Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C. veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad Temas: Tutela contra providencia judicial / Revisión acuerdo municipal / Defecto fáctico Decisión: Negar al amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud de tutela formulada por el municipio de Necoclí (Antioquia), en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. El municipio de Necoclí promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la «autonomía territorial y fiscal», debido proceso, acceso a la administración pública e igualdad de trato tributario, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 16 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, en el expediente de revisión de acuerdo municipal identificado con el radicado 05001 23 33 000 2025 00557 00. 2.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. El Concejo Municipal de Necoclí expidió el Acuerdo 001 del 26 de marzo de 2025, en el que estableció una disminución temporal en los intereses moratorios de los impuestos de Industria y Comercio, Avisos y Tableros y Predial Unificado, con fundamento en los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política y 7 de la Ley 819 de 2003 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre autonomía territorial y potestad tributaria. 1 Ver índice 2 de Samai.

Archivo denominado «3ED_2ESCRITODETUTELApdf(.pdf) NroActua 2». 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí 2.2. El acuerdo fue debidamente sustentado con un estudio técnico y un análisis de impacto fiscal y financiero, de acuerdo con lo exigido por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. 2.3.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, mediante sentencia del 16 de julio de 2025 declaró la invalidez del referido Acuerdo 001, con el argumento de que no cumplía con los principios de proporcionalidad, razonabilidad, equidad e igualdad tributaria. 2.4. Los derechos fundamentales del municipio fueron vulnerados, toda vez que en la sentencia acusada se omitió valorar el soporte técnico y financiero presentado, y calificó erradamente el alivio como una amnistía generalizada, sin atender la diferenciación conceptual entre exoneración, condonación e incentivo fiscal temporal. 1.1.1.

Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso, a la autonomía territorial, a la igualdad y al acceso a la administración pública del Municipio de Necoclí. 2. Que se deje sin efectos la sentencia No. 166 del 16 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima de Oralidad. 3.

Que se ordene suspender provisionalmente los efectos de dicha sentencia mientras se resuelve el fondo del presente amparo. 4. Que se permita al municipio aplicar válidamente el Acuerdo 001 de 2025. […]». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. Renso Patiño Orozco2 solicitó que se accediera a las pretensiones de amparo y se revocara el fallo que declaró la invalidez del Acuerdo 001 de 2025, el cual se ajustó al orden constitucional y legal vigente, pues, cumplió con los principios de autonomía territorial, solidaridad, igualdad, equidad tributaria, sostenibilidad fiscal, justicia transicional y confianza legítima, sin que la medida adoptada constituyera una amnistía prohibida.

Por el contrario, se trató de una acción fiscal excepcional, transitoria y focalizada. 5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad3 solicitó desestimar la solicitud de tutela al no encontrarse acreditadas las causales de procedibilidad específicas alegadas, ni la vulneración de los derechos invocados, en la medida en que la decisión acusada tuvo en cuenta cada uno de los documentos aportados, los cuales fueron analizados bajo los lineamentos legales y jurisprudenciales vigentes. 6.

El departamento de Antioquia4 pidió declarar la improcedencia de la tutela, en tanto las garantías procesales esenciales fueron respetadas en su integridad, sin que se vulnerara derecho fundamental alguno con la decisión judicial acusada. 2 Ver índice 9 de Samai. 3 Ver índice 10 de Samai. 4 Ver índice 13 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí 7.

Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio. 2. Consideraciones 8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia. 9. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad. 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial 10. En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado5 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 11.

Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 12.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo6 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 6 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar, además, contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 13. Ahora bien, la Corte Constitucional7 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 14. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos8, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales9. 15. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico 16. La Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad vulneró los derechos fundamentales del municipio de Necoclí al proferir la sentencia del 16 de julio de 2025 con la que declaró la invalidez del Acuerdo 001 del 26 de marzo de 202510, al incurrir, presuntamente, en defecto fáctico por ausencia de valoración de las pruebas aportadas? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 17. La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 7 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 10 “por medio del cual se establece una disminución temporal en los intereses moratorios de los impuestos de industria y comercio, avisos y tableros y predial unificado en el municipio de Necoclí – Antioquia para la vigencia 2025” 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí 2.4.2.

Defecto fáctico 18. En primer lugar, se advierte que el defecto fáctico que el actor le atribuye a la sentencia objeto de análisis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional11, tiene una dimensión negativa y otra positiva. 19. La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»12, «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente»13.

La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas»14. 20. Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.4.3 Sobre el caso concreto 21.

El municipio de Necoclí acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 16 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad que, en única instancia, declaró la invalidez del Acuerdo 001 del 26 de marzo de 2025 con el que se establecía una disminución temporal de varios impuestos para la vigencia 2025 en la jurisdicción municipal. 22.

Lo anterior, al considerar que la corporación judicial demanda incurrió en defecto fáctico al no valorar los documentos de impacto fiscal y los estudios técnico y financiero aportados con la contestación del medio de control, los cuales justificaban las causas excepcionales para invocar las amnistías, así como su proporcionalidad y razonabilidad. 23.

Una vez revisado el expediente contencioso-administrativo objeto de litis, es necesario precisar que el Tribunal Administrativo de Antioquia motivó de manera suficiente el sentido de su decisión de conformidad con la normativa y la jurisprudencia aplicables, de la siguiente manera: «[…] Entonces, si bien se realizó por la parte demandada la exposición los motivos, del tenor del escrito y motivos señalados, no se logra evidenciar que las medidas del articulado del Acuerdo, cuenten con un fundamento de proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y equidad tributaria que permitan determinar que las mismas son compatibles con el marco fiscal a mediano plazo del Municipio y que satisfagan los principios mencionados para con los demás habitantes que vienen cumpliendo con el pago de sus 11 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 2002, T-781 de 2011, T-267 de 2013, SU-172 de 2015, T-605 de 2015, T-463 de 2016 y T-643 de 2016 entre otras. 12 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 13 Sentencia SU-159 de 2002, MP.

Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra. 14 Sentencia T-538 de 1994. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí impuestos de manera puntual. Debe señalarse que aunque en el compendio de proyecto del Acuerdo, se hace referencia a que el mismo es necesario si se pretende el cumplimiento de las metas establecidas en el programa de saneamiento fiscal suscrito en 2023, dicho programa no fue aportado al expediente, por lo que no obra prueba de que su implementación sea necesaria para ello.

Ahora, si bien el Municipio de Necoclí advierte que si existió el análisis del impacto fiscal y ello se puede evidenciar de los cálculos realizados en la exposición de motivos, tal como ya se indicó los lineamientos manifestados en su pronunciamiento no cumplen con los criterios establecidos por la Corte Constitucional2, que se resumen en: 1.

Responder a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993); 2. Aliviar la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004) 3.

Facilitar la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C910 de 2004). Si bien, una de las justificaciones para la expedición del acuerdo en mención es que la reducción del 95% en el flujo migratorio afectó considerablemente la dinámica económica del municipio lo cual dificulta el pago de los impuestos por parte de los contribuyentes, para la Sala es evidente que esa razón no es suficiente ya que se pretenden reducciones en los intereses moratorios por periodos en donde dicho flujo aún no había cesado, esto es, por el no pago de impuestos ocasionados antes de que la situación migratoria fuera regularizada por el Gobierno. De igual forma, el riesgo de la prescripción de cartera invocada en la justificación del acuerdo, se supera iniciando los procesos de cobro coactivo pertinentes.

En igual sentido, en el caso hipotético de aceptar el argumento de la reducción del flujo migratorio, no se evidencia como esto pudo haber afectado el recaudo del impuesto predial en inmuebles cuya única finalidad es la vivienda particular. Aunado a ellos, no se desconoce que por la reducción migratoria se pudieron ver afectados algunos sectores económicos del municipio, es claro que, si bien existen algunas circunstancias que necesitan intervención por parte del Municipio, con la medida general que se establece, no se favorecen sectores específicos que se encuentren afectados, como el gremio hotelero, comercial u otros que se demuestre están siendo aquejados por esa reducción de flujo migratorio, pues lo que hace el acuerdo simplemente es autorizar una reducción y condonación de interés moratorio para todas las personas en el Municipio, sin distinción y diferencia alguna.

Lo anterior, implica que con el Acuerdo No. 001 del 26 de marzo de 2025, se configura un vicio en la expedición del acto, pues el Concejo Municipal se extralimitó en sus funciones al crear amnistías o condonaciones que no estuvieron acordes con los principios de proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y equidad tributaria y, por tanto, deberá declararse su invalidez. […]».

(sic) 24. De tal manera, se evidencia que el tribunal demandado motivó su decisión en las normas de rango constitucional como en la jurisprudencia que establecen la competencia y autonomía tributaria de los entes territoriales para fijar impuestos, de tal manera consideró que las exenciones y amnistías en materia tributaria debían estar debidamente justificadas por circunstancias de política fiscal, es decir, que tuvieran su razón de ser en la conveniencia socio-económica, tanto del Estado como de la sociedad civil, como partes de un mismo proceso económico y jurídico. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí 25.

Asimismo, señaló que cuando se toman estas medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y la creación de estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, deben ser proporcionales, razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria. 26. Así pues, concluyó que, si bien a los concejos municipales se les otorgan diferentes facultades estas deben sujetarse a lo dispuesto en las leyes nacionales, por lo que las decisiones emitidas deben estar subordinadas y condicionadas al ordenamiento jurídico. 27.

Ahora bien, contrario a lo afirmado por la parte demandante, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia efectuó el estudio pertinente desde la perspectiva demarcada por el marco jurídico mencionado para concluir que el Acuerdo 001 del 26 de marzo de 2025 debía invalidarse, en la medida en que el ente municipal no acreditó los requisitos necesarios para justificar su proporcionalidad y razonabilidad, como se observa a continuación. 28.

De un lado, se tiene que la providencia acusada no desconoció que el municipio de Necoclí, previo a la emisión del acuerdo nulitado, realizara un análisis de impacto fiscal, diferente es, que no pudiera contrastarlo con el marco fiscal a mediano plazo del ente territorial, por cuanto tal documento no fue aportado, lo que impidió verificar si aquel cumplía con los requisitos de proporcionalidad, razonabilidad, igualdad y equidad tributaria. 29.

De otro lado, si bien el municipio de Necoclí sostuvo que el pluricitado acuerdo era necesario para cumplir con las metas establecidas en el programa de saneamiento fiscal suscrito en el año 2023, este último documento tampoco fue aportado, por lo que tampoco se pudo comprobar tal afirmación. 30. En consecuencia, el tribunal demandado analizó de forma aislada el estudio fiscal presentado como justificación del Acuerdo 001, frente al cual destacó que no era suficiente razón para establecer reducciones de intereses con ocasión de la disminución del flujo de migrantes, la reducción en la dinamización de la economía local, el impacto de los ingresos de las familias y/o el riesgo de prescripción de la cartera invocada, en tanto ello se podría superar a través de los procesos de cobro coactivo pertinentes. 31.

A juicio de la Sala, la decisión judicial acusada no incurrió en el defecto fáctico alegado, en la medida en que la interpretación realizada por el juez natural del asunto se hizo en virtud de los principios de independencia y autonomía judicial, frente a lo cual cabe resaltar que, en todo caso, las inconformidades manifestadas en esta oportunidad coinciden con las que fueron objeto de estudio durante el trámite del proceso contencioso-administrativo bajo estudio. 32.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04573-00 Demandante: Municipio de Necoclí 33.

En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional. 3.

Conclusión 34. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales del municipio de Necoclí, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo el amparo de los derechos fundamentales del municipio de Necoclí, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JAVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador