreto en el evento que se descarte la posibilidad de no acoger las reglas contenida en los Decretos 3135 y 1848 de 1948 y 1969, respectivamente, debido al tema específico que éstos contienen, ante lo cual resulta aplicable el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretenden utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Para ofrecer mayor claridad, se transcribe lo sostenido por esta Corporación: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
“La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978”48.
(Negrilla y Subraya fuera de texto) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública.
Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos. Aclarado lo anterior, la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestrosa, de proteger el orden público y el interés general.
Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público. … Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica.
Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídico – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho. Por este motivo la doctrina ha sostenido: “…La presencia de la prescripción extintiva es indispensable por exigencias de tráfico jurídico y en razón de la necesidad de certeza de las relaciones jurídicas, de claridad, de seguridad y de paz jurídicas, de orden y paz social, y para sanear situaciones contractuales irregulares”.
(Negrilla y Subraya fuera de texto) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, no sólo se afecta la capacidad de accionar, sino que el derecho subjetivo a reclamar se extingue, de manera que “…el empeño de mantener la expresión obligación para designar algo que no es tal, carece por completo de la coercibilidad que identifica la figura, es del todo inconsistente.
Una vez consolidada (declarada) la prescripción no hay mas derecho de crédito…” Así las cosas, el Decreto – ley 3135 de 1968 consagra de forma clara cuál es el momento en el que se debe comenzar el conteo del término para que opere la prescripción trienal. Este aspecto resulta fundamental como quiera que debe aplicarse la siguiente premisa: “…una obligación es exigible cuando para su satisfacción y, por ende, para su cobro, no es menester el advenimiento de hecho alguno cierto o incierto, determinado o indeterminado, esto es, que surgió pura y simple, o que, de otra manera, tiene del todo allanado su camino.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Por ello, el artículo el artículo 41 del Decreto – ley 3135 de 1968 dispone que: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo del escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) En conclusión, los argumentos expuestos dan respuesta clara a la discusión planteada en la sentencia de primera instancia: no puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello puede desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica, como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia. Caso concreto En el presente caso está demostrado: Que la demandante Lola Elsa Riveros de Jiménez trabajo como juez penal del circuito de Bogotá desde el 30 de septiembre de 1985 al 31 de mayo de 2013.
Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. La demandante presentó derecho de petición el 14 de enero de 2011 con el fin de que se reconozca y pague el 30% adicional al salario como prima especial y además, se le liquiden sus prestaciones sociales en ese mismo porcentaje durante el tiempo de vinculación en el cargo antes señalado.
Mediante Oficio No. DESAQJ11-JR-DP-116 del 8 de febrero de 2011, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá negó lo solicitado por la actora. Por Resolución No. 7265 del 4 de abril de 2011 se concedió el recurso de apelación y se ordenó remitir a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Por medio de la Resolución No. 4171 del 22 de julio de 2011, la entidad demandada resolvió el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes el acto recurrido.
Conocida la situación particular, resulta pertinente definir que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la reliquidación de su salario en proporción al 30% que fue descontado del mismo y se le dio la denominación de prima especial así como la reliquidación de sus prestaciones sociales en esa misma proporción por ser parte del salario; así mismo conforme a lo ya visto, debe concluirse que le es aplicable la prescripción trienal durante el tiempo comprendido del 14 de enero de 2008 hacia atrás; esto es, 3 años antes de la fecha de radicación de la solicitud, por lo que se modificará en ese aspecto la sentencia recurrida.
Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por lo que se adicionará en dicho sentido, y se confirmará en lo demás. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: MODIFÍCASE el decisum PRIMERO de la sentencia recurrida y en consecuencia, DECLÁRASE probada para el caso la prescripción trienal de derechos de la demandante durante el período comprendido del 14 de enero de 2008 hacia atrás. con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por las razones expuestas en el presente proveído.
TERCERO: MODIFÍCASE en ese mismo sentido el decinsum SEGUNDO y TERCERO de la sentencia recurrida y DECLÁRASE la prescripción trienal de derechos de la demandante durante el período comprendido del 14 de enero de 2008 hacia atrás.
CUARTO: ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, sin aplicar prescripción, en relación con dicha obligación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia recurrida. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez (Firmado electrónicamente) YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.