CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001-03-06-000-2025-00149-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá y Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP Asunto: autoridad competente para conocer de la investigación disciplinaria en contra del funcionario o exfuncionario que ejerció el cargo de Subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.
El 16 de abril de 20244, el docente Delio Alexander Balcázar Camacho puso en conocimiento de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP una presunta violación a sus derechos morales de autor sobre el documento titulado «Concurso Nacional de Ensayos Científicos sobre innovación».
Indicó que el citado documento fue elaborado y proporcionado por él ante el docente Diego Andrés Guevara 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00149-00 que reposa en SAMAI. 4 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 3ED_0320250129_RemComppd(.pdf) NroActua 2, folio 38.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 Fletcher, coordinador de la Cátedra Esapista 2024, quien a su vez lo remitió a la Subdirección Nacional Académica con el propósito de servir como base para la convocatoria del concurso nacional de ensayos de la edición 2024. Señaló que su obra fue copiada en un 54% en el documento de bases del concurso, el cual fue publicado en la página web institucional de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP y firmado por el señor Germán Enrique Nova Caldas, en su calidad de Subdirector Nacional Académico, sin que se le otorgara el reconocimiento de autoría correspondiente. 2.
El 16 de marzo de 20245, mediante Auto núm. 158, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública remitió por competencia el expediente disciplinario núm. P-044-2024 a la Procuraduría General de la Nación, al señalar que, de conformidad con el Decreto núm. 165 de 2021, el cargo de Subdirector Nacional Académico correspondía al nivel jerárquico directivo con el código 0040, en contraste con el cargo del Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, código 137, nivel 18, el cual resulta de inferior jerarquía al primero. 3.
El 13 de enero de 20256, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Cuarta para la Vigilancia Administrativa remitió por competencia las diligencias7 a la Procuraduría Distrital de Instrucción de Bogotá, al considerar que la Subdirección Nacional Académica de la ESAP se encuentra estructuralmente en un nivel inferior al de la Secretaría General, criterio determinante de su competencia según lo establecido en el parágrafo primero del artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021. 4.
El 24 de enero de 20258, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá remitió por competencia el proceso de la referencia a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública, argumentando que la competencia para conocer la presente actuación recaía en esa dependencia. 5 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 3ED_0320250129_RemComppd(.pdf) NroActua 2, folio 37. 6 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 3ED_0320250129_RemComppd(.pdf) NroActua 2, folio 47. 7 Radicado Interno de la Procuraduría General de la Nación: IUS-E-2024-752766 / IUC-D-2024- 3896953. 8 Samai, expediente digital, actuación 00013, 24RECIBEMEMORIAL_AUTOREMISIONxCOMPETE(.pdf) NroActua 13.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 5. El 29 de enero de 20259, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública, mediante Auto núm. 106, resolvió no avocar el conocimiento de la actuación y elevar conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Por lo anterior, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil, a efectos de dirimir el conflicto suscitado entre esa autoridad y la Procuraduría General de la Nación. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 135 el 19 de marzo de 202510, por el término de 5 días hábiles (del 20 al 27 de marzo de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta que el 19 de marzo de 202511, se comunicó el conflicto a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), a la Escuela Superior de Administración Pública y al señor Delio Alexander Balcázar Camacho12.
Lo anterior, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones. Frente al señor Germán Enrique Nova Caldas, en su calidad de Subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP no le fue comunicado el presente asunto, en virtud de la reserva de la actuación disciplinaria contemplada en el artículo 115 de la Ley 1952 de 201913; dejando a 9 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 4ED_0420250221_AutRemCom(.pdf) NroActua 2. 10 Samai, expediente digital, actuación 00003, documento 13POREDICTO_10Edictopdf(.pdf) NroActua 3. 11 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 10ED_12Informecomunicacio(.pdf) NroActua 2. 12 Mediante constancia secretarial de marzo 19 de 2025 se refiere que se comunicó el presente conflicto de competencias administrativas al señor Delio Alexander Balcázar Camacho, teniendo en cuenta que la ESAP le comunicó el Auto núm. 106 de 2025, mediante el cual se remite el proceso a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 13 Artículo 115: Reserva de la actuación disciplinaria.
En el procedimiento disciplinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se cite a audiencia y se formule pliego de cargos o se emita la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 consideración del despacho ponente la comunicación o vinculación de este, al no contar con información precisa, clara, y expresa en el escrito por medio del cual se formula el presunto conflicto, que brinde plena certeza sobre la calidad del sujeto mencionado en la petición, que garantice la no violación de la reserva.
El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró el auto de apertura de investigación ni la orden de vinculación del señor Germán Enrique Nova Caldas, en su calidad de Subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP que acreditara su calidad de investigado14, así como tampoco la citación a audiencia, ni el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación15, etapas del procedimiento disciplinario en las que se levante la reserva de este.
Así, pues, con el fin de salvaguardar la «reserva e imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario»16, el despacho del consejero ponente determinó que la comunicación del presente asunto se realizara a través de la autoridad que se declarará competente para conocer de la actuación disciplinaria que deba adelantarse en contra del señor Germán Enrique Nova Caldas, en su calidad de Subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Lo anterior se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. De acuerdo con el informe secretarial del 28 de marzo de 202517, dentro del término de fijación del edicto la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá y la Escuela Superior de Administración Pública allegaron sus consideraciones.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Adicionalmente mediante informe secretarial del 28 de marzo de 202518, la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Cuarta para la Vigilancia Administrativa allegó consideraciones ese mismo día19. sujetos procesales. // El disciplinado estará obligado a guardar la reserva de las pruebas que por disposición de la Constitución o la ley tengan dicha condición. 14 Artículo 111, Ley 1952 de 2019. 15 Artículo 115, Ley 1952 de 2019. 16 Corte Constitucional.
Sentencia T-499 de 2013. 17 Samai, expediente digital, actuación 00006, documento 19ALDESPACHOPOR_INFORMESECRETARIAL20(.pdf) NroActua 6. 18 Samai, expediente digital, actuación 00008, documento 21INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 8. 19 Samai, expediente digital, actuación 00007, documento 19_MemorialWeb_Otro- OFICIOCONFLICTODE(.pdf) NroActua 7.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 El consejero ponente, mediante Auto del 30 de mayo de 202520, ordenó por intermedio de la Secretaría de la Sala, oficiar a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública y a la Procuraduría General de la Nación para que allegaran unas pruebas documentales relacionadas con la actuación administrativa que originó el conflicto de competencias, en concreto lo referente a la estructura orgánica de la ESAP.
En informe de la Secretaría de la Sala del 11 de junio de 202521, consta que allegaron consideraciones la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá y la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP. El consejero ponente, mediante Auto del 16 de junio de 202522, ordenó por intermedio de la Secretaría de la Sala, oficiar a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública para que allegara unas pruebas documentales relacionadas con la actuación administrativa que originó el conflicto de competencias, en específico lo relacionado con las resoluciones que delegaban la función de juzgamiento en primera instancia. Mediante informe de la Secretaría de la Sala del 25 de junio de 202523, consta que la Escuela Superior de Administración Pública allegó las respectivas consideraciones.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP24 Mediante oficio sin fecha, la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP, a través de su Oficina de Control Interno Disciplinario, sostuvo que carece de competencia para investigar al Subdirector Nacional Académico, señor Germán 20 Samai, expediente digital, actuación 00010, documento 22Autoparamejor_Autoparamejorproveer(.pdf) NroActua 10. 21 Samai, expediente digital, actuación 00015, documento 34INFORMESECRETA_202500149INFORMESECR(.doc) NroActua 15. 22 Samai, expediente digital, actuación 00016, documento 35Autoparamejor_SegundoAutoparamejor(.pdf) NroActua. 23 Samai, expediente digital, actuación 00021, documento 47INFORMESECRETA_202500149INFORMESECR(.doc) NroActua 21. 24 Samai, expediente digital, actuación 00005, documento 16_MemorialWeb_Alegatos- ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 5.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 Enrique Nova Caldas, en el caso de la presunta violación a los derechos de autor del señor Delio Alexander Balcázar Camacho. Argumentó que la jerarquía del cargo del Subdirector Nacional Académico es equivalente o superior a la de un Secretario General en otras entidades públicas, lo que, según el Decreto Ley 262 de 2000, asigna la competencia a la Procuraduría General de la Nación. Además, fundamentó su postura en que la Oficina de Control Interno Disciplinario no puede investigar a un funcionario de mayor jerarquía, garantizando así la imparcialidad y la estructura de doble instancia disciplinaria.
Dicha autoridad también comparó las funciones del Subdirector Nacional Académico, las cuales son estratégicas y de alto impacto, con las de un antiguo Secretario General en la ESAP, que eran de apoyo administrativo y sin capacidad decisoria. 3.2. Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Cuarta para la Vigilancia Administrativa25 A través de escrito del 28 de marzo de 2025, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Cuarta para la Vigilancia Administrativa determinó que no es competente para conocer del caso.
Argumentó que, según el literal b) del numeral 1 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, esa dependencia tiene competencia disciplinaria únicamente para iniciar proceso disciplinario en relación con conductas desplegadas por los gerentes, directores y miembros de las juntas directivas de los organismos descentralizados a nivel nacional.
Señaló que la acción disciplinaria contra servidores públicos con rango inferior al de Secretario General de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, como en este caso el Subdirector Nacional Académico de la ESAP, corresponde a las Procuradurías Distritales de Instrucción de Bogotá. En consecuencia, la Procuraduría resolvió remitir la actuación por competencia a la Procuraduría Distrital de Instrucción de Bogotá para que evalúe la procedencia de la acción disciplinaria.
Además, estableció que, si del estudio de las acciones realizadas por la entidad se determina la presunta responsabilidad del director u otras personas con rango superior o igual al secretario general del ESAP, las diligencias debían ser devueltas a ese despacho, sustentando las razones del caso. 25 Samai, expediente digital, actuación 00007, documento 19_MemorialWeb_Otro- OFICIOCONFLICTODE(.pdf) NroActua 7.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 3.3. Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá26 Mediante escrito del 26 de marzo de 2025, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá sustentó su posición con base en el principio de legalidad que rige las actuaciones administrativas y en lo dispuesto por el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, normativa que distribuye las competencias internas de la entidad en materia disciplinaria.
En este marco, precisó que las Procuradurías Delegadas de Instrucción son competentes para conocer de actuaciones disciplinarias contra servidores públicos del orden nacional con rango igual o superior al de Secretario General (art. 25 modificado), mientras que las Procuradurías Distritales lo son respecto de funcionarios del nivel territorial y de aquellos del orden nacional cuyo rango sea inferior al de Secretario General, dentro de su respectiva circunscripción territorial (art. 76, parágrafo 1º).
Reiteró que, para determinar la competencia en el trámite de una actuación disciplinaria ante la Procuraduría General de la Nación, es necesario establecer, en primer lugar, si el funcionario pertenece a una entidad del orden nacional y, en segundo lugar, el nivel jerárquico del cargo que desempeña. Tras revisar los argumentos expuestos por la Procuraduría Delegada Cuarta para la Vigilancia Administrativa y por la ESAP, concluyó que carece de competencia para adelantar la investigación, por cuanto únicamente conoce de procesos disciplinarios contra servidores públicos del orden nacional cuyo rango sea inferior al de Secretario General.
En consecuencia, señaló que existen dos posibles escenarios. En el primero, si se considera que el Subdirector Nacional Académico tiene un rango inferior al de Secretario General, la competencia para conocer del asunto correspondería a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la ESAP. En el segundo, si se estima que dicho cargo tiene un rango superior al de Secretario General de las entidades públicas, la competencia recaería en la Procuraduría Delegada Cuarta para la Vigilancia Administrativa.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa 26 Samai, expediente digital, actuación 00004, documento 11_MemorialWeb_Alegatos- S2025022150Firmado(.pdf) NroActua 4. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las dos autoridades en conflicto son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la queja disciplinaria presentada por el señor Delio Alexander Balcázar Camacho en contra del señor Germán Enrique Nova Caldas, en su calidad de Subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP por presuntas conductas vulneradoras de los derechos morales de autor, y iii) las autoridades involucradas negaron la competencia para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva27. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 27 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario núm. P-044-2024 en contra del señor Germán Enrique Nova Caldas en su calidad de Subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, relacionado con la presunta violación de derechos de autor.
En suma, el conflicto surge porque la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP, mediante su Oficina de Control Interno Disciplinario sostuvo que carece de competencia para investigar al Subdirector Nacional Académico al considerar que dicho cargo posee una jerarquía equivalente o superior a la de un Secretario General en otras entidades, lo que conforme al Decreto Ley 262 de 2000 atribuye la competencia a la Procuraduría General de la Nación; además, argumentó que no puede adelantar investigaciones contra funcionarios de mayor rango para salvaguardar la imparcialidad y el principio de doble instancia, destacando que las funciones del subdirector son estratégicas y decisorias, a diferencia de las del antiguo secretario general, de naturaleza meramente administrativa.
La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Cuarta para la Vigilancia Administrativa declaró su falta de competencia para conocer el caso relacionado con el Subdirector Nacional Académico de la ESAP, al considerar que, conforme al parágrafo 1° del artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, la acción disciplinaria frente a servidores públicos con rango inferior al de Secretario General corresponde a las Procuradurías Distritales de Instrucción de Bogotá; por tanto, remitió el expediente a la Procuraduría Distrital competente, dejando constancia de que, si en el curso de la actuación se evidencia responsabilidad de funcionarios con jerarquía superior o igual a la de un Secretario General, el caso deberá ser devuelto a su despacho con la debida sustentación. Y, por último, la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá sustentó su posición en el principio de legalidad y en las normas que distribuyen las competencias internas en materia disciplinaria, precisando que las Procuradurías Delegadas conocen de actuaciones contra servidores del orden nacional con rango igual o superior al de Secretario General, mientras que las Procuradurías Distritales son competentes respecto de funcionarios territoriales o nacionales con rango inferior, dentro de su jurisdicción. Tras analizar los argumentos de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Cuarta para la Vigilancia Administrativa y de la ESAP, concluyó que no tiene competencia en el caso concreto, pues solo conoce de procesos contra funcionarios nacionales de menor jerarquía, y planteó que, si el Subdirector Nacional Académico tiene un rango inferior al de Secretario General, la competencia correspondería a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la ESAP;
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 en caso contrario, sería de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Cuarta para la Vigilancia Administrativa. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) La función de las oficinas de control interno disciplinario.
Reiteración. iii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina o dependencia de control interno disciplinario, y de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Reiteración. iv) Organización institucional para el ejercicio de la potestad disciplinaria en la Escuela Superior de Administración Pública. v) Análisis del caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración28 El ius puniendi del Estado implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal. Este poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley.
En particular, la potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Así mismo, para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la Constitución Política y en las leyes. 28 En este acápite se reiteran, con algunas adiciones o complementaciones, lo señalado por la Sala en las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 13 de agosto de 2024, con radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00126-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001- 03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 21 de junio de 2023, rad. 11001-03-06-000-2023-00041-00. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 Cuando los servidores públicos o los particulares que ejercen funciones públicas quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro29. Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados30.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia. […]31 En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales.
Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes públicos. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200- 10. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 31 Sentencia C-028 del 26 de enero 2006.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 5.2 La función de las oficinas de control interno disciplinario. Reiteración32 Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De acuerdo con el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias.
El artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, establece lo siguiente sobre el control disciplinario interno: Artículo 93. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.
PARÁGRAFO 1. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil decisión del 5 de marzo de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00709-00; decisión del 29 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03- 06-000-2022-00070-00 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 PARÁGRAFO 2.
Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. La norma en cita ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.
De no ser factible organizar la segunda instancia, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución, la competencia de la Procuraduría General de la Nación, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos.
El Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995 contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado». Ni el Código homónimo contenido en la Ley 734 de 2002 ni el Código General Disciplinario expedido por la Ley 1952 de 2019 y modificado por la Ley 2094 de 2021 reprodujeron expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la Ley 734 varió la concepción del control disciplinario: […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.
En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […]33 33 Corte Constitucional, Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D-4172.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil en ocasiones anteriores34, en las que ha explicado, a partir de lo que disponía el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que el criterio jerárquico funcional que traían las legislaciones anteriores ha sido reemplazado por un criterio de especialidad y de autonomía, según el cual, una sola oficina debe tener a cargo el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de las diferentes entidades del Estado.
En ese sentido, tanto la investigación como la decisión están a cargo, en primera instancia, de las oficinas o grupos de control interno disciplinario35. Es claro, entonces, que tanto el artículo 76 de la derogada Ley 734 de 2002 como el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, exigen que las oficinas de control disciplinario interno sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad.
Asimismo, el citado artículo 93 establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde a la Procuraduría General de la Nación, pero solamente en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. De esta manera, todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, que debe ser del más alto nivel, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario, como las que, entre otras, se enuncian a continuación: i) Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera privativa a la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales. ii) Respecto de funcionarios que ejercen funciones jurisdiccionales. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Decisión del 19 de abril de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00014-00); ii) Decisión de 18 de julio de 2016, radicado núm. 11001- 03-06-000-2016-00065-00.
En este documento, también se señaló: «[…] a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Nacional de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales» (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales), iii) Decisión del 8 de junio de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00011-00. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 20 de marzo de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00123-00. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 iii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la ley (artículos 3 y 86 de la Ley 1952 de 2019)36. iv) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículos 92 y 98 ibidem, el primero modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021). v) En los casos en que las normas legales o con fuerza de ley que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de esta. vi) Cuando la oficina de control disciplinario interno está sometida jerárquicamente al funcionario que debe investigar, o si no fuere posible garantizar la segunda instancia, por razones de estructura organizacional (artículo 93 ibidem, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021). 5.3 La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina o dependencia de control interno disciplinario, y de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
Reiteración37 Sobre las reglas de competencia para adelantar los procesos disciplinarios, es importante recordar que, ya desde la Ley 734 de 2002, el legislador introdujo la 36 Artículo 3°. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Artículo 86. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciará y adelantara de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los Artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992.
La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario: competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.
Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotara el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de agosto de 2024, con radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00126-00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 21 de junio de 2023, rad. 11001-03-06-000-2023-00041-00. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 obligación de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control interno disciplinario para adelantar los procesos disciplinarios hasta la decisión de primera instancia38: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [Resalta la Sala]. En concordancia con esta disposición, el artículo 76 ibidem dispuso:
ARTÍCULO
76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán 38 Este esquema tiene sus antecedentes en la Ley 200 de 199530, cuyos artículos 48, 57 y 61 introdujeron la figura de la oficina de control interno disciplinario, pero solo para dar impulso al proceso disciplinario, pues la decisión de primera instancia correspondía al superior jerárquico del disciplinado, así:
ARTICULO
48. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador. Artículo 57.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria.
La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código. Artículo 61.- Competencia funcional.
Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.
Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación".
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-044 de 1998, precisó que al armonizar estas disposiciones era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia correspondía al jefe del organismo o al nominador. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […].
PARÁGRAFO 2 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala]. Frente al deber de implementación de las oficinas o unidades de control interno, la Ley 734 de 2002 dispuso:
ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: […]. 32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto39.
ARTÍCULO
77. SIGNIFICADO DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De conformidad con estas disposiciones, el diseño del control disciplinario interno regulado por la Ley 734 de 2002 se caracterizó por lo siguiente: 1.
La obligación de todas las entidades u organismos del Estado de organizar una oficina de control interno disciplinario que conociera y fallara, en primera instancia, los procesos disciplinarios adelantados en contra de los servidores de la respectiva entidad. 39 El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1061 de 2003.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 2. La segunda instancia de estos procesos correspondía, por regla general, al nominador. 3. En caso de que no fuera posible garantizar la segunda instancia en la entidad, el proceso disciplinario debía ser conocido por la Procuraduría General de la Nación. 4. En aquellas entidades que no se contara con oficina de control interno disciplinario, el proceso disciplinario debía ser conocido por el superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia por el superior de aquél. 5.
La creación de las oficinas o unidades de control interno disciplinario estaba sujeta a la existencia de los recursos presupuestales para el efecto y, en caso de que no existieran, la competencia disciplinaria correspondía al superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia, al superior de aquel. 6. El procedimiento disciplinario no establecía diferencia entre la etapa de instrucción o investigación y la etapa de juzgamiento.
En consecuencia, todas las actuaciones del proceso disciplinario, hasta la decisión de primera instancia, eran adelantadas por un mismo funcionario. El Código General Disciplinario en su artículo 93, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, conserva en lo esencial los postulados de la Ley 734 de 2002 frente al control interno disciplinario, al disponer;
Artículo
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. […].
Parágrafo 1o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Por su parte, el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021 que modifica el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, introduce la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, como concreción del debido proceso y con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí: Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 Artículo 12.
DEBIDO PROCESO. Modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento […]. En cuanto a la doble instancia, el mencionado artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, con su modificación, dispone: […]. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, ésta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. [Destacamos].
A partir de lo expuesto es posible concluir: 1. El nuevo régimen disciplinario refuerza la obligación de las entidades y órganos del Estado, en su momento prevista por la Ley 734 de 2002, de contar con una oficina o dependencia de control interno disciplinario del más alto nivel, de lo que se destaca: a. El jefe de las oficinas o dependencias de control disciplinario interno debe ser abogado y pertenecer al nivel directivo de la entidad. b. Se elimina la competencia subsidiaria del superior jerárquico del disciplinado, y del superior de aquel, para adelantar los procesos disciplinarios en las entidades en las que no exista oficina de control interno disciplinario. c. No se condiciona la creación de las oficinas o dependencias de control interno disciplinario a la disponibilidad presupuestal de las entidades. d. La segunda instancia no se atribuye a un funcionario específico, y, se mantiene la competencia de la Procuraduría General de la Nación para conocer de esta etapa procesal, cuando ello no sea posible para la respectiva entidad por razón de su estructura.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 2. La estructura del control disciplinario de cada entidad u órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. Conforme todo lo anterior, el Código General Disciplinario supone la reorganización del esquema del control interno disciplinario en las entidades y órganos del Estado, con el propósito de adecuar la estructura y funciones institucionales para garantizar el cumplimiento de lo previsto en dicho código40. 5.4.
Organización institucional para el ejercicio de la potestad disciplinaria en la Escuela Superior de Administración Pública. El artículo 17 de la Ley 19 de 195841 creó la Escuela Superior de Administración Pública, la cual, de conformidad con el artículo 1° del Decreto núm. 164 de 202142, es un establecimiento público del orden nacional de carácter universitario, adscrito al Departamento Administrativo de la Función Pública, dotado de personería jurídica, autonomía académica y técnica, administrativa, financiera, patrimonio independiente, de conformidad con las normas que regulan el Sistema Nacional de Educación Superior en general y el Servicio Público de Educación Superior en particular.
Por medio del Decreto núm. 164 de 2021, se ordenó la modificación de la estructura organizacional de la Escuela Superior de Administración Pública. Al respecto, la norma mencionada señala: Artículo 7. Estructura. La Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, contará con la siguiente estructura para el cumplimiento de su objeto y funciones: 1.
Consejo Directivo Nacional 2. Despacho del Director Nacional de la ESAP […] 2.4 Oficina Jurídica […] 40 La Procuraduría General de la Nación y el Departamento Administrativo de la Función Pública han impartido lineamientos y orientaciones para la implementación de las disposiciones del Código General Disciplinario, a través de la Directiva 013 de 16 de julio de 2021 y de la Circular 100-002 del 3 de marzo de 2022, respectivamente. 41 «Sobre reforma administrativa» 42 «Por el cual se modifica la estructura de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP.» Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 2.8 Oficina de Control Interno Disciplinario 3.
Subdirección Nacional Académica Asimismo, la Resolución núm. SC-259 de 202143, expedida por el Director Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, señala que el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario cuenta con el nivel jerárquico de directivo, depende directamente del Despacho del Director Nacional de la ESAP y su propósito es: Ejercer la función disciplinaria en la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP aplicable a los servidores y exservidores, con sujeción a las disposiciones legales y competencias establecidas y vigentes sobre la materia.
Al respecto se observa: Por otra parte, de conformidad con la Resolución núm. SC-30644 de 202545, la Escuela Superior de Administración Pública resolvió prorrogar la asignación de funciones de juzgamiento de primera instancia al Jefe de la Oficina Jurídica, en los siguientes términos: 43 «Por la cual se expide el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal administrativo de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP.» 44 «Por medio de la cual se prorroga la asignación de funciones de juzgamiento disciplinario a la Oficina Jurídica de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, otorgadas mediante la Resolución No. SC-1086 del 30 de agosto de 2023». 45 Obra en el expediente, en similar sentido: Resolución No. SC – 272 de 28 de marzo de 2022;
Resolución No. SC – 536 de 28 de junio de 2022; Resolución No. SC – 1115 de 28 de septiembre de 2022; Resolución No. SC – 1649 de diciembre 28 de 2022; Resolución No. SC – 520 de 26 de abril de 2023; Resolución No. SC – 1086 de 30 de agosto de 2023; Resolución No. SC – 275 de 28 de febrero de 2024 [Funciones de juzgamiento a cargo de la Oficina Jurídica] y Resolución No. SC – 1789 de 30 de agosto de 2024.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 ARTÍCULO PRIMERO. – Prorrogar la asignación de funciones de juzgamiento de primera instancia de los procesos disciplinarios que involucren responsabilidad de los servidores y exservidores de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, al jefe de la Oficina Jurídica, por el término de seis (6) meses, prorrogables hasta por el mismo tiempo, si fuere necesario.
PARÁGRAFO. – Para el desarrollo de estas funciones, el jefe de la Oficina Jurídica contará con las atribuciones inherentes al juzgamiento disciplinario de primera instancia, en los términos dispuestos en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021 y demás normatividad aplicable en la materia.
ARTÍCULO SEGUNDO. - La instrucción de los procesos disciplinarios contra servidores y exservidores de la Escuela Superior de Administración Pública, y demás funciones asignadas a la Oficina de Control Interno Disciplinario mediante el Decreto 164 de 2021, continuarán a cargo de esa dependencia. [Resalta la Sala]. En el mismo derrotero, en el numeral 18 del artículo 15 del Decreto 164 de 2021 se señala: Artículo 15.
Funciones del Director Nacional. Son funciones del director Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública: […] 18. Adelantar y resolver, en segunda instancia, los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores y exservidores de la ESAP. [Resalta la Sala]. Ahora bien, respecto del Subdirector Nacional Académico, dicho manual indica que pertenece al nivel directivo y su propósito es: Planear, dirigir y controlar los procesos académicos, atendiendo los planes de desarrollo, los programas institucionales, las políticas gubernamentales, los procedimientos y la legislación vigente que le aplique, con el fin de impactar positivamente la Función Pública y su incidencia en el cumplimiento de los fines del Estado.
Al respecto se observa: Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 Conforme a lo anterior, la Escuela Superior de Administración Pública estructuró su organigrama interno así: De conformidad con lo expuesto, se concluye que, en la actualidad, la organización institucional para el ejercicio de la potestad disciplinaria en la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP permite garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, pues, la de instrucción es ejercida por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario y la de juzgamiento por el jefe de la Oficina Jurídica.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 6. Análisis del caso concreto46 Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP es la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario adelantado en contra del funcionario que ejerció el cargo de Subdirector Nacional Académico para la época de ocurrencia de los hechos, por las siguientes razones: 1.
La estructura jerárquica de la Escuela Superior de Administración Pública permite garantizar los principios de la actuación disciplinaria, como el debido proceso y la transparencia, porque existe una separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. En efecto, la etapa de instrucción se encuentra a cargo de la Oficina de Control Interno Disciplinario y la etapa de juzgamiento a cargo de la Oficina Jurídica. 2.
De conformidad con la Resolución núm. SC-259 de 202147, el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la ESAP es el encargado de ejercer la función disciplinaria al interior de la entidad. No obstante, con el fin de garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento en los procesos disciplinarios, la etapa de instrucción continuó en cabeza de dicho jefe y la etapa de juzgamiento en primera instancia le fue asignada al jefe de la Oficina Jurídica, función prorrogada mediante la Resolución núm. SC-306 de 2025. 3.
Según el organigrama y los respectivos manuales de funciones de la ESAP, la Oficina de Control Interno Disciplinario es del más alto nivel y se encuentra en el nivel directivo. Asimismo, el cargo de jefe de oficina en estas dependencias también pertenece al nivel directivo, tal como lo exige la norma, según lo explicado. 4. De conformidad con las competencias disciplinarias asignadas a la Procuraduría General de la Nación, el subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública no está dentro de las competencias que asume el Ministerio Público, salvo que asuma el conocimiento en ejercicio del poder disciplinario preferente. 46 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de marzo de 2025, radicación núm. 2025-00046. Decisión del 2 de abril de 2025, radicación núm. 2025-00081. Decisión del 2 de abril de 2025, radicación núm. 2025-00099. 47 «Por la cual se expide el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal administrativo de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP.» Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 En conclusión, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública, conforme con lo dispuesto en los artículos 12 y 93 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 3° y 14 de la Ley 2094 de 2021, respectivamente, es competente para continuar con el proceso disciplinario, en la etapa de instrucción, en contra de quien ocupó el cargo de subdirector Nacional Académico para la época de ocurrencia de los hechos.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP, a través de la Oficina de Control Interno Disciplinario, para continuar, en la etapa de instrucción, con el proceso disciplinario núm. P-044-2024 en contra del señor Germán Enrique Nova Caldas, en su calidad de subdirector Nacional Académico de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, relacionado con la presunta violación de derechos de autor.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. REQUERIR a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP para que comunique el presente asunto al señor Germán Enrique Nova Caldas, en su calidad de subdirector Nacional Académico, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, a la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP y al señor Delio Alexander Balcázar Camacho.
QUINTO. COMUNICAR, por Secretaría, la presente decisión al Despacho del Procurador General de la Nación.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00149-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala