CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 41001-23-31-000-2005-02215-01 (53254) Demandantes: Martha Cecilia Monje Álvarez y otro Demandados: Municipio de Palermo y otro Referencia: Reparación Directa Temas: Operación administrativa.
Restitución de espacio público. Buena fe y confianza legítima. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes en contra de la sentencia del 29 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila – Sala Séptima de Decisión Escritural, que denegó las pretensiones de la demanda.
I. SINTESIS DEL CASO Los demandantes adquirieron unas mejoras construidas en un bien inmueble ubicado a orillas de la Laguna El Juncal. Luego, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT) presentó querella policiva contra varios ocupantes de la zona de preservación de dicha laguna, procedimiento que concluyó con la expedición de un acto administrativo por el municipio de Palermo que ordenó la restitución de los inmuebles, y con el desalojo de los invasores que se ejecutó más de cuatro años después de la expedición de la decisión administrativa.
Los actores estiman que las entidades son responsables por falla del servicio ya que, a su juicio, vulneraron el debido proceso porque nunca fueron vinculados al procedimiento administrativo. Además, sostienen que el predio no formaba parte de los predios a restituir, y que la administración infringió la buena fe y la confianza legítima que los amparaba.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 9 de diciembre de 2005, los señores Jaime Hernando Guio Andrade y Martha Cecilia Monje Álvarez presentaron, a través de apoderado judicial, demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del municipio de Palermo (en adelante, el Municipio) y del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT), con el fin de que se las declare patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales y morales ocasionados a las mejoras de propiedad de los demandantes en el proceso de restitución de vías públicas adelantada el 31 de marzo de 2004.
Refiere la demanda que, los demandantes “adquirieron una mejora ubicada en la inspección de juncal municipio de Palermo, los cuales consistían en varios árboles de eucalipto y una pieza construida en bahareque y techo de zinc con acueducto propio y tanque de almacenamiento con un área aproximada de 4-5000 has M2”. Antes de realizar el negocio, consultaron al INAT si sobre el predio recaía alguna diligencia de desalojo, a lo que la entidad respondió de forma negativa.
Tras la compra, los actores efectuaron varias obras en los predios. Luego de concluidas estas construcciones, el INAT inició una reclamación policiva de restitución de bienes de uso público ante la Dirección de Justicia municipal de Palermo. Durante el trámite se practicó una diligencia de inspección con asistencia de peritos en la que se determinó que unas personas vivían en zonas aledañas a la zona verde y a la vía principal, frente a las inmediaciones del centro recreacional del Juncal.
El municipio declaró que dichas personas ocupaban terrenos de espacio público, y ordenó su restitución. Los aquí demandantes aseveran que nunca fueron notificados de la actuación como terceros posiblemente afectados. En la práctica de la diligencia, los señores Guío y Monje –a través de apoderado- protestaron que el predio a restituir no coincidía con el que era objeto de la actuación. Aun así, las autoridades municipales desalojaron las obras confeccionadas. 2.2.
Trámite procesal relevante El Tribunal admitió la demanda mediante auto interlocutorio del 30 de enero de 2007, en el que ordenó la notificación a los demandados y al representante del Ministerio Público. Una vez notificados, el INAT -en liquidación- y el Municipio contestaron la demanda expresando su oposición contra las pretensiones de la demanda.
El Tribunal, atendiendo la solicitud del municipio, llamó en garantía a los señores Juan Carlos Lasso Cubillos y Miguel Antonio Castañeda Casanova. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión en primera instancia, el municipio, el señor Castañeda Casanova, y los demandantes se pronunciaron. El INAT y el agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
El 29 de octubre de 2014, el Tribunal emitió fallo de primera instancia negando las pretensiones de la demanda. Inconformes con la decisión, los demandantes apelaron la sentencia. El Despacho sustanciador de esta Corporación admitió el recurso en auto del 14 de abril de 2015. El 11 de junio de 2015, fue abierta la etapa para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia. La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, asumiendo la representación judicial en los asuntos del liquidado INAT, expuso su argumentación en esta ocasión. Las otras partes guardaron silencio.
El agente del Ministerio Público ante esta Corporación presentó concepto en el que sugirió la confirmación del fallo impugnado “o, en subsidio, reconocer a favor de los actores la suma de $7’616.700” tomando en cuenta el avalúo catastral vigente para la época de la restitución, más un 30%, de acuerdo con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 14 de 1983.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito La Sala es competente para conocer de este asunto en segunda instancia según las reglas del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984 - CCA), modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, en tanto las demandadas son entidades públicas.
Además, de acuerdo al artículo 132 del CCA, esta Corporación conoce contra las apelaciones en contra de las sentencias de los Tribunales Administrativos, en procesos de reparación directa que, como en este caso, tienen segunda instancia por el factor cuantía. De acuerdo con la causa petendi y con los motivos planteados en la apelación, esta Colegiatura estima que la acción de reparación directa es procedente, al menos parcialmente, para encausar el asunto.
Este aspecto será tratado más adelante al precisar los problemas jurídicos a tratar (infra. párr. 3.2.3. a 3.2.3.2.); por ahora basta indicar que, entre otras anomalías, la demanda responsabiliza a las demandadas por fallas en la ejecución de la decisión administrativa de restitución del espacio público, es decir por la operación administrativa, cuyo enjuiciamiento es válido a través de la acción desplegada.
Por otra parte, la demanda fue presentada oportunamente. Tomando en cuenta que la actuación administrativa identificada como fuente del daño tuvo efectos frente a la parte demandante el 31 de marzo de 2004 – fecha de la diligencia de restitución de bien de uso público practicada en cercanías a la laguna El Juncal -, resulta fácil concluir que el término bienal señalado por el artículo 136 numeral 8 del CCA no había fenecido para la fecha en que se radicó la demanda, pues esta se formuló el día 9 de diciembre de 2005.
En cuanto a la legitimación en la causa en su variante activa, los actores trajeron a este proceso prueba de la forma como adquirieron unas mejoras construidas en predios aledaños a la Laguna El Juncal sobre el que manifiestan haber sufrido un daño antijurídico ocasionado por las demandadas. Mientras que la legitimación por pasiva del INAT y al municipio de Palermo está dada a partir de sus diferentes incidencias en el procedimiento de restitución de espacio público en que habría resultado involucrado el bien de los demandantes, una como iniciadora del trámite actuando -según la parte actora- en contravía de sus manifestaciones anteriores, y la otra como la autoridad que adelantó materialmente las diligencias. 3.2.
Identificación del problema jurídico 3.2.1. La sentencia de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 3.2.1.1. Para el a quo quedó demostrado que la naturaleza jurídica del bien adquirido por los actores era un bien público, toda vez que en los instrumentos públicos donde constó la transferencia del dominio evidencian que el negocio tuvo por objeto la “posesión de unas mejoras” construidas sobre terrenos que son “propiedad de la Nación, además que colindan por el norte con vía carreteable y están a la orilla de la Laguna” del Juncal, situación que no era desconocida por los demandantes.
Así mismo, el Tribunal constató que el entonces Director Regional del INAT querelló a personas indeterminadas para que se restituyeran bienes inmuebles de uso público. La labor de identificación de los ocupantes correspondió a la Dirección de Justicia Municipal y Convivencia Ciudadana del municipio de Palermo quien fue comisionada por la Alcaldía Municipal el 19 de abril de 1999 para adelantar la respectiva investigación. En esta diligencia, realizada el 13 de mayo de 1999, se identificaron 10 personas.
Luego de esa labor, la Alcaldía Municipal profirió resolución de primera instancia indicando que esas personas estaban ocupando el espacio público. En estas diligencias no estuvieron presentes los actores porque ellos compraron las mejoras después de su realización. Además, la administración no solo ordenó la restitución a los sujetos referidos sino a terceros indeterminados que estuvieran ocupando las zonas a restituir, “entre ellas la zona circundante a la laguna El Juncal”.
Por esto, las mejoras de los actores, al estar incluidas en los predios que eran objeto de la intervención, no podían estar exceptuadas de la actuación, más aun considerando que la ocupación de los demandantes interfería con la finalidad de la actuación administrativa. 3.2.1.2. Por otra parte, en relación con el procedimiento administrativo de restitución de bienes de uso público, el Tribunal consideró que el Municipio agotó las etapas previstas por la ley para adelantar el procedimiento policivo de restitución, en particular el decreto y práctica de una inspección ocular con intervención de peritos en la zona a recuperar.
Respecto a la notificación, el fallo encontró que los actores, como ocupantes indeterminados, debía efectuarse conforme al entonces vigente artículo 46 del CCA, que contemplaba la publicación de la parte resolutiva en el medio oficialmente destinado para enterar a aquellas personas indeterminadas y no intervinientes en la actuación; al encontrar el edicto respectivo y la constancia de fijación y desfijación, el a quo halló satisfecho dicho deber.
Además, encontró que en el terreno hubo avisos de la diligencia de evacuación y del retiro de materiales, que estuvieron presentes durante un extenso lapso. 3.2.1.3. En suma, el Tribunal no halló configurada la falla del servicio del INAT porque esta entidad actuó en el marco de sus funciones de recuperación de los bienes inmuebles de carácter público.
Tampoco la halló respecto del municipio de Palermo “en el adelantamiento del proceso administrativo de restitución”, porque “dicho trámite garantizó por un tiempo prolongado el derecho de los demandantes y demás ocupantes a la reubicación y al traslado de sus mejoras”, pues entre la fecha en que se profirió la orden de desalojo y su materialización transcurrieron más de cuatro años.
Y agregó que: “En este caso, si bien se puede aducir que existió un daño el mismo no deviene en antijurídico, ya que los actores sabían de la prohibición de ocupación y la adjudicación del terreno sobre el cual adquirieron unas mejoras avaluadas en trece millones de pesos ($13.000.000,oo), he hicieron (sic) una inversión cuantiosa que supera en gran medida la que ya estaba ubicada en dicho sitio bajo el conocimiento cierto de que no iban a lograr la adjudicación del predio, es decir, que este jamás iba a entrar en su patrimonio”. 3.2.2.
El recurso de apelación censura el fallo de primera instancia porque, en su criterio, se violó el debido proceso administrativo de los actores, así como los principios de buena fe y confianza legítima. 3.2.2.1. En criterio de los recurrentes, el debido proceso fue vulnerado por “la extralimitación de funciones en que incurrió la Dirección de Justicia Municipal de Palermo en la diligencia realizada el 31 de marzo de 2004 con ocasión al proceso de restitución de vías públicas por cuenta del proceso de juicios policivos No. 056 que conllevó a la destrucción de las mejoras realizadas sobre el predio “LA PRIMAVERA”.
En ese sentido, sostiene que, de acuerdo con la querella presentada por el INAT, el predio mencionado nunca formó parte del objeto de la diligencia, de acuerdo con lo expresado en la respuesta al derecho de petición por el entonces director del INAT quien indicó que el bien no era objeto de desalojo. Además, sostiene que los bienes eran claramente diferenciables de las construcciones informales construidas cerca.
Así: “… pese a que las mejoras realizadas sobre el mismo consistían, entre otras cosas, a una vivienda de habitación y recreación construida en material que demanda tiempo para su construcción, siendo en consecuencia fácilmente determinables sus propietarios, y no meros “cambuches” construidos sobre el carreteable y que eran sobre los cuales debía recaer el proceso de desalojo”.
Insiste en que los actores solamente intervinieron en la diligencia del 31 de marzo de 2004, cuando la autoridad municipal ejecutó la restitución de bienes de uso público sobre el predio de los demandantes. Señala, entonces, que se violaron sus derechos al debido proceso y a la defensa porque el municipio de Palermo omitió la notificación del procedimiento policivo a través de un periódico de amplia circulación, ni se nombró curador ad litem, acorde con los artículos 46 y 48 del CCA, y les impidieron se escuchados, todo en desconocimiento de las mínimas garantías procedimentales.
Así mismo asevera que: “Equivocadamente el Ad Quo (sic) señala que mis representados pretendían adquirir el bien LA PRIMAVERA por prescripción adquisitiva de dominio, derivada de la posesión, nunca se alegó tal situación por los demandantes (…). Lo que se pretende es el reconocimiento de los perjuicios de orden económico y moral causados con el actuar irregular de la administración, quien con desconocimiento del plexo de garantías procesales (…) culminaron con la destrucción de unas mejoras y bienes realizados (…) sobre el referido predio, amparados en los principios de buena fe y confianza legítima.” 3.2.2.2.
En lo que refiere a la violación de la buena fe y la confianza legítima, sostiene que la plantación de las mejoras adquiridas por los demandantes “permitió a sus realizadores (…) la tenencia pacífica e ininterrumpida por más de 30 años del referido predio, la cual a su vez permitió la explotación artesanal del mismo a través de labores agrícolas y pecuarias para el caso de los dos primeros y la construcción de una casa de habitación y recreación, un proyecto de riego, y la proyección de producción agropecuaria a través de labores más tecnificadas por parte de los dos últimos.” Como esta situación fue tolerada por tanto tiempo por el Municipio, generó la confianza en los demandantes de estar actuando conforme a derecho, convencimiento que también fue reforzado por el INAT que aseguró no estar persiguiendo el desalojo del bien.
Asegura que: “Riñe contra las leyes de la lógica y la experiencia pretender que se realizaría la compra de mejoras y la plantación de otras nuevas bajo el convencimiento de que el predio sobre el cual recaen sería objeto de desalojo, pues ningún sentido lógico y práctico tendría la realización de una relación negocial, que finalmente implicaría un claro detrimento patrimonial.” Como, en su criterio, el predio “La Primavera” no estaba dentro del objeto de la diligencia, la parte actora estima que las entidades demandadas contrariaron la buena fe y la confianza legítima. 3.2.3.
Expuesto así el marco de juzgamiento, la Sala encuentra necesario precisar cuáles son las temáticas que pueden ser abordadas en el marco de la acción de reparación directa que presentó el extremo actor, teniendo en cuenta que el sistema procesal contencioso administrativo destina vías procesales diferenciadas para la reparación de los daños dependiendo de su fuente.
En particular, cabe enfatizar que la acción a ejercer cuando la fuente del daño proviene de un acto administrativo es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que el medio idóneo para reclamar perjuicios por una operación administrativa será el de reparación directa. En un caso similar, esta Subsección formuló la siguiente premisa: “… cuando una decisión se adopta mediante un acto administrativo y los presuntos efectos dañinos se derivan de lo decidido u ordenado, se debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ahora bien, si lo que se alega es que el daño no proviene del acto administrativo, sino de la materialización de la decisión, para indicar que su origen fue una operación administrativa, se tendría que demostrar que la ejecución de los actos materiales no cumplieron la decisión administrativa.
Así las cosas, la acción que corresponde ejercer, en tratándose de daños provenientes de un acto administrativo es diferente, de aquellos daños que provienen de una operación administrativa, así como son disímiles los términos de caducidad para promover una u otra acción, es decir que dependiendo del origen del daño que se reclama, la vía judicial y la solución jurídica son distintas y diferenciables.” (Se subraya) 3.2.3.1.
En el presente asunto llama la atención que, en procura de lograr un pronunciamiento favorable a sus súplicas, la parte actora haya entremezclado motivos que no corresponden a la acción de reparación directa con otros que sí lo son. Si bien la pretensión de la demanda es, en efecto, la declaratoria de responsabilidad patrimonial de las demandadas y no la nulidad del acto que ordenó la restitución del bien público (Resolución 497 de 1999), la actora denunció la violación de sus derechos al debido proceso y a la defensa por no haber sido debidamente notificada de su existencia, no haber contado con un curador que representara sus derechos en su ausencia y, en líneas generales, no haber podido defenderse ni controvertir la decisión del Municipio.
Tales señalamientos, empero, irían encaminados a controvertir la legalidad del acto administrativo por “desconocimiento del derecho de audiencia y defensa”, una de las causales que darían lugar a la nulidad de esta clase de expresiones de voluntad administrativa según el artículo 84 del CCA. Por lo tanto, como estos planteamientos son extraños a la acción de reparación directa ejercida por los actores, no serán analizados en el presente juicio de responsabilidad. 3.2.3.2.
En cambio, la atribución de responsabilidad apuntada en relación con la operación administrativa o la ejecución de la decisión administrativa, esto es, que el bien en el cual los demandantes tenían sus mejoras no era ni podía ser objeto de la diligencia, y que las demandadas traicionaron la buena fe y confianza legítima que amparó su actuar porque durante largo tiempo no fue perturbado el inmueble en el que se practicaron las diligencias, sí son aspectos discutibles judicialmente bajo la acción de reparación directa y, por ende, serán examinados por esta Colegiatura. 3.2.4.
Así las cosas, la Sala dará solución el siguiente problema jurídico: ¿En el marco de las diligencias de restitución de bien de uso público practicada en cercanías a la laguna El Juncal, el 31 de marzo de 2004, los señores Guio Andrade y Monje Álvarez, como propietarios de unas mejoras, padecieron daños antijurídicos producto del proceder imputable al INAT y/o al municipio de Palermo por ser contrario a lo dispuesto en la Resolución 497 de 1999, y/o vulnerar la buena fe y confianza legítima? 3.3.
Pruebas objeto de valoración Siguiendo los parámetros jurisprudenciales la Sección Tercera en pleno y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, esta Sala de Subsección valorará los documentos presentados en copias simples que obren en el expediente. Atendiendo las particularidades del problema jurídico antes expuesto, los elementos de convicción que serán apreciados precisarán: (i) la naturaleza de los bienes supuestamente afectados por los demandantes, (ii) la decisión de restitución de bien público y, (iii) las incidencias en la materialización del acto. 3.3.1.
Los bienes adquiridos por los actores 3.3.1.1. El 21 de junio de 1999, el señor Jaime Hernando Guío Andrade solicitó, mediante petición escrita dirigida al Director Regional del INAT, “la certificación de que en la actualidad el predio objeto de la protocolización de mejoras en predios aledaños a la Laguna el Juncal según escritura # 3394 del 31 de diciembre de 1982 no se encuentra en proceso de desalojo por parte del Hinat (sic).
Esta solicitud se eleva en razón a la legalización de la posesión ante el Incora”. La respuesta de la entidad mediante oficio del 14 de julio de 1999, a través del Director Regional n° 7, fue la siguiente: “Que en la actualidad el predio objeto de la protocolización de mejoras en predios aledaños a la Laguna El Juncal, según escritura # 3394 del 31 de diciembre de 1982, no se encuentra en proceso de desalojo por parte del INAT.
Que el Instituto se opone a la adjudicación del predio por razones de un eventual mantenimiento de recuperación del espejo de agua de la lagua El Juncal, para cual requiere trabajar en esta zona.” 3.3.1.2. Según la copia autentica de la escritura pública n° 0237 del 23 de julio de 1999, rendida ante la Notaría Única del Círculo de Palermo, los señores Jaime Hernando Guío Andrade y Martha Cecilia Monje Álvarez le compraron al señor Odilio Losada Sánchez, por un valor de $13’000.000,oo, “la posesión” que este último tenía: “… sobre unas mejoras ubicadas en la Inspección de Juncal, Municipio de Palermo, las cuales consisten en varios árboles de eucalipto, iguaces y otros, y una pieza construida en bahareque y techo zinc, con acueducto propio y tanque para almacenamiento de agua, todo lo cual se encuentra sobre un área aproximada de cuatro hectáreas y media, (4-5000 has – M2), en terrenos de propiedad de la nación a orillas de la laguna del Juncal, todo lo cual se encuentran encerrado (sic) con estantillos de madera y alambre, cuyos linderos son los siguientes: Por el NORTE, carretera de por medio y terrenos de la Granja del INEM y predios de MILLER TRUJILLO; por el SUR, zona verde y orillas de la Laguna del Juncal; por el ORIENTE, con terreno de la comunidad; y por el OCCIDENTE, con mejoras de Alfredo Cabrera.” En la escritura, el vendedor plasmó que las mejoras “las adquirió el vendedor por compra que de ellas hiciera el señor SILVESTRE FIERRO CALDERÓN, mediante escritura pública No. 0187 de fecha 21 de Junio de 1999”. 3.3.1.3.
Según la declaración del señor Silvestre Fierro Calderón, registrada ante el Notario único del Municipio el 31 de diciembre de 1982, este afirmó que había “plantado a sus propias y directas expensas unas mejoras ubicadas en la inspección El Juncal del Municipio de Palermo (…)”. En la escritura se incluyeron dos testimonios rendidos ante el Juzgado Segundo Civil Municipal de Neiva, en los cuales se expresó que, además de conocer al señor Fierro Calderón como vecino suyo, lo consideraban propietario: “… de unas mejoras ubicadas en la Inspección de Juncal del Municipio de Palermo, las cuales consisten en varrios (sic) (…) árboles de eucalipto, iguaces y otros, todo lo cual se encuentra sobre un área de aproximadamente de 4 ½ hectáreas en terrenos de propiedad de la Nación a orillas de la laguna del Juncal, cuyos linderos son: por el Sur zona verde y orillas de la Laguna el Juncal; por el Norte carretera de por medio y terrenos de la Granja del INEM, por el Oriente con mejoras de LEOPOLDO HERNANDEZ y por el Occidente con mejoras de DAMINA GARZON, todo clo (sic) cual se encuentra dentro de cerramientos de estantillos de maderas y alambre púas (sic)” 3.3.2.
El procedimiento administrativo de restitución de bien público 3.3.2.1. A través de apoderado, el 14 de abril de 1999, el entonces Director Regional n° 7 del INAT presentó querella ante el Municipio con el fin de obtener la restitución de unos bienes de uso público. Allí denunció que, en una vía ubicada en jurisdicción del Municipio, sobre las laderas y alrededores de la laguna el Juncal: “… personas indeterminadas han obstaculizado el disfrute, tránsito y consiguiente utilización de una VÍA CARRETEABLE DE USO PÚBLICO, la que en (sic) la zona verde han (sic) cerrado y limitado con alambre de púas incluso construyendo en alguna de ellas improvisadas casetas de cartón y sembrando pequeños plantíos a su alrededor lo que está limitando el uso y disfrute de la vía por parte de los aparceros del INAT y demás campesinos y moradores de la región. Otro grupo de familias se han asentado alrededor de la laguna el Juncal más exactamente en la zona verde destinada a la reforestación.” 3.3.2.2.
El 19 de abril de 1999, el Municipio ordenó la apertura de la etapa de investigación del procedimiento policivo de restitución de bien de uso público, y para adelantar las diligencias requeridas comisionó a la Dirección de Justicia Municipal y Convivencia Ciudadana (en adelante, la Dirección). 3.3.2.3. El 13 de mayo de 1999, la Dirección realizó diligencia de inspección ocular acompañado de peritos.
En el lugar objeto del asunto encontraron múltiples ocupantes, entre los cuales no se mencionó a los hoy demandantes. Así mismo, la autoridad administrativa formuló un cuestionario para que fuera absuelto por los expertos en torno a estos puntos: (i) la identificación, ubicación y linderos de los predios; (ii) si observan construcciones, y detallen sus características;
(iii) el concepto sobre “el tiempo aproximado en qué fueron instalados dichos cambuches”; (iv) si en las construcciones hay plantaciones; (v) el área aproximada de la ocupación; (vi) si la “ocupación de hecho” estaba “causando perjuicios con las actividades allí desarrolladas” por los moradores; (vii) si en la zona existían riesgos o peligro inminente para los ocupantes;
(viii) si había afectación en el tránsito y (ix) si encontraban perturbación sobre el canal que había al frente del sitio ocupado. 3.3.2.4. El dictamen entregado por los peritos el 18 de mayo de 1999 dio cuenta de dos predios: 3.3.2.4.1. El primero de ellos, ubicado “en el Juncal, entre un canal secundario, denominado lateral Raspayuco y un drenaje del lote del señor Marcelino Tafur.
Alinderado así: ORIENTE, con lote de Olivo Andrade. OCCIDENTE. con lote de Marcelino Tafur. NORTE, con Canal Principal. SUR, con dirección a la Inspección de Juncal”. En este inmueble, los peritos encontraron una construcción que constaba “de una pieza y una cocina, hechas en pajoy (sic), teja de zinc y guadua (…) corresponde a una zona verde, destinada a reforestación para crear una barrera viva, para controlar los vientos fuertes que tumban el arroz”.
En criterio del dictamen, la construcción y la ocupación llevaba aproximadamente un mes, había 20 árboles frutales plantados en un área de “358 metros cuadrados”, era riesgoso y no apto para vivienda porque los niños podrían caer y ahogarse en el canal, por las enfermedades infectocontagiosas y no contar con servicios públicos básicos. Además, la ocupación ocasionaba perjuicios ecológicos porque era una zona destinada a arborización. 3.3.2.4.2.
El dictamen describió el segundo predio, textualmente y con posibles imprecisiones ortográficas, así: “Lote frente a las Instalaciones del Club de comfamiliar, en el Juncal, tiene 100 mts de largo por 55 mts. de ancho, alinderado así: ORIENTE, con la población del Juncal. OCCIDENTE, con la Laguna. NORTE, con predios del INEM, SUR, nuevamente con la laguna.
En el sitio invadido encontramos un (1) cambuche habitado, construido en pajoy, guadua, zinc, plásticos, madera. Seis (6) casitas de pajoy, dos (2) en construcción y tres (3), apenas techadas en el momento de la diligencia se encontró que habitan tres (3) familias. Igualmente al lado derecho de la vía principal a Betania, hay un kiosco, para ventas de comida, hecho en palma y guadua.
Los perjuicios ocasionados con esta invasión, son la contaminación, con escretas, porque no se encuentra un adecuado sistema de pozos sépticos. Afecta directamente la laguna, porque las construcciones se encuentran muy cerca y debería tener mínimo cien (100) metros de distancia de la laguna, y un terraplén que aísle el efecto laguna viviendas.
No hay servicios públicos. Esta invasión causa efectos ecológicos, porque está en una zona verde, que debe ser arborizada, para el sostenimiento de la fauna, también afecta el entorno paisajista, teniendo encuenta que hay sitios turísticos en la región, desde Juncal hasta la represa de Betania. (…) Hay unos treinta (30) árboles frutales entre limón, naranjo, guanabanos de aproximadamente un mes de plantados.
El área es de 100 mts de largo por 55 metros de ancho aproximadamente. Esta invasión tiene un tiempo aproximado de tres meses.” 3.3.2.5. Luego de declarar cerrada la etapa de investigación, la Alcaldía Municipal de Palermo, por medio de la Resolución 497 del 12 de agosto de 1999, decidió en primera instancia la querella promovida por el INAT.
En parte, la motivación del acto se fundamentó en el dictamen que, de acuerdo con el acto, logró identificar “plenamente los predios correspondientes y expusieron que son bienes de uso público por pertenecer a zonas verdes y carreteables además de ser propiedad del Estado, causándose perjuicios con las construcciones aludidas por deteriorarse el ornato público, poner en peligro el medio ambiente, además de obstaculizar la visibilidad en donde se pueden presentar accidentes de tránsito.” La parte resolutiva fue la siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO.- DECLARAR que JOSE WILLIAM CUMBE TORRES, DARIS PERDOMO NARANJO, JULIO ANTONIO PERDOMO ROCHA, SANTA LEONOR MARTÍNEZ ARIAS, GERARDO SIERRA, VIANEY RAMÓN, LUIS PERDOMO, FABIO PERDOMO Y OTRAS PERSONAS INDETERMINADAS están ocupando el espacio público con los cambuches y algunas plantaciones a orillas de un canal, drenaje y carreteable y a un costado de la carretera que conduce hacia el Municipio de Yaguará, frente a las instalaciones del Club recreacional y la Laguna de la Inspección El Juncal de este Municipio, conforme a lo inserto en la parte considerativa.
ARTÍCULO SEGUNDO. - ORDENESE que las personas citadas en el artículo precedente y otras indeterminadas restituyan los bines (sic) ocupados y en consecuencia procedan al retiro de sus pertenencias de la zona aludida, dentro de un término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de esta Resolución.
ARTÍCULO TERCERO. - COMISIONASE a la Dirección de Justicia Municipal y Convivencia Ciudadana de la localidad para practicar la notificación del presente proveído a las partes, verificar el cumplimiento de lo ordenado en el artículo anterior y/o efectuar la diligencia del retiro de las pertenencias del personal ocupante de los predios afectados en caso de negativa de los mismos.
(…)” 3.3.2.6. Luego de recurrida la decisión, la Alcaldía Municipal de Palermo la confirmó mediante Resolución del 12 de noviembre de 1999, reiterando que los bienes objeto de la actuación eran de uso público. Empero, dio un término de 6 meses para la reubicación de las familias que habitaban el área. 3.3.3. La operación administrativa de restitución y desalojo 3.3.3.1.
El 21 de enero de 2000, el INAT advirtió que a esa fecha se presentaba un “excesivo incremento de las mejoras de aquellas personas que ocupan el espacio público sobre las vías que conducen hacia los diferentes predios que baña el Distrito de Riego El Juncal”. Tal advertencia fue reiterada el 27 de abril de ese año. 3.3.3.2. La Dirección trató de adelantar las diligencias de restitución, en cumplimiento de la Resolución 497 de 1999, en las siguientes oportunidades: 3.3.3.2.1.
El 21 de junio de 2000 fijó como fecha el día 2 de agosto del mismo año. Para el efecto, según constancia escrita, esta dependencia fijó aviso “en lugar visible del fundo” a las 4:30 PM del 28 de julio de 2000. No obstante, la diligencia fue suspendida por solicitud del Comando del Sexto Distrito de Policía alegando carencia de personal, y la situación de orden público que atravesaba la región. 3.3.3.2.2.
El 26 de agosto de 2002, por petición del Director Regional del INAT, se programó la diligencia para el 26 de septiembre del mismo año. De acuerdo con la constancia escrita, hizo saber a los sujetos determinados e indeterminados sobre la fecha de la diligencia mediante aviso instalado “en lugar visible del fundo”, fijado el 4 de septiembre de 2002.
La diligencia fue suspendida por petición del INAT por cambio de abogado. 3.3.3.2.3. La Dirección reprogramó la diligencia para el 10 de enero de 2003. Nuevamente, según escrito, fijó aviso “en lugar visible del fundo”, a las 11 AM del 16 de diciembre de 2002. Sin embargo, la diligencia fue suspendida otra vez. 3.3.3.2.4. El 22 de julio de 2003, la Dirección fijó como fecha para realizar la diligencia el 28 de agosto de ese año. De nuevo, la administración indicó que fijó aviso “en lugar visible del fundo” a las 10 AM del 31 de julio de 2003.
Sin embargo, por decisión del Director de Justicia, el lanzamiento fue aplazado “hasta nueva fecha”. 3.3.3.2.5. El 14 de noviembre de 2003, la Dirección programó la diligencia de restitución de bien de uso público para el 15 de enero de 2004, y dijo fijar el aviso en “lugar visible del fundo”, el 8 de enero de 2004 a las 9:50 AM. No obstante, la diligencia fue nuevamente suspendida por inconvenientes con la reubicación de los pobladores. 3.3.3.3.
Finalmente, la diligencia se programó y practicó el 31 de marzo de 2004. La Administración fijó aviso el día 12 del mismo mes y año en “lugar visible del fundo”. 3.3.3.3.1. Según el acta de la diligencia, fueron identificados los predios que eran objeto de la restitución y las personas que residían en ellos, aquellos determinados anteriormente y “demás personas indeterminadas”.
Uno de los inmuebles, que colindaba con el identificado como de Odilio Posada, se alinderó así: “Nos encontramos en la Inspección El Juncal en el carreteable de uso público que de la carretera que del vecino municipio de Palermo y Neiva, conduce hacia el municipio de Yaguara, más exactamente frente a las instalaciones del Club Recreacional de Confamiliar a un kilómetro aproximadamente de dicho club, (…) y que se encuentra alinderado de la siguiente manera: Por el Norte con carretera de por medio vía carreteable a OPIA y parcela de JAIME TRUJILLO; por el SUR con predios de la Laguna del Juncal y zona de protección de la misma, por el Occidente igualmente con la laguna del Juncal y predio de la misma y Oriente vía de por medio y predios de ODILIO LOSADA.
(…)” 3.3.3.3.2. Al precisar el inmueble donde se encontraban los demandantes, el acta refirió lo siguiente: “… ubicados en el sitio La Primavera ubicada en la margen izquierda del carreteable que del cruce de la vía que conduce a Yaguara, más exactamente frente a la entrada del Club Recreacional El Juncal, a escasos 120 metros aproximadamente, nos encontramos en el sitio que es materia de restitución de bien de uso público según se desprende de la resolución emanada del despacho del Alcalde Municipal con Nro. 497 de 1999 en consecuencia se procede a ubicar y alinderar el predio que es materia de contradicción; dicho predio se encuentra ubicado en el distrito de riego el Juncal y cuya alinderación es como sigue: Norte con predios de la Granja Ine (sic) y el carreteable que conduce a Opia; por el Sur con predios correspondientes a la Laguna El Juncal, Oriente con la Inspección el Juncal vía de por medio que conduce al vecino Municipio de Yaguara, Occidente con predios de la Laguna El Juncal, y presente el señor JAIME HERNANDO GUIO ANDRADE (…), persona esta que se encuentra ocupando el predio en mención (…) a de manifestarse (sic) que dentro del sitio materia de la controversia se halla establecida una casa de habitación con dos alcobas, cocina, baños y corredor (sic) por los cuatro costados, construida en material y pisos en cerámica, terminado con acabado en graniplas con puertas y ventanas metálicas con reja, baños enchapados y cocina, potreros con pastos Brachiaria, servicio de agua y energía, pastos de cortes, pozo séptico, red propia de energía, con un área de seis hectáreas y media aproximadamente. ” En la diligencia, el apoderado del señor Guio Andrade se opuso a la diligencia porque el predio no hacia parte de los predios a ser restituidos, y para demostrar esta afirmación exhibió el documento del 14 de julio de 1999 en el que el entonces Director Regional n° 7 del INAT.
Así mismo, alegó que esta no era procedente ante la posesión ejercida durante “más de 20 años o la suma de posesiones que biene (sic) ejerciendo”. También alegó la nulidad del procedimiento porque no fue notificado a los poseedores. La diligencia finalizó, respecto al señor Guio Andrade, ordenando que se retiraran las pertenencias de los ocupantes del lugar. 3.4.
Análisis de la Sala Esta Colegiatura considera pertinente denotar que los actores están deprecando la declaración de responsabilidad patrimonial de las demandadas por causa de la ejecución de un acto administrativo expedido dentro de un procedimiento de restitución de un bien inmueble respecto del cual nunca han refutado su afectación al uso público.
Además, que el carácter público del inmueble sobre el cual se asentaron las mejoras de los actores se dio a conocer por el vendedor en el documento de venta de las mejoras (párr. 3.3.1.2.) al señalar que las mejoras se encontraban “en terrenos de propiedad de la nación a orillas de la laguna del Juncal”, condición que no sólo fue admitida por los contratantes de aquella compraventa, además lo fue en idénticos términos por quien afirmó tener dominio de dichas mejoras (párr. 3.3.1.3.).
Del mismo modo, debe la Sala poner de presente la pública notoriedad y además, el declarado conocimiento por parte de los adquirentes de las mejoras, del hecho de que el inmueble estuviese a la orilla de la laguna. Las anteriores anotaciones vienen pertinentes por cuanto apreciadas conjuntamente mueven a priori al reconocimiento de su carácter de bien que forma parte del espacio público, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, traído a colación por el a quo: “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” (Se subraya) Así mismo, el Decreto 1504 de 1998, que reglamentó -entre otros- el precepto legal recién citado, señaló que las áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico, conformado por elementos naturales relacionados con cuerpos de agua como las lagunas hacen parte de los elementos constitutivos del espacio público.
Tales bienes, por ser inalienables, inembargables e imprescriptibles, según el artículo 63 de la Constitución Política de Colombia, no generan ningún derecho real en cabeza de particulares que, eventualmente, lleguen a tener permiso de las autoridades para edificar en tales áreas, y menos aún de quienes ejercen una ocupación irregular y plantan mejoras en terrenos que no les pertenecen.
En ese sentido, como bien lo precisó el Tribunal, los artículos 679 y 682 del Código Civil prescriben: “ARTÍCULO 679. Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión. (…)
ARTÍCULO 682. Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de propiedad de la Unión, no tienen los particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo. Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedió el permiso, se restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la Unión o al uso y goce general de los habitantes, según prescriba la autoridad soberana.
Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por la Unión.” (Se subraya). En esa misma dirección, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado: “… es claro entonces, que los bienes de uso público son imprescriptibles, inalienables e inembargables, según expresa disposición constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupación temporal del bien a título precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesión, conforme a la ley, no confiere en ningún caso derecho alguno sobre el suelo ocupado, lo que significa que, con mayor razón no se adquiere ningún derecho sobre el mismo en caso de detentación irregular de cualquier bien de uso público, por parte de particulares.
Del mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesión para levantar construcciones o edificaciones en bienes de uso público, habrá de atenerse a lo que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de tales construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o concesión, y, en todo caso, es claro que no podrá invocar derecho de retención sobre el bien de uso público para prolongar de esa manera la detentación del mismo, pues, se repite, el particular en esa hipótesis no tiene derecho alguno sobre el bien de uso público, ni aducir en ningún caso que se trata de mejoras a las que se refiere el Código Civil, pues no lo son de ese carácter dada la naturaleza de bienes de uso público sobre el cual han sido realizadas.
Además, sería absurdo que la Nación que confiere la concesión, licencia o permiso, apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupación temporal de un bien que conforme a la Constitución, sólo al Estado le pertenece. No resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con la posibilidad de explotación económica de un bien de uso público mediante una ocupación temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una contraprestación económica a cargo del Estado por construcciones o edificaciones que allí hubiere levantado, las cuales, como accesorias que son pertenecen al Estado.
Si eso es así, con respecto a construcciones o edificaciones o cualquier mejora levantada sobre bienes de uso público por quien obtuvo en su momento un título precario para ello, con mucha mayor razón ha de concluirse que quien no tiene título distinto a ser un detentador de facto, carece también de razón jurídica para impetrar el ejercicio de un derecho de retención o para reclamar previamente a la restitución del predio indemnización alguna, pues el origen vicioso de su ocupación no puede conferirle ningún derecho frente al Estado.” (Destaca la Sala) Así las cosas, lo señalado en los documentos de la compraventa de las mejoras bastaría para descartar la antijuridicidad de cualquier tipo de daño padecido por los actores.
Por otro lado, los actores aseguraron en su demanda que, al afectar su propiedad, el municipio de Palermo extralimitó lo dispuesto en el acto que ordenó la restitución de bien público porque el predio “LA PRIMAVERA” no estaba incluido dentro de los predios que hacían parte de la diligencia. No obstante, este señalamiento, la parte actora no presentó elementos de prueba para demostrar que dentro de las tierras delimitadas por el acto no estuviera aquella en que tenían levantadas sus mejoras.
Por el contrario, en el dictamen pericial (párr. 3.3.2.4.) en que se fundamentó la Resolución 497 de 1999 (párr. 3.3.2.5.) quedó plasmado que uno de los terrenos objeto de la restitución colindaba al norte con los terrenos de la “Granja del INEM” y por el sur con la Laguna El Juncal, al igual que el predio en que los demandantes adquirieron las mejoras (párr. 3.3.1.2.).
Dicho predio englobaba múltiples construcciones, no solo la de los aquí demandantes sino las de otras personas identificadas al momento de la diligencia como invasoras del espacio público. Esta circunstancia, la propia naturaleza del bien y el alcance de la restitución de los bienes de uso público, que resulta oponible a todos los particulares, explica por qué el acto también cobijaba a “personas indeterminadas” que estuvieran ocupando irregularmente los predios precisados por la decisión, entre estas, los aquí demandantes quienes adquirieron sus mejoras luego de las mencionadas diligencias, razón por la que no fueron identificados en la parte resolutiva del acto (párr. 3.3.2.5.).
Así las cosas, incumbía a la parte actora probar su propio aserto relativo a la ajenidad del predio sobre el que tenían levantadas sus mejores respecto de aquel objeto de la diligencia, pues así lo prescribía el artículo 177 del C.P.C., de modo que sus meras afirmaciones son insuficientes para que esta Subsección acceda a la condena por aquella deprecada. 3.4.2.
Adicionalmente, la parte demandante censuró la operación administrativa porque quebrantó la confianza legítima, con base en que: (i) el INAT afirmó que el predio no era objeto de desalojo y (ii) la administración toleró durante mucho tiempo la ocupación y la confección de mejoras en los bienes por parte de los demandantes, sumada a las hechas por los anteriores poseedores: Odilio Lozada y Silvestre Fierro.
No desconoce la Sala que la jurisprudencia ha encontrado procedente la condena a indemnizar los perjuicios ocasionados por la defraudación de la confianza legítima por el ejercicio de la restitución de bienes de uso público. Sin embargo, para ello viene imperativo un previo análisis del caso concreto por contraste con el alcance que se ha reconocido a la confianza legítima en asuntos que reflejan la tensión de los deberes del Estado en materia de protección del espacio público con los derechos de quienes ocupan irregularmente esas áreas, como el presente caso.
En uno de sus múltiples pronunciamientos sobre el tema, la Corte Constitucional ha expuesto lo siguiente en asuntos donde se analiza el desalojo de vendedores informales: “54. Con relación al principio de confianza legítima, esta Corte ha reiterado que es una manifestación de los principios de buena fe (art. 83, C.P.), de respeto por el acto propio y de seguridad jurídica.
Puntualmente, la Sala Plena de esta Corporación ha establecido que la confianza legítima se refiere a que: “[E]l Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.
No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas.
De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático”. 55. Para efectos de dar aplicación al principio de confianza legítima, la Corte ha identificado que deben concurrir los siguientes presupuestos: “(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público;
(ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta conforme el principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular y, finalmente; (iv) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la administración”. 56.
Aplicado a los procesos de restitución de espacio público, el principio de confianza legítima dispone que: (i) se aplica respecto de situaciones jurídicas que, o bien se encuentran en proceso de consolidación, o que indican que no va a haber una modificación intempestiva o brusca, y que no que se deriven de simples percepciones subjetivas o psicológicas de los particulares;
(ii) si el comportamiento de las autoridades administrativas dio lugar a hechos inequívocos, concluyentes, verificables y objetivados que propiciaron el surgimiento de expectativas legítimas consistentes en que la situación del vendedor informal era jurídicamente aceptada y, (iii) consecuentemente con las conductas posteriores asumidas por la Administración, el particular con base en los hechos descritos en el numeral (ii) anterior, entendió que podía permanecer en el tiempo su situación, tal circunstancia solo podría ser modificada mediante el ofrecimiento de medidas que faciliten la adaptación del afectado a la nueva situación. Ahora bien, dicho entendimiento supone que a partir de dichos actos o hechos concluyentes el administrado debe haber actuado de buena fe, obrando prudente y diligentemente, así, no podría configurarse la confianza legítima en condiciones de ausencia de buena fe y ausencia de la diligencia debida por parte de un particular.” A la luz de estos razonamientos, la Sala advierte que el hecho de adquirir unas mejoras construidas en un bien inmueble que era de “la Nación” y de espacio público, denota, por lo menos, que los compradores mostraron una significativa falta de diligencia que viene contraria a los presupuestos del amparo de expectativas fundadas en la confianza legítima, sin que el contenido de la certificación del INAT (párr. 3.3.1.1.) que trajeron las accionantes a este proceso resulte suficiente para justificar su proceder.
En efecto, leída en su integridad la respuesta que en su momento extendió el INAT a solicitud de los demandantes, resulta diáfano que la entidad en ningún momento manifestó su aprobación o beneplácito en la posesión de las mejoras por particulares, toda vez que mientras en el primer párrafo de esa comunicación informaba que no había sobre el predio proceso de desalojo en curso, el segundo daba cuenta de su oposición “a la adjudicación del predio” al considerar que este pertenecía a un espacio de recuperación de la laguna.
En consecuencia, siempre estuvo claro que, en criterio de dicha demandada, el terreno en cuestión era un bien que formaba parte del espacio público. Ahora, en relación con el actuar del municipio de Palermo, para esta Colegiatura resulta incuestionable la falta de diligencia de la entidad territorial en materializar la restitución de los bienes por motivos deleznables que no se revelan justificativos de la excesiva demora en desalojar a los ilegítimos ocupantes.
En efecto, según el artículo 132 del entonces vigente Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970), la resolución de restitución debía cumplirse en un plazo no mayor a 30 días; no obstante, en este caso las diligencias se practicaron transcurridos más de cuatro años (párr. 3.3.3.2. a 3.3.3.2.5.), tiempo aprovechado por los invasores para construir mejoras y cerramientos como lo denunció en su momento el INAT (párr. 3.3.3.1.).
Sin embargo, la extremada dilación de la diligencia no puede interpretarse como factor generador de expectativas legítimas en los pobladores, ni basta para predicar del desalojo que fuera el producto de una conducta abrupta e insospechada. Por el contrario, pese al atraso, el Municipio siempre fue constante en señalar que efectuaría el cumplimiento de su propia decisión, por lo que los actores no podían considerar, razonablemente, que la situación de hecho sería permanente, ni que la entidad fuera condescendiente con ese estado de cosas.
Por lo anterior, los reproches de la parte recurrente contra la sentencia de primera instancia carecen de sustento y se impone la confirmación de la decisión apelada. 4. La condena en costas De acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del C.C.A., como no se evidenció temeridad ni mala fe de las partes durante el trámite del proceso, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila – Sala Séptima de Decisión Escritural, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS por no estar acreditadas.
TERCERO: DEVOLVER el proceso al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Magistrado Aclaro voto