Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: CORPORACIÓN COLECTIVO DE ABOGADOS LUIS CARLOS PÉREZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE AUTO - Decide recurso de queja El Despacho decide el recurso de queja interpuesto por la comunidad del municipio de Vetas (Santander) contra el auto de 8 de abril de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y en subsidio apelación, interpuesto contra dos providencias proferidas por esa corporación el 13 de agosto de 2023, en las que resolvió no abrir incidente de desacato contra Susana Muhamad González, en calidad de Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
ANTECEDENTES El 2 de julio de 2015, la señora Julia Adriana Figueroa a nombre propio, y en calidad de representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez, y los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwin Rodríguez-Sala a nombre propio y en representación de los miembros del Comité por la Defensa del Páramo de Santurbán, instauraron acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con fundamento en que vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, de la participación, de la igualdad, de petición, de información, de salud, de consumo al agua potable y de vida digna por la conexidad que existe con el ambiente sano y el derecho de participación, al incurrir en omisiones en el proceso de delimitación del Páramo de Santurbán, esto, con la expedición de la Resolución 2090 de 2014.
En síntesis sostuvieron que la vulneración de los derechos invocados ocurrió porque: (i) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – en adelante MADS- no celebró audiencias públicas en el proceso de delimitación del Páramo de Santurbán, por lo que incumplió lo previsto en los artículos del 34 y 35 del CPACA, exigidos para tal fin;
(ii) desconoció el derecho a la participación de las comunidades afectadas, al no incluirlas en el proceso de clasificación del territorio, concentrando la participación en empresas mineras y excluyendo a las ONG, y; (iii) no tuvo en cuenta que la autorización de explotación y exploración minera ponía en riesgo la producción de agua, fundamental para más de 2.2 millones de habitantes en Santander y Norte de Santander.
En consecuencia, solicitó la suspensión provisional de la Resolución 2090 de 2014, la adopción de medidas que garanticen la participación comunitaria en la delimitación Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del páramo, la creación de una comisión veedora para supervisar las actividades mineras, y la compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Cámara de Representantes, Senado de la República, para que investiguen las irregularidades mencionadas en la tutela.
El 16 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la demanda de tutela, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues los actores contaban con los medios de control de nulidad simple y de protección de derechos colectivos para obtener las pretensiones formuladas. El 29 de septiembre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la providencia de primera instancia, con sustento en que los actores tenían a su disposición mecanismos ordinarios de defensa judicial para cuestionar la Resolución 2090 de 2014, sumado a que no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable.
Asimismo, se resaltó que el procedimiento de delimitación del páramo se adelantó en ejercicio de una potestad reglamentaria y que se realizaron mesas de concertación y se mencionó que no se efectuaron las audiencias públicas, porque el trámite carecía de correspondencia con una licencia ambiental. El 30 de mayo de 2017, la Corte Constitucional, en sentencia de T-361 de 2017, dejó sin efecto la Resolución 2090 de 2014 «por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán –Berlín, y se adopta otras determinaciones», proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, porque se expidió sin la participación de los afectados con esa decisión. Al respecto, señaló que el asunto tenía trascendencia ius-fundamental, porque se discutía el alcance, la vigencia y la aplicación del principio de participación en la reglamentación de las actividades en los páramos y la fijación de los límites de los mismos, asunto que no había sido explorado por la jurisprudencia constitucional.
Además, que los peticionarios denunciaron una protección deficiente en un ecosistema de vital importancia para la producción de agua potable del país. Asimismo, resaltó la alta conflictividad que existía en la región producto de la delimitación. En cuanto al fondo del asunto, advirtió que El MADS debía garantizar varios criterios en la delimitación de páramos, incluyendo: (i) la justicia distributiva, es decir, el reparto equitativo de cargas ambientales;
(ii) la participación en el proceso de delimitación y en la implementación de medidas; (iii) el desarrollo sostenible; y (iv) la aplicación del principio de precaución. En el caso específico del Páramo de Santurbán, concluyó que el MADS vulneró el derecho a la participación ambiental al expedir la Resolución 2090 de 2014, porque se demostró: (i) la falta de acceso a la información, porque no se divulgó adecuadamente el proyecto de la resolución;
(ii) la exclusión de la participación pública y deliberativa de toda la población afectada, y; (iii) la ausencia de espacios de participación previos, deliberativos, eficaces y efectivos en el proceso de expedición de la resolución. Por ello, en el numeral quinto de la parte resolutiva, ordenó: Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Quinto. ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término de un (1) año siguiente a la notificación de la presente providencia, emita una nueva resolución para delimitar el Páramo en las Jurisdicciones Santurbán – Berlín, acto administrativo que deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo.
Dicho (sic) resolución deberá emitirse y ejecutarse de acuerdo con las reglas fijadas en esta providencia en las Supra 19,2 y 19,3 sin perjuicio de las demás normas procedimentales aplicables, en cuanto no sean contrarias a lo dispuesto en esta providencia». El Comité por la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez, los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luis Jesús Gamboa, Erwin Rodríguez Salah y Julia Adriana Figueroa interpusieron incidente de desacato contra Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por el presunto incumplimiento a la orden transcrita.
De igual forma, la parte actora inició otro incidente de desacato contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por el presunto incumplimiento de la orden (iii) impartida en el Auto núm. 3, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia de verificación de cumplimiento celebrada el 24 de noviembre de 2022.
Se transcribe dicha orden: «iii) Establecer el tiempo máximo, con fecha exacta, en el que realizará el estudio o revisión que afirmó el Ministerio, debe hacer a los acuerdos hechos con los municipios de Vetas, Matanza y El Playón». El 9 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander profirió auto previo a la apertura del incidente de desacato en el que requirió a la ministra del MADS para que cumpliera con lo requerido en la audiencia de cumplimiento de 24 de noviembre de 20221, en cumplimiento del cual, el 10 de febrero de 2023, la ministra del MADS presentó memorial en el que informó: (i) los cronogramas con fechas exactas en las que celebraría mesas de trabajo con los municipios de Santander y Norte de Santander, y (ii) que no era posible implementar acuerdos parciales, pues el proceso de limitación del Páramo de Santurbán se materializaba en un solo acto administrativo que sería expedido cuando se finalizaran todas las etapas previstas en la sentencia de tutela.
El 28 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander abrió el incidente de desacato contra la ministra del MADS, por incumplimiento de las ordenado en el numeral segundo del Auto 3 proferido en audiencia de verificación de cumplimiento de 24 de noviembre de 2022, atinente a las fechas límite para revisar los acuerdos de concertación suscritos por los municipios de Vetas, El Playón y Matanza.
Además, la requirió para que cumpla la sentencia de tutela T- 361 de 2017 mostrando los «procedimientos previos, amplios, participativo, eficaz y deliberativo en la demarcación del Páramo». 1 En la que ordenó: «AUTO 3: Exhortar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que: i) Ajuste el cronograma presentado en esta audiencia, acogiendo las observaciones hechas por la Procuraduría General de la Nación, es decir, con fechas exactas paras las mesas de trabajo en los municipios y las demás etapas previstas en el supra 19.2 de la sentencia. Ello para que sea posible a este Despacho, amonestar al municipio que, sin razón justificada, incumpla las fechas.
Con ocasión a este cronograma, informar si, el plazo anunciado en la audiencia obedece a temas de recursos económicos. ii)Establecer el tiempo máximo, con fecha exacta, el tiempo en el que realizará el estudio o revisión que afirmó, debe hacerse al acuerdo llegado con el municipio de Vetas, Matanza y El Playón. iii) Analizar la posibilidad de implementar los acuerdos de concertación de manera parcial, en lo que respecta a las actividades económicas.
Ello en mesas de trabajo, de las que deberá informar fechas de realización. iv) Realizar una reunión en Santander y en Norte de Santander, con el objetivo de acordar las fechas de las mesas de trabajo». Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 10 de abril de 2023, el MADS informó: i) las fechas exactas en las que culminaría la revisión de los Acuerdos de Concertación suscritos con los municipios de Vetas, Matanza y El Playón. En cuanto a los acuerdos suscritos con el municipio de Vetas, indicó que existía necesidad de revisión y con base en un concepto técnico definitivo, que sería emitido los primeros 15 días de agosto de 2023;
(ii) el cumplimiento de «procedimientos previos, amplios, participativo, eficaz y deliberativo en la demarcación del Páramo» que ordena la sentencia T- 361 de 2017. El 13 de julio de 2023, el magistrado Iván Fernando Prada Macías (E), integrante del Tribunal Administrativo de Santander, profirió providencia en las que resolvió no abrir incidente de desacato contra la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible Susana Muhamad González.
Al respecto, consideró que, si bien, no se había logrado el cumplimiento total de las órdenes impartidas en la sentencia T-361 de 2017, la Ministra había avanzado en la implementación de las mesas de concertación y en la concertación con varios municipios, y que las dificultades encontradas en algunas regiones no eran atribuibles a negligencia o mala fe por parte de la Ministra.
En esa misma fecha, el referido despacho profirió otro auto en el que decidió no sancionar a la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Susana Muhammad González, porque consideró que había dado cumplimiento a la orden (ii) impartida en el Auto núm. 3., dictado en la Audiencia de Verificación de Cumplimiento del 24 de noviembre de 2022.
El 21 de julio de 2023, la comunidad del municipio de Vetas interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra los dos autos referidos. En síntesis, alegaron que: (i) el MADS incumplió las órdenes impartidas en la sentencia de tutela proferida por le Corte Constitucional, lo cual incluye las órdenes impartidas en el Auto núm. 3 proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander, pues no se respetaron las fechas establecidas para la revisión de los acuerdos con varios municipios, entre ellos, el municipio de Vetas;
(ii) el tribunal no realizó un estudio para verificar el cumplimiento adecuado de todas las obligaciones a cargo del MADS; (iii) si bien el tribunal, el 14 de abril y 4 de mayo de 2023, en el trámite incidental, solicitó concepto al Instituto Humboldt para que emitiera criterio técnico de los acuerdos suscritos entre el municipio de Vetas y el Gobierno Nacional, no dio traslado de esa pericia a los intervinientes de la acción de tutela para que ejercieran el derecho de contradicción, y;
(iv) en el trámite del incidente de desacato, el tribunal omitió resolver sobre la solicitud de prueba pericial de parte que se presentó el 28 de junio de 2023. EL AUTO OBJETO DE QUEJA Por auto de 8 de abril de 2024, la magistrada ponente, Luisa Fernanda Flórez Reyes, integrante del Tribunal Administrativo de Santander, profirió auto en el que: (i) rechazó por extemporáneos los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuestos por el municipio de Vetas contra los autos de 13 de julio de 2023.
Lo anterior, porque los recursos fueron ejercidos después del término de ejecutoria de esas decisiones, con fundamento en que «los autos del 13.07.2023, fueron notificados por estado electrónico, el viernes 14.07.2023, tal como consta en los índices 535 a 542 Samai, corriendo su ejecutoria u oportunidad para presentar los recursos respectivos desde el lunes 17.07.2023 al miércoles 19.07.2023, quedando ejecutoriadas las providencias referidas el jueves 20.07.2023; sin embargo, la comunidad del municipio de Vetas (S) presenta los recursos sólo hasta el 21.07.2023 (…)».
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) En aras de buscar el cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017 requirió a la ministra del MADS para que, en el término de 10 días, aportara el informe definitivo sobre la revisión de los acuerdos suscritos con el municipio de Vetas o manifestara las razones por las que no ha sido posible el cumplimiento dentro del plazo.
(iii) Le solicitó a la ministra del MADS que resolviera las solicitudes presentadas por el municipio y la personería de Tona. (iv) Le solicitó al MADS que respondiera las preocupaciones manifestadas por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, relacionadas con incumplimientos por parte del Gobierno Nacional a los acuerdos suscritos con el municipio de Vetas.
(v) Pidió al MADS que publicara cronograma, en el que se señalaran fechas ciertas de terminación de todas las fases restantes para la delimitación del páramo de Santurbán. RECURSO DE QUEJA Inconforme con la anterior decisión, el municipio de Vetas interpuso recurso de queja al considerar que los recursos fueron interpuestos dentro del término. Indicó que, contrario a lo afirmado por el tribunal, la notificación de los autos proferidos el 13 de julio de 2023 no fue realizada mediante estado electrónico, sino que esta se surtió de forma personal mediante correo electrónico enviado el 14 de julio de 2023 a la dirección dispuesta para tal efecto, como consta en el índice 541 de SAMAI.
De ahí que, de conformidad con lo previsto en el artículo 205 del CPACA, debe entenderse que la notificación se surtió el 18 de julio de 2023, por lo que el término de ejecutoria corrió desde el 19 hasta el 24 de julio de 2023. Por lo anterior, alegó que el recurso de reposición y en subsidio apelación, presentado el 21 de julio de 2023, fue presentado de forma oportuna. - Del auto de 12 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander Mediante auto proferido el 12 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de queja.
Sin embargo, resaltó que «el recurso de queja entablado por la comunidad del municipio de Vetas tal como lo ha referido la H. Corte Constitucional no es procedente, no obstante, y en virtud de la naturaleza del referido mecanismo procesal, se concederá ante el H. Consejo de Estado para que sea la alta Corporación quien decida lo pertinente, lo anterior a fin de garantizar la doble instancia (…)».
CONSIDERACIONES Para empezar, es necesario advertir que el Decreto 2591 de 1991 no contempla la interposición de recursos en contra de las providencias proferidas dentro del trámite de la solicitud de amparo, salvo la impugnación en contra de la sentencia de primera instancia, la cual se encuentra expresamente regulada en el artículo 31 de la mencionada norma.
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la Sección Cuarta de la Corporación2 ha sostenido que, a fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, en el trámite de la acción de tutela resulta procedente el recurso de súplica contra el rechazo de la demanda efectuado por el magistrado sustanciador, por tratarse de un cuerpo colegiado.
Al respecto, la Corte Constitucional3 ha señalado que, en el trámite de la acción de tutela, solamente procede el recurso de impugnación, previsto en el artículo 31 y el incidente de desacato, contemplado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Asimismo, el tribunal constitucional ha señalado que, si bien, el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 remite en lo no regulado en el Decreto 2591 de 1991 al Código de Procedimiento Civil [ahora Código General del Proceso], no es posible «extender por analogía todas las normas del Código de Procedimiento Civil al trámite de la acción de tutela, pues de esa manera podría darse a la misma un tratamiento similar al de cualquier proceso civil, pese a que la Constitución exige para ella un procedimiento “sumario”, esto es simplificado, breve, donde no es posible ni la admisión de todos los incidentes que si lo serían en un proceso civil o en un proceso contencioso administrativo, como tampoco son de recibo los recursos no expresamente previstos en el Decreto 2591 de 1991, ni en el Decreto 2067 del mismo año»4.
En ese contexto, se considera que en el presente caso no había lugar a la remisión efectuada por el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander, por el contrario, lo que correspondía era rechazar por improcedente el recurso de queja interpuesto contra el auto de 8 de abril de 2024, mediante el cual rechazó por extemporáneos los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuestos por el municipio de Vetas, contra los autos de 13 de julio de 2023.
Maxime, si se tiene en cuenta que, por las mismas razones, también resultaban improcedentes los recursos de reposición y de apelación presentados por la comunidad del municipio de Vetas contra los autos de 13 de julio de 2023, en el entendido que no existe fundamento legal o jurisprudencial para darles trámite, aun cuando se hubieran interpuesto dentro del término de ejecutoria del auto que dispuso no abrir incidente de desacato contra la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible Susana Muhamad González, pues, se insiste, contra la aludida determinación no procede recurso alguno. De conformidad con lo anterior, se rechazará por improcedente el recurso de queja formulado por el municipio de Vetas contra el auto de 8 de abril de 2024.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de queja interpuesto por el municipio de Vetas.
SEGUNDO: REMITIR copia de la presente providencia a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, para su conocimiento. 2 Sección Cuarta del Consejo de Estado, providencias del 29 de junio de 2017, expedientes 11001-03- 15-000- 2016-03222-00 y 11001-03-15-000-2016-03669-00. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 3 Auto 287 de 2010. 4 Auto 228 de 2003, reiterado en Autos 014 de 2004 y 246 de 2009 proferidos por la Corte Constitucional.
Radicado: 68001-23-33-000-2015-00734-02 Demandante: Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx