CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: TRANSMILENIO S.A. Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN PRIMERA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el solicitante contra el Consejo de Estado-Sección Primera.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 1° de abril de 2024, la Empresa de Transporte del Tercer Milenio-Transmilenio S.A., a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y al derecho de defensa, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Primera al proferir la sentencia del 30 de noviembre de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso contra la Superintendencia de Transporte.
En virtud del amparo, se pide dejar sin efectos la providencia reprochada. 1 Identificada con rad. n°. 11001-03-24-000-2013-00301-00. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2. Hechos relevantes Transmilenio S.A. formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad de las resoluciones 00007095 del 19 de octubre de 2012 y 00009608 del 31 de diciembre de 2012, proferidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, que la sometieron a control por un término de seis meses en los términos del artículo 85 de la Ley 222 de 1995 y en el artículo 42 de la Ley 101 de 2000, modificado por el artículo 4 del Decreto 2741 de 2001, por la demora en la implementación del sistema de tarjetas del Sistema Integrado de Transporte de Bogotá-SITP.
Lo anterior, por el riesgo de la no integración tecnológica del medio de pago, la estrategia de comunicación y publicidad para la cobertura del sistema y sobre las actividades de ajuste a los cronogramas, lo que presuntamente afectaba la adecuada prestación del servicio de transporte y generaba traumatismo a los usuarios. Pidió que se reconozca que Transmilenio S.A. no es sujeto de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte y, en consecuencia, se le ordenara abstenerse de realizar medidas y tomar acciones en contra de Transmilenio S.A. En apoyo de las pretensiones, adujo que Transmilenio S.A. es una empresa distrital, sobre la cual el Distrito Capital de Bogotá-Secretaría Distrital de Movilidad ejercería las funciones de inspección, vigilancia y control.
El asunto correspondió en única instancia al Consejo de Estado-Sección Primera, que en sentencia del 30 de noviembre de 2023 negó las pretensiones de la demanda. 3. Fundamentos de la solicitud El solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en defectos sustantivo y fáctico.
Plantea configurado el defecto sustantivo por: (i) realizar una interpretación equívoca de los artículos 41 y 42 del Decreto 101 de 2000, que modificó la estructura del Ministerio de Transporte, (ii) no realizar una interpretación sistemática entre el artículo 287 C. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Pol., el artículo 8° de la Ley 336 de 19962, los artículos 40, 41, 42 y 44 del Decreto 101 de 2000, el artículo 11 del Decreto 170 de 20013 y la Resolución 5579 de 20064, expedida por el Ministerio de Transporte, así como (iii) una interpretación indebida del precedente judicial contenido en la sentencia C-746 de 2001, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado para una definición de competencias administrativas.
Afirma que, conforme a las normas sustanciales desconocidas, las actividades de inspección, vigilancia y control respecto de Transmilenio S.A. le correspondían a la Alcaldía Mayor de Bogotá, y por delegación a la Secretaría Distrital de Movilidad. Tal atribución está amparada en el principio de autonomía territorial y la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales para el ejercicio de las funciones de inspección, control y vigilancia de la actividad transportadora.
Indica que, de conformidad con lo expuesto, el artículo 41.2 del Decreto 101 de 2000 limitó la delegación de las funciones de inspección, vigilancia y control a la Superintendencia de Transporte en relación con el «servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros, (…) cuya vigilancia seguiría a cargo de las autoridades territoriales correspondientes».
Como la situación resuelta por la autoridad judicial correspondía a la implementación del SITP en Bogotá, argumenta que la Superintendencia de Transporte carecía de competencia para tomar control sobre Transmilenio S.A. En consecuencia, a su juicio, no fue acertada la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, al fundamentar la competencia de la Supertransporte en el numeral 1 del artículo 41 y no en el numeral 2 del Decreto 101 de 2000.
Asimismo, indicó que con el objeto de delimitar las competencias se expidieron los decretos reglamentarios de las modalidades de transporte terrestre que se denominaron los decretos 170s expedidos en el 2001 y se delimitaron las competencias de vigilancia de la Supertransporte respecto de algunas modalidades 2 Por el cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte 3 Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros 4 Por la cual se modifica la Resolución 266 del 16 de febrero de 1999 en relación con la Autoridad de Transporte para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano el Transporte Masivo de Pasajeros para Bogotá, D.C. y su extensión al municipio de Soacha. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de prestación del servicio público de transporte.
En ese sentido, el Decreto 170 de 2001 que reglamentó el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros, estableció en su artículo 11 que: «La inspección, vigilancia y control de la prestación del servicio estará a cargo de los alcaldes metropolitanos, distritales y/o municipales según el caso, o de las autoridades a las que se les haya encomendado la función.» Sostuvo que en el referido decreto se indicó que son autoridades de transporte competentes en la jurisdicción nacional, el Ministerio de Transporte y, en la jurisdicción distrital y municipal, los alcaldes municipales y/o distritales o en los que estos deleguen tal atribución. Asimismo, esgrimió que el artículo 6 de la Ley 769 de 2002 señaló como organismos de tránsito a las secretarias distritales de tránsito del área urbana de los distritos especiales y, en concordancia, la Resolución 266 de 1999, en armonía con el Decreto 3109 de 1997, estableció que en el Distrito Capital la secretaría de tránsito y transporte es la autoridad única de transporte para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros.
En virtud de lo anterior, el Ministerio de Transporte en Resolución No. 5579 de 2006, aprobó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., o a la entidad que haga sus veces, como autoridad de Transporte para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros para Bogotá D.C. y su extensión al municipio de Soacha.
Así las cosas, sostiene que es la Alcaldía Mayor de Bogotá y por delegación, a la Secretaría Distrital de Movilidad a quien le correspondía vigilar y controlar que Transmilenio S.A. garantizara la permanente, eficiente y segura prestación del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá-SITP. Así las cosas, el accionante estimó que: «De esta manera, el defecto sustantivo en que incurre la sentencia objeto de tutela, llevó a que la autoridad judicial desconociera, que era a la Alcaldía Mayor de Bogotá y por delegación a la Secretaría Distrital de Movilidad, a quien le correspondía, como autoridad territorial competente; inspeccionar, vigilar y controlar, que TRANSMILENIO S.A garantizará la permanente, eficiente y segura prestación del Sistema Integrado de Transporte 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Publico de Bogotá –SITP, pues el ejercicio de la función de inspección control y vigilancia del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo distrital de pasajeros, NO se delegó en la Supertransporte, sino que permaneció en la entidad territorial que venía ejecutando dichas funciones».
Aunado a ello, plantea que Transmilenio S.A. no presta directamente el servicio público de transporte. Sin embargo, la providencia reprochada citó la sentencia C- 746 del 25 de septiembre de 2001, en la cual la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las competencias de la Superintendencia de Transporte comprenden los aspectos objetivos y subjetivos sobre las personas naturales y jurídicas que prestan el servicio público de transporte.
Aún más, destaca que la sentencia C-746 de 2001 decidía un caso concreto frente a la Empresa Metro de Medellín Ltda., que -a diferencia de la solicitante- sí presta el servicio público de transporte. Agrega que esa providencia es anterior al Decreto 2741 de 2001, que modifica los Decretos 101 y 1016 de 2000 y restringe las competencias de la Superintendencia de Transporte.
Alega que el defecto fáctico se funda en las pruebas que acreditan la inexistencia de actuaciones atribuibles a Transmilenio S.A. en la presunta demora para la implementación del sistema de tarjetas para el SITP. En ese sentido, remite a la sentencia dictada por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de abril de 2015, que negó una acción de cumplimiento debido a que Transmilenio S.A. cumplió su labor de gestión, control contractual e integración del SITP, sumado a que la integración del medio de pago era un proceso gradual y de implementación progresiva.
Afirma que tal medio probatorio fue desconocido por la autoridad judicial, que se limitó a señalar que la existencia de tarjetas diferentes para el ingreso al sistema era «un hecho notorio». Por demás, advierte que los retrasos en la integración de los sistemas de recaudo de las fases I, II y III también fueron atribuibles a las conductas desleales de Angelcom S.A., Sistemas Asesorías y Redes S.A.S. y KEB Technology Colombia. 4.
Trámite procesal El 21 de junio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Superintendencia de Transporte, en 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia calidad de tercera con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Primera, al oponerse al amparo, adujo que la solicitud carece de relevancia constitucional, ya que no identificó afectación alguna al núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados, sino que señaló que -en criterio de la parte actora- la providencia controvertida contiene errores de interpretación normativa y de valoración probatoria.
Agregó que la controversia no supera asuntos de mera legalidad y pretende crear una instancia adicional del proceso ordinario. Por otra parte, plantea que la solicitud no cumple el requisito de subsidiariedad, ya que el solicitante dispone del recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia del 30 de noviembre de 2023 y plantear la vulneración del artículo 29 constitucional, sumado a la inexistencia de un perjuicio irremediable.
La Superintendencia de Transporte sostuvo que la tutela es improcedente, ya que la solicitante no ha ejercido el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia controvertida, ni expuso las razones por las cuales tal medio de defensa no sería eficaz, idóneo o adecuado para la protección de sus derechos fundamentales. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que negó las pretensiones de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental5.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela6.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional7: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de 5 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Ibidem. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Advirtió que la Superintendencia de Puertos y Transportes es competente para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las autoridades que conforman el Sistema Nacional de Transporte, que incluyen las dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones relacionadas con esa actividad, en atención a los artículos 42 del Decreto 101 de 2000 y 1° de la Ley 105 de 1993, en concordancia con la Ley 222 de 1995.
Advirtió que Transmilenio S.A. hace parte del sector y sistema de transporte nacional, ya que es una dependencia del sector descentralizado que cumple 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia funciones relacionadas con la actividad de transporte, en atención al Acuerdo 04 de 1999 y los Decretos 831 de 1999 y 319 de 2006.
Así las cosas, la Superintendencia de Puertos y Transportes tenía competencia para expedir los actos administrativos que tomaron control de la solicitante. Precisó que, aun cuando Transmilenio S.A. no presta directamente el servicio de transporte, funge como empresa gestora y tiene «una actividad principal respecto a la organización, control y planificación del Sistema Público de Transporte Masivo en Bogotá».
Al verificar el contenido del numeral 2° del artículo 41 del Decreto 2741 de 2001, advirtió que esa norma hace referencia al objeto de la delegación a la Superintendencia de Transporte, sin que determine la competencia de la demandada respecto de las entidades que integran el Sistema Nacional de Transporte. Además, advirtió que la Secretaría Distrital de Movilidad no podría ejercer control sobre Transmilenio por dos razones: (i) sus funciones giran en torno a implementar políticas públicas para propender por la prestación eficiente del servicio de movilidad en Bogotá, y (ii) Transmilenio S.A. está adscrita a esa Secretaría, lo que eventualmente ocasionaría un conflicto de interés al momento de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control.
Además, advirtió que Transmilenio S.A. incurrió en demora en la implementación del sistema de tarjetas para la adopción del SITP de Bogotá, previsto en el Decreto 309 de 2009, ya que transcurrieron dos años sin que se adoptaran las medidas necesarias para garantizar su adecuado funcionamiento. Tal situación justificó las decisiones demandadas, que sometieron a Transmilenio S.A. bajo control de la Superintendencia de Puertos y Transporte.
Por demás, las resoluciones controvertidas destacaron que el 13 de abril de 2012 la Contraloría Distrital de Bogotá elaboró una advertencia por riesgo de daño al patrimonio público, con motivo del incumplimiento de los cronogramas pactados para la implementación de los componentes del SITP. Además, se acreditó una visita de inspección realizada el 25 y 26 de junio de 2012, así como unos requerimientos del 9 de agosto y 17 de septiembre de 2012 a Transmilenio S.A. para que informara las actuaciones adelantadas por su Junta Directiva en relación con la integración del SITP en materia de tarjetas. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Estas medidas dan cuenta de las justificaciones por las cuales la Superintendencia de Puertos y Transporte tomó control de Transmilenio S.A., sumado a que la demora en la implementación del sistema de tarjetas del SITP «fue un hecho notorio para la época en que se adoptó la medida de control por parte de la Superintendencia».
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Debe destacarse que la solicitud de tutela no encamina argumento alguno a la posible vulneración de derechos fundamentales, ni la afectación de su núcleo esencial. La discusión planteada carece de trascendencia constitucional, ya que se limita al contenido de normas que regulan la competencia de la Superintendencia de Transporte para adoptar medidas de inspección, vigilancia y control, en adición al desacuerdo con la valoración probatoria de la Sección Primera del Consejo de Estado en cuanto a la demora en la implementación del sistema de tarjetas del SITP.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03067-00 Solicitante: Transmilenio S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Transmilenio S.A. contra el Consejo de Estado-Sección Primera.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ