17001233300020170018702 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022). Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Trámite: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho / Segunda Instancia. Asunto: Establecer si el acto de insubsistencia se encuentra viciado de expedición irregular porque se ha debido expedir una vez se encontrara responsable disciplinariamente y, además, por vulnerar la reserva de los hechos objeto de investigación. Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 23 de abril de 20211, después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual negó las pretensiones de la señora María Elena Mejía Suárez en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.

I. ANTECEDENTES2 1.1 La demanda y sus fundamentos. La señora María Elena Mejía Sánchez, por intermedio de apoderado judicial3, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Ley 1437 de 2011- presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 303 de 12 de octubre de 2017, suscrita por la Sala Plena del Tribunal Superior de Manizales, por medio de la cual fue declarado insubsistente su nombramiento en provisionalidad, al considerar que no desempeñaba su cargo de manera eficaz y eficiente. 1 Informe visible a folio 256. 2 Demanda visible a folios 4 a 22 del expediente. 3 El abogado Germán León Castañeda.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) el reintegro al cargo que desempeñaba sin solución de continuidad;

(ii) el pago de los emolumentos dejados de percibir desde el momento en que fue apartada de su cargo; (iii) ordenar el pago de los aportes de pensión hasta se produzca el reintegro efectivo; (iv) el pago de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de daño a la vida de relación; y, (v) el pago de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales.

Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen integral de la situación fáctica del demandante, así: La señora María Elena Mejía Sánchez estuvo vinculada de manera interrumpida en la Rama Judicial desde el 9 de septiembre de 1995 al 17 de octubre de 2016, siendo el último cargo que desempeñó el de Juez 1º Promiscuo Municipal de Manzanares -Caldas-.

Durante el desempeño del citado empleo, estuvo investigada disciplinariamente en 4 oportunidades, la primera, por el retardo en la realización de un despacho comisorio; la segunda, por ausentarse durante el horario laboral; y las dos ultimas, por acoso laboral a sus subalternos. Adicionalmente, el 22 de agosto de 2013, el señor Augusto Quintero Escobar «abogado litigante» presentó una queja disciplinaria en su contra ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas por negarse a firmar un certificado de experiencia en el litigio, la cual culminó con la sanción de la suspensión del cargo e inhabilidad especial por el término de 2 meses «fallo sancionatorio de 13 de febrero de 2015»4, decisión que fue confirmada en segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

Por lo anterior, el Tribunal Superior de Manizales adoptó la determinación, por medio de la Resolución 303 de 12 de octubre de 2016, de declarar insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la señora María Elena Mejía Sánchez al considerar que tenía: (i) un actuar conflictivo; (ii) malas relaciones con sus subalternos; y, (iii) ausencias injustificadas de su sitio de trabajo. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 29,53, 95, 125, 209 y 229;

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164; Leyes 143 de 1998, artículo 87; 134 de 2002, artículo 95; 909 de 2004; 1010 de 2006, artículo 9; 1276 de 2009, artículo 7; y, Decreto 1227 de 2005. Como concepto de violación de las normas invocadas, manifestó que el acto demandado está afectado por los cargos que se pasan a exponer: Falsa motivación, por cuanto se desconoció su buen desempeño en el cargo, concretamente, porque en ningún momento se demostró entorpecimiento, ni negligencia en el trámite de los procesos.

Adicionalmente, de acuerdo con lo 4 Visible folio 78 a 99 del expediente. Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 3 expuesto por la Corte Constitucional5, el retiro de las personas nombradas en provisionalidad debe fundarse en motivos reales y con base en soportes legales, pues aun cuando no se encontraba inscrita en carrera administrativa, no es dable que la entidad nominadora la retire sin razones formales, materiales, normativas y fácticas.

Desviación de poder, en tanto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales vulneró la reserva y confidencialidad de las investigaciones disciplinarias que tenía en su contra y, además, quebrantó su estabilidad laboral reforzada, toda vez que, no se efectuó un análisis detallado de la calidad de pre- pensionada al momento suscribir el acto acusado. 1.3 Contestación de la demanda6.

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por los demandantes, con fundamento en los siguientes argumentos:  Si bien es cierto la señora María Elena Mejía Sánchez accedió al servicio mediante nombramiento en provisionalidad, también lo es que, ésta es una forma de proveer los cargos para no interrumpir la prestación del servicio público, sin que ésta genere un fuero de estabilidad para el funcionario que lo desempeñe. La reserva legal que versa sobre los procesos disciplinarios se presenta hasta cuando se formule el pliego de cargos o, en su defecto, se ordene el archivo definitivo en aras a proteger el buen nombre del investigado, la intimidad y el debido proceso; aspectos que no se utilizaron en su contra para expedir el acto acusado, pues solamente se realizó una exposición de la queja que existía en contra de la señora María Elena Mejía Sánchez, sin que esto pueda ser catalogado como una vulneración a la reserva de aquél. Finalmente, interpuso las siguientes excepciones: (i) legalidad del acto acusado, por cuanto estuvo fundado en criterios razonables con estricta observancia del ordenamiento jurídico aplicable; y, (ii) cumplimiento del deber legal y constitucional, dado que se presume ajustado a derecho el acto demandando hasta tanto sea declarado nulo por la autoridad competente. 1.4.

La sentencia apelada7. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 18 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: No se encontró demostrada la falsa motivación en el acto administrativo demandado, por cuanto los argumentos expuestos para sustentar la insubsistencia del cargo están plenamente respaldados y corresponden con la 5 La demandante no indicó la providencia. 6 Visible a folios 73 a 75 del expediente. 7 Visible a folios 226 a 238 del expediente.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 4 realidad probatoria, concretamente, estuvo sustentado en los diferentes procesos disciplinarios que le fueron adelantados a la demandante, en especial, en el que fue suspendida e inhabilitada por 2 meses, razones íntimamente ligadas con el desempeño de sus funciones y, por las cuales, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales encontró sustento suficiente para declarar insubsistente su nombramiento.

Respecto a la desviación de poder, sustentada en la discrecionalidad y vulneración de la reserva de los expedientes disciplinarios, en el acto demandado se citaron 4 procesos disciplinarios que habían sido iniciados en contra de la señora María Elena Mejía Sánchez, 2 de los cuales ya se habían archivado y, los otras 2, se encontraban en trámite al momento de su desvinculación, por ende, si bien es cierto la Corte Constitucional8 ha señalado que se encuentra en reserva todo aquel proceso disciplinario que esté en etapa de instrucción, también lo es que en el presente caso se puede llegar a señalar que tales radicados ostentaban esa condición; no obstante, esta particularidad no tiene el alcance necesario para desvirtuar la legalidad del acto, pues, no se probó que la decisión del Tribunal Superior de Manizales se hubiese tomado en procura de un fin diferente al previsto por el legislador o en búsqueda de un propósito particular o personal contrario a la buena prestación del servicio.

Finalmente, respecto al argumento propuesto por la demandante, según el cual, se le debió respetar la estabilidad laboral en virtud de su condición de pre- pensionada, adujo que, no se aportó prueba alguna que demostrara cantidad de semanas tenía cotizadas al fondo de pensiones, sin embargo, al analizar las certificaciones laborales se determinó que tenía 735.28 semanas, es decir, le hacían falta más de tres años para cumplir las 1300 semanas requeridas para obtener la pensión; por ende, sí podía ser retirada del servicio.

Así las cosas, de conformidad con lo anterior, fueron declaradas probadas las excepciones de legalidad del acto administrativo y de cumplimiento del deber legal y constitucional, en tanto, no fueron acreditados los vicios de nulidad denominados falsa motivación y desviación de poder. 1.5. El recurso de apelación9. La parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: Expresó estar inconforme con la sentencia proferida por el a-quo por cuanto se vulneró el debido proceso, dado que toda persona se presume inocente hasta tanto no se demuestre culpable, por ende, no le era dable a la administración fundar su decisión para declarar insubsistente su nombramiento, por cuanto, de un lado, ninguna de las investigaciones que se habían iniciado en su contra, había culminado con un fallo sancionatorio; y de otro, porque los hechos materia de investigación se encontraban en reserva. 8 Sentencia T-499 de 2013. 9 Visible a folios 241 a 245 del expediente.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 5 Si en gracia de discusión se tuviera en cuenta la sanción disciplinaria de la cual fue objeto por el término de 2 meses «fallo sancionatorio de 20 de abril de 201610», el Tribunal Superior de Manizales ha debido proferir el acto demandado «data del 12 de octubre de 2016» una vez cumplió con ésta, mas no, 5 meses después. II.

CONSIDERACIONES Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con las exposiciones que obran en el recurso de apelación, establece la Sala como problema jurídico el siguiente: Determinar si el acto por medio del cual fue declarado insubsistente el nombramiento de la señora María Elena Mejía Sánchez se encuentra viciado de expedición irregular, concretamente, porque se ha debido expedir una vez se encuentre responsable disciplinariamente y, además, por vulnerar la reserva de los hechos objeto de investigación de las mismas.

Para el efecto, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) retiro del servicio en la Rama Judicial; y, (ii) caso en concreto. i. Marco normativo y jurisprudencial para el retiro del servicio de un servidor público de la rama judicial. En términos generales se puede afirmar que la carrera en la Rama Judicial en nuestro ordenamiento jurídico, está concebida como un sistema que regula el ingreso, permanencia, promoción, ascenso, capacitación, disciplina y otras actividades de los jueces, fiscales y magistrados y demás profesionales, cualquiera que sea su categoría o nivel, con el fin de garantizar su dignidad, independencia y excelencia profesional en el ejercicio de su función pública.

En vigencia de la Constitución Nacional de 1886, la carrera judicial tenía como fundamento legal el Decreto 52 de 13 de enero de 1987 “(…) Por el cual se revisa, reforma y pone en funcionamiento el Estatuto de la Carrera Judicial”, que en el artículo 1º establecía: “La carrera Judicial tiene por objeto garantizar la eficiente administración de justicia y, con base en el sistema de méritos, asegurar en igualdad de oportunidades el ingreso y ascenso en el servicio de funcionarios y empleados con estabilidad e independencia (…)”.

Por su parte, el artículo 2º ibídem señalaba: “(…) [s]on funcionarios los magistrados, jueces y fiscales de la República. Las demás personas que ocupen cargos en la Rama Jurisdiccional y en las fiscalías tienen la calidad de empleados (…)”. Luego, la Constitución Política de 1991 al referirse sobre las formas de ingreso y desvinculación del servicio público estableció: 10 Suscrito por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria – a través de la cual confirma el fallo de 13 de febrero de 2015 expedido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas.

ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.

En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. (…)” De conformidad con lo anterior, se tiene que el régimen de ingreso y ascenso de los empleados públicos, aplicable también a la Rama Judicial, se rige por el sistema de carrera, el cual, se hará por medio de concursos públicos y con el cumplimiento de los requisitos previstos para cada cargo.

Por su parte, para el retiro, éste se deberá por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por transgresión del régimen disciplinario y las demás dispuestas en la Constitución o la ley. Por su parte, en el artículo 256 numeral 1º del texto superior delegó al Consejo Superior de la Judicatura la administración de la carrera judicial, de forma que, por medio de la Ley 270 de 199611 reguló los fundamentos y administración de la carrera judicial, el campo de aplicación, el concurso de méritos, las causales de retiro, entre otros aspectos.

En ese sentido, si bien se tiene como fundamento la estabilidad laboral de quienes pertenecen a la Rama Judicial, también previó los supuestos por medio de los cuales procede el retiro o la exclusión de un servidor público, al respecto indicó: “(…)

ARTÍCULO 149. RETIRO DEL SERVICIO. La cesación definitiva de las funciones se produce en los siguientes casos: 1. Renuncia aceptada. 2. Supresión del Despacho Judicial o del cargo. 3. Invalidez absoluta declarada por autoridad competente. 4. Retiro forzoso motivado por edad. 5. Vencimiento del período para el cual fue elegido. 6. Retiro con derecho a pensión de jubilación. 7.

Abandono del cargo. 8. Revocatoria del nombramiento. 9. Declaración de insubsistencia. 10. Destitución. 11. Muerte del funcionario o empleado. (…)

ARTÍCULO 173. CAUSALES DE RETIRO DE LA CARRERA JUDICIAL. La exclusión de la Carrera Judicial de los funcionarios y empleados se produce por las causales genéricas de retiro del servicio y la evaluación de servicios no satisfactoria.

PARÁGRAFO. El retiro de la Carrera Judicial lleva consigo el retiro del servicio y se efectuará mediante acto motivado, susceptible de los recursos de la vía gubernativa. (…)” (Lo resaltado es de la Sala). 11 “(…) Estatutaria de Administración de Justicia (…)” Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez.

Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 7 En virtud de lo anterior, es dable concluir que una de las causales para el retiro del servicio de los funcionarios que hacen parte de la Rama Judicial es la declaración de insubsistencia del nombramiento en el cargo, el cual, se hará por medio de acto administrativo motivado, esto, para garantizar la legalidad, publicidad y el debido proceso, con el fin de permitir al empleado público atacar las razones por las cuales fue desvinculado del servicio público y ejercer el correcto control del acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

En este punto se torna necesario destacar, de un lado, que los nombramientos en provisionalidad se constituyen en un mecanismo de carácter excepcional y transitorio que permite proveer en forma temporal un empleo de carrera administrativa, con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito con el fin de evitar la interrupción en la prestación de un servicio público ante la vacancia temporal de un empleo; y de otro, que la estabilidad solo existe para el personal nombrado en carrera administrativa; por ende, como el nombrado en provisionalidad en un empleo de Carrera Administrativa accede a él en forma discrecional, su permanencia por encima del término previsto en la Ley no le genera ningún derecho de inamovilidad, pues estas circunstancias no pueden modificar la condición legal de provisionalidad. ii.

Del caso en concreto. En el sub-lite, el apoderado de la señora María Elena Mejía Sánchez expresó estar inconforme con la sentencia proferida por el a quo por cuanto, a su juicio, existen los elementos probatorios que permiten concluir que el acto acusado se encuentra inmerso viciado de expedición irregular. Para efectos de resolver el punto objeto de controversia, la Sala cuenta con los siguientes elementos probatorios: a) Por medio de la Resolución 0111 de 14 de mayo de 2008 la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales nombró en provisionalidad a la señora María Elena Mejía Sánchez en el cargo de Juez Promiscuo Municipal de Manzanares12. b) A través de acto interlocutorio de 3 de marzo de 2017 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de Caldas dispuso el archivo definitivo de la investigación disciplinaria no. 17001110200020140068800, adelantada en contra de la señora María Elena Mejía Sánchez, al considerar que13: “(…) evidentemente no se cuenta con la prueba necesaria y suficiente para proceder a formular un pliego de cargos pues, si bien el testimonio del señor Andrés Leonardo Orjuela Romero, quien fungió como Secretario para la época de los hechos y el 18 de julio de 2014 expidió la constancia, añadió que no sólo ese día sino en otras unidades la titular de había ausentado despacho por largo tiempo y sin los respectivos permisos, incluso sin saberse en dónde o qué se encontraba haciendo, lo cierto es que tales, afirmaciones, por lo menos en lo que atañe al presente proceso disciplinario se encuentra ayuno de sustento probatorio. 12 Visible a folios 40 a 42 del expediente. 13 Visible a folios 46 a 51 del expediente.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 8 (…) para esta Sala no existe un derrotero claro y respetuoso de los derechos de la disciplinable para seguir en ese asunto y, que ameriten continuar la investigación por hechos que revistan la calidad suficiente para formular un pliego de cargos que, como se sabe constituye la columna vertebral del proceso y por ende, debe encontrarse debidamente fundamentado en hechos, no rumores o hechos irrelevantes al campo de acción del hecho disciplinario, sino debidamente blindado con elementos de convicción creíbles y bajo razonamiento ponderado.

(…)”. c) Mediante fallo disciplinario de 13 de febrero de 2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Caldas, sancionó a la señora María Elena Mejía Sánchez con 2 meses de suspensión e inhabilidad especial en el ejercicio del cargo como Juez Promiscuo Municipal de Manzanares – Caldas-, por la falta grave dolosa al incumplir el horario de trabajo y, de grave con culpa gravísima, por negar de manera injustificada la expedición de una certificación14. d) El 11 de agosto de 2016 el señor Faver Mazo Zapata, abogado en ejercicio, manifestó al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales que15: “(…) El desacertado manejo que la Doctora MEJÍA SÁNCHEZ le ha dado a este despacho judicial se ha visto reflejado entre otras cosas en la cantidad de quejas, denuncias e investigaciones de que viene siendo objeto, una de las cuales determinó su suspensión en el ejercicio del cargo.

(…) En el tiempo que lleva como Juez Promiscuo Municipal de Manzanares la Doctora María Elena Mejía Sánchez, (…) han pasado por la Secretaría de este Despacho ocho (8) abogados y ninguno de ellos le ha servido a la Doctora MARÍA ELENA MEJÍA SÁNCHEZ y esto hace pensar que, probablemente el cambio continuo de secretarios no se debe a la ineptitud de la estos para cumplir con las funciones de la secretaría, sino en la ineptitud de la Señora Juez para el cabal desempeño de las suyas.

(…) Persistir en la permanencia de la Doctora MARÍA LENA MEJÍA SÁNCHEZ en su condición de Juez, no habla bien de la Administración de Justicia y mucho menos le hace bien a la sagrada misión de impartir justicia. (…)”. e) Por medio de auto interlocutorio de 14 de julio de 201716, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de Caldas ordenó la terminación de la investigación disciplinaria No. 17001110200020140068600, incoada en contra de la señora María Elena Mejía Sánchez por ausencia de infracción sustancial al servicio de la administración de justicia; al respecto dijo: “(…) no se incurrió en antijuricidad disciplinaria o mejor “ilicitud Sustancial”, pues la conducta de la titular inculpada encuentra justificación en el hecho de haber acatado la decisión de la juez comitente de declarar infundado el impedimento propuesto, para realizar la diligencia de secuestro confiada sin ningún inconveniente y de acuerdo a la disponibilidad de agenda según las audiencias previamente previstas en el despacho.” 14 Visible a folios 78 a 99 del expediente. 15 Visible a folio 17 y 118 del expediente. 16 Visible a folios 152 a 160 del expediente.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 9 f) A través de la Resolución 383 de 12 de octubre de 201617, los Magistrados del Tribunal Superior de Manizales – Caldas-, declararon insubsistente el nombramiento de la señora María Elena Mejía Sánchez del cargo de Juez Promiscuo Municipal de Manzanares, esto, al considerar que: “(…) el desempeño laboral de la Doctora María Elena Mejía Sánchez, como Juez Promiscuo Municipal de Manzanares, es objetivamente deficiente, por su forma de tratar al público en general, según se describe en la sentencia por medio de la cual la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la sancionó con suspensión e inhabilitación, por dos (2) meses. 11.

Que las evidencias demuestran que la forma de tratar al personal subalterno del despacho, por la Dra. Mejía Sánchez, es irrespetuoso, desconsiderado, discriminador y arrogante, es decir, contrario a los cánones elementales acerca del buen trabajo para con las demás personas y, en especial, con los compañeros de trabajo. Fruto de ello, son las varias quejas por acoso laboral. 12.

Que la existencia de una sanción disciplinaria ejecutoriada, da por demostrada la irregular prestación del servicio público a cargo de la Doctora Mejía Sánchez. 13. Que la existencia de cuatro (4) investigaciones cerradas que se aprestan (…) indican a la Corporación, que la Doctora María Elena Mejía Sánchez al parecer: i) es una servidora judicial de actuar conflictivo, ii) de malas relaciones con sus subalternos, iii) que se ausenta de su sitio de trabajo sin permiso, por lo cual puede concluirse que – en general- es necesario mejorar el servicio que se presta en el despacho a su cargo.

(…)” g) El 18 de enero de 2017 la Jefe del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial certificó que la señora María Elena Mejía Sánchez laboró al servicio de la Rama Judicial Seccional Caldas de manera interrumpida desde el 9 de septiembre de 1995 al 17 de octubre de 201618. h) El 28 de junio de 2018 el Comité de Convivencia Laboral de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Manizales19, certificó la existencia de 2 investigaciones disciplinarias en contra de la señora María Elena Mejía Sánchez por el presunto acoso laboral contra los señores Ever de Jesús Osorio Muñoz y Carlos Andrés Giraldo Giraldo. i) El 30 de abril de 2019 en audiencia de práctica de pruebas20 se recibió el testimonio de la señora Omaira Quintero Ramírez, en el cual, manifestó: “De lo único que tengo conocimiento es pues cuando la doctora María Elena me contó que el Tribunal la había declarado insubsistente, eso fue más o menos como en el 2016 en octubre, pero pues no tengo más conocimiento sobre los hechos, solamente eso.

PREGUNTA: Tiene usted conocimiento de qué manera afectó o pudo afectar a la hoy demandante la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Manizales en Sala Plena y si esos aspectos, en caso de que tenga conocimiento de dicha afectación, a qué afectos se extiende la misma. CONTESTÓ: Sí, recién sucedió eso la doctora me llamó, entonces yo fui a visitarla al apartamento donde ella vive o vivía (…) ella estaba muy triste, lloraba mucho por lo que había pasado, yo le decía doctora pero qué fue lo que pasó, entonces ella me dijo no que el Tribunal como que tenía algunas pruebas y que no se qué la había declarado insubsistente, pero ella durante ese tiempo si muy triste, muy acongojada y también pensando que le faltaba muy 17 Visible a folios 24 a 32 del expediente. 18 Visible a folio 38 del expediente. 19 Visible a folio 185 del expediente. 20 Visible a folios 210 a 212 del expediente.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 10 poquito para la pensión y que no la iba a poder obtener pues por lo que había sucedido. (…) sé que económicamente ella pues la afectó muchísimo porque ella tenía algunas deudas (…) APODERADO DEMANDADO: Quisiera reiterar la pregunta que en un primer momento hiciera su señoría en relación con los hechos que convocaron la declaratoria de insubsistencia y si usted dada la amistad que tenía con la doctora María Elena Mejía Sánchez se enteró que ella fue sancionada por el Consejo Superior de la Judicatura y la misma sanción fue confirmada en segunda instancia con dos situaciones particularmente relacionadas, con el ausentismo del 4 al 19 de julio del 2013 y la omisión en la certificación que le hiciera un apoderado de ese entonces el municipio de Manzanares con ocasión de un concurso, pues con ocasión de la amistad que usted tenía con la señora María Elena (…) CONTESTÓ: Sí, yo tuve conocimiento, igual también porque ella me llamó, yo fui al apartamento y me contó que la habían sancionado, pues yo tuve conocimiento de la certificación de lo otro de las ausencias no lo recuerdo que me hubiera mencionado algo pero sí supe que estuve sancionada y que fue por una certificación.” j) De conformidad con el Registro Civil de Nacimiento de la señora María Elena Mejía Sánchez que obra a folio 35 del expediente, se puede constatar que nació el 10 de abril de 1953.

De acuerdo con el material probatorio anteriormente relacionado, es dable concluir que: (i) la señora María Elena Mejía Sánchez prestó sus servicios en la Rama Judicial de manera interrumpida desde el 9 de septiembre de 1995 hasta el 17 de octubre de 2016; (ii) el último cargo que desempeñó fue el de Juez Promiscuo Municipal de Manzanares – Caldas-;

(iii) el 13 de febrero de 2015 fue sancionada y inhabilitada del cargo por 2 meses; (iv) durante el desempeño del cargo de Juez Promiscuo Municipal fue investigada disciplinariamente en diferentes oportunidades; y, (v) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales declaró insubsistente su nombramiento en el cargo. En tal virtud, para fines metodológicos la Sala analizará el argumento propuesto por la recurrente conforme a las normas regulatorias y al material probatorio que obra en el proceso, así: a) Expedición irregular.

Este vicio o causal de nulidad de los actos administrativos se predica de los defectos en el elemento formal del acto, el cual comprende dos aspectos a saber: el procedimiento y la forma de la declaración. Sobre lo primero, la expedición irregular se configura cuando se incumplen las condiciones y fases previstas en el ordenamiento jurídico para la formación del acto.

Y frente a lo segundo, el vicio se presenta en los casos en los que la manifestación unilateral de voluntad de la administración adolece de formalidades esenciales para su validez, tales como la motivación. En ese sentido, el elemento formal del acto que protege esta causal de nulidad, obedece tanto a razones de orden interno de la administración, como al respeto de las garantías y derechos de las personas, lo cual puede referirse a requisitos tendientes a garantizar cuestiones como la igualdad y la participación de los interesados en la formación del acto, otorgar las oportunidades que correspondan para el ejercicio de los derechos a la defensa o contradicción y también para asegurar la autenticidad o veracidad del acto administrativo.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 11 No obstante, es necesario precisar que, tanto esta Corporación como la doctrina, han señalado de manera reiterada que, en virtud de los principios constitucionales de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y de eficacia de la función administrativa, las irregularidades formales que no tengan trascendencia en los derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, pueden ser subsanadas y no implican necesariamente la anulación del acto.

Así, la irregularidad que tiene vocación de llevar al juez a declarar la nulidad es la que compromete un presupuesto básico de la decisión o la que tuvo incidencia en su sentido final. Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho que21: “(…) La expedición irregular como vicio anulante de los actos administrativos se configura cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la forma como éste debe presentarse.

Cuando el acto es expedido con vicios en el trámite debe verificarse si éstos son de una suficiencia tal que afecten el sentido de la decisión. Si la irregularidad en el proceso logra afectar la decisión por cuanto es sustancial o trascendente, el acto será anulable por expedición irregular, caso contrario, es decir, cuando el defecto es formal e intrascendente, no hay lugar a decretar su anulación (…)”.

(Lo resaltado en negrilla es de la Sala). Y desde la doctrina, Luis Enrique Berrocal Guerrero indicó lo siguiente22: “(…) Esta causal de nulidad se configura cuando se da cumplimiento a las formalidades previstas a la ley o el reglamento ara a formación del acto de que se trate, entendiendo como formalidades los requisitos tendientes a garantizar la veracidad del acto, la igualdad de los interesados, sus derechos privados como el de defensa, controversia etc.

Así como la publicidad que en determinados casos se debe hacer trámite de la actuación respectiva. Entre ellos se encuentran desde requisitos obvios y comunes como la fecha, nombre de órgano, firma de funcionario, pasando por la motivación cuando deba hacerse de manera expresa, hasta el cumplimiento de trámites, diligencias o pasos necesarios, tales como solicitud de conceptos, dictámenes, estudios previos, publicación de la solicitud o del inicio de la actuación administrativa, citaciones a terceros, etc.

Según se ha comentado atrás la irregularidad que puede originar la anulación del acto es la que es relevante para su contenido o para la efectividad del debido proceso, cuando es sustancial, según la jurisprudencia, es decir, cuando incide en el sentido de la decisión o es básica para la misma (…). (Lo resaltado en negrilla es de la Sala).

Ahora bien, para definir la trascendencia de la irregularidad que puede llevar a la anulación del acto administrativo es posible acudir, inicialmente, a un criterio eminentemente normativo, según el cual, si un precepto jurídico positivo le da el carácter de esencial a una formalidad, su incumplimiento puede generar la nulidad del acto, lo cual ocurre, por ejemplo, con la consulta previa.

Luego, de no existir disposiciones en el anterior sentido, la determinación de la importancia de los requisitos formales en un caso concreto puede ser objeto de ponderación, esto es, de un ejercicio comparativo en el que se busca un equilibrio práctico entre, por un lado, los principios o derechos que subyacen a las reglas sobre 21 CONSEJO DE ESTADO, sentencia de 12 de julio de 2012, radicación 25000-23-27-000-2008-00188 (17892), C. P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 22 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo según la ley, la jurisprudencia y la doctrina, 7ª Ed. 2016, pág. 551 y 552.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 12 las formalidades a las que debía sujetarse la manifestación unilateral de voluntad de la administración y, por el otro, de los que, en sentido contrario, propugnan por la eficacia de la actuación administrativa en un caso concreto.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procede a analizar los argumentos de la recurrente, según los cuales, por una parte, los hechos materia de investigación se encontraban en reserva; y por otro, ninguna de las investigaciones que se habían iniciado en su contra había culminado con un fallo sancionatorio. Para el efecto es necesario indicar que el proceso disciplinario cuenta con etapas procesales con unos fines y procedimientos específicos a los que el operador disciplinario debe regirse, dando no solo importancia en la forma en que presentará la investigación sino a los términos que se fijan.

Ahora, las etapas en que se divide el proceso disciplinario son: (i) indagación preliminar – etapa que se presenta en caso de duda frente a algún aspecto sustancial del proceso-; (ii) investigación disciplinaria, la cual, tiene por objeto verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta, y la responsabilidad disciplinaria del investigado; y, (iii) etapa de juzgamiento que comprende el auto de cargos y los fallos tanto de primera como de segunda instancia si fuera el caso.

Bajo ese contexto, en relación con los documentos que son sujeto de reserva, el artículo 95 de la Ley 734 de 200223 dispuso desde y hasta qué etapa del procedimiento ésta aplica, así: “(…)

ARTÍCULO

95. RESERVA DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA. En el procedimiento ordinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales. En el procedimiento especial ante el Procurador General de la Nación y en el procedimiento verbal, hasta la decisión de citar a audiencia. El investigado estará obligado a guardar la reserva de las pruebas que por disposición de la Constitución o la ley tengan dicha condición. (…)” Lo resaltado es de la Sala.

Por su parte, la Corte Constitucional24 se ha pronunciado al respecto de la siguiente manera: “(…) La reserva de la investigación disciplinaria que se fija “hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo”. Significa lo anterior que la etapa probatoria propia de la investigación disciplinaria, se encuentra sometida a reserva con fines constitucionalmente admisible, como son garantizar la presunción de inocencia al investigado y resguardar la imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario.

Después que se formule pliego de cargos o se profiera acto de archivo definitivo, la investigación se considera pública para proteger la pretensión subjetiva de “ejercer el control del poder político” que le asiste a todos o a cualquier ciudadano, ya que aquella pretensión integra el núcleo esencial del derecho de participación política que establece el artículo 40 de la Constitución 23 “(…) Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.

(…)” 24 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-499 de 26 de julio de 2013, Accionante: Fulvia Elvira Benavides Cotes, M. P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 13 Política.

Precisamente, la reserva de la investigación disciplinaria fue establecida por el legislador como una excepción al principio de publicidad de las actuaciones administrativas, con la finalidad única de amparar los derechos al buen nombre, a la intimidad e incluso al debido proceso del investigado. Por consiguiente, dicha reserva se viola cuando, estando en trámite la investigación disciplinaria, se ponen en conocimiento de personas que no tienen reconocida la calidad de sujetos procesales, un hecho puntual, una diligencia o una prueba recaudada en la fase de instrucción procesal.

(…)”. (Lo resaltado es de la Sala). Visto lo anterior es dable concluir que la reserva de la investigación disciplinaria aplica desde la indagación preliminar o investigación disciplinaria hasta el momento en que la administración formula el pliego de cargos o, ante la imposibilidad de continuar con dicho procedimiento, ordena el archivo definitivo de éste, momento en el cual, se tornan públicas todas las actuaciones obtenidas en el desarrollo de las primeras etapas del proceso disciplinario para efectos de permitir el ejercicio del control de los ciudadanos. En este caso, se observa que la Resolución 303 de 12 de octubre de 2016 «acto acusado» estuvo sustentado en las diversas investigaciones disciplinarias realizadas en contra de la señora María Elena Mejía Sánchez, las cuales, al momento de su expedición se encontraban en las siguientes etapas procesales25: Radicado Etapa procesal Observación 2014-00688 Juzgamiento Archivado. 2014-00686 Juzgamiento Archivado 2014-00088 Juzgamiento Al despacho para decidir 2015-00457 Juzgamiento En término para alegatos de conclusión Nótese que todas las investigaciones que se le adelantaron a la señora María Elena Mejía Sánchez ya habían levantado el estado de reserva, prueba de ello, son los autos interlocutorios de 3 de marzo y de 14 de julio de 201726, por medio de los cuales se ordenó el archivo definitivo de las investigaciones identificados con los radicados 2014-00688 y 2014-00686, y con respecto de las radicados 2014-00088 y 2015-00457, también se observa que, respectivamente, estaban al Despacho para decidir de fondo y en términos para alegar de conclusión; por ende, tales piezas procesales podían ser objeto de estudio por la entidad nominadora para que, fundamento en ello, declarara insubsistente el nombramiento de la demandante, pues, se insiste, estas investigaciones ya habían superado la etapa de investigación disciplinaria.

Ahora, respecto del argumento de la recurrente, según el cual, no podía ser declarado insubsistente su nombramiento porque ninguna de las investigaciones que se habían iniciado en su contra había culminado con un fallo sancionatorio, se debe precisar que la ausencia de sanciones disciplinarias en firme no limita la facultad del nominador para retirar del cargo a un funcionario que ha incumplido con su deber. 25 Información tomada de las pruebas que obran en el proceso. 26 Visibles a folios 46 a 51 y 152 a 160 del expediente.

Radicado No. 170012333000201700187 02. No. interno: 0880-2020. Actor: María Elena Mejía Sánchez. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 14 En efecto, vale decir que el hecho de que no hubiese sido sancionada la demandante no le genera fuero alguno de estabilidad ni puede limitar la potestad discrecional que el ordenamiento le concede al nominador, máxime cuando existían antecedentes que denotaban la prestación de un mal servicio, porque aun sin tener en cuenta los procesos disciplinarios que le fueron adelantados, se encuentra probado que la demandante trataba al público y a los empleados que tenía a cargo de manera irrespetuosa y desconsiderada, aspectos que van en contravía de los cánones elementales que debe comportar la administración de justicia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual negó las pretensiones de la señora María Elena Mejía Suárez en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, de conformidad a lo expuesto a la parte motiva de la presente providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ