1 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, tres (3) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y Felipe Barón Ruiz Accionado: Instituto Colombiano Agropecuario - ICA De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Los ciudadanos Nicolás Gómez Ortiz y Felipe Barón Ortiz instauraron demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de 1 “Artículo 38. Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días.

En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.

Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.

El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 2 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por medio de la cual pretenden la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 00000740 de 31 de enero de 2023, “Por la cual se da cumplimiento a la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección de Primera Subsección “A”, Expediente 25000-23-41-000- 2018-00704-00 y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA.

En escrito aparte, solicitó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. 1.2. La demanda fue radicada a través de la ventanilla virtual el 17 de noviembre de 20233, sometida a reparto y allegada al Despacho el 24 del mismo mes y año.4 1.3. Por medio de auto calendado el 7 de febrero de 2024, el Despacho admitió la demanda por cumplir los requisitos de ley, ordenando el trámite de rigor.

Particularmente que se notificara al Instituto Colombiano Agropecuario, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5. 1.4. El término para contestar la demanda venció el 2 de abril de 20246, previo a lo cual intervino el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA)7. II. DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS El ICA, en el acápite de “Excepciones previas y/o fondo”8, propuso tres (3) excepciones previas las cuales denominó de la siguiente forma “Improcedencia del Medio de Control o Indebida Escogencia de la Acción de Nulidad”, “Excepción previa de Caducidad parcial de la acción ante disposiciones de contenido particular”, e “Improcedencia del medio de control por estar dirigido contra actos administrativos de ejecución o cumplimiento de una decisión judicial”, bajo los siguientes argumentos; veamos: 3 Visible a índice 1 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 4 Visible a índice 3 ibídem. 5 Visible a índice 7 ibidem. 6 Visible a índice 17 ibídem. 7 Tal y como consta a índices 26 y 28 ibídem. 8 Visible a folio 9 del escrito de contestación que reposa en el índice 20 ibídem. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i).

Respecto de la de “Improcedencia del Medio de Control o Indebida Escogencia de la Acción de Nulidad”, adujo que el artículo 137 del CPACA estableció que se podía solicitar la nulidad de un acto particular, cuando de la demanda no se persiguiera o de la sentencia no se generará un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. Afirmó que, con la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 00000740 de 2023, se verían beneficiadas las personas a las que se les canceló el registro de un producto o licencia de importación, por lo que se generaría un restablecimiento automático a favor de terceros. ii).

Frente al medio exceptivo de “Excepción previa de Caducidad parcial de la acción ante disposiciones de contenido particular”, indicó que, de la lectura del libelo introductorio, se desprendía que la intensión de los actores era la de buscar la protección de un interés particular. Sin embargo, lo hacían a través del medio de control de nulidad, más no por el de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el adecuado.

Asimismo, resaltó que, de acuerdo con la parte resolutiva del acto acusado, era claro que el mismo era de carácter particular, puesto que ordenaba la cancelación de registros de plaguicidas químicos de uso Agrícola y Pecuario, que en su composición contuvieran el ingrediente activo Fipronil, y, a su vez, prohibió la importación de los mismos.

Afirmó que los titulares del registro y los reconocidos como importadores por el ICA eran los únicos que podían atacar la Resolución nro. 00000740 de 2023, pues fueron quienes resultaron afectados con la misma. Finalmente, señalaron que debieron hacerlo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, durante los cuatro (4) meses siguientes a la expedición o publicación del acto, lo cual no sucedió, pues ya transcurrió más de un (1) año. iii) Sobre la “Improcedencia del medio de control por estar dirigido contra actos administrativos de ejecución o cumplimiento de una decisión judicial”, indicó que la jurisprudencia ha sido clara al mencionar que los actos de ejecución por medio de los cuales se da cumplimiento a una decisión judicial, no son enjuiciables, 4 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salvo que con ellos se desconozca la orden proferida, ya que los mismos no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez.

Concluyó mencionando que la Resolución nro. 00000740 de 2023 es un acto de ejecución que dio cumplimiento parcial a un fallo proferido dentro de una acción popular que declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, ocasionada con la mortandad de abejas y otros polinizadores.

III. OPOSICIÓN A LAS EXCEPCIONES 3.1. Mediante memorial del 3 de abril de 20249, el demandante Felipe Barón Ruiz se pronunció respecto de las excepciones propuestas por la demandada y, a su vez, advirtió la existencia de un vicio en el trámite procesal, bajo los siguientes argumentos: 3.1.1. Mencionó que el ICA, el 20 de marzo de 2023, remitió copia de la contestación de la demanda y sus anexos al correo fbaron@araujoibarra.co, el cual no correspondía al canal digital de notificación del actor, pues el correcto es fbaron@araujoibarra.com.

Informó que advirtió en el Sistema de Gestión Judicial Samai una anotación de “Contestación de demanda”10 y procedió a radicar una solicitud de acceso al expediente digital. Sin embargo, ya que ésta se efectuó el 27 de marzo de 2024, época en la que la Corporación se encontraba en vacancia judicial, fue hasta el 2 de abril de la presente anualidad que recibió respuesta del “Despacho”11 y pudo conocer los documentos aportados por el ICA.

Expuso que la notificación fue realizada de manera indebida, pues, de acuerdo con lo previsto en el artículo 175 del CPACA, de las excepciones se debe correr traslado en la forma que establece el artículo 201A ibidem, y solo cuando la parte acredite 9 Visible a índice 23 ibídem. 10 Ibídem. 11 Ibídem. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber enviado copia del escrito a la demandante se prescindirá de dicha actuación. Afirmó que, debido a que el ICA no remitió correctamente la contestación, se vulneraron sus derechos al debido proceso y a la defensa, ocasionando que se configure la causal de nulidad por indebida notificación. Solicitó que se subsanará la misma, para evitar afectaciones en el trámite del proceso. 3.1.2.

Sin embargo, adujo que, a pesar de no haber contado con el término que le suministra la ley, se pronunciaría respecto de las excepciones planteadas por el ICA, de la siguiente forma: i). Respecto de la primera excepción, señaló que el acto acusado no es de carácter particular, debido a que no crea, modifica o extingue un derecho en cabeza de una persona natural o jurídica, puesto que en el mismo no se individualizan los sujetos que se verían afectados con la decisión de la administración, lo que ocasiona que tenga efectos generales.

Asimismo, resaltó que las órdenes de prohibir el Fipronil y su importación, recaen sobre un grupo de sujetos que cumplieron con los parámetros impuestos por el ICA, para manejar dicha materia prima. Por lo que la excepción no debe prosperar. ii) Frente al segundo medio exceptivo, recalcó que la Resolución nro. 00000740 de 2023 no es un acto de carácter particular, debido a que sus órdenes no especifican las personas a las que va dirigida, por lo que no era procedente interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Adujo que no le asistía razón al ICA cuando afirmaba que los únicos que contaban con la legitimación para presentar el medio de control eran los titulares de un registro o los importadores, puesto que también se podrían ver afectados “los productores finales, los comercializadores y los consumidores de cultivos de café, aguacate, cítricos y pasifloras”12. iii) En lo que tiene que ver con la última de las excepciones previas, indicó que lo dispuesto en el acto acusado no había sido en cumplimiento de lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues dicha autoridad no decidió prohibir el ingreso de Fipronil, sino que, por el contrario, dispuso que se tenía que crear una 12 Ibídem. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mesa de trabajo para que se estudiara dicho elemento con la finalidad de: “1) profundizar en la investigación científica y en la valoración sobre el estado actual de la ciencia en relación con el impacto de los neonicotinoides en la mortandad de abejas y de otros polinizadores; 2) [y] de encontrar evidencia suficiente sobre el particular, lo cual no implica certeza científica absoluta, o con la evidencia con la que se cuenta avanzar en la adopción de medidas que permitan una disminución y una eliminación gradual en la utilización de tales sustancias en la práctica agrícola, así como la búsqueda y el establecimiento de alternativas en relación con los neonicotinoides mencionados, bien para procurar una adecuada utilización de los mismos o para proceder a la búsqueda de medios alternativos de control de plagas”13.

Mencionó que, de acuerdo con la jurisdicción contenciosa, se ha aceptado que los actos de ejecución sean demandables, siempre y cuando la administración se haya apartado del alcance de la decisión judicial, hasta el punto de crear nuevas situaciones jurídicas. Por lo que concluyó que el ICA desbordó las órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Cuestión previa. Traslado de excepciones Teniendo en cuenta lo expuesto por el actor en el escrito de oposición a las excepciones y con la finalidad de sanear el proceso en esta etapa, se advierte que, si bien hubo una irregularidad frente al envío de la copia de la contestación de la demanda al señor Felipe Barón Ruiz por parte del ICA, puesto que dicha entidad la remitió al correo fbaron@araujoibarra.co, el cual no correspondía al demandante, ya que la dirección electrónica suministrada fue fbaron@araujoibarra.com, lo que impidió que diera contestación dentro del término oportuno que otorga el artículo 201A del CPACA, lo cierto es que, una vez verificado el expediente, se advierte que el accionante tuvo conocimiento del memorial el día 1 de abril de 202414, fecha en la que la Secretaría de la Sección autorizó su acceso en el Sistema de Gestión 13 Ibídem. 14 Visible a índice 22 ibídem. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Judicial, y éste presentó su pronunciamiento el 3 del mismo mes y año, estando dentro del término correspondiente para dar traslado de las excepciones.

Por lo tanto, se tendrá como subsanada la irregularidad procesal por la actuación posterior del accionante y, en consecuencia, se tendrán como incorporados sus argumentos en el plenario de manera oportuna. 4.2. Generalidades sobre las excepciones en los procesos contenciosos administrativos 4.2.1. Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.

Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto modificar el problema que plantea el accionante a partir de la incorporación de hechos jurídicos nuevos, en busca de que el Juez desate éste y no el planteado por el extremo activo del litigio.

Por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ellas se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, el propósito de las excepciones previas y mixtas es exponer un problema completamente distinto al que ofrece el libelo introductorio. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que, de prosperar, hacen imposible el análisis de fondo sobre la pretensión y, por ende, pueden llegar a propiciar la terminación del proceso; sin embargo, es viable resolverlas en la sentencia, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.

De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. A diferencia de lo dicho, las excepciones previas son, por regla general, saneables; de ahí que el artículo 101 del CGP indique que, en el traslado que de las mismas 8 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se efectúe, el demandante está habilitado para subsanar las falencias invocadas a título de excepción. 4.2.2.

Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

Bajo tal perspectiva, es claro que los medios exceptivos señalados en el artículo 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. 4.2.3. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.

Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, pues, con anterioridad a tales normativas, su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.

En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal; por lo tanto, comoquiera que en el caso en estudio, para el momento en que se presentó la demanda (17 de noviembre de 2023) ya se encontraba vigente el artículo 38 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, que modificó la resolución de las excepciones, esta es la norma aplicable en el presente trámite. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, para resolver las excepciones propuestas, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 38 de la ley en comento, el cual, a su vez, remite a lo señalado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. 4.3.

Excepciones de “Improcedencia del Medio de Control o Indebida Escogencia de la Acción de Nulidad” y de “Caducidad parcial de la acción ante disposiciones de contenido particular” Con miras a resolver el debate en el proceso de la referencia, se advierte que, tanto la excepción denominada “Improcedencia del Medio de Control o Indebida Escogencia de la Acción de Nulidad”, como la de “Excepción previa de Caducidad parcial de la acción ante disposiciones de contenido particular”, se fundan en argumentos semejantes y consecuenciales, cuestión que habilita al Despacho a resolverlos conjuntamente. 4.3.1.

En este punto lo primero que debe resolver el Despacho es si se enmarcan en una excepción previa, mixta o de fondo, las propuestas como “Improcedencia del Medio de Control o Indebida Escogencia de la Acción de Nulidad” y de “Caducidad parcial de la acción ante disposiciones de contenido particular”. En ese contexto, se advierte que, si bien los mencionados reparos no se encuentran dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP, lo cierto es que tienen como finalidad controvertir la forma en la que fue ejercido el derecho de acceso a la administración de justicia; es decir, enerva el contenido de la demanda y el instrumento utilizado por los accionantes para alcanzar sus pretensiones.

En atención a lo dicho, las excepciones propuestas logran configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del alcance de una excepción previa, como quiera que con ella se busca definir las presuntas irregularidades contenidas en el libelo introductorio, esto es, las anomalías que aparezcan antes de que se trabe la litis; aspectos estos que darían lugar a sentencias inhibitorias, decisiones que son precisamente las que el Legislador quiso proscribir en los trámites que se adelantan ante el Juez Administrativo, pues su eventual prosperidad traería como consecuencia que la demanda deba ser interpretada como de nulidad y restablecimiento del derecho y que, por ende, deban ser exigidos los requisitos de procedibilidad dispuestos en el 10 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 161 ibidem, así como la interposición de la misma en forma oportuna, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos acusados. 4.3.2.

Así las cosas, y dado que estamos ante una excepción previa, lo que el Despacho debe resolver es si debe declararse la prosperidad de la excepción de indebida escogencia del medio de control, teniendo en cuenta que, para el demandado, el acto acusado, es de carácter particular y por ende la acción para controvertir su legalidad es la de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.3.2.1.

Ahora, para definir el anterior cuestionamiento es necesario verificar si la Resolución nro. 00000740 de 2023, expedida por el ICA, es un acto de carácter particular. La parte resolutiva de dicha decisión es del siguiente tenor: “RESUELVE:

ARTÍCULO 1. - DAR cumplimiento a la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, Expediente 25000-23-41-000-2018-00704-00, que, entre otras órdenes, dispuso “avanzar en la adopción de medidas que permitan una disminución y una eliminación gradual en la utilización de tales sustancias en la práctica agrícola, así como la búsqueda y el establecimiento de alternativas en relación con los neonicotinoides”, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

ARTÍCULO 2. - OBJETO. Prohibir de manera inmediata el registro de Plaguicidas Químicos Agropecuarios cuyo ingrediente activo sea Fipronil.

ARTÍCULO 3. - CANCELACIÓN. Proceder con la cancelación de los Registros de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola y Pecuario, que en su composición contengan el ingrediente activo Fipronil, de conformidad con los principios y parámetros establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011.

ARTÍCULO 4. - PROHIBICIÓN DE IMPORTACIONES. Prohibir, de manera inmediata, la importación del ingrediente activo Fipronil como materia prima para la formulación de plaguicidas químicos de uso agrícola y pecuario, así como la importación del producto terminado.

ARTÍCULO 5. - AGOTAMIENTO DE INVENTARIOS. Las personas naturales o jurídicas que a la entrada en vigencia de la presente resolución cuenten en el territorio nacional con materia prima y/o productos formulados que contengan como ingrediente activo Fipronil, tendrán un plazo máximo de doce (12) meses contados a partir de la publicación del presente acto administrativo para agotar inventarios de producto y rotulados aprobados.

PARÁGRAFO: Transcurrido el término establecido en el presente artículo, se prohíbe la fabricación, formulación, envase, distribución, comercialización y/o 11 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uso de Plaguicidas Químicos Agropecuarios cuyo ingrediente activo sea Fipronil en el territorio nacional, con excepción de las actividades de importación, fabricación, formulación, envase y exportación que realicen las plantas de producción para comercializar el producto por fuera del territorio nacional.

ARTÍCULO 6. - CONTROL OFICIAL. Los funcionarios del ICA en el ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y control que realicen en virtud de la presente resolución, tendrán el carácter de Inspectores de Policía Sanitaria y gozarán del apoyo y protección de las autoridades civiles y militares para el cumplimiento de sus funciones de conformidad con lo establecido en el parágrafo único del artículo 65 de la Ley 101 de 1993 o aquella que la modifique o sustituya.

De todas las actividades relacionadas con el control oficial se levantarán actas que deberán ser firmadas por las partes que intervienen en ellas y de las cuales se dejará una copia en el lugar.

ARTÍCULO 7. - SANCIONES. El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones establecidas en la presente Resolución será sancionado de conformidad con lo establecido en los artículos 156 y 157 de la Ley 1955 del 2019, sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar.

ARTÍCULO 8. - VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.” De lo expuesto se desprende que no se halla determinado ni existe posibilidad de determinar a los destinatarios de las situaciones allí creadas, de tal suerte que es claro el carácter general del mismo, lo que conduce a no estimar el medio exceptivo así construido. 4.3.2.2.

Desatado así el primer problema, es menester resolver si prospera la excepción previa de improcedencia del medio de control de nulidad, teniendo en cuenta que, para el demandado la acción para controvertir la legalidad de la resolución impugnada, es la de nulidad y restablecimiento del derechos, pues al declarar su ilegalidad se generaría un restablecimiento a favor de un tercero. Como quedó dicho, la Resolución nro. 00000740 de 2023 es de carácter general, y en esa medida, la disposición aplicable para controlar su validez, en principio, es la prevista en el artículo 137 del CPACA, salvo que de la demanda se desprendiere que lo pretendido es el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, caso en el cual el libelo introductorio deberá ser tramitado bajo las reglas del artículo 138 ibídem.

Las normas en contexto son del siguiente tenor: 12 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

(…) Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (Subrayas del Despacho) Mientras el artículo 138 del CPACA, prevé: “Artículo 138. nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” (Subrayas del Despacho) Así las cosas, el Despacho definirá si de la demanda impetrada por los señores Felipe Barón Ruiz y Nicolás Gómez Ortíz, se deriva la búsqueda de un restablecimiento del derecho a favor de un tercero. Para ello, se procederá a trascribir algunos apartes del libelo introductorio, con el fin de identificar el interés que les asiste a los actores; veamos: “1.

EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO El control jurisdiccional a las decisiones de la administración puede tomar distintas formas. Una de ellas es la del ejercicio del medio de control de nulidad, que según el artículo 137 del CPACA es aquel en el que una persona, por sí o por medio de un representante, solicita que se declare la nulidad de un acto administrativo.

(…) En relación con la Resolución No. 00000740 del 31 de enero de 2023, se observa que el ICA, previo a la expedición de dicho acto, omitió cumplir con los siguientes requisitos establecidos por la ley y que son de carácter eminentemente sustancial: (i) publicación del proyecto de regulación que dio origen al acto administrativo demandado;

(ii) falta de memoria justificativa de la expedición del acto; y (iii) la expedición del acto administrativo sin el concepto previo emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio. (…) 13 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es así como el concepto de democracia participativa, base del sistema jurídico colombiano, toma relevancia en el caso en cuestión al haber sido manifiestamente ignorado por el ICA, quien expidió un acto administrativo desconociendo el deber de información que el procedimiento administrativo exige para estos eventos.

Lo anterior, rompe la presunción de legalidad del acto administrativo demandado al ser violatorio de derechos y principios superiores. Ha de resaltarse que a través de la exigencia de publicación de proyectos de regulación también se materializa el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política. Este principio también fue vulnerado por el ICA al expedir de forma abrupta e intempestiva una resolución que impacta gravemente a múltiples sectores de la economía y actores de la cadena (productores de bienes que contienen Fipronil, comercializadores, exportadores, productores agrícolas, entre otros) y, en general, al conjunto de la sociedad por tratarse de una regulación con implicaciones de gran relevancia en materia de seguridad alimentaria, sin siquiera permitir a los grupos de interés y personas, directa o indirectamente, afectadas pronunciarse al respecto mediante el envío de sugerencias, observaciones y alternativas al contenido del mencionado acto administrativo.

Igualmente, se vulneró el artículo 3 del CPACA en tanto era deber de la administración actuar con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia y publicidad. No sin razón la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en recalcar la importancia de que los individuos tengan un papel activo en los procesos de toma de decisiones de la administración utilizando los mecanismos de intervención y efectiva participación ciudadana, encaminados a garantizar el cumplimiento de los principios rectores de la jurisdicción administrativa.

Todo lo explicado permite concluir que, con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de los principios constitucionales ya mencionados, las autoridades administrativas tienen el deber de i) informar al público sobre proyectos específicos de regulación y su fundamento, ii) publicarlos, y iii) otorgar un plazo suficiente para que los interesados participen a través del envío de observaciones, comentarios u opciones alternativas.

De esta forma, la inobservancia de este requisito da lugar a la configuración de una irregularidad de tal trascendencia que tiene como consecuencia la nulidad del acto expedido. Se concluye entonces que el ICA, al no publicar el proyecto de resolución y negarle a la ciudadanía su derecho a pronunciarse sobre el mismo (particularmente a los sectores que se iban a ver más afectados con las medidas adoptadas), incurrió en un defecto procedimental de tal magnitud que violó los principios de publicidad, participación y transparencia, causando que la Resolución No. 00000740 del 31 de enero de 2023 esté incursa en la causal de nulidad de expedición irregular.

(…) Recordemos nuevamente que la Resolución No. 00000740 del 31 de enero de 2023 con el supuesto fin de dar cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca procedió a establecer las siguientes medidas: 14 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Prohibir la importación inmediata de Fipronil como materia prima para la formulación de plaguicidas químicos de uso agrícola y pecuario, así como la importación del producto terminado. • Cancelar los registros de plaguicidas químicos de uso agropecuario que en su composición contengan el ingrediente activo Fipronil. • Conceder un plazo de 12 meses para agotamiento de inventarios en el territorio nacional respecto de materia prima y/o productos formulados que contengan como ingrediente activo Fipronil, tras el cual quedará prohibida la fabricación, formulación, envase, distribución, comercialización y/o uso de Plaguicidas Químicos Agropecuarios cuyo ingrediente activo sea Fipronil.

Así, es claro que la regulación proferida por el ICA afecta la libre competencia en los mercados en la medida que prohíbe la importación del ingrediente activo Fipronil, cancela los registros de plaguicidas que lo contengan y establece un término para prohibir su distribución y comercialización, lo cual implica una potencial afectación al precio final de los productos agrícolas en los que el Fipronil participa como insumo en su proceso productivo, teniendo un efecto final en el aumento de los precios al consumidor.

Adicionalmente, el ICA con esta decisión de carácter restrictivo está generando una distorsión en el mercado de los plaguicidas, afectando directamente a las personas que importan el ingrediente activo, a quienes lo transforman en productos finales y a los comercializadores.” Queda evidenciado que lo que buscan los actores es que se declare la ilegalidad del acto por expedición irregular, toda vez que no fue publicado, ni puesto en conocimiento previamente a los sujetos que resultarían afectados con la promulgación del mismo, puesto que, de haber sido comunicado con anterioridad, los mismos habrían podido plantear ajustes o comentarios.

Vistas así las cosas, es claro para el Despacho que con la demanda no se busca un restablecimiento de un derecho subjetivo a favor de los accionantes o de un tercero. Por todo lo expuesto, esta Corporación no encuentra motivos para declarar como probada la excepción de “Improcedencia del Medio de Control o Indebida Escogencia de la Acción de Nulidad”, invocada por el ICA. 4.3.2.3.

Es entonces patente que el medio de control incoado era el procedente y por consiguiente, la excepción de “Caducidad parcial de la acción ante disposiciones de contenido particular” formulada el ICA no tiene razón para estimarse, en virtud de lo previsto en el artículo 164 del CPACA, que señala que la demanda puede ser instaurada en cualquier tiempo. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.

“Improcedencia del medio de control por estar dirigido contra actos administrativos de ejecución o cumplimiento de una decisión judicial” 4.4.1. Ahora, le corresponde al Despacho analizar si debe declararse como probada la excepción de “Improcedencia del medio de control por estar dirigido contra actos administrativos de ejecución o cumplimiento de una decisión judicial”, si para el demandado, el acto acusado fue proferido en cumplimiento de la orden impuesta en un fallo de acción popular y por ende no es susceptible de control judicial.

Lo expuesto, lleva al Despacho a definir si la Resolución nro. 00000740 de 2023, emitida por el ICA, es un acto de ejecución. Lo primero que se debe advertir es que, por regla general, los actos definitivos son los únicos que pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 1437, y se reconocen como “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Así pues, un acto administrativo definitivo es una declaración de voluntad adoptada en ejercicio de función administrativa “que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”15, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.

De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que “los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones”16.

No obstante, esta Corporación ha admitido que si el acto de ejecución excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo.

En ese contexto y con miras a resolver el cuestionamiento que nos ocupa, es necesario traer a colación el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, que motivó la expedición de la Resolución nro. 00000740 de 2023; vemos: “FALLA PRIMERO. – NIÉGASE la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible (Sic) y por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

SEGUNDO. – DECLÁRASE la amenaza de vulneración de los derechos e intereses colectivos relativos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y a la seguridad y salubridad pública, por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se dispone.

ORDÉNASE la conformación de una Mesa de Trabajo sobre la Utilización de los Neonocotinoides en Colombia, integrada por los delegados de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rura, Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA y la Autoridad del Licencias Ambientales, la Sociedad de Agricultores de Colombia, la Fundación Natura Colombia y el actor popular, para los fines indicados en la parte motiva de esta providencia. La Mesa de Trabajo deberá conformarse dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, plazo dentro del cual las entidades deberán informar al Despacho sobre el Delegado de cada una de ellas, que los representará. El Tribunal Hará uso de los mecanismos previstos en la Ley 472 de 1998 para asegurar el cumplimiento de la presente decisión y podrá convocar a las mencionada Mesa de Trabajo con el fin de hacer seguimiento a sus actividades. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, auto del 15 de abril de 2010, expediente número: 52001-23-31-0002008-00014-01. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. – En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y archívese el expediente, previas las constancias y anotaciones del caso.” (Subrayas del Despacho) Así mismo, en la parte motiva de la providencia se menciona que: “En consecuencia, se ordenará la conformación de una Mesa de Trabajo sobre la Utilización de los Neonicotinoides en Colombia (Comité de verificación para el cumplimiento de la sentencia) cuyo propósito será 1) Profundizar en la investigación científica y en la valoración sobre el estado actual de la ciencia en relación con el impacto de los neonicotinoides en la mortandad de abejas y de otros polinizadores; 2) de encontrar evidencia suficiente sobre el particular, lo cual no implicar certeza científica absoluta, o con la evidencia con la que se encuentre avanzar en la adopción de medidas que permitan una disminución y una eliminación gradual en la utilización de tales sustancias en la práctica agrícola, así como la búsqueda y el establecimiento de alternativas en relación con los neonicotinoides mencionados, bien para procurar una adecuada utilización de los mismos o para proceder a la búsqueda de medios alternativos de control de plagas.”17 4.4.2.

Pues bien, de lo anterior se desprende que la orden se orientó a la creación de una mesa de trabajo en la cual se analizaran las afectaciones que generaron los plaguicidas en las abejas y que, de acuerdo con las conclusiones a las que llegaran los expertos al realizar una serie de estudios previos, se debían tomar las respectivas medidas, para que de forma gradual se eliminaran dichas sustancias de la práctica agrícola.

Así las cosas, para el Despacho el medio exceptivo tampoco avizora prosperidad en este estado del proceso, ya que, si bien estamos ante un acto con el que, según afirma la demandada, se pretende dar cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cierto es que lo dicho en la parte resolutiva del fallo no parece, en esta etapa del proceso, que tenga correspondencia con el acto que se demanda, y en especial con la intención que manifiesta la entidad demandada de darle cumplimiento a dicho fallo, por lo que el debate queda abierto a la prueba y a la argumentación de las partes.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

17 Visible a índice 20 ibídem. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00289 00 Accionante: Nicolas Gómez Ortiz y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DECLARAR saneado el proceso de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas “Improcedencia del Medio de Control o Indebida Escogencia de la Acción de Nulidad”, “Caducidad parcial de la acción ante disposiciones de contenido particular” y “Improcedencia del medio de control por estar dirigido contra actos administrativos de ejecución o cumplimiento de una decisión judicial”, invocadas por el ICA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.