www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio Demandado: Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Caldas Tema: Intereses por mora en el pago del retroactivo de la homologación salarial.
Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 3 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. Primera. Declarar la nulidad de la Resolución 7649-6 de 5 de octubre de 2017,1 proferida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, que negó a la demandante el reconocimiento y pago de los intereses por mora en el pago del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. Segunda.
Declarar la nulidad de la Resolución 10059-6 de 21 de diciembre de 2017,2 a través de la cual esa misma dependencia confirmó en sede de reposición la anterior decisión. Tercera. Condenar a la accionada a reconocer y pagar a la parte actora los intereses moratorios generados por el desembolso tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, los cuales deberán ser liquidados con base en el interés bancario corriente desde la fecha de su causación hasta la fecha 1 Expediente digital índice 2 SAMAI. 2 Expediente digital índice 2 SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 efectiva del pago. Cuarta. Cumplir la sentencia de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Quinta. Condenar en costas a la entidad demandada. Hechos que fundamentan la demanda. 1. El señor José Jairo Patiño Osorio prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en calidad de personal administrativo. 2. En cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 3500 de 1996, certificando al Departamento de Caldas para administrar en su jurisdicción territorial el servicio educativo. 3.
Por esa razón, la gobernación emitió el Decreto 0021 de 1997, transfiriendo a la planta de cargos territorial y en las mismas condiciones laborales que traían de la Nación, al personal administrativo de educación, pasando por alto que sus pares a nivel seccional detentaban condiciones salariales superiores. 4. Sin embargo, desconoció que a través del Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que, con ocasión al proceso de descentralización educativa, los entes territoriales debían nivelar y homologar salarialmente a todos los servidores públicos provenientes de la Nación frente a los ingresos de los empleados del nivel local. 5.
Atendiendo la Directiva Ministerial 10 de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para adelantar la mencionada homologación y nivelación salarial. Dicho estudio fue aprobado a través del comunicado de 30 de marzo de 2007. 6.
Agotado ese trámite, la Gobernación de Caldas niveló y homologó los empleos en cita con el Decreto 0399 de 20 abril de 2007. No obstante, y previa solicitud de esa entidad, la cartera ministerial aprobó la modificación al estudio técnico adoptado con tal fin mediante oficio de 1.° de junio de 2009. Esto conllevó que a través del Decreto 337 de 2 de diciembre de 2010, se introdujeran variaciones a la resolución antes señalada. 7.
El 15 de diciembre de ese año, con el Decreto 353, el ente territorial incorporó a la planta de cargos al personal homologado y nivelado, haciendo la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 salvedad de que sus costos serían financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. 8.
En consecuencia, mediante la Resolución 2059-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4304-6 de 26 de julio de ese mismo año y modificada por la Resolución 9118-6 del 11 de diciembre de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, reconoció y pagó al demandante los dineros por concepto de retroactivo del proceso de homologación y nivelación salarial y prestacional. 9.
En general, la aludida deuda surgió el 10 de febrero de 1997 -con la primigenia incorporación a la planta de personal departamental ordenada en el Decreto 021- y feneció el 31 de diciembre de 2009. Esto, por cuanto desde el año 2010 la gobernación empezó a pagar los salarios homologados. 10. No obstante, en el caso del señor Patiño Osorio, tal deuda acaeció entre el 10 de febrero de 1997 y el año 2002, según lo certificado por el ente accionado, mientras que su pago se produjo el 15 de abril de 2013.
Esta mora activó los intereses moratorios regulados en el Código Civil 11. Al aplicarle los respectivos intereses moratorios al capital pagado por la Gobernación de Caldas -sin la respectiva actualización-, se obtiene una suma dineraria mayor a la reconocida por concepto de indexación, lo cual es más favorable a los intereses de la trabajadora.
Por si fuera poco, la aludida indexación fue mal calculada, pues con tales fines se empleó un factor IPC desactualizado. 12. El 5 de abril de 2017, se solicitó el reconocimiento y pago de los intereses por mora en el pago tardío del retroactivo por concepto nivelación y homologación salarial del personal administrativo vinculado a la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, así como la revisión del proceso de indexación, petición que fue negada a través del acto administrativo cuestionado.
Fundamentos de derecho. Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: • Artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política. • Artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. • Artículo 16 de la Ley 446 de 1998. 13. Al desarrollar el concepto de violación, el abogado, luego de referenciar brevemente los alcances del proceso de nivelación y homologación salarial en el sector educativo, arguyó en esencia que: 14.
La Secretaría de Educación Departamental de Caldas, como receptora de los servidores nacionales del sector educativo, debió incluir en el estudio técnico Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 la indexación de capital y los intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales provenientes de la nivelación y homologación salarial. 15.
Ello, por cuanto funge como primer responsable de ese proceso y, por ende, antes de avalar las incorporaciones a su planta de personal, le correspondía nivelar a los empleados provenientes de la Nación con sus propios funcionarios. 16. El incumplimiento de las obligaciones por parte de los distintos órganos estatales que participaron en la concreción de este proceso no se erige en fundamento válido para negar los aludidos intereses moratorios, pues los trabajadores no pueden asumir las cargas estatales en este sentido y, además, el Estado no puede valerse de su propia incuria al respecto. 17.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en materia prestacional es viable el reconocimiento y pago de intereses moratorios. No obstante, y aunque frente a las acreencias laborales se ha pregonado la incompatibilidad entre la indexación y los intereses por mora, se debe aplicar el principio de favorabilidad en pro de los intereses del demandante.
Contestación de la demanda. Nación – Ministerio de Educación Nacional 18. Dentro de la oportunidad de ley, esa entidad contestó la demanda,3 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Como argumentos de defensa esgrimió los siguientes: 19. El Ministerio de Educación Nacional no es el llamado a satisfacer las pretensiones de la parte actora, pues el acto administrativo cuestionado fue emitido por la entidad territorial a la que se encontraba vinculada el demandante. 20.
Los recursos con los que se cubren las obligaciones prestacionales de los docentes y del personal administrativo de educación no provienen del presupuesto del Ministerio de Educación Nacional. 21. Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico. 22.
El Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para el sector de educación serían destinados para financiar la prestación de ese servicio. 3 Expediente digital índice 2 SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 23.
A través de la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, se impartieron las directrices orientadas a adelantar el proceso de nivelación y homologación salarial, así como los criterios y procedimientos necesarios para el efecto, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos. 24. Basado en esas consideraciones, formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “prescripción” e “inepta demanda”. 25.
Departamento de Caldas. Dentro de la oportunidad de ley, esa entidad contestó la demanda,4 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Como medios exceptivos formuló los siguientes: 26. Falta de legitimación en la causa por pasiva. Mediante concepto 1607 de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló que las entidades territoriales certificadas en educación debían adelantar el procedimiento para la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos recibidos de la Nación, pero los costos económicos dimanados de él estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional. 27.
Buena Fe. Fundada en que el Departamento de Caldas siempre ha actuado con diligencia en la elaboración de los actos administrativos, no obstante, la cancelación de los dineros reconocidos en los mismos es competencia del Ministerio de Educación Nacional. 28. Inexistencia de la obligación con fundamento en la ley. Sustentada en que la parte demandante pretende obtener una doble sanción frente a una entidad pública que no es deudora de esa obligación, pues los recursos con los que se solventó la homologación pertenecen al Ministerio de Educación Nacional.
En ese orden, cualquier pretensión derivada de dicho proceso es responsabilidad de esa cartera ministerial. 29. Inaplicabilidad de los intereses moratorios. Adveró que los dineros cancelados al demandante producto del proceso de homologación salarial fueron debidamente indexados, de suerte que no puede pretender el pago concomitante de intereses moratorios. 30.
Prescripción. Se solicita la aplicación de este fenómeno jurídico de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965. Sentencia de primera instancia. 31. Mediante providencia de fecha 3 de febrero de 2023,5 el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante. 4 Expediente digital índice 2 SAMAI. 5 Expediente digital índice 2 SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 32. Con tales fines, luego de referenciar: i) la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la educación y; ii) la indexación e intereses moratorios, concluyó: 33.
No es procedente el reconocimiento de intereses por mora en el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial, por cuanto estos son incompatibles con la indexación realizada por la demandada sobre las sumas adeudadas. De avalarlo, se constituiría en un doble pago por el mismo concepto. 34. Atendiendo las pautas jurisprudenciales expuestas por la Sección Segunda del Consejo de Estado al resolver la apelación incoada en contra de una sentencia proferida por este tribunal en un caso similar,6 el lapso transcurrido entre las fechas de reconocimiento del retroactivo salarial y la de su pago efectivo deviene razonable, en tanto debieron adelantarse una serie de trámites administrativos para ello.
En el caso puntual, ese tiempo fue de un mes, por lo que no es posible afirmar que durante él se presentó el fenómeno de depreciación monetaria. 35. Si el beneficiario no se opuso al acto administrativo que le reconoció el retroactivo salarial con indexación, no puede venir ahora, a través de una nueva petición, a discutir lo atinente a los intereses moratorios. 36.
No existe ninguna norma que establezca la obligación de pago inmediato de las sumas de dinero reconocidas por aquel concepto, por lo que no es procedente acudir a las reglas que, sobre los intereses moratorios, se encuentran consignadas en el Código Civil. Recurso de apelación. 37. Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandante la recurrió en apelación.7 En su intervención, arguyó que: 38.
Una de las sentencias citadas por el a quo para negar las súplicas de la demanda -la fechada 22 de abril de 2015, expediente 2506-2013- no es aplicable a la presente controversia, pues en ella se reprochó la condena impuesta a la demandada, consistente en indexar las sumas debidas desde el momento de su causación y hasta la fecha de su pago efectivo, reconociendo concomitantemente los intereses moratorios previstos en la ley. 39.
En este asunto, la obligación no surgió a partir de una sentencia judicial, sino por ministerio de la ley, la cual ordenó a la entidad demandada homologar y nivelar salarialmente a los servidores del sector educación recibidos de la Nación y aceptados en su planta de personal. 6 Subsección B, sentencia de 12 de septiembre de 2019, expediente 17 001 23 33 000 2016 00993 01. 7 Expediente digital índice 2 SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 40. Por tanto, ante la tardanza en el desarrollo de ese procedimiento administrativo no debió indexarse el capital adeudado, pues tal acción deviene del cumplimiento de las decisiones jurisdiccionales -artículo 178 del CCA, sino pagar sobre aquel los respectivos intereses de mora contenidos en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil.
En todo caso, en el libelo se pidió que al realizar el aludido reconocimiento se descontaran los dineros reconocidos a la interesada por concepto de indexación. 41. El a quo, replicando la tesis adoptada por el Consejo de Estado en la sentencia de 7 de diciembre de 2017 -expediente 0905 de 2015-, negó los intereses solicitados al considerar que ni en las resoluciones de pago del retroactivo salarial y prestacional se hizo mención de ellos, ni en la ley existe alguna disposición que avale su reconocimiento. 42.
Sin embargo, tal postura condicionó el pago de intereses moratorios a su regulación específica frente a cada obligación reclamada, desconociendo que en virtud de los principios de analogía y equidad, el juez debía acudir a las reglas del Código Civil que expresamente consagra esta figura ante cualquier mora en el cumplimiento de los compromisos asumidos por el deudor. 43.
Así como el Estado cobra intereses por la mora del administrado en pagar sus obligaciones, de la misma manera debe asumir ese mismo compromiso cuando el incumplido sea él. 44. Como quiera que el retraso en el pago del retroactivo salarial y prestacional dimanado de la citada homologación y nivelación es atribuible a la administración accionada, debe responder por el pago de los intereses que ahora son reclamados. 45.
No es aceptable que el tribunal haya pregonado que la existencia de múltiples trámites administrativos para culminar el aludido procedimiento justifica la tardanza reprochada, cuando lo cierto es que desde el año 1997 el Departamento de Caldas asumió al personal administrativo proveniente de la Nación y, junto con ello, el deber de nivelar y pagar los respectivos salarios.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 46. La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 28 de noviembre de 2023,8 se admitió el recurso de apelación. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron intervenciones de las partes ni del Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación. 8 Índice 5 SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 47. El control de legalidad.9 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 48. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,10 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 49. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,11 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único. 50. Problema jurídico. Atendiendo las censuras planteadas en la alzada, le corresponde a la Subsección determinar si: i) ¿El demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo económico dimanado del proceso de homologación y nivelación salarial? 51.
En el camino de resolución de este interrogante, la Subsección analizará i) el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo al servicio de la educación y ii) los intereses moratorios por el pago tardío de las obligaciones. Normas y jurisprudencia aplicable. Homologación del personal administrativo al servicio de la educación. 52.
La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, mediante concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004,12 precisó las etapas que, en virtud de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001, debían agotar los entes territoriales para culminar el proceso de homologación y nivelación salarial del 9 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 12 Consejero ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 personal administrativo del sector educativo nacional que sería incorporado a las plantas de personal de orden local, fruto de la descentralización de ese servicio. 53.
Para ello, explicó que con la expedición de la Ley 43 de 1975,13 se nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y distritos. Dicho proceso se llevó a cabo entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. 54. Mas tarde, con la Ley 60 de 1993 se ordenó descentralizar ese servicio, desmontando así la nacionalización anteriormente referenciada.
Se dispuso entonces que la Nación entregara a los entes locales los bienes, el personal y los establecimientos educativos necesarios para la prestación del servicio. En lo que compete al personal cedido por la Nación, serían incorporados a las plantas de cargos territoriales. 55. Sobre este particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluyó que la transferencia por parte de la Nación a los entes locales del personal docente y administrativo ameritaba un proceso de incorporación «que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial». 56.
Posteriormente, a través de la Ley 715 de 2001 se ordenó municipalizar el servicio educativo, para lo cual los municipios debían obtener la respectiva certificación de la Nación y/o de los departamentos, para poder asumir la administración del sistema educativo. 57. La descentralización del servicio educativo implicó, en sentir de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que: 58.
Las entidades territoriales debían incorporar a sus plantas de personal a los servidores públicos provenientes de la Nación, previa realización de un proceso de homologación, consistente en el ejercicio comparativo entre los cargos nacionales y locales con base en los criterios de «clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc.», en orden a definir la nueva ocupación y el salario a devengar. 59.
Lo anterior, sin detrimento de la autonomía de las instituciones seccionales para determinar su estructura administrativa, así como el régimen salarial y 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 prestacional de sus empleados, así como las escalas y límites de sueldos de los distintos empleos, estos últimos, en el marco de los decretos anuales emitidos por el Gobierno Nacional en cumplimiento de la Ley 4 de 1992. 60.
La incorporación suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no sólo el aspecto formal de los cargos, como su nomenclatura y grado, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación. 61.
Las condiciones de incorporación no estaban sometidas a la discrecionalidad de las autoridades departamentales, sino al resultado de un estudio técnico concertado que permitiera ubicar a los servidores en el grado de remuneración que correspondiera a las funciones del cargo, a los requisitos exigidos para su ejercicio y a los demás elementos estructurales del mismo, dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de los decretos reglamentarios de la Ley 4a de 1992. 62.
Frente al personal administrativo se predicó una condición muy particular, relacionada con que sí, fruto de la homologación, sus salarios resultaban superiores a los devengados cuando servían a la Nación, los mayores costos serían cubiertos por ésta a través del situado fiscal -hoy Sistema General de Participaciones- y/o de transferencias complementarias, siempre y cuando tal procedimiento se hubiere ajustado a la ley.
En caso contrario, debían ser asumidos por la respectiva entidad territorial. De los intereses moratorios por el pago tardío de las obligaciones. 63. Los intereses por mora son, como lo indica su nombre, los que debe pagar el deudor, a título de indemnización, por el incumplimiento total o parcial de sus obligaciones. 64. Esta figura constituye una penalización que nace por la tardanza injustificada en la satisfacción de los compromisos asumidos, por lo que, al pertenecer a un régimen estrictamente sancionatorio, debe estar previamente consagrado en la ley. 65.
Como ejemplo de ello encontramos el artículo 635 del Estatuto Tributario, que determinó que, ante el incumplimiento de las obligaciones administradas por la DIAN, los deudores paguen un interés moratorio diario liquidado con base en la tasa de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia y/o el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, en tanto concibió el surgimiento de estos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 ante el pago inoportuno de las mesadas pensionales. 66.
Por el contrario, la indexación no responde a ese sistema sino a los efectos negativos del proceso inflacionario, garantizando que el capital adeudado no pierda poder adquisitivo, a través de la aplicación de una fórmula matemática que permite su actualización al tiempo presente. Para estos fines no se requiere acreditar que el pago se produjo por una mora injustificada del deudor. 67.
En sentencia de 5 de agosto de 2021,14 esta Subsección pregonó lo siguiente: «Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria.
No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.15» 68.
Siguiendo estos derroteros, nos adentraremos en la solución del interrogante planteado anteriormente. 14 Expediente 2288-2020, C.P. Dr. William Hernández Gómez. 15 Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias de la Subsección A: 14 de mayo de 2020 en el proceso radicado: 08001-23-33-000-2014- 01426-01 (0074-2017) y del 3 de diciembre de 2020 en el proceso radicado 17001-23-33-000-2016-00979- 01 (2646-2019).
De la Subsección B, el 16 de agosto de 2018 en el proceso radicado: 20001-23-33-000- 2014-00313-02 (2633-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Caso concreto.
Interrogante único: ¿El demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo económico dimanado del proceso de homologación y nivelación salarial? 69. La Sala responde que la parte actora no tiene derecho a que, sobre el retroactivo que le fue reconocido por concepto de homologación y nivelación salarial le sean liquidados y pagados intereses moratorios, por cuanto: 70.
La tesis reiterada de esta Sección16 frente al asunto de marras es la de que los intereses moratorios serán reconocidos judicialmente en la medida de que exista norma expresa que así lo determine, como sucede, por ejemplo, con: i) las estipulaciones legales de intereses por el pago tardío de las mesadas pensionales;17 ii) el que dimana de la insatisfacción de las obligaciones tributarias;18 iii) los concebidos para la actividad contractual en el inciso segundo del numeral 8.° del artículo 4.° de la Ley 80 de 1993 y; iv) los consignados en el artículo 884 del Código de Comercio para las negociaciones mercantiles, entre otros más. También, se ha pregonado este reconocimiento cuando en el acto contentivo de la obligación se hace mención precisa a ellos. 71.
Ni en el concepto 1607 de 2004 -dimanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación-, ni en la Directiva Ministerio 10 de 2005 -que versó sobre el proceso de homologación del personal administrativo del sector educación- y/o en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 200619 se examinó el reconocimiento de intereses moratorios a cargo de las entidades territoriales y/o del Ministerio de Educación Nacional por el pago del retroactivo salarial.
Esta misma conclusión se extiende a las resoluciones que reconocieron el derecho de marras. 72. El artículo 1607 del Código Civil, citado como sustrato del recurso de apelación, establece que el deudor está en mora «[c]uando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado […]» y, en el presente asunto, ninguna regla de derecho fijó un plazo para el cumplimiento del proceso de homologación y nivelación salarial. 73.
Sin perjuicio de lo anterior, esto es, la inexistencia de un término para la culminación del aludido proceso, se tiene que el artículo 1617 de esa misma codificación tampoco es aplicable a este caso, en razón a que no se trata de una 16 Cfr. En la Subsección A: sentencia de 19 de septiembre de 2024, expediente 3341-2019, C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas; sentencia de 27 de junio de 2024, expediente 3336-2018, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
En la Subsección B, sentencia de 20 de junio de 2024, expediente 4080-2021, C.P. Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar; sentencia de 23 de agosto de 2018, expediente 4589-2015, C.P. Dr. Cesar Palomino Cortés. 17 Artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 18 Artículo 635 del Estatuto Tributario. 19 «“Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial”» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 negociación entre particulares en las que las partes puedan convenir, a su antojo, el pago de intereses y/o, pregonar que ante su silencio surja de pleno derecho el interés legal allí concebido. 74.
Así mismo, el artículo 1649 ejusdem dispone que «[e]l pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban» y, como se advirtió, en este caso no se deben dineros por concepto de intereses, en tanto su causación no se encuentra autorizada en ninguna disposición de ley. 75. Al resolver el Recurso Extraordinario de Revisión presentado en contra de la sentencia de 30 de octubre de 2020, proferida en un caso similar por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación,20 la Sala Uno Especial de Decisión de este Tribunal,21 concluyó: «Cabe aclarar que el planteamiento del accionante, según el cual debieron reconocerse intereses de mora desde que inició el proceso de homologación y nivelación salarial hace parte de su apreciación personal, pero no se encuentra respaldado por alguna disposición legal que imponga esa sanción, o que acredite una interpretación contraevidente o errada en la sentencia cuestionada, como se afirmó en el recurso.
Las disposiciones legales a las que hizo alusión el recurrente contenidas en el Código Civil, el Código de Comercio, el Código Sustantivo del Trabajo, las Leyes 45 de 1990, 100 de 1993, 446 de 1998 y el Decreto 116 de 1976 tienen un contenido general que no puede ser aplicado, de forma inmediata, al asunto sometido a discusión. En concreto, los artículos 1617 y 1649 del Código Civil - que en criterio del recurrente fueron desconocidos- tratan sobre la indemnización por mora en obligaciones de dinero y el pago total o parcial de la deuda, pero no dejan entrever el derecho que le asistía al accionante de recibir intereses de mora, con anterioridad al acto que le reconoció el derecho a recibir un dinero por concepto de homologación y nivelación salarial, pues en dichas disposiciones se parte de los conceptos de deudor y acreedor, los que sólo surgieron a partir de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, según se desprende de la explicación dada por el ad-quem, cuando sostuvo que la obligación nació con el reconocimiento del derecho mediante acto administrativo, razonamiento que no resulta ilógico ni arbitrario.
En suma, observa la Sala que pese a los argumentos expuestos en la sentencia, el demandante no comparte la interpretación de la Subsección B de la Sección Segunda respecto del momento que se tuvo en cuenta para establecer la obligación o no de pagar intereses de mora, y es esa la razón que lo condujo a ejercer el presente medio judicial.
Si el interesado consideraba que el derecho a obtener el pago del retroactivo y, por ende, a percibir intereses de mora, no surgió desde la expedición del acto administrativo que reconoció, en su favor, ese derecho, debió ocuparse de exponer con suficiente sustento legal y/o jurisprudencial las razones del supuesto error que le enrostra a la Administración de justicia en ese concreto punto.
A diferencia de lo señalado por el demandante, la Sala aprecia que el razonamiento efectuado por el ad-quem guarda consonancia con múltiples decisiones proferidas en casos similares, en las que, al igual que en el caso sub examine, se ha establecido que el proceso de homologación y nivelación salarial se desarrolló en un amplio período de tiempo, justificado por las etapas que debieron superarse.» 20 Expediente 17 001 23 33 000 2016 00978 01, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Expediente 11 001 03 15 000 2022 00722 00, C.P. María Adriana Marín. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 76.
Aunque el proceso de descentralización se consolidó entre los años 1997 y 2003, y el pago del retroactivo dimanado del procedimiento de homologación y nivelación salarial se concretó en el año 2013, esa tardanza no da lugar al reconocimiento de ningún interés moratorio, pues no se evidenció por parte de los entes demandados conductas dilatorias, fraudulentas, evasivas o de mala fe destinadas a enervar esos derechos. 77.
Por el contrario, se encuentra acreditado que para culminar ese procedimiento se necesitó: i) La emisión de un concepto por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación que resolviera las dudas del Ministerio de Educación Nacional sobre la materia. ii) Que esa cartera ministerial profiriera una directiva y una resolución22 para reglamentar los pasos para la concreción de la anhelada nivelación salarial. iii) La elaboración por parte de la entidad territorial de un estudio técnico en el que comparara los cargos recibidos de la Nación con los empleos adscritos a su planta de personal por lo menos en los criterios de: requisitos de acceso a cada ocupación, funciones, responsabilidades, salarios, clasificación, entre otros.
Dicho estudio tenía por finalidad determinar cuál o cuáles eran las modificaciones que ameritaba adelantar en la administración local, en la planta de personal y en los manuales de funciones y competencias laborales. iv) El análisis y aprobación por parte del Ministerio de Educación Nacional del citado estudio técnico y la gestión de los recursos para cubrir los mayores costos generados. v) La liquidación por el ente territorial de los salarios y prestaciones sociales dimanados del proceso de homologación -frente a los servidores activos y retirados con derecho a ella-, y su posterior análisis y aprobación por parte del reseñado ministerio. vi) Que a la par del Departamento de Caldas, el resto de departamentos del país también debieron adelantar las mismas gestiones, por lo que la atención del Ministerio de Educación Nacional no se centró exclusivamente en la homologación y nivelación salarial llevada a cabo por aquella institución. 78.
Así entonces, es claro para la Sala que el retraso en el pago de esas acreencias no provino de la incuria de las entidades accionadas, sino del sinnúmero de actuaciones administrativas y presupuestales que debieron adelantar para ello. 22 Directiva Ministerial 10 de 2005 y Resolución 2171 de 2006. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 79.
En un asunto de contornos similares, esta Subsección23 adujo lo siguiente: «Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 1612-6 del 22 de marzo de 2013, 3960-6 del 19 de julio de 2013 y 8846-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se ordenó pagar al demandante la suma total de $$72.851.167 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $34.606.105 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante $38.245.062 por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folios 31 a 32), en el que además se indica que le sería reconocido a aquél un ajuste adicional por actualización equivalente a $6.925.652.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2002 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección24 ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.» 80.
En conclusión, aclarado que sobre los dineros provenientes de la nivelación y homologación salarial aquí reseñada no es procedente reconocer los intereses moratorios reclamados en la demanda, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, dado que el cargo formulado en la alzada no prosperó. 23 Sentencia de 5 de agosto de 2021, expediente 2288-2020, C.P. Dr. William Gómez Hernández. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160097401(4499-2019), demandante: Guillermo Gómez Arango; del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001233300020160096301(4490-2019), demandante: Carlos Arturo Pérez Meza.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17 001 23 33 000 2018 00158 02 (5588-2023) Demandante: José Jairo Patiño Osorio www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 81. Condena en costas. 82. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.
Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal.
Al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 3 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por el señor José Jairo Patiño Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Caldas.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.