CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: MILTON GERMÁN MARTÍNEZ LADINO Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Requisitos de la solicitud.
TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. PETICIÓN-El artículo 23 de la Constitución prevé el derecho de presentar peticiones ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna de estas. PETICIÓN-Circunstancias en que se entiende vulnerado el derecho. PETICIÓN-No implica para las autoridades el deber de acceder a lo solicitado. PETICIÓN EN ACTUACIÓN JUDICIAL-Se regula por los códigos procesales y no por la primera parte del CPACA.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Cesa el trámite de la tutela. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Hecho superado cuando la autoridad satisface lo solicitado sin que medie la orden del juez. TUTELA-No procede para interferir en las decisiones que están pendientes en el proceso ordinario. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por los solicitantes contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 29 de enero de 2024, Milton Germán Martínez Ladino, Francelias Lancheros Parra, Andrés Carvajal Arias, Iván Felipe Murcia Sánchez, Luz Miryan Beltrán y Andrés Felipe Torres Salazar, en nombre propio y como integrantes de la «Comunidad Defensora del Páramo del Zuque, en los Cerros Orientales del Suroriente de Bogotá», formularon acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y de petición, que alegaron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al no resolver una medida cautelar solicitada en la acción popular Rad. n°. 25000-23- 41-000-2023-00958-00 que presentaron contra la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros, ya que fue remitida por competencia al despacho que 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia conoce la acción popular Rad. n°. 25000-23-15-000-2005-00662-01.
También reprocharon que la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios no respondió una petición del 31 de julio de 2023, asunto «Solicitud de seguimiento a Cumplimiento de Fallo del Consejo de Estado, Expediente No. 25000-23-15-000- 2005-00662-01 por obras de endurecimiento en la Serranía de Zuque». En virtud del amparo, se solicita que se ordene a la autoridad judicial accionada resolver la medida cautelar solicitada en la acción popular rad. n°. 25000-23-41-000- 2023-00958-00, informar si hubo cambio de radicado en la acción popular que los solicitantes presentaron, dar celeridad a la acción popular, resolver las peticiones realizadas con motivo de ese trámite e informar qué acciones ha realizado para resolver la acción popular y la medida cautelar.
Asimismo, se pide ordenar a la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios que resuelva la petición. 2. Hechos relevantes Los solicitantes formularon acción popular contra la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá-SDA, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR y el Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático-IDIGER.
Pidieron el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, moralidad administrativa, gestión del riesgo y de participación en decisiones públicas, que adujeron vulnerados debido a la ejecución del contrato de obra n°. SDA-20221977 suscrito entre la SDA y el Consorcio Parque SDA para implementar «la fase 1 del Plan Estratégico y sus Componentes en la Serranía del Zuque».
Según los solicitantes, ese contrato por «obras de endurecimiento» configura un desconocimiento de la sentencia de 5 de febrero de 2015 dictada por el Consejo de Estado en la acción popular Rad. n°. 25000-23-15-000-2005-00662-01. Pidieron medida cautelar para que se cesen las actividades con ocasión del contrato. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A, que en auto del 14 de septiembre de 2023 remitió el 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia expediente por competencia a la acción popular Rad. n°. 2005-00662-01 para que integre el trámite de verificación de cumplimiento de sentencia. Los solicitantes manifiestan que, aunque radicaron peticiones el 31 de julio, 23 de agosto, 8 y 11 de septiembre, y 2 de octubre de 2023, el Tribunal no se ha pronunciado sobre la acción popular ni la medida cautelar solicitada.
Por otra parte, el 31 de julio de 2023 los solicitantes radicaron petición a la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios para pedir «seguimiento a Cumplimiento de Fallo del Consejo de Estado», sin obtener respuesta. 3. Trámite procesal El 12 de febrero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades accionadas, así como a la Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá-SDA, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR y el Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático- IDIGER, en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A, al oponerse al amparo, informó que la acción popular rad. n°. 2023-00958-00 fue remitida al despacho que conoce del trámite de verificación de cumplimiento de sentencia en la acción popular rad. n°. 2005-00662-01, ya que trataba asuntos relacionados con el cumplimiento de las órdenes impartidas en esa sentencia. Afirmó que debe «exonerarse de toda responsabilidad a este Despacho».
Asimismo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B, a través del magistrado sustanciador de la acción popular rad. n°. 2005-00662-01, pidió que se niegue la tutela. Refirió que las peticiones del 31 de julio y 8 de septiembre de 2023 fueron resueltas en oficios del 1° de agosto y 12 de septiembre de 2023, adjuntos al informe, indicando que el objeto de las peticiones debe ser resuelto en el transcurso del proceso judicial.
Agregó que, en autos del 5 de septiembre, 11 de octubre y 17 de noviembre de 2023, el despacho sustanciador requirió a las autoridades encargadas para que rindieran informe sobre las «acciones 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de endurecimiento» y les conminó para que continúen adelantando acciones de protección del área de reserva.
Advirtió que resulta improcedente pronunciarse sobre la medida cautelar pedida por los solicitantes, ya que se encontraba incorporada a la acción popular rad. n°. 2005- 00662-01. Como dicha actuación se encuentra en la etapa de verificación del cumplimiento de la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 5 de noviembre de 2013, no procede adelantar un nuevo debate probatorio ni emitir ordenes adicionales a las dictadas en esa providencia. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se declare la existencia de un hecho superado, ya que la Procuradora 30 Judicial II con Funciones Mixtas para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios resolvió la petición en oficio n°.
S-2024-006547 del 23 de febrero de 2024, remitido a los peticionarios en correo electrónico del mismo día. La CAR pidió que se declare infundada la tutela, pues no vulneró derecho alguno. La Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá-SDA afirmó que la demora del Tribunal accionado en resolver la medida cautelar no implica la vulneración de los derechos fundamentales alegados.
Sostuvo que no se acreditó el requisito de subsidiariedad, ya que los solicitantes podían pedir impulso procesal. Pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es operadora judicial ni está llamada a resolver las peticiones. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no lesionó los derechos fundamentales de los solicitantes.
Agregó que la solicitud de tutela no acreditó la vulneración de derechos fundamentales ni la configuración de un perjuicio irremediable. La ANLA afirmó que la tutela desconoce el principio de subsidiariedad, ya que los solicitantes no acudieron previamente a la entidad para poner de presente sus reclamos, según consulta a los sistemas de gestión documental ORFEO y SIGPRO.
Además, la tutela pretende cuestionar el trámite de otra acción constitucional. Pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El IDIGER pidió que se declare improcedente la solicitud o, en su defecto, se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que no vulneró los derechos fundamentales invocados.
Los solicitantes afirmaron que, contrario a lo indicado por la Procuraduría General de la Nación y la SDA, el aplicativo Samai no arroja ningún tipo de información sobre el expediente rad. n°. 25000-23-15-000-2005-00662-00, «del cual no teníamos conocimiento». Pidieron que se desestimen esas intervenciones, pues «presuntamente buscan hacer caer en un error a su señoría».
CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si las autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental de petición y si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una mora judicial que haga procedente la tutela. 5. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados1.
Derecho de petición El artículo 23 de la Constitución dispone que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. La presentación de peticiones ante las autoridades implica el ejercicio de este derecho, sin necesidad a invocarlo, y mediante él se puede solicitar el reconocimiento de un derecho; la intervención de una entidad o funcionario; la resolución de una situación jurídica; la prestación de un servicio, el requerimiento de una información; la consulta, examen o las copias de documentos; la formulación de consultas, quejas, denuncias, reclamos y la interposición de recursos.
La presentación de peticiones es gratuita y no requiere la representación de abogado (art. 14 CPACA, adicionado por la Ley 1755 de 2015). La persona que presente una petición deberá designar la autoridad a la que la dirige. También deberá indicar su nombre o el de su apoderado o representante, si es el caso, la dirección para notificaciones, el objeto de la petición y las razones que la fundamentan, la relación de los documentos para iniciar el respectivo trámite y la firma, si fuere necesario (art. 16 CPACA, adicionado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015).
Por su parte, la autoridad deberá responder la petición -siempre que esta cumpla los requisitos-, de manera completa y de fondo, en el plazo de quince días. Si se trata de una solicitud de documentos, el plazo es de diez días. Para la atención de consultas el plazo es de treinta días. Estos términos no se aplican a los procedimientos administrativos que tienen una regulación especial (art. 15 CPACA, adicionado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015).
La respuesta de la autoridad frente a una petición, además de ser oportuna y de fondo, debe ser clara, congruente con lo solicitado y se debe notificar al peticionario. No obstante, el deber de responder a una petición no implica acceder a lo solicitado, pues ello dependerá de que la ley así lo permita y de lo que se pruebe en la 1 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia respectiva actuación administrativa.
El incumplimiento de estos requisitos implica la vulneración del derecho fundamental previsto en el artículo 23 CN2. Carencia actual de objeto por hecho superado El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que si, estando en curso la tutela se dictare una resolución administrativa o judicial que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes.
La carencia actual de objeto por hecho superado se configura cuando entre la interposición de la acción de tutela y el fallo se satisface lo solicitado en el amparo, de modo que la pretendida orden de tutela no es necesaria y, por ello, el juez debe concluir la actuación3. Caso concreto Los solicitantes alegan que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no dio respuesta a unas peticiones relacionadas con la acción popular rad. n°. 25000-23- 41-000-2023-00958-00.
La Sala advierte que, conforme a la reiterada jurisprudencia constitucional, las peticiones que se presentan ante los jueces, relacionadas con su actividad judicial, no se regulan por los preceptos de la primera parte del CPACA, sino que se sujetan a lo previsto en los respectivos códigos procesales. De manera coherente, en este supuesto, no procede invocar la tutela para la protección del derecho previsto en el artículo 23 de la Constitución4.
Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que en oficios del 1° de agosto y 12 de septiembre de 2023 (aportados en índice 12 Samai) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B informó a los solicitantes que el objeto de sus peticiones sería objeto de estudio en el trámite judicial respectivo, y en autos del 5 de septiembre, 11 de octubre y 17 de noviembre de 2023 adoptó medidas de seguimiento de la ejecución del contrato de obra n°.
SDA-20221977. 2 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-310 de 1998 [fundamento jurídico 2]. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-225 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-394 de 2018 [fundamento jurídico 5]. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La solicitud también alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se ha pronunciado respecto de una solicitud de medida cautelar.
La Sala advierte que en auto del 11 de octubre de 2023 se incorporaron los documentos de la acción popular «que en principio se tramitó en la Sección Primera del Tribunal bajo el No. 25000- 23-41-000-2023-00958-00» al trámite de verificación de cumplimiento de la acción popular rad. n°. 25000-23-15-000-2005-00662-01. Seguido de ello, en auto del 13 de marzo de 2024 se negó el trámite de la medida cautelar solicitada por los accionantes, pues el trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia impide realizar nuevos debates judiciales o emitir órdenes adicionales a las contenidas en la sentencia. Así las cosas, se configura un hecho superado y, en consecuencia, se debe declarar la carencia actual de objeto y la cesación de la actuación respecto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B, pues lo pretendido con el amparo frente a esa autoridad ya se satisfizo.
Además, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, pues esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez natural del asunto. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B adujo que no procede dar trámite a la medida cautelar solicitada, pues ello implicaría iniciar un nuevo debate probatorio y proferir ordenes adicionales a las dictadas en el fallo objeto de verificación. El juez constitucional no puede contrariar ese criterio, pues se ajusta a la ley y a los postulados de independencia y autonomía judicial.
En cuanto a la Procuradora 30 Judicial II con Funciones Mixtas para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios, se advierte que en oficio n°. S-2024- 006547 del 23 de febrero de 2024 informó a los solicitantes que ha iniciado una actuación preventiva con ocasión de las obras de «endurecimiento», requiriendo a la Secretaría Distrital de Ambiente y a la Corporación Autónoma Regional-CAR para que informaran las actuaciones desplegadas en atención a esos hechos.
Además, advirtió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible han ordenado medidas preventivas y de seguimiento. Sostuvo que la Procuraduría ejercerá el seguimiento respectivo, en atención a las funciones preventivas y de intervención 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00416-00 Solicitante: Milton Germán Martínez Ladino y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia conferidas por la Constitución y el Decreto 262 de 2000.
Dicha respuesta fue informada a los solicitantes mediante correo electrónico del 23 de febrero de 2024 (índice 18 Samai). Así las cosas, se configura un hecho superado y, en consecuencia, se debe declarar la carencia actual de objeto y la cesación de la actuación respecto de la Procuradora 30 Judicial II con Funciones Mixtas para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios, pues lo pretendido con el amparo frente a esa autoridad ya se satisfizo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la solicitud de tutela de Milton Germán Martínez Ladino, Francelias Lancheros Parra, Andrés Carvajal Arias, Iván Felipe Murcia Sánchez, Luz Miryan Beltrán y Andrés Felipe Torres Salazar, en nombre propio y como integrantes de la «Comunidad Defensora del Páramo del Zuque, en los Cerros Orientales del Suroriente de Bogotá» contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuradora 30 Judicial II con Funciones Mixtas para Asuntos Ambientales, Minero Energéticos y Agrarios.
En consecuencia, CESAR la actuación.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ