www.consejodeestado.gov.co 1 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-001-2014-00489-01(0774-2022) Demandante Julián Duque Demandado: Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Tema: Decisión: Sanción moratoria por consignación incompleta de cesantías anuales - Rama Judicial. revoca parcialmente la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 5 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1 Se pretende la nulidad de las Resoluciones 0765 del 15 de marzo de 2013 proferida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cali y 5879 del 6 de diciembre de 2013 emanada de la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, por medio de los cuales se negó la reliquidación de las cesantías de la anualidad 2011 y el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) se reconozca y paguen las cesantías causadas por toda la anualidad de 2011, incluyendo la prima de productividad, con los intereses a las cesantías generados, (ii) se reconozca y pague la sanción moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de retardo desde el 14 de febrero de 2012 hasta que se profiera la sentencia, (iii) se reconozca y pague la sanción moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de retardo desde el 14 de febrero de 2012 hasta que el 4 de septiembre de 2012, (iv) se indexen y se paguen los valores a que haya lugar y (v) se condene en costas a la entidad demandada. 1 Folios 6 y 7 del expediente digital. www.consejodeestado.gov.co 2 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda El señor Julián Duque se encuentra vinculado a la Rama Judicial desde el año 2008. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Cali mediante Resolución nro. 865 del 23 de marzo de 20122, le reconoció las cesantías parciales del año 2011 en cuantía de 3.316.803 COP, sin la inclusión de la prima de productividad.
Cabe resaltar que las cesantías de los años 2009, 2010, 2012 y 2013 sí incluyeron dentro de la liquidación, el factor salarial en debate. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Cali no canceló en su totalidad y en forma oportuna las cesantías de la mencionada anualidad, dado que solo le fue consignado el 14 de febrero de 2012 la suma de 2.874.263 COP y el restante de 442.540 COP, el 4 de septiembre de 2012, esto es 7 meses después. El demandante el 18 de febrero de 2013 solicitó la reliquidación de las cesantías del periodo 2011, con la debida inclusión de la prima de productividad y la sanción moratoria.
Como respuesta, la Dirección Seccional de Cali por medio de la Resolución nro. 0765 del 15 de marzo de 2013 negó la solicitud argumentando la falta de interposición de recursos dentro de los términos de ejecutoria del acto administrativo que reconoció el derecho. Inconforme con lo decidido en la Resolución nro. 0765, el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente por la Dirección Nacional Ejecutiva de Administración Judicial el 6 de diciembre de 2013 en la Resolución nro. 5879.
Mediante escrito de adición de demanda 3, la parte demandada añadió los siguientes hechos: El 10 de abril de 2012 se solicitó por escrito la consignación completa de las cesantías, ya que había un faltante, petición reiterada el 22 de junio de 2012. La entidad demandada contestó la última petición a través del Oficio DESAJ-TH- 2851 del 17 de agosto de 2012, reconociendo un error del nivel central e informando que envió la información nuevamente para la cancelación del dinero faltante. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación 2 Sic 3 Folios 68 y 69 del expediente digital www.consejodeestado.gov.co 3 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículo 53 de la Constitución Política; 50 de la Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996, Decreto Reglamentario 1582 de 1998, Decreto 3118 de 1968, Ley 6 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 2567 de 1946 y Decreto 1160 de 1947.
En síntesis, en el concepto de violación expuso que al demandante le asiste el derecho a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, le reliquide y pague las cesantías del año 2011 con la inclusión de la prima de productividad. De igual manera, se deben cancelar los intereses a las cesantías del año 2011 y la sanción moratoria por dicha omisión. 1.4.
Contestación de la demanda La Nación - Rama Judicial, contestó extemporáneamente la demanda. 1.5. Sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 5 de octubre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Tras verificar la liquidación efectuada y los valores contemplados en la Resolución nro. 865 del 2 de febrero de 2012, el tribunal de primera instancia encontró que existe una diferencia de 176.398 COP entre el valor total calculado en el acto administrativo y la sumatoria de los factores allí relacionados, monto que coincide con el valor de la prima de productividad devengada por el actor en el año 2011, por lo que consideró que sí se incluyó el factor salarial en la liquidación de las cesantías.
Ante lo anterior, negó la pretensión de reliquidación de las cesantías en la anualidad 2011, el ajuste de los intereses a las cesantías y la sanción moratoria reclamada por la no inclusión de la prima de productividad. Con respecto a la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías del año 2011, precisó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial incumplió la obligación de consignar oportunamente las cesantías causadas en el fondo de cesantías Protección. Lo anterior, teniendo en cuenta que, si bien se realizó un primer pago el 14 de febrero de 2012, la obligación se satisfizo por completo el 4 de septiembre de la misma anualidad con una segunda consignación. 4 Folios 187 a 193 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 4 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque Por lo que, ordenó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria desde el 15 de febrero hasta el 3 de septiembre de 2012, sin la indexación y condenó en costas a la parte vencida con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 1.6.
Recurso de apelación5. El apoderado de la Nación - Rama Judicial interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con el fin que se revoque la misma, el cual sustentó en salvaguarda del patrimonio público, así: En el presente caso es menester apreciar y valorar las pruebas obrantes en el expediente, de ahí que no se dan los presupuestos para la configuración de la sanción por mora.
Recalcó que la liquidación efectuada en la Resolución nro. 865 del 2 de febrero de 2012 se hizo de forma correcta, por lo tanto, no hay lugar a la reliquidación solicitada. Está probado que hizo el pago de las cesantías para la fecha que el demandante formuló su solicitud, el 18 de marzo de 2013; pero no se le dio credibilidad a este hecho.
No se evaluó por parte del a quo que en la cuenta personal del fondo de pensiones del actor se le consignó el día 14 de febrero el valor de 2.974.263 COP y el faltante que por error no se consignó, fue girado el 4 de septiembre de 2012. En ese sentido, se condenó a un pago por mora de un día de salario sin tener en cuenta que sí existió un desembolso, sobre el cual ya estaba percibiendo unos dividendos en calidad de intereses.
Además, agregó: «Por las anteriores razones que se fundamentan en las pruebas aportadas por el demandante y en las cuales se reconocen dentro de la Sentencia, y, sin embargo aun así se condena a un pago de una mora total desconociendo que de igual forma a la Entidad demandada se debe tratar de forma igual que al demandante y no por el hecho de ser parte del Estado se le dejen de reconocer sus derechos; téngase en cuenta que la ley dispone que las partes en un proceso gozan de igualdad ante la ley.
En este sentido la Jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional convoca y empodera a los jueces de la República como los primeros llamados a ejercer una función directiva del proceso, tendiente a materializar un orden justo que se soporte 5 Folios 200 a 206 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 5 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque en decisiones que consulten la realidad y permitan la vigencia del derecho sustancial, y con ello la realización de la justicia material.
Reitero de manera comedida y respetuosa que se proceda a dar el valor probatorio a los pagos realizados a las razones expuestas y atendiendo estas se proceda a determinar que no existe razón de condenar a el pago de una sanción moratoria y en el evento de que se considere que procede sea proporcional a la suma de $442.540.13» (sic) Por último, solicitó dar aplicación a los numerales 5 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso en cuanto al pago de las costas procesales. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Dentro del término previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, los sujetos procesales y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. La Sala deja constancia que dado que el proceso se ha tramitado en forma legal y no se observa causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)6. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria, contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 producto de la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes a la anualidad 2011, antes del 15 de febrero de 2012 tal como 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Norma igual a norma antes de la vigencia de la Ley 2080 www.consejodeestado.gov.co 6 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque se dispuso en la sentencia de primera instancia o le asiste razón al recurrente quien afirma que no hay lugar a ello.
Definido lo anterior, la Sala determinará en caso de existir sanción moratoria, si esta se causó en forma parcial o total, como alega la parte apelante. Para responder a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará estos temas: 2.3. normativa y jurisprudencia aplicable al caso y 2.4.) caso concreto. 2.3. Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1.
Cesantías El auxilio de cesantías es una prestación social, que se constituye como un ahorro para el trabajador, que lo beneficia a él y a su núcleo familiar en tanto es una ayuda económica, no solo en caso de encontrarse cesante el trabajador, sino «en lo que concierne a educación superior y vivienda, que el trabajador tenga un respaldo que no comprometa los recursos que requiere para su mínimo vital.»7 La Corte Constitucional ha resaltado con relación a la cesantía, que dentro de los principios mínimos fundamentales que rigen la relación laboral, está el pago de las acreencias laborales, emolumentos que persiguen fines en torno a la dignidad humana y la manutención familiar en el marco de las relaciones laborales, y dentro de esas prestaciones se encuentra el auxilio de cesantía8.
Con relación a esta prestación la misma Corporación, ha dicho que dado su contenido opera el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. La Ley 6 de 19459 en el artículo 12, literal f), estableció a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente por fracciones de año, y en el artículo 17, literal a) se consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente10.
Por su parte, el Decreto 1160 de 1947 extendió el auxilio de cesantías para los empleados y obreros al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, concretamente en su artículo 6, consagró que para liquidar las cesantías se tomará como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el 7 SU 448 de 2016, SU 098-18. 8 Sentencia C-486 de 2016 9 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo» 10 La Ley 65 de 1946, en el artículo 1º, consagró tal derecho a favor de todos los servidores públicos. www.consejodeestado.gov.co 7 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso. 2.3.2.
Régimen anualizado de Cesantías Con el Decreto Ley 3118 de 1968, se creó el Fondo Nacional del Ahorro 11, que se encargaría de administrar las cesantías de los empleados públicos y trabajadores de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, estableciendo en el artículo 27, la novedad de un régimen anualizado, en los siguientes términos: «Artículo 27°Liquidaciones anuales.
Cada año calendario, contado a partir del 1 de enero de 1969, los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, liquidarán las cesantías que anualmente se causen en favor de sus trabajadores o empleados. La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.» Y, respecto de la consignación de la prestación se dirige a cuentas individuales de los empleados tal como lo dispuso el artículo 34, se realiza de conformidad con lo previsto en el artículo 49, que regula lo siguiente: «Artículo 49°Consignaciones anuales.
La Nación, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado deberán consignar en el Fondo Nacional de Ahorro las cesantías que a partir del 1 de enero de 1969 se causen en favor de sus empleados y trabajadores. Lo dispuesto en el inciso anterior se cumplirá de la siguiente a) Mensualmente, las entidades en referencia deberán depositar en el Fondo una doceava parte del valor de los pagos en favor de sus empleados y trabajadores por salarios y demás conceptos que se incluyan dentro de la base para liquidar el auxilio de cesantía, y b) Dentro de los primeros tres (3) meses de cada año, las referidas entidades depositarán en el Fondo la diferencia que resulta entre la liquidación de que trata el artículo 27 y las sumas depositadas en desarrollo del literal anterior; o tendrán derecho a que el Fondo les abone en cuenta el exceso de lo depositado sobre la liquidación.» Lo expuesto en párrafos anteriores, corresponde a la constitución del régimen anualizado de cesantías especial bajo la administración de dicho fondo, que hoy 11 Ver Artículo 1° del Decreto Ley 3118 de 1968 www.consejodeestado.gov.co 8 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque subsiste, conforme la Ley 432 de 1998, y que regula de forma diferente la causación de los intereses de esa prestación, así como el destino de éstos.
Ahora bien, el artículo 13 de la Ley 344 de 199612 respecto de las cesantías dispuso lo siguiente: «Artículo 13. Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
Parágrafo. - El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.» Con la expedición de dicha ley, se introdujo al sector público el régimen anualizado de cesantías establecido inicialmente sólo para particulares en la Ley 50 de 1990 modificatoria del Código Sustantivo del Trabajo (CST), el que se extendió incluso a los servidores públicos del orden territorial mediante el Decreto 1582 de 199813.
La Ley 50 de 199014, consagró en el artículo 99 el nuevo régimen especial de cesantías, así: «Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 12 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. 13 «Artículo 1.°. - El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.
Parágrafo.- Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998» 14 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” www.consejodeestado.gov.co 9 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4ª. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. 5ª.
Todo trabajador podrá trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará el procedimiento que deba seguirse para el efecto. 6ª. Los Fondos de Cesantía serán administrados por las sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicta el Gobierno Nacional, en orden a: a. Garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional; b. Garantizar que la mayor parte de los recursos captados para orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. 7ª.
Todos los aspectos que no se modifiquen específicamente por esta Ley, continuarán regulados por las normas vigentes del régimen tradicional relativas al auxilio de cesantía. Parágrafo. - En el evento que los empleadores deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantías autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritaria para que cumplan las funciones de Sociedades Administradoras de Fondos de Cesantía.» (Negrilla y Subrayado fuera de texto original).
Como se evidencia, la precitada norma dispuso, en su numeral 3 una sanción en caso de mora en la consignación en la cuenta individual que conforme al numeral 1°, se debe realizar cada 31 de diciembre de la respectiva anualidad laborada o la fracción correspondiente. 2.3.3. Régimen aplicable a los servidores de la Rama Judicial. A efectos de precisar el régimen de cesantías aplicable a los servidores de la Rama Judicial, conviene recordar lo expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación15 veamos: 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. c p: Juan Pablo Cárdenas Mejía de 16 de agosto de 2018 radicación: 11001-03-06-000-2018-00075-00(2375) www.consejodeestado.gov.co 10 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque « esta Sala ha precisado (Concepto 1777 de 2006) que en materia de cesantías ha existido un “régimen retroactivo de cesantías, que consiste en que esta prestación se liquida con base en el último salario devengado, a razón de un mes de sueldo por cada año de servicios, …” Dicho régimen fue modificado para la rama ejecutiva del poder público del orden nacional por virtud del Decreto 3118 de 1968, que dispuso la liquidación anual de la prestación y reconoció intereses a la misma, y para los servidores de la rama judicial por la Ley 33 de 1985, la cual dispuso para los que se vincularán a partir del 1º de enero de 1985 un régimen de liquidación anual definitiva con intereses.
En esta materia el artículo 7º de la Ley 33 de 1985 dispuso: «Artículo 7o. Las entidades que en la actualidad pagan cesantías a través de la Caja Nacional de Previsión asumirán directamente el pago de dicha prestación a partir del 1o de enero de 1985. Sin embargo, la Caja pagará cesantías a los empleados oficiales de dichas entidades hasta concurrencia del valor de transferencias que éstas hubieren efectuado “Quienes a partir del 1o de enero de 1985, ingresen a la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y las Notarías, se regirán por las normas del Decreto Extraordinario 3118 de 1968 y las que lo adicionen y reglamenten en lo relacionado con la liquidación y el pago de sus cesantías».
Así, a partir del 1º de enero de 1985, las personas que ingresen a la Rama Jurisdiccional se rigen en materia de cesantía por las normas del Decreto Extraordinario 3118 de 1968 y las normas que lo adicionen y reglamenten. Ahora bien, con posterioridad a dicha fecha, el Decreto 57 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus funciones legales y en desarrollo de las conferidas por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, estableció una serie de normas sobre el Régimen Salarial y Prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y en su artículo 10 dispuso: «Artículo 10.
Las cesantías de los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial podrán ser administradas por las Sociedades cuya creación se autorizó en la Ley 50 de 1990 o por el Fondo Público que el Consejo Superior de la Judicatura señale. El Consejo Superior de la Judicatura establecerá las condiciones y requisitos para ello, en los cuales indicará que los recursos serán girados directamente a dichas Sociedades o Fondos».
Por su parte el artículo 12 del mismo Decreto dispuso: «Artículo 12. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar que tomen la opción establecida en este Decreto o se vinculen por primera vez, no tendrán derecho a las primas de antigüedad, ascensional, de capacitación y cualquier otra sobrerremuneración. Las primas de servicios, vacaciones, navidad y las demás prestaciones sociales diferentes a las primas aquí mencionadas y a las cesantías se regirán por las disposiciones legales vigentes.
“Las cesantías se regirán por las normas establecidas en el Decreto extraordinario www.consejodeestado.gov.co 11 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque 3118 de 1968 y las normas que lo modifiquen, adicionen o reglamenten, con excepción del pago, el cual se regirá por lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 33 de 1985” (se subraya).
De esta manera, de conformidad con este Decreto, las cesantías de los servidores públicos de la rama judicial se sujetan al Decreto 3118 de 1968, que establece el pago anual y definitivo, y a las normas que lo modifiquen, adicionen o reglamenten, pero para su pago se aplica el artículo 7º de la Ley 33 de 1985. Por último, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 dispuso lo siguiente: Artículo 13.
Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: “a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;
“b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo. Desde esta perspectiva encuentra la Sala que el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, que es posterior al Decreto 57 de 1993, complementa el régimen dispuesto por el Decreto 3118 de 1968 y tiene un alcance general, pues incluyó a todas “las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado” y sólo exceptuó “al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”, por lo que claramente complementa el Decreto 3118 de 1968».
Por tanto, para la Sala, dicha norma también es aplicable a la Rama Judicial. 2.3.4. Interpretación del numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. En cuanto a la causación de la mora contenida en el numeral 3 del artículo 99 de Ley 50 de 1990, concretamente producto de la no consignación de un periodo de las cesantías antes del 15 de febrero de la siguiente anualidad, existen diferencias en la interpretación que sobre el particular ha adoptado esta Corporación y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. La Sección Segunda del Consejo de Estado en asuntos cuyo supuesto fáctico es similar al analizado, ha considerado lo siguiente: - Sentencia de 10 de febrero de 2022, la Subsección “B” -Sección Segunda se consideró lo siguiente 16: «19.
El legislador estableció una sanción económica para los eventos en que ocurra el pago tardío de las cesantías, que debe ser liquidada y reconocida 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de febrero de 2022, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 25000-23-42-000-2018-02833-01 (0612-2021). www.consejodeestado.gov.co 12 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque mediante acto administrativo en firme, equivalente a un día de retardo por cada día de mora hasta que se haga efectivo su pago. 20.
De la misma manera, el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, consagra lo referente al pago de las cesantías y a su vez, la sanción moratoria por incumplir dicho pago dentro del término estipulado14: [ ] 21. Con base en la norma expuesta, se establece que la sanción moratoria es un castigo o penalidad impuesta por el legislador para el empleador por no consignar oportunamente las cesantías en el fondo, la cual consiste en un día de salario por cada día de retardo en la consignación de las cesantías.
El plazo para consignar las cesantías al fondo de cesantías, vence el 14 de febrero de cada año, así que la sanción corre desde el 15 de febrero hasta que se realice la consignación. Análisis del caso concreto. 22. Ahora bien, como se extrae del tenor literal de la norma, la reclamación de la sanción moratoria surge ante el incumplimiento del empleador al deber de consignar las cesantías anualizadas al servidor en la fecha determinada por la ley, por cada periodo anual servido, que como se vio, es a más tardar el 14 de febrero del año siguiente al liquidado.
Este supuesto fáctico no se configura en el presente caso, ya que no se presentó tal incumplimiento, pues la entidad demandada consignó las cesantías de la actora el 14 de febrero de 2017, por la suma de $ 1.144.980, monto que fue modificado por la Resolución No. 6447 del 17 de octubre de 2017, por la suma de $ 5.325.649, el 20 de diciembre de 2017. 23.
Si bien la entidad demandada incurrió en error al realizar el cálculo y liquidación de las cesantías de la demandante para el año 2016, porque no liquidó diez meses servidos que corresponden a los meses de enero a octubre del mismo año, no puede confundirse la situación fáctica que genera la sanción moratoria establecida por la ley, con el pago de reliquidación después de desatar la discusión sobre el monto consignado.
La sanción moratoria es una penalidad para el Estado – empleador, por su incumplimiento en la consignación de las cesantías en el respectivo fondo, en tiempo oportuno, consistente en el pago de un día de salario por cada día de retardo; de manera que solo la ausencia en el pago de las cesantías es la castigada con la mora. Por consiguiente, no puede extenderse la sanción cuando se presenta una discusión sobre ese monto que puede, a su turno, generar o no un reajuste. 24.
En ese sentido, no es posible crear una segunda regla de derecho para decir que cuando hay discusión sobre el monto liquidado, si el recurso prospera, ello indica mora en el pago; dicha mora se ha fijado por el legislador para castigar o sancionar a la entidad que omitió el pago, no para el caso inconsistente en la liquidación. Recuérdese que esta es una sanción www.consejodeestado.gov.co 13 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque pecuniaria de reserva legal, de modo que por vía de interpretación no puede extenderse la sanción moratoria a los valores complementarios de la liquidación inicial que fue satisfecha en tiempo. 25.
Dilucidado lo anterior, la sanción moratoria no tiene el alcance que pretende endilgarle la actora para extenderla a los eventos en que hubo lugar a un reajuste de las cesantías por inconsistencia en el monto liquidado o discutido al tiempo de liquidación. De igual forma, el nuevo valor correspondiente a la reliquidación se genera con ocasión de la controversia que la actora provocó al punto que le fue modificado por la administración el acto de reconocimiento aceptando sus argumentos, pero sin que ello encuadre en la descripción de la norma que regula la penalidad.»17 (Negrilla y subrayado fuera de texto original) - La misma subsección en recientes sentencias del 6 de octubre de 202218 y 9 de febrero de 202319, iteró la anterior postura.
Así: «2.2.1. Reglas Jurisprudenciales sentadas en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-022-2020 proferida por la Sección Segunda de la Corporación el 6 de agosto de 2020. La Sección Segunda de la Corporación, mediante providencia del 6 de agosto de 2020, dictó la siguiente Sentencia de Unificación con las reglas de jurisprudencia relacionadas con la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas: “PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”. 17 Transcripción incluido errores. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2022, C.P. César Palomino Cortés, Radicado 25000-23-42-000-2018-01693-01 (3168-2020). 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de febrero de 2023, C.P. César Palomino Cortés, Radicado 25000-23-42-000-2019-00444-01 (0062-2021). www.consejodeestado.gov.co 14 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque La anterior decisión tuvo como fundamento el hecho que la Sección Segunda, mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016[1], fijó la regla jurisprudencial según la cual la sanción moratoria está sujeta al término prescriptivo señalado en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[2], esto es, que la reclamación del empleado sobre un derecho o prestación debida, tendrá que efectuarse dentro de los 3 años, so pena de la prescripción, término que es susceptible de interrupción a través del simple reclamo escrito del trabajador, pero solo por un lapso igual, es decir, un trienio.
Sin embargo, la forma como debe computarse la prescripción de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anualizadas no ha sido pacífica entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda y, por lo tanto, debía aclararse[3]. Que el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 es claro en señalar la sanción moratoria como una de las características del nuevo régimen de cesantías, así: “(…)3.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo”. Que el término prescriptivo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible, el cual, de manera concreta, en las obligaciones sometidas a plazo, surge a partir del vencimiento de éste[4].
En consecuencia, la causación de la sanción por mora por falta de consignación de las cesantías anualizadas ocurre al día siguiente al del vencimiento de la oportunidad que tiene la Administración para proceder en tal sentido, esto es, 15 de febrero siguiente a la anualidad que causó la cesantía (plazo fijado por el ordenamiento). Aclaró que este momento es el parámetro cierto y determinado que permite el nacimiento de la penalidad que, sin ser un derecho, beneficia al empleado.
Precisó que la causación de la sanción por mora es totalmente independiente a la prestación social. El nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago por parte del empleador dentro de los términos de ley. Sin embargo, ello no se confunde con la extensión de la penalidad en el tiempo, que sí está directamente asociada a que se efectúe la cancelación de la prestación social.
El pago de las cesantías, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como sí ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del CPTSS. A juicio de la Subsección, si bien estas reglas de unificación se establecieron respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas reguladas por la Ley 50 de 1990, son igualmente aplicables frente a la sanción relativa al reconocimiento y pago extemporáneo de cesantías definitivas o parciales, regidas por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pues lo que varía en estos casos es el momento en que se hace exigible la www.consejodeestado.gov.co 15 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque sanción moratoria, y no, el criterio cómo debe contarse la prescripción a partir de su exigibilidad. [ ] Pues bien, de acuerdo con los hechos probados y según las reglas jurisprudenciales señaladas en líneas atrás, la Sala advierte que la accionante tiene derecho a reclamar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas, teniendo en cuenta que por la fecha de su vinculación (1 de enero de 2016) es beneficiaria del tal régimen.
Empero, la sanción moratoria solo se causa conforme los presupuestos establecidos por el legislador; esto es, al estar regida entonces por el principio de legalidad, su aplicación no puede ser extensiva o analógica a supuestos no contemplados en la norma, como es el caso del reajuste de las cesantías. Por consiguiente, por el hecho del reajuste de las cesantías no procede el reconocimiento de la sanción pretendida; pues, la jurisprudencia de esta Colegiatura ha sido clara en señalar que una indebida liquidación de las cesantías no implica que el empleador haya incurrido en mora, “de manera que el hecho de que la administración haya liquidado un monto por cesantías definitivas que luego haya sido objeto de un reajuste, no conlleva a determinar que desde la fecha de la solicitud de reconocimiento de la prestación hasta el pago de la misma, no se hayan cumplido con los términos establecidos por la ley para tal efecto (…) pues una cosa es efectuar liquidación y cancelación de acuerdo con las directrices tomadas por la entidad demandada en su momento y otra es reconocer fuera del plazo determinado la prestación aludida» (Negrilla y subrayado fuera de texto original). - La Subsección “A” de esta Corporación en sentencias del 15 de julio de 2021 20 y 3 de febrero de 2022 21, entre otras, ha coincidido con la Subsección “B”, al considerar: «Segundo problema jurídico.
¿Procede la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990 cuando se paga tardíamente una diferencia en la liquidación de las cesantías anualizadas? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: la sanción moratoria consagrada en Ley 50 de 1990 no procede cuando lo que existe es una controversia sobre el valor pagado, sino solo cuando el pago fue tardío, esto es, con incumplimiento de los términos señalados en el numeral 3.° del artículo 99 ibidem. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicado 68001-23-33-000-2015-01238-01 (5257-2021). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2022, C.P. William Hernández Gómez, Radicado 25000-23-42-000-2019-02188-01 (6664-2019). www.consejodeestado.gov.co 16 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque Esta Corporación ha sostenido en reiteradas ocasiones que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías consagrada en la ley referida no procede cuando lo que sucede es la inoportuna cancelación de una diferencia en la liquidación que debió pagarse.
Al respecto se ha pronunciado en el siguiente sentido 13:» No obstante, la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral ha mantenido una línea de interpretativa desde la providencia SL 403-2013 del 3 de julio de 2013, diferente a la expuesta por el Consejo de Estado. - Concretamente en sentencia SL 1451-2018 del 25 de abril de 2018; se reiteró lo dicho en la providencia de 3 de julio de 2013; frente a la causación de la sanción moratoria, por la consignación deficitaria de las cesantías anualizadas. «El numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 dice: “3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. De la pretrascrita disposición se extrae la obligación para el empleador de consignar antes del 15 de febrero del año siguiente, en el fondo respectivo, el valor de la cesantía liquidada a 31 de diciembre de cada año, so pena de hacerse merecedor de la sanción consistente en un día de salario por día de retardo.
La severa consecuencia prevista por la citada norma ante el incumplimiento del empleador de su obligación de consignar las cesantías, como un elemento característico del nuevo régimen de cesantías que eliminó la retroactividad, indica la trascendencia que el legislador le quiso dar a dicho pago, no solo en beneficio directo de cada trabajador a quien le favorece que sus cesantías comiencen a rentar a tiempo en el respectivo fondo, sino también para garantizar que el sistema de administración de cesantías creado por misma Ley 50 de 1990 reciba a tiempo los recursos y facilitarle que pueda cumplir con sus planes de rentabilidad.
Por demás, conforme al principio de la buena fe que ha de regir la ejecución de todos los contratos de trabajo, artículo 55 del CST, las partes están obligadas “no solo a lo que en él se expresa sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la relación jurídica o que por la ley pertenecen a ella”. No sería acorde con este principio, ni con el aludido propósito implícito de la citada disposición que hace parte del conjunto normativo que regula el sistema de cesantías sin retroactividad, si se aceptase la distinción establecida por el a quo consistente en que se exceptúan los efectos sancionatorios, de forma www.consejodeestado.gov.co 17 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque automática, para el caso de la consignación deficitaria de las cesantías al igual que si se hubiese hecho esta de forma total.
Ni que decir de las consecuencias perversas que esta interpretación podría traer, pues bastaría con que el empleador consignase cualquier valor por cesantías, para enervar los efectos de la norma, no obstante que con dicho proceder se estaría perjudicando al trabajador y al sistema de administración de cesantías. Con tal interpretación se debilitaría la protección que el legislador quiso dar a las cesantías en el nuevo sistema, en compensación a la pérdida de la retroactividad, porque se estaría flexibilizando el plazo que, de forma perentoria, fijó la ley para realizar la consignación; es claro que la norma ordena la consignación del valor de las cesantías correspondientes a 31 de diciembre de cada año, antes del 14 de febrero del año siguiente; si, a esta fecha, solo se efectúa un pago parcial, no se está atendiendo el plazo legal, pues es bien sabido que el pago parcial no extingue la obligación. Por lo anterior, esta Sala se aparta de la interpretación del ad quem que conlleva la exclusión de la aplicación de los efectos contenidos en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el caso de la consignación deficitaria de cesantías.
En esta dirección, se ha de decir que la consecuencia contenida en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 está prevista tanto para el pago parcial como para el no pago. (negrillas y resaltados del texto) - Sentencia SL5146-2020 7 de octubre de 202022. «Ahora, el juez de primer grado erró al concebir que la referida indemnización prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 solo era procedente en los casos en los que no se hacía la consignación de la cesantía, pues la Corte ha precisado que dicha sanción también opera en los casos en que el empleador realiza la consignación de manera deficitaria o parcial porque, por ejemplo, no tiene en cuenta el salario realmente devengado por el trabajador, como sucedió en este caso.
En la sentencia CSJ SL403-2013, reiterada en la decisión CSJ SL1451-2018, se explicó: No sería acorde con este principio, ni con el aludido propósito implícito de la citada disposición que hace parte del conjunto normativo que regula el sistema de cesantías sin retroactividad, si se aceptase la distinción establecida por el a quo consistente en que se exceptúan los efectos sancionatorios, de forma automática, para el caso de la consignación deficitaria de las cesantías al igual que si se hubiese hecho esta de forma total.
Ni que decir de las consecuencias perversas que esta interpretación podría traer, pues bastaría con que el empleador consignase cualquier valor por cesantías, para enervar los efectos 22 Radicación n.° 69731 Acta 37 Bogotá, D. C., www.consejodeestado.gov.co 18 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque de la norma, no obstante que con dicho proceder se estaría perjudicando al trabajador y al sistema de administración de cesantías.
Con tal interpretación se debilitaría la protección que el legislador quiso dar a las cesantías en el nuevo sistema, en compensación a la pérdida de la retroactividad, porque se estaría flexibilizando el plazo que, de forma perentoria, fijó la ley para realizar la consignación; es claro que la norma ordena la consignación del valor de las cesantías correspondientes a 31 de diciembre de cada año, antes del 14 de febrero del año siguiente; si, a esta fecha, solo se efectúa un pago parcial, no se está atendiendo el plazo legal, pues es bien sabido que el pago parcial no extingue la obligación. Por lo anterior, esta Sala se aparta de la interpretación del ad quem que conlleva la exclusión de la aplicación de los efectos contenidos en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el caso de la consignación deficitaria de cesantías.
En esta dirección, se ha de decir que la consecuencia contenida en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 está prevista tanto para el pago parcial como para el no pago.» 3. Caso concreto Del material probatorio allegado al expediente, encuentra la Sala acreditado que mediante Resolución nro. 865 del 2 de febrero de 201223, notificada el 23 de marzo del mismo año, fueron liquidadas las cesantías anualizadas del señor Julián Duque por haber laborado entre el 1° y el 31 de diciembre de 2011; esto es, por 361 días.
Aquí, se incluyeron los factores salariales de: «sueldo básico, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad», arrojando un total de 3.316.803 COP. Inconforme con la liquidación efectuada, el demandante el 10 de abril de 201224, solicitó que le fuera depositado el excedente de las cesantías, habida cuenta que, del valor total 3.316.803 COP, sólo le consignaron 2.889.147 COP; petición que fue reiterada el 17 de mayo25 y el 22 de junio de 201226.
La coordinadora del Área de Recursos Humanos de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cali a través del Oficio DESAJ-TH-2581 del 17 de agosto de 201227 dio respuesta a la solicitud del 22 de junio en la que da cuenta de un error en la consignación de las cesantías, en los siguientes términos: «De conformidad a su petición del asunto, recibida por la Dirección Seccional de Administración Judicial el día 22 de junio del año en curso, me permito dar una respuesta de la siguiente manera: 23 Folios 15 y 16 del expediente digital. 24 Folio 70 del expediente digital. 25 Folio 72 del expediente digital. 26 Folio 77 del expediente digital. 27 Folio 78 del expediente digital. www.consejodeestado.gov.co 19 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque Se revisó cuidadosamente su caso con la Seccional y con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con sede en la Ciudad de Bogotá, logrando constatar que efectivamente por un error del NIVEL CENTRAL se le habían consignado sus cesantías con el archivo equivocado.
Sin embargo se envió nuevamente la información desde esta Seccional ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que ellos adicionen el dinero que hace falta en cuanto a sus cesantías e intereses a las cesantías…» (Negrilla fuera de texto) El 18 de febrero de 201328, el señor Julián Duque solicitó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Cali la reliquidación de sus cesantías anualizadas del 2011 con la inclusión de la prima de productividad y la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1996.
Como respuesta a la anterior solicitud, la directora ejecutiva seccional de Cali expidió la Resolución nro. 0765 del 15 de marzo de 2013,29 notificada el 19 de marzo del mismo año en la cual negó lo solicitado, con fundamento en lo siguiente: i) la reliquidación se debió solicitar a través de los recursos ordinarios dentro del término de notificación, y ii) al enviar el consolidado de cesantías de los servidores judicial correspondientes al periodo de 2011 antes del 15 de febrero de 2012, no hay lugar a la sanción moratoria.
Al discrepar de lo resuelto en el acto administrativo, el actor interpuso recurso de apelación el 22 de marzo de 201330, el cual fue decidido mediante la Resolución nro. 5879 del 6 de diciembre de 201331 confirmando la decisión inicial. Cabe resaltar que en dicha respuesta se afirmó haber incluido la prima de productividad en la liquidación inicial.
En el estado de cuenta expedido por el Fondo de Cesantías Protección32 se constata que la Rama Judicial consignó los siguientes valores: 2.874.263 COP y 442.540 COP, el 14 de febrero y 4 de septiembre de 2012, respectivamente a la cuenta individual del servidor. Es decir, que la consignación total del auxilio de cesantías se realizó en esta última fecha.
Según el certificado expedido por la coordinadora de recursos humanos y la tesorera del a Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, el servidor Julián Duque durante el año 2011 devengó los siguientes factores salariales: «sueldo básico, bonificación de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y prima de productividad33». 28 Folio 30 del expediente digital 29 Folios 31 a 33 del expediente digital. 30 Folios 35 a 39 del expediente digital 31 Folios 40 a 46 del expediente digital. 32 Folio 25 del expediente digital 33 Folio 17 del expediente digital. www.consejodeestado.gov.co 20 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque De cara a los antecedentes normativos y jurisprudenciales citados y lo acreditado en el proceso, considera la Sala que le asiste razón al a quo al encontrar acreditado que: i) dentro de la liquidación inicial se incluyó la prima de productividad 34 y ii) existió una consignación incompleta de las cesantías anualizadas del periodo 2011.
Es evidente que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial consignó la totalidad de las cesantías anualizadas del señor Julián Duque el 4 de septiembre de 2012, es decir fuera del término fijado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. De hecho, la misma entidad demandada en el Oficio DESAJ-TH-2581 del 17 de agosto de 2012 acepta el error e informa que enviaría nueva solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para adicionar el dinero restante de las cesantías.
Lo anterior, no deja dudas que la consignación antes del 15 de febrero de 2012 de las cesantías anualizadas del año 2011 del demandante constituye un pago incompleto y, por lo tanto, tal y como lo encontró acreditado el tribunal hay lugar al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas del actor.
En ese sentido, la Sala rectifica el criterio adoptado en asuntos similares por esta Subsección al considerar en esta oportunidad que la consignación incompleta de la cesantía anualizada del año 2011 del actor da lugar a la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Conforme a las decisiones citadas en el acápite normativo, esta Corporación consideraba que, en asuntos como el presente, el pago incompleto correspondía a una reliquidación o ajuste a las cesantías, y por ende no se generaba la sanción moratoria, no obstante, la Sala fundamenta el criterio adoptado en este asunto, en lo siguiente: 1.
La sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, por la consignación extemporánea de la cesantía, proviene del incumplimiento de las normas que regulan el auxilio de cesantía, prestación que constituye un derecho mínimo laboral en favor del trabajador amparado por el principio de progresividad y en consecuencia la prohibición de regresividad.
De tal manera, que al encontrarse el actor sujeto al régimen anualizado de cesantías desde el año 200835, no solo cuenta con la prestación, sino con la garantía de que, a falta de su efectivo cumplimiento, se cause a su favor la sanción moratoria hasta la extinción total de la obligación. 34 Si bien en el acto administrativo que reconoció las cesantías no aparece expresamente el factor de prima de productividad, cierto es que el valor correspondiente a la doceava parte es la diferencia faltante de la totalidad del dinero consignado en la Resolución nro. 865 del 2 de febrero de 2012. 35 A partir de su vinculación a la Rama Judicial. www.consejodeestado.gov.co 21 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque 2.
Si bien esta Corporación ha sido enfática en afirmar que del texto del numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, no se desprende la sanción moratoria cuando la liquidación y consignación resulta deficitaria, y no ha diferenciado cuando lo acontecido es producto de una reliquidación o ajuste por monto y liquidación incompleta del periodo anual laborado, tratándose del régimen de liquidación anual de cesantías, no existe duda que tal circunstancia desconoce, que el cumplimiento de una obligación y por lo tanto su extinción de conformidad con lo previsto en el artículos 1625 y 1626 del Código Civil, se produce por su pago total.
Disponen las normas citadas lo siguiente: «Artículo 1625. Modos de extinción. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1o.) Por la solución o pago efectivo. [ ]» «Artículo 1626.
Definición de pago. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.» A la luz del precitado artículo 1626 del Código Civil, por pago completo se entiende el efectivo cumplimiento de lo que se debe o, dicho de otra manera, es la consumación de las obligaciones con el cual el deudor extingue las obligaciones que posee con su deudor, mientras que el pago parcial se refiere a una porción de lo que se debe, véase que el artículo 1649 de la norma civil estipula que «el deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba».
Por lo que, al evidenciarse un pago incompleto, no es posible afirmar conforme a la norma civil, que se cumplió con la obligación al consignar en la fecha prevista en la ley, el valor correspondiente a un periodo de la anualidad laborada, pues la norma contentiva de la obligación consagra que «El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente», es decir, por todo el periodo laborado, lo que da lugar a la sanción moratoria por el incumplimiento de la norma.
Por lo tanto, precisa la Sala que no se está frente al supuesto del ajuste de cesantías por desconocimiento de factores salariales o por incrementos salariales tardíos, sino frente a un pago incompleto o deficitario de las cesantías, que sin duda alguna conlleva al desconocimiento de la norma. www.consejodeestado.gov.co 22 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque 3.
Considerar cumplida la obligación pese a que no se consignó en su totalidad al fondo de cesantías escogido por el servidor público las cesantías analizadas del año 2011, desnaturaliza el cumplimiento de la obligación laboral, pues libre de todo apremio, deja su cumplimiento al arbitrio del empleador, quien por desgreño administrativo u otra razón, no realiza bien la liquidación y/o consignación del dinero oportunamente. 4.
Los principios “in dubio pro-operario” y “progresividad”, que rigen las relaciones laborales, resultan sacrificados, pues a pesar de no constituir la sanción moratoria una prestación social, su finalidad no es otra que hacer efectivo el cumplimiento de la prestación social, a la que como se dijo en líneas anteriores tanto la legislación como la jurisprudencia le han reconocido una especial connotación. 5.
La no liquidación y/o consignación de las cesantías dentro del término previsto en la norma, constituye sin duda el incumplimiento de la prestación por parte de su empleador. Máxime, que los fondos de cesantías generan un beneficio económico producto de la afiliación y disposición de dichos dineros conforme a una rentabilidad regulada en la normatividad, que resulta afectada por su pago incompleto, lo que impacta negativamente el patrimonio del servidor público36.
Postura que en el caso bajo estudio se fundamenta, en lo siguiente: 1. Por medio de la Resolución nro. 865 del 2 de febrero de 2012, le fueron liquidadas las cesantías de la anualidad 2011 al actor, por valor de 3.316.803 COP, de los cuales le fueron consignados el 14 de febrero del mismo año 2.874.263 COP 2. El 10 de abril de 2012, solicitó que le fuera depositado el excedente de las cesantías, en respuesta fue expedido el Oficio DESAJ-TH-2851 del 17 de agosto de 2012, donde la administración reconoce el error en la consignación de las cesantías y afirma que procederá a desplegar sus acciones para arreglar dicho yerro. 3.
La consignación completa de las cesantías del año 2011 se produjo hasta el 4 de septiembre de 2012, esto es, 7 meses después del término legal. 36 Fedesarrollo. Documento final Efectos sobre el mercado laboral de la Ley 50 de 1990. abril de 1995. «Para solucionar este problema, la Ley 50 creó los” Fondos de Cesantías”, donde el empleador coloca anualmente el monto de las cesantías adeudada a sus trabajadores más el 12% de interés cancelando así, año a año, el pasivo prestacional por ese concepto.
El fondo de cesantías tiene la obligación de pagarle al trabajador un interés, como mínimo igual al DTF. De acuerdo con la Ley 50, la rentabilidad mínima que pagan los fondos al trabajador debe ser igual al DTF, si la rentabilidad que obtiene el fondo es inferior, debe responder con su propio patrimonio o con la reserva de estabilización de rendimientos que obliga la Superintendencia Bancaria.
Si los rendimientos son superiores al DTF, puede cobrar comisión.» www.consejodeestado.gov.co 23 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque Así las cosas, al tener acreditado que la entidad demandada consignó las cesantías de la anualidad 2011 del actor por fuera de la fecha prevista en la ley; concluye la Sala que se causó la sanción moratoria solicitada desde el 15 de febrero hasta el 3 de septiembre de 2012, día anterior a cuando se produjo la consignación total de las cesantías.
En cuanto al segundo problema jurídico, la entidad apelante ha afirmado que la penalidad debe ser proporcional, por haber realizado un pago dentro del término legal por valor de 2.874.263 COP, y el valor restante solo ascendió a la suma 442.540 COP, los cuales fueron consignados el 4 de septiembre de 2012, aspecto que desconoció el Tribunal, al condenar a un día de salario por cada día de retardo como si no existiera pago alguno, dinero sobre el cual el demandante ha recibido unos «dividendos en calidad de intereses que reconoce el Fondo de pensiones» Para resolver el problema jurídico considera la Sala pertinente recordar, que la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996, dispone el pago de un día de salario por cada día de retardo, salario que corresponde a la asignación mensual, y cuyo objetivo es apremiar al empleador el cumplimiento de la obligación, además la consignación oportuna de las cesantías reporta un beneficio económico no solo para el empleado sino para los fondos de cesantías.
En el presente asunto, la Nación - Rama Judicial, pese a que procedió a realizar la liquidación de las cesantías anualizadas, tal y como lo dispone el numeral 1° del artículo 13 de la Ley 344 de 1996, incumplió dentro del término legal con la consignación de una parte del valor liquidado y a la cual tenía derecho el demandante, en este caso la Sala no desconoce que frente a la suma consignada efectivamente al actor, debió percibir los rendimientos dispuestos por el sistema para los fondos de cesantías los cuales hacen parte del patrimonio del empleado, por lo que corresponde a la Sala determinar si ordenar la sanción moratoria en forma plena, un día de salario por cada día de retraso como lo dispuso el tribunal genera un incremento injustificado en el patrimonio del demandante, pese a que la entidad se allanó a cumplir parte de la obligación y en consecuencia si hay lugar a lo peticionado por el recurrente.
Para dichos efectos, la Sala establecerá: 1. Los porcentajes correspondientes al valor consignado en tiempo y el depositado extemporáneamente. Proporción que se determina conforme a la siguiente fórmula: x= (a * 100) / b www.consejodeestado.gov.co 24 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque En la que “x” corresponde: al porcentaje que representa las cesantías consignadas por fuera del término de ley.
En la que “a” equivale: al valor de las cesantías consignadas por fuera del término de ley. En la que “b” concierne: al valor total de las cesantías que debieron ser consignadas y/o pagadas. 2. El valor en dinero equivalente al porcentaje de consignación extemporánea del salario básico devengado en el año en que se causó la sanción moratoria.
Proporción que se determina conforme a la siguiente operación matemática: x= (a * b) / 100 En la que “x” corresponde: al valor proporcional de la consignación extemporánea. En la que “a” equivale: la asignación básica mensual devengada por el actor en el año 2012. En la que “b” concierne: al porcentaje de lo dejado de consignar 3.
El valor diario proporcional por los días de mora. Determinado el porcentaje del salario mensual proporcional al incumplimiento, se halla el valor diario para luego multiplicarlo por los días de mora. Conforme a la siguiente fórmula: x= (a* 30)/100 Lo que arroja el valor total de la mora en forma proporcional a lo debido, y la diferencia con la misma aplicada sin descontar el valor previamente consignado.
Aplicadas las fórmulas al presente asunto, tenemos lo siguiente. 1. El porcentaje del pago consignado extemporáneamente, es igual a: x= (442.540 * 100) / 3.316.803 COP. x= 13,3% De la anterior operación se tiene que el porcentaje de la consignación extemporánea (442.540 COP) equivale al 13,3% del valor total de las cesantías (3.316.803 COP), por lo tanto, el porcentaje del valor consignado dentro de la oportunidad prevista en la norma (2.874.263 COP), corresponde al 86,7%. 2.
El valor proporcional de la asignación básica corresponde a la suma de 357.987 COP, es decir el 13,3 del salario básico 2012 devengado por el actor 37 (2.691.663 COP), fecha de causación de la sanción moratoria. 37 Página 20 del expediente digital PDF 202102191460 www.consejodeestado.gov.co 25 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque x= (2.691.663 * 13.3) / 100. x = 357.987 COP 3.
La anterior cantidad al ser dividida entre 30 que corresponde a los días del mes, arroja el valor diario de mora, así. x= 357.987/ 30. x= 11.933 COP. Cantidad que multiplicada por los días de mora, 201 días, arroja un valor de 2.398.533 COP, tal y como se refleja a continuación: x= 11.933 *201, es igual x= 2.398.533 COP. De lo anterior se tiene, que la sanción moratoria en forma proporcional al pago realizado asciende a la suma de 2.398.533 COP, cantidad sustancialmente diferente a la resultante a la ordenada por el a quo, cuyo valor realizada la operación aritmética por la Sala, asciende a una cantidad similar a 18.033.941 COP, valor que a simple vista resulta contrario a la realidad, al desconocer que la entidad demandada se allanó a cumplir dentro del término con la obligación hasta un 86,7%, cantidad sobre la cual dada la oportunidad de su consignación no se genera la sanción moratoria. por lo que en criterio de la Sala le asiste razón al recurrente.
Cabe aclarar que si bien en oportunidades anteriores esta Sala 38 condenó a la Nación - Rama Judicial al pago total de la sanción moratoria por la liquidación y consignación incompleta, en aquellos casos se encontró acreditado que la entidad omitió realizar la liquidación por toda la anualidad laborada39, es decir se hace de manera parcial y no por todo el tiempo laborado-, pese a que los demandantes trabajaron sin solución de continuidad todo el año, lo que es disímil a lo ocurrido en este caso, donde pese a haberse realizado la liquidación de la anualidad respectiva, no se procedió a su consignación completa antes de la fecha prevista en la norma, causándose la penalidad pero en forma proporcional.
En consecuencia, se revocará el numeral segundo de la sentencia del 5 de octubre de 2020, que condenó a la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al reconocimiento y pago de la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo, y en su lugar se dispondrá, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo proporcional al valor incumplido (13,3%), por un monto de 2.398.533 COP, sin lugar a indexación aspecto que no fue objeto de recurso. 38 Sentencias con radicado interno: 1016-2021 y 0443-2021. 39 En el expediente con radicado interno 0443-2021 el acto administrativo que reconoció las cesantías del demandante tomó como periodo laborado solo 12 días de los 360 laborados y en el proceso con radicado interno 1016-2021, se tomaron 260 días. www.consejodeestado.gov.co 26 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del CPACA, la suma aquí ordenada debe ser ajustada conforme al índice de precios al consumidor, conforme a la formula universal adoptada por esta Corporación. Por último, frente al reparo de la condena en costas en primera instancia, la Sala advierte que de conformidad con el artículo 188 del CPACA (norma vigente al momento de proferirse la sentencia), en concordancia con el numeral 5 del artículo 365 del CGP, el operador judicial se abstendrá de condenar en caso de prosperar parcialmente la demanda costas, situación que ocurrió en este proceso, por lo que se revocará el numeral cuarto de sentencia de primera instancia. 4.
Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la parte vencida; si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, no se observó carencia de fundamentación legal.
Tanto es así, que el recurso de apelación prosperó parcialmente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Revocar los numerales SEGUNDO y CUARTO de la sentencia del 5 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las motivaciones expuestas en la parte considerativa.
En consecuencia, quedarán así: «SEGUNDO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer y pagar en favor del señor JULIAN DUQUE la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo al proporcional al valor incumplido (13,3%), desde el 15 de febrero de 2012 hasta el 3 de septiembre de 2012, en cuantía de 2.398.533 COP, conforme la liquidación efectuada en precedencia, sin que la misma sea objeto de indexación alguna, conforme se explicó en www.consejodeestado.gov.co 27 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001-23-33-001-2014-00489-01 Demandante: Julián Duque precedencia. Sin embargo, la suma ordenada deberá ser ajustada en los términos del artículo 187 del CPACA CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia» SEGUNDO. Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta providencia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS consejero de Estado consejero de Estado con salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.