Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., trece (13) de julio dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: MERCEDES BOTELLO HERNÁNDEZ Y OTROS Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por los ciudadanos Mercedes Botello Hernández, Jairo Alonso Villamizar Flórez, Antonio Pérez Portilla, Aura Stella Ortega Mejía, Ayde Silva Machado y Fabián Enrique Daza Ortega y por la sociedad Recursos Agropecuarios S.A.S., en contra de la sentencia de 23 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. Los ciudadanos Mercedes Botello Hernández, Jairo Alonso Villamizar Flórez, Antonio Pérez Portilla, Aura Stella Ortega Mejía, Ayde Silva Machado y Fabián Enrique Daza Ortega y la sociedad Recursos Agropecuarios S.A.S., actuando mediante apoderado judicial, presentaron acción de tutela con miras a obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 23 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de la acción de grupo con radicado número 54001-23-33-000-2014-00438-00/01/02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relataron que, junto a otros ciudadanos, presentaron una demanda de acción de grupo en contra del Presidente de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y el Departamento de Norte de Santander, interpuesta con el propósito de obtener la indemnización de perjuicios por daños causados a 508 palmicultores en la zona de Catatumbo debido a los bloqueos viales realizados en el año 2013. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros 2.2.
Precisaron que la acción de grupo fue admitida el 9 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 2.3. Refirieron que, durante el trámite de la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto de 5 de octubre de 2015, negó la solicitud de pruebas radicada en el interior del proceso, razón por lo cual procedieron a apelar dicha decisión. Posteriormente, mediante auto de 5 de noviembre del mismo año fue rechazado el recurso de apelación, por improcedente. 2.4.
Manifestaron que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sentencia de 25 de enero de 2018, resolvió negar las pretensiones de la demandada, y declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero e inexistencia del nexo causal. 2.5. Relataron que contra la decisión anterior interpusieron recurso de apelación. 2.6.
Señalaron que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 22 de noviembre de 2022, modificó el fallo de primera instancia, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda por «la ausencia de prueba del daño». 3. Indicaron que la providencia de 22 de noviembre de 2022 vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque se confundieron los conceptos de daño y de perjuicio, y debido a que existió una omisión injustificada de la autoridad judicial por no ejercer la facultad oficiosa de decretar pruebas. 3.1.
Señalaron que en la sentencia de 22 de noviembre de 2022 se incurrió en un defecto fáctico por «[…] las deficiencias del Consejo de Estado respecto a la valoración probatoria […]» y en un defecto sustantivo «[…] por falta y errónea interpretación de las normas que regulan las acciones de grupo […]». 3.2. Así mismo, señalaron que la providencia de 22 de noviembre de 2022 incurrió en defecto procedimental «[…] por exceso ritual manifiesto […]» y «[…] por abstenerse de proferir condena en abstracto, estando probado el hecho dañoso […]».
III. PRETENSIONES 4. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […]
PRIMERO: Que sea amparado el derecho fundamental al debido proceso, vulnerado a los accionantes mediante sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, en sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera, subsección B, con su sentencia de segunda instancia del veintidós (22) de noviembre de 2022, notificada al suscrito el quince (15) de diciembre de 2022. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la sentencia objeto de esta acción y se le ordene proferir nueva sentencia acorde a los derechos y a las normas propias de las acciones de grupo, teniendo en cuenta la libertad probatoria, la valoración razonable de las pruebas y el poder de dirección del proceso, la participación activa del juez en el mismo, en busca de la certeza y la oficiosidad en el decreto de pruebas en esta clase de acciones de grupo, la práctica de las pruebas que no fueron concedidas a la parte demandante pese a haber interpuesto oportunamente su recurso de apelación y esta haber sido negado “por improcedente”, pero cuyas pruebas posteriormente fueron exigidas a la misma parte y condenada por no haberlas podido aportar […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 5. Mediante auto de 2 de junio de 2023, el consejero a cargo de la sustanciación del presente proceso admitió la acción de tutela de la referencia. En la misma providencia se vincularon como terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Nación – Presidencia de la República, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al departamento de Norte de Santander, al municipio de Tibú, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y «[…] al coordinador y apoderado legal del grupo […]» que representa el extremo demandante en el proceso de acción de grupo de la referencia. También se dispuso notificar al Ministerio Público, para lo de su competencia. V. INTERVENCIONES 6.
Realizadas las comunicaciones a la autoridad judicial accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 6.1. El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, a través del magistrado ponente de la sentencia aquí enjuiciada, rindió informe en el que manifestó que considera «[…] que la providencia y el expediente de la respectiva acción de reparación directa contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda […]».
Así, concluyo que: «[…] estar[á] presto a atender lo que disponga la Sala que decida la acción constitucional […]». 6.2. El Presidente de la República, a través de apoderada judicial, rindió informe en que el manifestó que, respecto a la solicitud del accionante de dejar sin efectos la sentencia de 22 de noviembre de 2022, el DAPRE «[…] no es la autoridad competente para realizar dichas acciones […]», conforme al principio constitucional de separación de poderes. 6.3.
También refirió que: «[…] el DAPRE no ha cometido alguna acción u omisión que permita a los accionantes reclamarle la tutela de sus derechos fundamentales […]». Con fundamento en lo anterior, consideró que: «[…] la acción de tutela debe ser declarada improcedente y subsidiariamente deben ser negadas sus pretensiones […]». 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros 6.4.
Adicionalmente, solicitó que se desvincule al Presidente de la República y a la Presidencia de la República «[ ] cualquiera fuere el sentido de la sentencia, dado que la misma es IMPROCEDENTE, en razón de la falta de legitimación en la causa que existe en el presente caso […]». 6.5. El departamento de Santander, a través de apoderado judicial, rindió informe en el que manifestó que carece de legitimidad en la causa por pasiva toda vez que: «[…] la Gobernación del Norte de Santander no es la entidad adecuada para dar solución a lo solicitado […]». 6.6.
Así mismo, señaló que: «[…] la Gobernación de Norte de Santander no tiene ninguna correlación demostrable donde se identifique el incumplimiento de las obligaciones a su cargo por parte de este ente Departamental […]». Así, señaló que: «[…] no cabe duda que la Gobernación no ha tenido nada que ver con los hechos sucedidos y así como tampoco existe injerencia directa o indirecta con lo peticionado […]». 6.7.
Por lo anterior, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda y que la gobernación departamental sea desvinculada de la presente acción constitucional. 6.8. El señor Heli Abel Torrado Torrado, en su condición de coordinador y apoderado legal del grupo de demandantes, coadyuvó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 7. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.
VI.2. Cuestión previa – de la solicitud de desvinculación 8. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal formulada tanto por el Presidente de la República como por el departamento de Santander. 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros 9.
Para la Sala las referidas solicitudes de desvinculación no tienen vocación de prosperidad, habida cuenta que ambas entidades fungieron como autoridades demandadas dentro del proceso contencioso administrativo con radicado No. 54001-23-33-000-2014-00438-00/01/02 en el que se pretende la reparación a un grupo específico de personas; acción judicial que motivó la interposición del presente mecanismo de amparo.
Por tales motivos, la vinculación de dichas autoridades al trámite de la referencia, resulta necesaria, dado el interés que les asiste en el resultado del presente mecanismo de amparo. 10. En atención a lo anterior, la Sala negará la solicitud de desvinculación procesal elevada por la Presidencia de la República y por el departamento de Santander.
VI.3. Problemas jurídicos 11. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 23 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de la acción de grupo con radicado número 54001-23-33-000-2014-0043800/01/02, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, al haber incurrido, presuntamente, en defecto procedimental, en un defecto fáctico y en un defecto sustantivo. 12.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 13. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20124, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros 14. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 15.
Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 16.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 17.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»7 que se encaje en dichos parámetros. 18.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, 5 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 7 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 19.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 20. Los ciudadanos Mercedes Botello Hernández, Jairo Alonso Villamizar Flórez, Antonio Pérez Portilla, Aura Stella Ortega Mejía, Ayde Silva Machado y Fabián Enrique Daza Ortega y la sociedad Recursos Agropecuarios S.A.S., actuando mediante apoderado judicial, presentaron acción de tutela con miras a obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 23 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de la acción de grupo con radicado número 54001-23-33-000-2014-00438-00/01/02.
VI.5.1. Del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 21. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental8 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones9. 22.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales10, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces11. 23.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación12, lo siguiente: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 10 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 11 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 12 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».
(destaca la Sala de Decisión) 24. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202213 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales. […]». [negrillas de la Sala] 25. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 2023. 26.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad, deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales14. 27.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 28.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en primer lugar, la parte actora alegó que la autoridad accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso toda vez que (i) confundió los conceptos de daño y de perjuicio; y (ii) existió una omisión injustificada de la Subsección accionada de ejercer la facultad oficiosa de decretar pruebas en el caso de autos15. 29.
Como fundamento de lo anterior, la parte accionante expuso lo siguiente: […] Los argumentos consignados en la sentencia del Consejo de Estado, fechada el 22 de noviembre de 2022, confunden los conceptos de la prueba de “existencia del daño”, con los “perjuicios”, que es la cuantificación objetiva 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 15 Obligación que según la parte accionante se encuentra en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros de aquél. […].
Esa confusión conceptual generó una falsa motivación de su decisión y amerita un estudio más cuidadoso por el Juez de Tutela, porque constituye la vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes, en razón a que, el primer concepto, esto es, la “existencia del daño”, se encuentra plenamente probado como el efecto directo del “hecho dañoso”, y, por demás, notorio, aceptado por el ente colegiado. […] En efecto, no obstante que se mantiene la norma general de que la carga de la prueba corresponderá a quien formula las pretensiones, el artículo 30 de la mencionada [Ley 472 de 1998], con carácter imperativo - no puramente potestativo - exige al Juez del conocimiento que, si por razones de orden económico o técnico, dicha carga no puede ser cumplida, imparta las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos de prueba que se requieran para esclarecer la verdad de lo ocurrido y proferir el correspondiente fallo.
Obviamente, en nuestro entender, la omisión injustificada de este proceder por el Consejo de Estado constituye una vía de hecho y atenta contra el derecho fundamental al debido proceso. […] Dicho con otras palabras, tanto el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, como el Consejo de Estado, incurrieron en una grave negligencia probatoria, y en un malentendido de las normas que regulan esta materia en la Ley 472 de 1998, porque, aunque, como principio general, ellos no estaban llamados a suplir la actividad de las partes, precisamente el desconocimiento de la oficiosidad que les imponía el artículo 30 de impartir las órdenes necesarias para suplir cualquier deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir el fallo, constituyen una evidente violación al debido proceso […]. [Negrillas de la Sala] 30.
Adicionalmente, en segundo lugar, señalaron que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, por lo siguientes argumentos: «[E]n este caso particular de la acción de grupo ejercida por varios centenares de palmicultores de la zona del Catatumbo, en el departamento de Norte de Santander, la negativa de unas pruebas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y su decisión de negar el recurso de apelación, por considerarlo improcedente -vulnerando numeral 3 artículo 321 del CGP-, y las deficiencias del Consejo de Estado respecto a la valoración probatoria, constituyen un defecto fáctico, por ser los errores ostensibles, flagrantes, manifiestos e irrazonables, y porque, además, tales errores tuvieron la entidad suficiente para incidir directamente en la decisión que finalmente adoptó dicha corporación de lo contencioso administrativo». 31.
Sobre la configuración de un defecto procedimental absoluto en el caso sub examine, se señaló lo siguiente: «Independientemente de la confusión conceptual que ya hemos anotado, en dos oportunidades anteriores, entre el hecho dañoso y la cuantificación de los perjuicios, la zona donde repercutió el llamado paro armado campesino coincide con las áreas en las que se encuentran los sembradíos de palma, en las fincas de los demandantes de esta acción de grupo.
Además, en el expediente – repetimos – existen todas las evidencias probatorias del daño, principalmente a través del concepto y de los testimonios técnicos, no desconocidos ni controvertidos por los demandados, razón que era suficiente para proferir la correspondiente condena por causa de los graves efectos negativos generadores de perjuicios. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros No obstante, si las falencias que anota el Consejo de Estado se basan en que no se probó el monto de los perjuicios, lo menos que ha debido hacer ese organismo era dictar una sentencia condenatoria en abstracto.
(…) En estas materias, cuando resultan probados los hechos constitutivos del daño, y del propio daño, pero el Juez no puede determinar el monto líquido, estableciendo las bases de la indemnización de perjuicios, lo procedente era que el Consejo de Estado profiriera una sentencia condenatoria en abstracto, para que, a través del respectivo incidente, se estableciera el monto líquido, y las bases de su liquidación. Bien se sabe que esto sucede cuando el Juez no tiene las bases suficientes para liquidar la condena, caso en el cual, los demandantes de esta acción de grupo hubieran podido acudir a tramitar una liquidación suficientemente informada de su cuantía, o a probar la cuantía de los perjuicios, para que se procediera al pago, como reparación del daño. Pero, en este caso particular, el Consejo de Estado, basado en que aparentemente no estaba probada la cuantía de los perjuicios, optó equivocadamente por negar de fondo todas las pretensiones de la demanda». 32.
Por último, y respecto de la configuración del defecto sustantivo, la Sala pone de relieve que la parte accionante no hizo un desarrollo argumentativo específico y concreto, para sustentar la configuración del aludido defecto. 33. Visto lo anterior, la Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso no supera la carga argumentativa mínima y, además de ello, tampoco devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino que guarda relación con la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural de la causa. 34.
Sea lo primero señalar que, si bien la parte actora aduce que se incurrió en los defectos sustantivo, procedimental y fáctico, lo cierto es que en el escrito de tutela no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen en forma clara y concreta los motivos por los que se habría incurrido en los defectos invocados en el caso sub examine. 35.
Frente al defecto sustantivo no se evidencian argumentos tendientes a explicar si la autoridad judicial accionada aplicó una norma derogada al resolver la litis, si se abstuvo de aplicar la norma aplicable al caso o si realizó una interpretación contra legem de una norma jurídica. 36. Tales precisiones resultaban indispensables en el asunto de marras porque tratándose del defecto sustantivo, el juez de tutela debe evaluar que la decisión judicial no haya transgredido derechos fundamentales de las partes con ocasión de la aplicación e interpretación de normas jurídicas. 37.
Además, encuentra la Sala que el debate entre los conceptos de daño y de perjuicio no es, per se, una discusión de trascendencia constitucional porque en principio el alcance esta se encuentra restringido al ámbito de la responsabilidad 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros extracontractual de Estado.
Lo mismo sucede con el ejercicio de la facultad oficiosa de la Subsección accionada, donde la discrecionalidad del juez para decretar pruebas de oficio no puede considerarse per se cómo una actividad lesiva de los derechos fundamentales de las partes. 38. Igualmente, en cuanto a la discusión atinente a haberse abstenido la autoridad judicial de ejercer la facultad oficiosa de decretar pruebas, la Sala considera que tampoco se aprecia una clara relevancia constitucional en esta materia, habida cuenta que se no explica el motivo por el cual ello constituyó una vulneración de garantías de la parte accionante. 39.
Frente al defecto fáctico deprecado, también se observa una carencia argumentativa por cuanto la parte accionante se limitó a señalar que existieron «[…] deficiencias del Consejo de Estado respecto a la valoración probatoria […]»; sin que exista una explicación concreta y específica acerca de cuáles fueron las pruebas que resultaron mal valoradas por la autoridad judicial accionada. 40.
Además, se observa que en la decisión enjuiciada la Subsección accionada explicó que no existía prueba del daño por cuanto «[…] las afectaciones, sobrecostos y pérdidas alegadas no se sustentan en documentos concretos que hubieran podido evidenciar el daño con carácter de certeza […]». Así las cosas, si bien la parte accionante alude a la falta de valoración de una serie de pruebas documentales obrantes en el expediente16, lo cierto es que no se argumenta cómo debieron haber sido analizadas tales pruebas y qué reglas para su valoración17 debieron ser aplicadas. 41.
En relación con el cumplimiento de la carga argumentativa del defecto fáctico, esta Sección en la sentencia de 12 de marzo de 202018 señaló lo siguiente: «[E]s preciso destacar que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con citar la falta de valoración de medios de prueba de manera genérica, sino que es necesario que se expresen con claridad los motivos por los que se considera que su falta de valoración, por las autoridades accionadas, generó la afectación de derechos de contenido iusfundamental y, como su falta de estudio o apreciación, incidió en la decisión que es objeto de reproche y afectó las garantías constitucionales». 42.
Finalmente, frente al defecto procedimental absoluto deprecado por el accionante, por la abstención del accionado de «[…] proferir condena en abstracto […]»; la Sala observa que la parte accionante no pone de relieve la configuración 16 «[…] Contrariamente a las consideraciones del Consejo de Estado, para acreditar el daño, como se dijo en la sustentación del recurso de apelación, se acudió al documento técnico aportado - y no controvertido -, así como a la ratificación que de él se hiciera por los testigos técnicos presentados y recibidos en declaración, los cuales (el concepto técnico y los testigos) dieron cuenta de que la obstaculización e impedimento para el normal desarrollo de las actividades laborales y productivas, así como para el transporte y movilidad de personas y cosas en la subregión del Catatumbo, en aquellos sectores dedicados a la siembra, cultivo y explotación de la Palma Aceitera, conductas ilícitas que produjeron graves perjuicios a los Palmicultores que conforman el grupo que ejerce esta acción judicial, que cuantificaron tales perjuicios […]». 17 Con base en el artículo 176 del Código General del Proceso. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de marzo de 2020, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2020-00365-00. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros de un vicio procesal en el trámite de la demanda de acción de grupo de la referencia, sino que cuestiona el hecho de no haberse dictado sentencia en abstracto en el caso objeto de estudio. 43.
En este contexto, es importante señalar que cumplir con el requisito general de relevancia constitucional es un presupuesto indispensable para que el juez de tutela pueda ahondar en el fondo del asunto, ya que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial.
De aquí que su procedencia sea excepcional19, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada20. 44. Asimismo, no se puede ignorar que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra un fallo proferido por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte.
Es por ello que la jurisprudencia de esta Corporación, como de la Corte Constitucional, ha dicho que este mecanismo de amparo es de carácter excepcional cuando se utiliza contra decisiones proferidas por los órganos de cierre de cada jurisdicción y únicamente es procedente en aquellos casos en los que la decisión objeto de la acción constitucional constituyen una afectación desproporcionada de un derecho fundamental «producto de una actuación arbitraria». 45.
En esta ocasión no se avizora que la sentencia de 23 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, haya lesionado en forma desproporcionada los derechos fundamentales del accionante y que en dicha decisión se haya incurrido en una actuación arbitraria, conforme a lo previsto en la sentencia de unificación SU – 215 de 2022.
Por los anteriores razonamientos, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, por incumplimiento del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación procesal elevadas por el Departamento de Santander y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00. Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00.
Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02941-00 Accionante: Mercedes Botello Hernández y otros SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P:(28) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.