Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) Demandante: Aleydi Tobar Camayo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Aleydi Tobar Camayo instauró demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resoluciones (i) RDP 032149 del 1.° de agosto de 1 Ver índice 3 de SAMAI-Tribunales, archivo: 001DemandaYAnexos.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) 2018, (ii) RDP 036270 del 5 de septiembre de 2018, y (iii) RDP 042150 del 23 de octubre de 2018, por medio de las cuales la entidad negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a reconocer y pagar la mencionada pensión a partir del 7 de mayo de 2016, en un monto equivalente al 75% de todo lo devengado durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos legales.
Que la entidad pague las mesadas atrasadas incluyendo el ajuste del valor conforme al IPC, así como los intereses moratorios según lo establece el artículo 192 y 195 del CPACA, y que sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 21 de agosto de 1958 y que prestó sus servicios como docente oficial desde el 16 de marzo de 1977 hasta el 21 de septiembre de 1979, vinculada por Decreto 034 de 1977, y que, de manera posterior, fue designada por el Decreto 1906 de 1998, laborando desde el 12 de noviembre de 1998 hasta el 27 de septiembre de 2021, fecha de expedición del certificado de tiempo.
Que los tiempos referidos fueron desempeñados bajo un vínculo municipal, por lo que cumplió 20 años de servicio en las calidades exigidas por la norma el 7 de mayo de 2016, motivo por el que elevó la solicitud del reconocimiento de su derecho ante la demandada el 7 de junio de 2018, pero la misma fue negada a través de los actos acusados.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Aseguró que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 25, 53 de la Constitución Política, 1.º, 3.º y 4.° de la Ley 114 de 1993, 1 y 15 de la Ley 91 de 1989, 2 del Decreto Reglamentario 196 de 1991, y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Que cumplió con los requisitos exigidos por las normas para el reconocimiento de la pensión gracia, pues prestó sus servicios como docente durante más de 20 años, en instituciones educativas oficiales, por tanto, los actos acusados se oponen al marco legal en el que debían fundarse.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 15 de julio de 20222 fue admitida la demanda, y se notificó a la UGPP, quien manifestó que3, si bien la actora tuvo una vinculación municipal entre 1977 y 1979, no acreditó el requisito de 20 años bajo las calidades exigidas por la norma.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, (iii) buena fe de la entidad demandada, y (iv) prescripción. El 20 de noviembre de 20244, el tribunal de primera instancia fijó el litigio; incorporó las pruebas documentales presentadas con la demanda, su contestación, y las aportadas como respuesta al requerimiento de la providencia del 15 de agosto de 2024; corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para rendir concepto, todo esto en orden de dictar sentencia anticipada.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 28 de febrero de 2025, negó las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. Expuso que, la demandante no cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos por la norma, pues si bien el certificado de tiempos de servicio n.° 250080313 de fecha 28 de abril de 2014 expedido por el municipio de Candelaria señala que laboró desde el 16 de marzo 1977 hasta el 21 de septiembre 1979 con un tipo de vinculación municipal, el CETIL n.° 202010891380038000220005 del 5 de noviembre de 2020, establece que laboró en las mismas fechas referenciadas, pero no determinó la calidad de la vinculación, por lo que consideró que no quedó claro la naturaleza de la relación legal y reglamentaria anterior al 31 de diciembre de 1980.
A su vez, sobre los tiempos comprendidos entre 1998 y 2010, consideró que la vinculación sostenida fue de carácter nacional, pues así fue certificado en el «formato de FOMAG» del 28 de abril de 2014. 2 Ver índice 6 de SAMAI- Tribunales. 3 Ver índice 12 de SAMAI- Tribunales. 4 Ver índice 32 de SAMAI- Tribunales. 5 Ver índice 39 de SAMAI- Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) En consecuencia, estimó que ninguno de los tiempos relacionados puede ser tenido en cuenta para efectos del cómputo de la prestación. EL RECURSO DE APELACIÓN6 La demandante interpuso recurso apelación. Expuso que el tribunal concluyó erróneamente que su vinculación era nacional, basándose únicamente en los certificados de historia laboral emitidos en un formato estándar por Fiduprevisora S.A., sin analizar los actos administrativos de nombramiento, ni las actas de posesión, ni el tipo de establecimiento educativo en el que se prestó el servicio.
Que con la demanda se aportó el Decreto 034 de 1977 y el acta de posesión n.° 020, así como la certificación n.° 250.12.01-174 emitida por la Secretaría de Desarrollo Administrativo del municipio de Candelaria, documentos de los cuales puede colegirse su vínculo municipal. Que aportó también el Decreto 1906 del 2 de octubre de 1998 y el acta de posesión 5408, en los que se observa que fue vinculada por el departamento del Valle del Cauca para desempeñarse en el Instituto Sagrada Familia del municipio de Candelaria, Valle del Cauca, establecimiento nacionalizado.
Que nunca fue nombrada por el Gobierno Nacional ni laboró en establecimientos educativos nacionales, por lo que no puede confundirse su régimen pensional con el de los docentes nacionales, siendo fundamental que los operadores judiciales analicen los actos de nombramiento y posesión para establecer correctamente el tipo de vinculación, evitando errores de los certificados.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 1.° de agosto de 20257 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, 6 Ver índice 42 de SAMAI- Tribunales 7 Ver índice 4 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún periodo en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»8. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, 8 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19979 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 10 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza del cargo a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar 11 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Aleydi Tobar Camayo nació el 21 de agosto 195812, de modo que cumplió los 50 años de edad el 21 de agosto de 2008.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 16 de marzo de 1977 al 21 de septiembre de 1979 En lo referente a este período, obra en el expediente el CETIL n.° 20201089138003800022000513, que señala que la actora laboró a favor del municipio de la Candelaria desde el 16 de marzo de 1977 hasta el 21 de septiembre de 1979, así como el acta de posesión n.° 02014 en la que consta que esta misma se presentó para lo propio el 14 de marzo de 1977, pero que los efectos serían a partir del 16 de marzo de 1977.
También se allegó el acto administrativo de nombramiento, el Decreto 034 de 197715, a partir del cual puede definirse el tipo de plaza ocupada por la actora, pues la alcaldesa de Candelaria, Valle del Cauca la nominó como «maestra municipal», apreciándose que la decisión de designación fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad municipal en representación de la Nación efectuara la nominación en comento, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.
Tampoco se señala en el acto en mención que la plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional.
Contrario a lo anterior, a partir del medio probatorio analizado, se extrae con claridad que el nombramiento de la accionante tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la alcaldesa del mentado ente territorial, lo que indica que su vínculo fue en calidad de docente territorial. 12 Ver índice 3 de SAMAI-Tribunales, archivo: 001DemandaYAnexos, página 63, copia cédula de ciudadanía. 13 Ibid, página 46. 14 Ibid, página 51. 15 Ibid, página 50.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) En ese orden de ideas, la situación de la docente se ajusta a lo señalado en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» De tal manera, y contrario a lo concluido por el tribunal de primera instancia, a partir del material probatorio, pudo definirse con claridad la naturaleza de la vinculación del interregno analizado, por tanto, los extremos temporales en los que la demandante fungió como docente territorial, por (2 años, 6 meses y 6 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. • Periodo II: del 12 de noviembre de 1998 al 7 de junio de 2018 En atención al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral n.° 1213 del 27 de septiembre de 202116, se tiene que la actora fue nombrada por Decreto 1906 de 1998, que prestó sus servicios bajo un vínculo nacional desde el 12 de noviembre de 1998, y que al menos hasta la fecha de expedición del certificado seguía activa en el servicio.
En el mismo sentido, se encuentra el acta de posesión n.° 540817 en la que se observa que la docente se presentó el 12 de noviembre de 1998 para tomar posesión del cargo al que fue nombrada por Decreto 1906 de 1998. Debe aclararse que, pese a la permanencia de la actividad docente aun en el 2021, esta Sala solo tendrá en cuenta el tiempo desempeñado hasta la fecha en la que la reclamante realizó su solicitud de pensión ante la entidad demandada y por cuyo acto de respuesta invocó la acción que en esta vía judicial cursa, es decir, hasta el 7 de junio de 2018, esto en garantía del debido proceso y el privilegio de decisión previa propio de la administración. Ahora, sobre el examen del tipo de plaza ocupada, se evidencia copia del Decreto 1906 de 199818, en el que se advierte que la actora fue nombrada como coordinadora19 del Instituto Comercial La Sagrada Familia del municipio de 16 Ibid, página 52. 17 Ibid, página 57. 18 Ibid, página 55. 19 Conforme al artículo 4 del Decreto 1278 de 2002, «las personas que ejercen la función docente se denominan genéricamente educadores, y son docentes y directivos docentes.», y por su parte, el artículo 6 de la misma norma, establece que «los cargos de directivos docentes estatales serán: director rural de preescolar y básica primaria; rector de institución educativa en educación preescolar y básica completa y/o educación media; y coordinador».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) Candelaria, por el gobernador del Valle del Cauca, en virtud de las plazas de cargos directivos docentes convocadas por el departamento para asignar por concurso de méritos; acto de nombramiento que fue expedido por la referida autoridad departamental de manera autónoma, directa y sin intervenciones.
Siguiendo la misma línea argumentativa aplicada al periodo anterior, de la valoración integral de los elementos normativos y fácticos de este nombramiento, se puede establecer que la relación laboral es de naturaleza territorial, en atención al mencionado artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, esto pese a que en el certificado de historia laboral se señale un vínculo nacional, el cual, es contradictorio a la categoría observada a partir del acto administrativo.
Por consiguiente, el periodo aquí analizado, esto es entre el 12 de noviembre de 1998 y el 7 de junio de 2018 (19 años, 6 meses y 26 días), resulta válido computarlo junto al analizado previamente, al punto de que se tiene demostrado que la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 22 años, 1 meses y 2 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio de la alcaldía de Candelaria bajo relaciones legales y reglamentarias del orden territorial desde el 16 de marzo de 1977 al 21 de septiembre de 1979, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, la providencia apelada será revocada en orden de conceder las pretensiones de la demanda, siendo a su vez necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas. Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado20 ha señalado que la estructuración de la 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 5 de mayo de 201621 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio, esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (21 de agosto de 2008), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la Resolución RDP 032149 del 1.° de agosto de 2018, la actora reclamó el 7 de junio de 2018 ante la demandada el derecho pensional en mención, y a su vez, interpuso la demanda el 16 de diciembre de 202122, esto es, por fuera de los 3 años siguientes a la fecha de interrupción del fenómeno bajo estudio, por lo que en el presente caso, es claro que se configuró la excepción en comento desde la presentación de la demanda, y en consecuencia prescribieron las mesadas anteriores al 16 de diciembre de 2018, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 5 de mayo de 2015 y 4 de mayo de 2016, con efectividad desde 5 de mayo de 2016, pero con efectos fiscales desde 16 de diciembre de 2018 por prescripción trienal de mesadas.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe 21 DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 16/03/1977 21/09/1979 2 6 6 12/11/1998 05/05/2016 17 5 24 TOTAL 19 AÑOS 11 MESES 30 DIAS 22 Ver índice 3 de SAMAI-Tribunales, archivo: 002EnvioDemanda.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».23 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas en ambas instancias La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 23 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandada, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones (i) RDP 032149 del 1.° de agosto de 2018, (ii) RDP 036270 del 5 de septiembre de 2018, y (iii) RDP 042150 del 23 de octubre de 2018, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante. Tercero. Declarar probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2018.
Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Aleydi Tobar Camayo, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el el 5 de mayo de 2015 y 4 de mayo de 2016, con efectividad desde 5 de mayo de 2016, pero con efectos fiscales desde 16 de diciembre de 2018 por prescripción trienal de mesadas La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.
Quinto. Condenar en costas a la parte vencida en ambas instancias. Sexto. El cumplimiento de este fallo se realizará conforme a lo establecido en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2021-01209-01 (1662-2025) Séptimo. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente