Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TURBO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Auto que denegó mandamiento de pago. Cobro de costas impuestas a favor de entidad pública. Procedimiento y juez competente. Defecto procedimental SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados con la emisión de los autos de 17 de junio y 3 de febrero de 2022, en los que se negó librar mandamiento de pago en el marco del proceso ejecutivo conexo radicado bajo el No. 05837-33-33- 001-2018-00048-00.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La parte demandante indicó que la señora Gloria Amparo Taborda López en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda (rad. No. 05837-33-33-001-2018-00048-00), con el fin de obtener la reliquidación de su mesada pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
El proceso se tramitó ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo (Antioquia), que mediante sentencia de primera instancia emitida el 12 de agosto de 2019 resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la demandante. La decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, en sentencia de 26 de febrero de 2021.
Aseguró que por auto de 26 de agosto de 2021, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo (Antioquia), aprobó la liquidación de costas por un valor de $908.526 a su favor. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Señaló que ante la falta de pago de dicha suma, el 11 de enero de 2022 inició el proceso ejecutivo conexo ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, con el fin obtener la ejecución de la providencia judicial y de las medidas cautelares.
Afirmó que por auto de 3 de febrero de 2022, la referida autoridad judicial negó el mandamiento de pago solicitado al considerar que de conformidad con el artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, carece de competencia para exigir el pago de la obligación contenida en el auto que aprobó la condena en costas, dado que ello le corresponde únicamente a la jurisdicción coactiva del Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, por tratarse de una condena a su favor y no en su contra.
Además, mencionó que las sentencias que efectúan la condena en costas no constituyen título ejecutivo. Por último, refirió que presentó recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, el 17 de junio de 2022, en el sentido de negar el mandamiento de pago bajo el argumento de que la obligación que se pretende ejecutar no se encuentra dentro de aquellas de las que puede conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativa, sino que debe ser cobrada por la entidad ejecutante a través del procedimiento de cobro coactivo que tenga dispuesto para tal fin. 2.
Fundamentos de la acción El Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se dejen sin efectos el auto de 17 de junio de 2022, que confirmó la providencia de 3 de febrero de 2022, en la que se negó la solicitud de librar mandamiento de pago contra la señora Gloria Amparo Taborda López, por concepto de las costas a las que fue condenada.
Indicó que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia teniendo en cuenta que (i) goza de relevancia constitucional, dado que lo que se discute es el desconocimiento de lo establecido en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, según el cual es facultativo para las entidades públicas iniciar el proceso de cobro coactivo o acudir ante los jueces competentes para recaudar las obligaciones creadas a su favor, con lo cual al negarse las autoridades judiciales demandadas a librar el mandamiento de pago para garantizar el pago de las costas se está desconociendo el mandato constitucional de acceso a la administración de justicia;
(ii) no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues no tiene la posibilidad de iniciar un cobro coactivo dado que esa facultad está en cabeza únicamente del Ministerio de Educación Nacional; (iii) cumple con el requisito de la inmediatez pues se interpuso dentro de un plazo razonable; (iv) lo que se discute configura una irregularidad procesal que es decisiva para el proceso dado que la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, impide que se acceda a una tutela judicial efectiva para obtener el pago de la obligación;
(v) se identificaron de manera razonable los 1 “ARTÍCULO
98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales y, por último, (vi) no se trata de sentencias de tutela.
Enseguida, manifestó que la providencia demandada incurrió en defecto procedimental absoluto, al desconocer el mandato establecido en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, según el cual las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 de la misma normativa, deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor que consten en documentos que presten mérito ejecutivo, para lo cual estarán revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes, “por lo que es falso que la decisión aprobatoria de la liquidación de las costas debidamente ejecutoriada debe ser recaudada a través del procedimiento de cobro coactivo y no a través de un proceso ejecutivo del que pueda conocer la jurisdicción contencioso administrativa”.
Así mismo, manifestó que no puede perderse de vista que el crédito impuesto por el Despacho se emitió a favor del Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y, por lo tanto, se debe considerar que el FOMAG, fue creado como una cuenta especial de la Nación cuya administración corresponde a una entidad fiduciaria, que actualmente es Fiduprevisora S.A., entidad que por estar en competencia con el sector privado está impedida para ejercitar facultades coactivas en lo que respecta a la administración de sus negocios.
En este orden de ideas, aseguró que comoquiera que la entidad no está habilitada para ejercer las mencionadas facultades, y en gracia de discusión, si el Ministerio pudiera ejercer las mencionadas prerrogativas, en todo caso las normas procesales disponen la posibilidad para la entidad de elegir entre iniciar el proceso coactivo o acudir a los jueces competentes. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela el actor formuló la siguiente petición: “PRIMERA. Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia que revoque y deje sin efectos el auto del 17 de junio de 2022 emitido dentro del proceso ejecutivo con radicado 05837333300120180004800. SEGUNDA. Ordenar al Juzgado 01 Administrativo de Turbo que revoque y deje sin efectos el auto del 03 de febrero de 2022 emitido dentro del proceso ejecutivo con radicado 05837333300120180004800.
TERCERA. Ordenar al Juzgado 01 Administrativo de Turbo que libre mandamiento de pago por el valor de las costas procesales aprobadas mediante auto del 26 de agosto de 2021 emitido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 05837333300120180004800 a favor de mi representada. TERCERA (sic). Ordenar al Juzgado 01 Administrativo de Turbo, continuar con el trámite procesal de manera célere, desatando la instancia judicial dentro de un término razonable.
SUBSIDIARIA PRIMERA. Ordenar al Juzgado 01 Administrativo de Turbo se declare incompetente por falta de jurisdicción, de conformidad con el artículo 139 del C.G. del P. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 SEGUNDA.
Ordenar la remisión del expediente a la Oficina Judicial para que sea repartido entre los Juzgados Civiles Municipales de Medellín, de conformidad con el artículo 306 del C.G. del P”. 4. Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 2 de agosto de 2022, la Secretaría del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo remitió copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 05837-33-33-001- 2018-00048-00, actora: Gloria Amparo Taborda López, demandado: Ministerio de Educación Nacional- FOMAG. 5.
Trámite procesal Por auto de 25 de julio de 2022, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como a la señora Gloria Amparo Taborda López, como tercera interesada en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la solicitud de amparo. La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 80603 a 80606 de 28 de julio de 2022 y No. 81691 de 1 de agosto de 2022 con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión2 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo Mediante escrito de 2 de agosto de 2022, el titular del despacho judicial pidió que se nieguen las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, pues considera que el auto de 3 de febrero de 2022 no vulneró los derechos fundamentales de la entidad accionante.
Aseguró que como el auto que aprobó la liquidación de costas se dictó a favor de una entidad pública, es ella quien debe iniciar el trámite de cobro coactivo de esos dineros. Afirmó que “el artículo 99 del CPACA indica cuáles son los documentos que comportan mérito ejecutivo para su cobro coactivo, entre ellos los actos administrativos que imponen a favor de las entidades públicas una obligación de pagar una suma de dinero, siendo un sujeto cualificado y ante el surgimiento de la obligación de parte de un particular, se tiene que el título de ejecución se da para adelantarlo a través del procedimiento especial de cobro coactivo”.
Así mismo, refirió que la Ley 1066 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 5º establece que las entidades públicas que tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado Colombiano y tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional, territorial, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones 2 Las partes demandante y demandada, así como la tercera con interés, fueron notificadas a las siguientes direcciones de correo electrónico: notificacionesjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co; t_dcontreras@fiduprevisora.com.co; jadmturbo@cendoj.ramajudicial.gov.co; sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co; tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co; tabordalopez25@gmail.com; gloriataborda25@hotmail.com.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Por lo anterior, sostuvo que la providencia demandada no incurrió en defecto procedimental, porque no es cierto que se haya actuado por fuera del procedimiento establecido para el presente caso, es más, mencionó que de conformidad con la Resolución No. 004672 de 2021, el Ministerio de Educación Nacional expidió el reglamento interno de recaudo de cartera de las obligaciones a favor de esa cartera ministerial y del FOMAG, incluyendo en el artículo 3 algunas acreencias en favor de la entidad, agregando la expresión “entre otros” dentro de los cuales se consideran incluidas aquellas obligaciones derivadas de las decisiones judiciales, como lo establece el artículo 99, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011.
Aseguró que dicha resolución en el artículo 7 estableció las etapas para analizar el título ejecutivo en cuestión, siendo importante resaltar que esa disposición acude a lo consagrado en los artículos 98 de la Ley 1437 de 2011 y 422 del Código General del Proceso. 6.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión y la señora Gloria Amparo Taborda López guardaron silencio, aun cuando fueron debidamente notificadas del auto admisorio de la acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al proferir el auto de 17 de junio de 2022, en el que confirmó la decisión de 3 de febrero de 2022, que negó la solicitud de librar mandamiento de pago en contra de la señora Gloria Amparo Taborda López, por concepto de las costas a las que fue condenada mediante sentencia de 26 de febrero de 2021.
Lo anterior, teniendo en cuenta que incurrió en defecto procedimental absoluto, pues desconoció el contenido de la norma procesal (artículo 89 de la Ley 1437 de 2011), según el cual las entidades públicas están facultadas para elegir libremente entre ejercer las prerrogativas coactivas o acudir ante los jueces competentes para recaudar las obligaciones creadas a su favor, como es el caso de las costas impuestas en una sentencia judicial. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;
(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la 3 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto17 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedibilidad En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela es de relevancia constitucional, en tanto la discusión que propone la entidad demandante está directamente relacionada con la presunta vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pues, según dice, las decisiones acusadas estarían impidiendo que el FOMAG acuda al proceso ejecutivo.
De ahí que el juez de tutela quede habilitado para intervenir y verificar si existió dicha vulneración. De igual modo, (ii) la parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial para reclamar la protección constitucional de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados con la emisión de la providencia objeto de reproche constitucional, en tanto fue proferida en el trámite del recurso de apelación;
(iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la última providencia emanada en el trámite judicial del recurso de apelación tiene data de 17 de junio de 2022 y se notificó el 21 del mismo mes y año, la acción de tutela se presentó el 18 de julio de 2022, esto es, veintinueve (29) días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional 18;
(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 17 La Sala reiterará los argumentos y las consideraciones expuestas por esta Sección en la sentencia de 29 de septiembre de 2022, exp.
No. 11001-03-15-000-2022-03897-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.2.
La autoridad judicial accionada incurrió en el defecto procedimental alegado Con el fin de resolver el problema jurídico propuesto, se advierte en primer lugar que los artículos 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011 establecen el deber de recaudo y la prerrogativa de cobro coactivo, así como los documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado en los siguientes términos: “Artículo 98.
Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.
Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: (…) 2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
(…)” Por su parte, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 dispone que constituye título ejecutivo para los efectos de dicho estatuto: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.
Finalmente, el artículo 298 ibídem regula el procedimiento para tramitar el proceso ejecutivo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De acuerdo con lo anterior, es claro que cuando se trata de obligaciones a favor de entidades públicas el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo faculta a las entidades para que recauden dichas obligaciones a través de la prerrogativa del cobro coactivo o acudiendo al proceso ejecutivo, según sea el caso.
Ahora, según la interpretación de los jueces de ejecución cuando se trata de recaudar obligaciones contenidas en una providencia judicial, a favor de una entidad pública, debe realizarse a través de la prerrogativa del procedimiento de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cobro coactivo, pues, en esos casos, dichas providencias no constituyen título para adelantar un proceso ejecutivo ante esta jurisdicción. En ese sentido, la providencia cuestionada concluyó: “Recibido el expediente de la referencia, se evidencia que, el Juzgado Primero (1°) Administrativo Oral del Circuito de Turbo decidió denegar el mandamiento de pago, al considerar que, por tratarse de una condena en contra de un particular, y no estar previsto dicho supuesto en la normativa especial que enlista cuáles son los títulos ejecutivos en esta Jurisdicción, escapa de la competencia para su conocimiento, de modo, que la entidad podría hacer uso de la prerrogativa de cobro coactivo para el pago de las acreencias.
Inconforme con la decisión, la parte ejecutante apeló esa determinación, considerando que la obligación sí es susceptible de ser ejecutada por el Juez que profirió la decisión, en tanto así lo ha señalado el factor de competencia por conexidad, y además, los rubros manejados por esta entidad tienen diferentes fuentes, de modo que la facultad de cobro estaría limitada.
Revisado el expediente y el marco jurídico desarrollado en líneas anteriores, se educe que en efecto las entidades públicas poseen una prerrogativa especial y excepcional para el cobro de las sumas de dinero que les fueren adeudadas, esta posibilidad se desarrolla a través del trámite de cobro coactivo que se encuentra ampliamente regulado, con miras a satisfacer y obtener el pago oportuno de las obligaciones en su favor, lo cual además se funda en los principios de eficacia y celeridad.
En esta línea, es importante resaltar que justamente el legislador previó como título ejecutivo para adelantar las acciones de cobro coactivo, las sentencias judiciales conforme se lee en el precepto 99 numeral 2 CPACA, coligiendo de allí que lo pretendido por la normatividad es priorizar este trámite expedito y específico, del cual fueron dotadas las entidades públicas.
Asimismo, como se aludió ut supra, la norma enlistó cuáles serían los fundamentos para el recaudo ejecutivo, previendo dentro de ellas un sujeto pasivo cualificado como lo son las entidades públicas, de modo que, ante el surgimiento de la obligación de parte de un particular, esta obligación serviría como título de ejecución únicamente para el procedimiento específico de cobro coactivo, sin ser posible acudir a análisis adicionales como lo es el factor de competencia por conexidad como lo alega el apelante, en tanto las normas especiales en materia de ejecución son específicas en la asignación de competencias y constitución de títulos en materia de lo Contencioso Administrativo.
Asimismo, en relación con el argumento formulado donde se alude que, los recursos del FNPSM no están compuestos de modo exclusivo por aportes estatales, no es dable que esta entidad ejecute las acciones de cobro coactivo, se encuentra que, a través de Resolución No. 004672 de 2021 el Ministerio de Educación Nacional expidió “el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de las obligaciones a favor del Ministerio de Educación Nacional y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG”, en esta disposición si bien en el artículo 3° se enlistó algunas acreencias en favor de esta entidad, también contempló la expresión “entro otros”, dentro de las cuales esta Sala considera que se encuentran incluidas aquellas obligaciones derivadas de una decisión judicial, máxime que el precepto 99 numeral 2 CPACA así lo dispuso; asimismo el artículo 7° de este reglamento estableció un listado de etapas para analizar el título ejecutivo mencionando y si bien en cada una de ellas está la expresión “acto administrativo”, es importante resaltar que esa disposición acude a los dictados del artículo 98 del CPACA y 422 del CGP, los cuales son perfectamente aplicables cuanto el título ejecutivo se deriva de una decisión judicial.
Igualmente, es menester recordar que no deben presentarse discusiones en torno a que la entidad está solo en posibilidad de recaudar créditos en su favor, en tanto la decisión judicial condenó en costas a la demandante en favor de la entidad demanda que no es otra que el FNPSM, de modo que resulta evidente que pueda recaudar estos valores en su favor a partir de la reglamentación expedida para el efecto, por parte del Ministerio de Educación Nacional, como ya se explicó. En esta línea de intelección, se educe que las razones para la negativa de librar mandamiento de pago del A quo se ajustan al ordenamiento jurídico aplicable”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sin embargo, para la Sala19, de la lectura del artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 se entiende que las entidades públicas podrán recaudar las obligaciones creadas a su favor a través del procedimiento de cobro coactivo o acudir ante el juez competente, según sea el caso.
En otras palabras, contrario a lo concluido por el tribunal demandado, la entidad podía iniciar la acción ejecutiva para cobrar las costas reconocidas a su favor. En este orden de ideas, no resulta acertada la conclusión contenida en la providencia cuestionada y, por tanto, a juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, incurrió en defecto procedimental absoluto, en la medida en que actuó al margen de la normativa aplicable, que permite la presentación del proceso ejecutivo.
Esa actuación, a su vez, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al desconocer las formas propias del juicio y constituir un obstáculo en el acceso a la administración de justicia. Por lo anterior, es claro que la providencia objeto de reproche constitucional incurrió en defecto procedimental al negar el mandamiento de pago presentado por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag, por lo que la Sala amparará los derechos fundamentales invocados por la entidad actora.
Ahora bien, aun cuando en principio, lo procedente sería ordenar a la autoridad judicial que decida sobre si libra o no mandamiento de pago, la Sala no puede pasar por alto la regla de decisión fijada por la Corte Constitucional en el Auto 857 de 27 de octubre de 2021, que al resolver un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Dieciséis Civil Municipal de Oralidad de Medellín, en un asunto similar al aquí estudiado, estableció la competencia para conocer de este tipo de procesos ejecutivos, en el siguiente sentido: “(…) 23.
Visto lo anterior, la Corte coincide con la interpretación referida del Consejo de Estado y se aparta de la postura fijada por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior porque una lectura armónica de los artículos 104.6 y 297 del CPACA deja claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos ejecutivos derivados de: i) condenas impuestas por la jurisdicción, ii) conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, iii) laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y iv) contratos celebrados con entidades estatales.
Asimismo, el artículo 297 del CPACA establece que se consideran títulos ejecutivos las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. También se considera como título ejecutivo cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva20.
Así las cosas, escapa al conocimiento de dicha jurisdicción la ejecución de condenas impuestas -como ocurre en este caso- a los particulares. (…) 27. En consecuencia, la Corte Constitucional aplicará la cláusula general de competencia derivada del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y ordenará remitir el expediente al Juzgado 16 Civil Municipal de Oralidad de Medellín. 28.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de una condena en costas impuesta a un particular en un proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, 422 del Código General del Proceso”. 19 Sentencia de 29 de septiembre de 2022, exp.
No. 11001-03-15-000-2022-03897-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 20 Cita original. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 30 de mayo de 2013, radicación número: 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057). Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De este modo, conforme con la regla fijada por la Corte Constitucional, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de los procesos ejecutivos cuyo objeto sea la ejecución de la condena en costas impuestas a un particular en un proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo anterior, la Sala estima que la mejor forma para amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la entidad demandante es ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que en los términos del artículo 16821 de la Ley 1437 de 2011 y la regla fijada por la Corte Constitucional en el Auto 857 de 2021, declare la falta de jurisdicción y remita el asunto a la jurisdicción ordinaria.
Así las cosas, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, dejará sin efectos la providencia de 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, y se ordenará que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, dicte providencia de reemplazo, en la que deberá resolver el asunto en los términos señalados en esta providencia y en el Auto 857 de 27 de octubre de 2021 de la Corte Constitucional.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). Segundo.- DÉJASE SIN EFECTOS el auto de 17 de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, en el marco del proceso ejecutivo conexo No. 05837-33-33-001-2018-00048-01, iniciado por el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Tercero.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, dicte providencia de reemplazo, en la que deberá resolver el asunto en los términos señalados en esta providencia y en el Auto 857 de 27 de octubre de 2021 de la Corte Constitucional.
Cuarto.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 21 “Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible.
Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03934-00 Demandante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO