Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandante: Pablo Andrés Zea Gómez Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Temas: Tutela contra providencia judicial – requisitos generales de procedencia. Sentencia segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante, contra la providencia de 29 de abril de 2026, dictada por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que resolvió: «1) Niégase la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 20 de marzo de 2026, el señor Pablo Andrés Zea Gómez, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Casanare, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «3.
DEJAR SIN EFECTOS LA SENTENCIA TERCERO. Dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por haber sido adoptada con vulneración de derechos fundamentales. (…)
5. ORDEN DE DECISIÓN DE FONDO QUINTO (SUBSIDIARIO). En caso de que el juez constitucional encuentre plenamente acreditada la vulneración, se solicita: dejar sin efectos las decisiones disciplinarias sancionatorias, al evidenciarse la inexistencia de ilicitud sustancial. La providencia cuestionada sancionó una conducta sin verificar si esta comprometía la función constitucional de la Policía Nacional.
Probó un hecho, pero omitió demostrar lo jurídicamente exigido: la afectación sustancial del deber funcional. En derecho disciplinario —y con mayor rigor en el ámbito policial— no toda irregularidad constituye falta. Solo aquella que impacta materialmente el servicio público puede justificar el ejercicio del poder sancionador del Estado.
Sancionar sin ese juicio no es solo un error legal: es una vulneración directa del debido proceso.» 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hechos que dieron origen a la actuación disciplinaria El señor Pablo Andrés Zea Gómez ingresó a la Policía Nacional como patrullero en el año 2005 y, para la época de los hechos, se encontraba adscrito al Departamento de Policía de Casanare, donde se desempeñaba como surtidor y responsable del combustible de los automotores de la institución en Yopal.
El 2 de septiembre de 2013, el señor Zea Gómez tanqueó su vehículo particular en la estación de servicio «El Caney» y cargó el pago correspondiente a la cuenta de la Policía Nacional, registrándolo con las siglas de otro vehículo que sí pertenecía a la institución. Al día siguiente regresó a la estación, devolvió el dinero a una de las trabajadoras y solicitó que dicho consumo se descargara de la cuenta de la entidad.
Con ocasión de tales hechos, la Policía Nacional adelantó en su contra una investigación disciplinaria por la presunta comisión de la falta gravísima prevista en el numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, consistente en apropiarse de bienes de la institución con la intención de obtener un beneficio propio. El 25 de noviembre de 2013 le fue notificado el auto de apertura de la investigación disciplinaria, identificada con el radicado DECAS-2013-65.
Surtido el trámite, la Oficina de Control Interno Disciplinario del Departamento de Policía de Casanare, mediante fallo de primera instancia del 12 de marzo de 2014, lo declaró disciplinariamente responsable y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por 10 años para ejercer funciones públicas. Contra esa decisión el señor Zea Gómez interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Inspección Delegada de la Región Siete en providencia del 21 de mayo de 2014, que confirmó íntegramente la sanción. Finalmente, la Dirección General de la Policía Nacional, mediante la Resolución núm. 02710 del 11 de julio de 2014, dio cumplimiento a la sanción y dispuso el retiro del servicio activo del señor Zea Gómez.
Hechos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2015-00099-01 Debido a lo anterior, el señor Zea Gómez y sus familiares promovieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con la finalidad de que se declarara la nulidad de la Resolución solución núm. 02710 de 11 de julio de 2014, así como los fallos del 12 de marzo y 21 de mayo de 2014.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, pidió ser reintegrado al servicio activo en el cargo de patrullero o a otro de igual o de similar categoría sin solución de continuidad, con los ascensos en las mismas condiciones de sus compañeros de curso, así como el reconocimiento y pago de todos los emolumentos dejados de percibir.
El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal que, en sentencia del 30 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los fallos de primera y segunda instancia del proceso disciplinario, pues Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co después de surtido el control integral sobre la actuación disciplinaria quedó acreditado que no existió vulneración al debido proceso del investigado.
Agregó que la Resolución núm. 02710 del 11 de julio de 2014, proferida por la Dirección General de la Policía Nacional, es un acto administrativo de trámite mediante el cual se ejecutó la decisión impuesta en sede administrativa disciplinaria por lo que no se realizó pronunciamiento alguno respecto de su legalidad. Contra la referida decisión el actor interpuso recurso de apelación con base en que hubo un exceso ritual manifiesto por parte del despacho de primera instancia, pues no se tuvieron como válidos los alegatos de conclusión presentados por la parte demandante.
Además, mencionó que hubo una deficiente valoración probatoria, toda vez que las afirmaciones realizadas en los testimonios que se practicaron se valoraron de manera subjetiva, de modo que se concluyó que no había respaldo probatorio suficiente que permitiera declarar la nulidad solicitada por el actor. Expresó que en el proceso disciplinario hubo una inapropiada adecuación del verbo rector disciplinario, pues no se probó que el combustible fuera propiedad de la Policía Nacional, ni que el demandante hubiera actuado con la intención de obtener un beneficio personal; por lo tanto, la adecuación típica realizada por la entidad fue errónea, razón por la que la expedición del acto administrativo demandado fue irregular.
Finalmente, indicó que, de conformidad con el artículo 142 de la Ley 734 de 2002, no era posible proferir fallo sancionatorio sin que obrara en el proceso prueba que brindara total certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado, y que en este caso existían pruebas suficientes que demostraban que el demandante no tuvo injerencia alguna en los hechos por los cuales fue investigado y declarado responsable.
El Tribunal Administrativo de Casanare, en sentencia del 25 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Como cuestión preliminar, recordó que el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos disciplinarios es pleno e integral, de manera que comprende una revisión tanto legal como constitucional de la actuación, sin que el juez se encuentre limitado por lo planteado en la demanda.
A partir de ese marco, abordó los cargos de omisión en la valoración probatoria y violación al debido proceso, y concluyó que los fallos disciplinarios cumplían con las exigencias de la Ley 734 de 2002, pues el operador disciplinario no se limitó a enumerar las pruebas recaudadas, sino que efectuó un análisis integral y razonado de las documentales y testimoniales, dando alcance y mérito a cada una conforme a las reglas de la sana crítica.
Por ello, descartó que se hubiera incurrido en omisión probatoria o en transgresión de la presunción de inocencia, y resaltó que el actor contó, a lo largo del trámite disciplinario, con diversas oportunidades para aportar y controvertir pruebas, además de haber sido notificado de todas las actuaciones. En cuanto a la tipicidad, el Tribunal encontró acreditada la falta gravísima del numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, al estimar probado que el señor Zea Gómez, en su condición de responsable del combustible de la institución, el 2 de septiembre Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2013 tanqueó su vehículo personal en la estación de servicio «El Caney» y cargó el pago al crédito de la Policía Nacional con las siglas de otro vehículo oficial, para luego, al día siguiente, solicitar que dicho consumo se descargara de la cuenta de la entidad.
Señaló que esa conducta fue ratificada por los testimonios de varios miembros de la institución y trabajadores de la estación de servicio, prueba que resultaba idónea y suficiente para establecer la responsabilidad disciplinaria, sin que fuera indispensable una prueba técnica adicional. Respecto del reproche por exceso ritual manifiesto, advirtió que, contrario a lo afirmado por el apelante, los alegatos de conclusión sí habían sido consignados en la sentencia de primera instancia, en su acápite 2.2.2.
En consecuencia, el Tribunal concluyó que no se encontraban probadas las causales de nulidad alegadas, de modo que el retiro del servicio del actor estuvo amparado por la presunción de legalidad y debidamente motivado, en virtud de la declaración de responsabilidad disciplinaria previamente ejecutoriada y de la configuración de la inhabilidad sobreviniente en su contra.
Por tales razones, confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 3. Argumentos de la acción de tutela La demandante expuso que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en defecto sustantivo, por cuanto, pese a anunciar que ejercería un control judicial pleno e integral sobre los actos disciplinarios, redujo su análisis a la constatación de la conducta y a su adecuación típica al numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, sin efectuar el juicio material de ilicitud sustancial exigido por el régimen disciplinario.
En su criterio, la sentencia confundió la tipicidad con la ilicitud sustancial, pues dio por configurada la falta a partir de la afirmación de que el actor cargó el combustible de su vehículo particular a crédito de la Policía Nacional, limitándose a verificar que dicha conducta estaba previamente descrita como falta gravísima y que se encontraba probada con los medios de convicción recaudados, pero sin explicar si ese comportamiento afectó de manera real, sustancial e injustificada el deber funcional.
Bajo esa perspectiva, sostuvo que el Tribunal no podía agotar el análisis en la demostración del hecho y su encuadre típico, sino que estaba obligado a verificar si, en el caso concreto, la conducta comprometió materialmente la función constitucional de la Policía Nacional, esto es, la prestación del servicio de seguridad, la capacidad operativa de la institución, la protección de los derechos y libertades públicas o la convivencia pacífica, en los términos del artículo 218 de la Constitución, máxime cuando en el proceso no se demostró que el combustible hubiera sido finalmente asumido por la institución, que se hubiera producido detrimento patrimonial, que se frustrara algún procedimiento policial o que se afectara la prestación del servicio.
Agregó que la providencia careció de motivación suficiente, en tanto dio por acreditada la falta a partir de la descripción de la conducta y de la valoración de las pruebas, sin desarrollar un juicio autónomo sobre la ilicitud sustancial ni explicar por qué los hechos probados constituían una afectación relevante del deber funcional, lo que, en su Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entender, implicó un salto argumentativo desde la constatación del hecho hacia la declaración de responsabilidad disciplinaria.
Asimismo, recalcó que el debate sobre la ilicitud sustancial no era nuevo, pues lo había planteado tanto en el proceso disciplinario como ante la jurisdicción contenciosa, sin que el Tribunal le diera respuesta. En relación con el mismo defecto sustantivo, adujo que la sentencia omitió aplicar el artículo 9 de la Ley 1952 de 2019, conforme al cual la conducta disciplinaria solo es ilícita cuando afecta sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna, regla que, según expuso, no constituye una innovación del Código General Disciplinario, sino que ya integraba la estructura del injusto bajo la Ley 734 de 2002, por lo que resultaba jurídicamente exigible al momento de proferirse la providencia cuestionada.
Finalmente, planteó que la sentencia incurrió en defecto fáctico, en su dimensión de omisión de valoración probatoria, al no apreciar elementos de juicio que evidenciaban la ausencia de afectación al deber funcional (en particular, el pago personal del combustible por parte del actor, la inexistencia de detrimento patrimonial para la institución y la falta de impacto real en el servicio policial), pruebas que, a su juicio, el Tribunal enunció pero no valoró en lo jurídicamente relevante.
Sobre esa base, concluyó que la providencia avaló la sanción disciplinaria sin verificar si el hecho investigado produjo detrimento patrimonial, afectación real del servicio policial o alteración del funcionamiento de la administración, con lo cual vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 4. Trámite previo El 25 de marzo de 2026, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante, al Tribunal Administrativo de Casanare en calidad de demandado, así como al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional en calidad de terceros con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Casanare manifestó que el fallo de segunda instancia se sustentó en que el proceso disciplinario se adelantó en garantía del debido proceso del actor, por incurrir en una conducta sancionable y determinada como falta gravísima de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, por apropiarse de bienes de la institución con el fin de obtener un beneficio propio.
En relación con el objeto del recurso de apelación, sostuvo que, contrario a lo afirmado el actor, existió una correcta y adecuada valoración probatoria pues los fallos disciplinarios cumplieron con las exigencias señaladas en la Ley 734 de 2002 como la descripción y determinación de la conducta, la demostración de los hechos y las circunstancias de espacio y tiempo en que se desarrollaron.
En consecuencia, manifestó que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, porque lo pretendido por el demandante es revivir el debate probatorio surtido al interior del medio de control y convertir la acción de tutela en una tercera instancia y, en todo caso, no incurrió en defecto alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Intervención de los terceros con interés El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal solicitó que se declare improcedente la acción por falta de relevancia constitucional porque lo pretendido por la parte actora es que se surta una tercera instancia. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional señaló que el actor participó en todas las etapas de los procesos disciplinario y administrativo, contó con oportunidades de contradicción y defensa, además, las decisiones judiciales resolvieron de manera integral la controversia planteada.
A su juicio, no existió un defecto fáctico o sustantivo, en tanto la valoración probatoria fue completa y razonada, por cuanto el Tribunal Administrativo de Casanare concluyó que la conducta disciplinable del actor estuvo acreditada. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que, su actuación no vulneró los derechos fundamentales del extremo activo, pues lo que censuró en su escrito de tutela fue la decisión adoptada por la autoridad judicial demandada.
Además, consideró que la solicitud de amparo era improcedente, dado que la parte actora no demostró la configuración de un perjuicio irremediable que conllevara a la intervención del juez constitucional. 7. Sentencia de primera instancia El 29 de abril de 2026, la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia en la que negó la solicitud de amparo.
Tras estimar cumplidos los requisitos generales de procedencia, descartó la configuración de los defectos alegados. En cuanto al defecto sustantivo, consideró que, aunque el Tribunal anunció un control judicial pleno e integral, ello no lo obligaba a estructurar su decisión conforme a una metodología dogmática específica ni a desarrollar de manera autónoma cada elemento de la responsabilidad disciplinaria, pues el estándar constitucional se satisface siempre que la providencia permita comprender, de manera razonada, por qué la conducta resulta reprochable.
Bajo esa premisa, estimó que el Tribunal no redujo su análisis a la tipicidad, sino que valoró las circunstancias específicas del caso, en particular, la condición del actor como responsable del manejo de combustibles y el uso de los mecanismos institucionales para cargar a crédito de la Policía el consumo de su vehículo particular, lo que le permitió concluir que se trató de una actuación incompatible con sus deberes funcionales que comportaba, en sí misma, una afectación sustancial del deber funcional.
Precisó, además, que el régimen disciplinario no exige la materialización de un daño, de modo que el pago posterior del combustible o la ausencia de perjuicio económico no desvirtuaban la relevancia disciplinaria de la conducta. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al defecto fáctico, concluyó que el Tribunal efectuó una apreciación conjunta de las pruebas conforme a las reglas de la sana crítica y que las circunstancias invocadas por el actor no fueron desconocidas, sino que carecían de entidad para modificar la valoración efectuada, por lo que no se advirtió una omisión probatoria determinante ni una valoración arbitraria. 8.
Impugnación La parte demandante impugnó la decisión de primera instancia e insistió en los argumentos del escrito inicial. Sostuvo que el fallo de tutela redefinió el alcance constitucional de la ilicitud sustancial, al avalar la tesis del Tribunal según la cual el uso indebido de un mecanismo institucional comporta «en sí mismo» una afectación sustancial del deber funcional, con lo cual, en su criterio, absorbió la ilicitud sustancial dentro del juicio de tipicidad, eliminó el juicio material autónomo del injusto disciplinario y vació de contenido el artículo 9 de la Ley 1952 de 2019.
Adujo que la decisión incurrió en una petición de principio, pues dio por demostrado lo que debía justificar: de la premisa de que el actor usó mecanismos institucionales para cargar combustible no se sigue necesariamente la conclusión de que se afectó sustancialmente el deber funcional, sin que se explicara cómo la conducta comprometió la seguridad ciudadana, la capacidad operativa, la prestación del servicio o la función constitucional de la Policía Nacional prevista en el artículo 218 de la Constitución. En esa línea, invocó la jurisprudencia constitucional (entre otras, las sentencias C-948 de 2002 y C-379 de 2021) para sostener que la antijuridicidad disciplinaria no surge del simple desconocimiento formal del deber, sino de su infracción sustancial, y que equiparar ambas nociones conduce a un sistema de reproche puramente formal y a una forma de responsabilidad objetiva proscrita en materia sancionatoria.
Por tales razones, solicitó revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, conceder el amparo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, resulta procedente revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. Como fundamento del escrito de impugnación la parte actora insiste en que la providencia del 25 de septiembre de 2025, mediante la que el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.
Sin embargo, de manera previa es necesario establecer si en el presente caso se cumple con los requisitos generales de procedencia, en especial, el de relevancia constitucional, solo en caso afirmativo procederá con el estudio de los defectos invocados. La Sala anticipa que, en el presente caso, declarará improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional, porque la tutelante insiste en los mismos argumentos expuestos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, pretende configurar una tercera instancia. En el caso objeto de estudio la Sala revocará la decisión impugnada y en su lugar declarará improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
(i) Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional1 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20141, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»2. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto, como se verá, la parte demandante insiste en los argumentos propuestos en el proceso ordinario.
Al respecto, la Sala encuentra que la discusión que plantea el accionante ante el juez constitucional es la misma que sometió al conocimiento del juez natural en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 1 sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la sala plena del consejo de estado. radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (ij). actor: alpina productos alimenticios s.a. consejero ponente: jorge octavio ramírez ramírez. 2 ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la revisión del expediente, la Sala advierte que alegando defecto sustantivo y fáctico, el actor pretende reabrir el debate probatorio y sustancial ya resuelto, insistiendo en que el combustible suministrado no era de propiedad de la Policía Nacional, que no se acreditó la apropiación ni el beneficio propio y que, por ende, no se configuró la conducta tipificada en el numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006.
En efecto, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 30 de septiembre de 2024 en la que el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal negó las pretensiones de la demanda, el actor indicó: «La conducta atribuida al señor Pablo Andrés Zea Gómez, no se ajusta al verbo rector descrito en esta disposición, ya que no se probó que el combustible fuera propiedad de la Policía Nacional, ni que el señor Zea Gómez hubiera actuado con la intención de obtener un beneficio personal.» (…) En el plenario jamás se demostró que el combustible despachado a mi representado pertenecía la institución Policía Nacional, ya que el establecimiento de comercio denominado estación de servicio EL CANEY, es una empresa de índole privado sin participación alguna de la Policía Nacional o del estado.» Asimismo, planteó el debate sobre la ilicitud sustancial y la tipicidad, así: «(…) en el fallo de primera instancia, no se realizó el correspondiente estudio sobre la tipicidad y la ilicitud sustancial del comportamiento reprochado, conforme las pruebas que en su momento consideró legalmente practicadas y recaudadas.» Por su parte, en la acción de tutela y en su impugnación el accionante insistió en que se le vulneró el debido proceso, al estimar que no había lugar a la sanción disciplinaria porque no se demostró que el combustible fuera de propiedad de la Policía Nacional, que este fue pagado de manera personal y que no se produjo detrimento institucional.
Con base en ello, sostuvo que a lo largo del proceso existió una valoración probatoria deficiente y que la conducta carecía de afectación material al servicio policial, en tanto no se comprometió la operatividad institucional, la seguridad ciudadana ni la capacidad de respuesta de la entidad. Sobre esa base, atribuyó a la providencia del Tribunal dos defectos, a saber: En cuanto al defecto sustantivo, sostuvo que la sentencia sancionó disciplinariamente al actor sin realizar el juicio de ilicitud sustancial, sustituyéndolo por una mera verificación de tipicidad, en contravía del artículo 9 de la Ley 1952 de 2019 (regla que, a su juicio, ya integraba la estructura del injusto bajo la Ley 734 de 2002).
En lo pertinente, el escrito señala: «La sentencia incurre en defecto sustantivo al sancionar disciplinariamente al actor sin realizar el juicio de ilicitud sustancial, sustituyendo indebidamente dicho análisis por una mera verificación de tipicidad (…).» Explicó que, aunque el Tribunal anunció un control judicial integral, lo ejerció de manera incompleta, pues confundió la tipicidad con la ilicitud sustancial y dio por configurada la falta a partir de la sola constatación del hecho y su encuadre típico, sin Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co examinar si la conducta comprometió materialmente el deber funcional.
En sus palabras: «No basta afirmar que el investigado “incurrió en una conducta sancionable” o que “se apropió de bienes de la institución”; era indispensable verificar si, en el caso concreto, ello comprometió materialmente la función constitucional de la Policía Nacional.» Añadió que, tratándose de un miembro de la Policía Nacional, la afectación del deber funcional debía valorarse a la luz del artículo 218 de la Constitución, verificando si la conducta comprometió el servicio de seguridad, la capacidad operativa, la protección de los derechos y libertades públicas o la convivencia pacífica, análisis que afirmó la providencia omitió por completo.
Sobre el particular precisó: «en ausencia de una afectación real al servicio policial o a la misión constitucional prevista en el artículo 218 de la Carta, no es jurídicamente posible afirmar la existencia de ilicitud sustancial (…).» En lo atinente al defecto fáctico, alegó que el Tribunal omitió valorar pruebas determinantes que evidenciaban la ausencia de afectación al deber funcional (en particular, el pago personal del combustible, la inexistencia de detrimento patrimonial, la duda sobre la propiedad del bien y la falta de impacto real en el servicio), pruebas que, sostuvo, fueron enunciadas pero no apreciadas en lo jurídicamente relevante.
En lo pertinente, indicó: «El defecto fáctico no consiste en que el Tribunal no haya analizado las pruebas. Consiste en algo más grave: las vio, pero no las valoró en lo que realmente importaba (ilicitud sustancial).». Con fundamento en lo anterior, concluyó que la sentencia avaló una sanción disciplinaria sin verificar el contenido material del injusto disciplinario, esto es, sin establecer si la conducta afectó sustancialmente el deber funcional, con lo cual, a su juicio, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa.
No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Casanare, en providencia del 25 de septiembre de 2025 que, en lo que interesa, señaló: «[…] En lo que respecta a los cargos de omisión en la valoración probatoria y violación al debido proceso, la Sala encuentra que los fallos disciplinarios cumplen con las exigencias señaladas en la Ley 734 de 2002, tales como la descripción y determinación de la conducta, las pruebas o demostración de los hechos y las circunstancias de espacio y tiempo en que estas se desarrollaron.
Se evidencia, que el operador disciplinario efectuó un análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados, pues se hizo una relación de las documentales y testimoniales practicadas, efectuando una valoración integral de las mismas para determinar la comisión de la conducta; se realizó un estudio detallado de cada una de ellas, las cuales conllevaron al convencimiento de la existencia de la falta investigada.
Examinados por el Tribunal los actos administrativos sancionatorios, se evidencia que estos cumplen con los requisitos señalados en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en tanto que se realiza una valoración probatoria completa y necesaria para determinar la responsabilidad del investigado en relación con las conductas endilgadas, como quiera que el operador disciplinario de primera instancia no se limitó a enumerar las pruebas practicadas en el curso del proceso disciplinario adelantado, porque efectuó un análisis probatorio dando alcance y mérito a cada una de las pruebas, con lo cual se concluye que la entidad no incurrió en una omisión en el análisis probatorio ni transgredió la presunción de inocencia, ni vulneró el debido proceso, el derecho de defensa y/o de contradicción del actor, pues es claro que el actor durante el trámite disciplinario contó con diferentes oportunidades para controvertir y aportar pruebas, además fue notificado de todas las actuaciones y decisiones adoptadas por parte de la demandada.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, las decisiones adoptadas por la entidad demandada se encuentran suficiente motivadas y fueron expedidas con base en las pruebas allegadas durante el trámite disciplinario de cara a las conductas endilgadas al demandante, situación que se acompasa con el artículo 128 de la Ley 734 de 2002, en tanto que tal precepto garantiza que el operador disciplinario al emitir un pronunciamiento exponga, de forma racional, las razones en que fundamentó la decisión lo cual constituye garantía principal del debido proceso y el derecho de defensa del disciplinado, en la medida que le permite conocer los argumentos y las pruebas tenidas en su contra, a efectos de que pueda controvertir su interpretación. En este caso, el extremo demandado efectuó el análisis detallado de las pruebas en que se basó, en tanto que el señor Pablo Andrés Zea Gómez fue sancionado a través de fallo de primera instancia del 12 de marzo de 2014, confirmado el 21 de mayo de 2014 ordenando su destitución e inhabilidad general por 10 años al encontrarse acreditada la comisión de la falta gravísima señalada en el numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, porque se probó que el hoy demandante estaba en servicio activo en el cargo de responsable de combustibles cuando el 02 de septiembre de 2013 tanqueó su vehículo personal en la estación de servicio el Caney y cargó el pago a crédito de la Policía Nacional con las siglas de otro vehículo de propiedad de la institución. Además, que al siguiente día se dirigió nuevamente a la estación de servicio con el fin de cancelar el tanqueo del día anterior y pidió a la señora Diana Blanco, trabajadora de la estación, que descargara ese pago de la cuenta de la Policía, cuando sabía que esto no era posible.
La conducta se ratificó por los miembros de la Policía Oscar Alexander Celis Diaz, Rafael Aniceto Meneses Caicedo, Javier Eduardo Gaitán Rey, Diana Fernanda Blanco Corzo, Carlos Yesid Hurtado, Tania Patricia Lujan Diaz y Luis Hernán Camargo Pérez, quienes manifestaron que el demandante era el responsable del proceso de combustibles de la Policía Nacional, razón por la cual no hubo inconveniente en cargar el combustible al crédito de la Policía y descargarlo al día siguiente, por la confianza que se presumía de este en el cumplimiento de las funciones propias de su cargo.
En ese orden de ideas, la Sala no encuentra probadas las causales de nulidad alegadas por la parte demandante, por tanto, su retiro del servicio se entiende enmarcado dentro de la presunción de legalidad y debidamente motivado debido a la declaración de responsabilidad disciplinaria previamente ejecutoriada y, con esta, la configuración de la inhabilidad sobreviniente en contra del señor Pablo Andrés Zea Gómez.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. (…)». (subrayado fuera de texto) Como se observa, con los argumentos expuestos en la solicitud de amparo el demandante pretende prolongar el debate jurídico que planteó en el proceso ordinario, reiterando su inconformidad con la negativa de sus pretensiones. De modo que, la parte actora reproduce sustancialmente los argumentos que ya había formulado en el recurso de apelación, en particular: (i) la falta de prueba sobre la propiedad institucional del combustible;
(ii) el pago personal de este y la inexistencia de detrimento patrimonial; (iii) la indebida valoración u omisión de valoración de las pruebas; y (iv) la ausencia de afectación real al servicio o al deber funcional policial, de la que, en su criterio, se derivaría la vulneración del debido proceso. Así, aunque en esta oportunidad encauza esos reproches bajo las causales específicas de defecto sustantivo y fáctico, lo cierto es que las invoca con el propósito de insistir en los mismos planteamientos que expuso ante el juez natural.
En todo caso, esa discusión ya fue resuelta en la providencia cuestionada, pues el Tribunal Administrativo de Casanare se pronunció sobre lo alegado por el actor y, a partir del análisis de las pruebas, concluyó que se encontraba en servicio activo en el Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cargo de responsable de combustibles cuando, el 2 de septiembre de 2013, tanqueó su vehículo personal en la estación de servicio El Caney y cargó el pago a crédito de la Policía Nacional con las siglas de otro vehículo de propiedad de la institución. Asimismo, explicó que de los medios de prueba se desprendía que el actor regresó al día siguiente a la estación de servicio con el fin de cancelar el tanqueo y solicitó a la señora Diana Blanco, trabajadora del establecimiento, que descargara ese pago de la cuenta de la Policía, a sabiendas de que ello no era procedente.
Sobre esa base, el Tribunal encontró acreditado que la sanción disciplinaria tuvo fundamento en las pruebas allegadas al proceso, razón por la cual no había lugar a declarar su nulidad. De este modo, lo que el accionante presenta como un defecto sustantivo y fáctico corresponde, en realidad, a su desacuerdo con la valoración jurídica y probatoria efectuada por el juez natural, que escapa al ámbito del juez de tutela.
De lo anterior, es posible concluir que los argumentos del actor más allá de la vulneración invocada se centran en la inconformidad con la decisión que le fue adversa a sus intereses lo cual no permite al juez de tutela pronunciarse nuevamente respecto a lo resuelto por el juez de la causa. Tal como lo ha dicho esta Sala en anterior oportunidad3, en el escenario que propone el demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional.
La acción de tutela tiene como fin la protección de derechos fundamentales, y no puede utilizarse como instancia adicional de los procesos ordinarios. En consecuencia, en el presente caso, se impone revocar la decisión de primera instancia del 29 de abril de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, objeto de impugnación que negó el amparo y en su lugar la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia conforme a lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia del 29 de abril de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B objeto de impugnación, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de la providencia; y en su lugar decide: 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Pablo Andrés Zea Gómez. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. 3 Ver, sentencia del 14 de agosto de 2025, expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2025-02108-01, Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02300-01 Demandantes: Pablo Andrés Zea Gómez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador