CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: reconocimiento de pensión gracia. Subtema: vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y naturaleza de la plaza.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 30 de septiembre de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida.
I. SÍNTESIS DEL CASO El accionante solicita la nulidad de los actos administrativos dictados por la UGPP que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en que no cumplió con los 20 años de servicio, en tanto, no era posible computar los tiempos de servicios de carácter nacional. Como fundamento de la demanda, el actor aduce que fue docente territorial.
El tribunal accedió a las pretensiones al considerar que el maestro demostró la vinculación en una plaza territorial. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Jairo Humberto Potes Monedero radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 23 de mayo de 2016, contra la UGPP, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan: 2.1.1. Pretensiones 2. La parte actora solicitó la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, contenidos en las resoluciones RDP 009256 del 27 de febrero de 2013, RDP 021222 del 9 de mayo de 2013 y RDP 023524 del 22 de mayo de 2013.
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de una pensión gracia a su favor desde el 12 de julio de 2012 cuando adquirió el estatus pensional, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio; así como, que se disponga el pago de los reajustes, de la indexación y de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Además, pidió que se condene en costas a la entidad1. 2.2. Hechos 4. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: 5. El señor Jairo Humberto Potes Monedero nació el 31 de enero de 1961, por lo cual cumplió 50 años el 31 de enero de 2011. Laboró de forma discontinua como docente con vinculación departamental por más de 20 años, del 25 de septiembre de 1980 al 11 de septiembre de 2015, y adquirió el estatus pensional el 12 de julio de 2012. 6.
El 8 de noviembre de 2012, le solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, que la entidad negó a través de las resoluciones RDP 009256 del 27 de febrero de 2013, RDP 021222 del 9 de mayo de 2013 y RDP 023524 del 22 de mayo de 2013, porque los tiempos fueron servidos al orden nacional y no se anexaron copias auténticas de los decretos de nombramiento y de las actas de posesión. 2.3.
Normas violadas y concepto de violación 7. El actor citó como normas violadas las siguientes: preámbulo y artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121, y 209 de la Constitución Política; artículos 3 y 137 (inciso segundo) del CPACA; el artículo 4 de la Ley 4 de 1966; los artículos 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; el artículo 6 de la Ley 116 de 1928; los artículos 1 y 2 de la Ley 4 de 1976; el artículo 3 del Decreto 081 de 1976; el artículo 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; el artículo 1, parágrafo 1 de la Ley 33 de 1985; y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 8.
Indicó que los actos administrativos demandados son nulos por infracción de las normas en que deberían fundarse y falsa motivación. Así, reprochó que la administración no le reconoció la pensión gracia a pesar de que prestó sus servicios como docente territorial en la Secretaría Departamental del Valle del Cauca, y se desempeñó con idoneidad y buena conducta.
Por estas razones consideró que debían anularse las resoluciones expedidas por la UGPP y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia con el 75% de los factores salariales percibidos del 12 de julio de 2011 al 12 de julio de 2012. 2.4. Contestación de la demanda 9. La UGPP se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda.
En este sentido, señaló que el señor Jairo Humberto Potes Monedero no demostró los requisitos exigidos por la Ley 91 de 1989, puesto que no estaba vinculado para el 31 1 Folios 1 a 21. Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de diciembre de 1980, dado que el reemplazo para cubrir una licencia de maternidad no podía considerarse como una vinculación al servicio docente oficial.
Además, señaló que fue maestro nacional del 7 de octubre de 1993 hasta el 26 de septiembre de 2012. 10. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, cobro de lo no debido y prescripción2. 2.5. Sentencia de primera instancia 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 30 de septiembre de 2022, en la que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por tanto, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y a título de restablecimiento del derecho ordenó el reconocimiento de la pensión gracia «en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de lo devengado en el año de servicios anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales desde el 23 de mayo de 2013 [por prescripción]».
Condenó en costas a la parte demandada. 12. Como fundamento de la decisión, el tribunal determinó que el demandante cumplió 50 años el 31 de enero de 2011 y que ingresó a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, comoquiera que fue nombrado para cubrir una licencia de maternidad a partir del 25 de septiembre de 1980, mediante la Resolución 75 del 1 de octubre de 1980.
Precisó que, aunque la certificación laboral catalogó la vinculación como nacional, las funciones se desempeñaron en la Escuela 3 María Inmaculada del Distrito Educativo de Buga. 13. En cuanto a la vinculación por hora cátedra para los años 1992 y 1993, indicó que estuvo relacionada con la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, específicamente con el Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca (FER), en el Distrito Educativo 4 de Buga (V), y que luego se dio el traslado a la planta del departamento del Valle.
Además, en el año 1994, el actor fue incorporado en la planta de docentes oficiales nacionalizados del departamento del Valle del Cauca, donde continuó prestando sus servicios. 14. En este orden de ideas, concluyó que el demandante ejerció la docencia oficial por hora cátedra por un total de 1 año y 25 días, y luego fue nombrado en propiedad, para un total de 22 años, 1 mes y 5 días.
Señaló que la vinculación docente fue territorial bajo la dirección del Distrito Educativo de Buga y, puntualmente, del departamento del Valle del Cauca. Así, destacó que el nombramiento del actor estuvo a cargo del FER y del departamento del Valle del Cauca, y no del Gobierno nacional. 15. Por estas razones, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor Jairo Humberto Potes Monedero, liquidada con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional, que ocurrió el 12 de julio de 2012 cuando completó los 20 años de servicio. 16.
Declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 23 de mayo de 2013, toda vez que, aunque el demandante adquirió su estatus pensional el 12 de julio 2 Folios 1 a 9. Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2012 y presentó reclamación administrativa el 8 de noviembre de 2012, demandó el 23 de mayo de 20163. 2.6.
Recurso de apelación 17. La UGPP solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, en tanto, a partir de los documentos aportados no se puede verificar que el demandante haya cumplido con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, la cual solo beneficia a los docentes de primaria y secundaria vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 con carácter distrital, municipal, departamental o nacionalizado. 18.
La entidad señaló que el actor no aportó al proceso un documento idóneo «proveniente del jefe de recursos humanos», en el que se establezca la identificación plena de la calidad docente y la fuente de financiación. Por el contrario, las pruebas acreditan que el tiempo laborado en el departamento del Valle del Cauca fueron mediante vinculación de carácter nacional. 19.
Así, en el expediente obran los certificados de tiempos de servicio, según los cuales el demandante trabajó como docente con vinculación nacional desde 1980. 2.7. Trámite procesal en segunda instancia 20. Mediante auto del 3 de agosto de 2023 el despacho ponente admitió el recurso de apelación, y dispuso que al no haber pruebas por decretar en segunda instancia, prescindiría del período para correr traslado a las partes y una vez notificada esa providencia el expediente ingresaría para fallo4. 21.
El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, porque el actor probó una vinculación territorial con la Secretaría de Educación del Departamento del Valle del Cauca5. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA. 3.2.
Problemas jurídicos 23. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso, corresponde a la sala definir si: ¿El actor fue docente nacional pese a que prestó sus servicios en la Secretaría de 3 Samai, exp. 76001233300520160067300, índice 32. 4 Samai, índice 5. 5 Samai, índice 10.
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Educación del Valle del Cauca, y por ello, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia? 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1.
La pensión gracia 24. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 19136, para beneficiar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración; y (ii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 25.
La Ley 116 de 19287 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 26.
Posteriormente, la Ley 37 de 19338 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 27. Por su parte, la Ley 91 de 19899, en el artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 28. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de 6 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 9 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1010 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 29.
La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199711, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 30.
La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201812, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 31.
La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, 10 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley.
En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados13, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 32. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos 13 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada. No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.4.
Hechos probados - Edad 33. Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años. En el caso concreto, el señor Jairo Humberto Potes Monedero nació el 31 de enero de 196114, en consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 31 de enero de 2011. - Tiempo de servicios 34.
La Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, el 11 de septiembre de 2015, certificó los siguientes tiempos de servicios del actor15: Acto administrativo Desde Hasta Total Resolución 75 del 1 de octubre de 1980 (para cubrir una licencia de maternidad) 25/09/1980 24/11/1980 2 meses Resolución 81 del 9 de enero de 1992 09/01/1992 09/07/1992 4 meses y 25 días (16h/semanales) Resolución 727 del 21 de septiembre de 1992 07/09/1992 06/07/1993 8 meses (16h/semanales) Decreto 2284 del 28 de septiembre de 1993 07/10/1993 04/12/1995 2 años, 1 mes y 28 días.
Decreto 2189 del 8 de noviembre de 1995 (incorporación) 05/12/1995 26/02/2004 8 años, 2 meses y 22 días. Decreto 242 del 11 de febrero de 2004 (incorporación) 27/02/2004 11/09/2015 11 años, 6 meses y 15 días. Total 22 años, 1 mes y 5 días. 35. Mediante la Resolución 75 del 1 de octubre de 1980, la secretaria del Distrito Educativo de Buga nombró al demandante por 60 días, en el cargo de maestro de la Escuela 3 María Inmaculada, para reemplazar a la docente que disfrutaba de una licencia de maternidad16. 36.
A través de la Resolución 81 del 9 de enero de 1992, el gobernador del departamento del Valle del Cauca vinculó por horas cátedra al actor, por 16 horas semanales17. 37. El gobernador del departamento del Valle del Cauca, en la Resolución 0727 del 21 de septiembre de 1992, designó al accionante por hora cátedra con dedicación de 14 Folio 23. 15 Folio 24 a 25. 16 Folio 26. 17 Folios 27 y 28.
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 16 horas18. 38. En el Decreto 2284 del 28 de septiembre de 1993, el gobernador del departamento del Valle del Cauca ordenó el nombramiento del actor como docente de tiempo completo en la planta de cargos de los colegios nacionalizados19. 39.
A través del Decreto 2189 del 8 de noviembre de 1994, el gobernador del departamento del Valle del Cauca incorporó al docente «a la planta de cargos al personal directivo docente y docente de los planteles nacionalizados de los niveles de básica secundaria y media vocacional, para el departamento del Valle del Cauca, municipio de Guacarí»20, en el Colegio Pedro Vicente Abadía. 40.
En el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 26 de julio de 2017, expedido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, se indicó que el docente estaba activo en la Institución Educativa Pedro Vicente Abadía, con vinculación nacional21. - Buena conducta 41. El requisito de buena conducta exigido por la Ley 114 de 1913, se acreditó con la declaración de honradez y consagración del docente, y el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación22. 3.5.
Caso concreto 42. En el asunto bajo estudio, el actor solicita la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que, a juicio de la entidad solo procede para los docentes de primaria y secundaria vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 con carácter distrital, departamental o nacionalizado. 43.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió al reconocimiento de la pensión gracia, al considerar que los actos de nombramiento y las certificaciones aportadas al proceso acreditan la calidad de docente territorial por más de 20 años. 44. Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación porque según las pruebas no se demostraron los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que el docente fue nacional.
En este orden de ideas, la Sala procede a resolver los argumentos del recurso. - De la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 45. De conformidad con las pruebas recaudadas en el proceso se encuentra acreditado que el señor Jairo Humberto Potes Monedero laboró como docente en la institución educativa María Inmaculada del municipio de Buga, para cubrir una licencia de maternidad del 25 de septiembre de 1980 al 24 de noviembre del mismo año, 18 Folios 29 a 31. 19 Folios 32 a 33. 20 Folios 34 a 37. 21 Folios 130 y 131. 22 Folio 73, disco compacto de antecedentes administrativos, documentos 0701 y 3801.
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 nombrado a través de la Resolución 75 del 1 de octubre de 1980, proferida por la secretaria del Distrito Educativo, según consta en el acto de nombramiento23 y el certificado de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, del 11 de septiembre de 201524. 46.
Si bien la Secretaría de Educación del Valle del Cauca adujo que el carácter de la vinculación era nacional, lo cierto es que al valorar el acto de nombramiento, contenido en la Resolución 75 del 1 de octubre de 1980, se determina que fue expedido por la secretaria del Distrito Educativo de Buga, como autoridad del nivel territorial. Así pues, en armonía con la regla de unificación de la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201825, la prueba de la calidad de docente territorial se establece con la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, y en su defecto, con la certificación de la autoridad nominadora. 47.
Con todo, esta corporación ha determinado que son útiles los tiempos de servicio laborados en interinidad para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado. Así pues, si bien el ordenamiento jurídico no define de manera expresa la interinidad como una modalidad específica de provisión de cargos docentes, la jurisprudencia ha establecido que dicha figura debe entenderse como un mecanismo excepcional mediante el cual la administración, ante la ausencia de docentes de carrera, designa de manera transitoria a personas idóneas para garantizar la continuidad y eficacia en la prestación del servicio educativo26 48.
De tal suerte, se desestima lo alegado por la UGPP en el recurso de apelación relativo a que el actor fue un docente nacional, toda vez que el acto de nombramiento es la prueba idónea que demuestra la naturaleza de la plaza. Por consiguiente, el maestro sí fue docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980. - Vinculación por hora cátedra 49.
Al respecto, en el proceso está probado que, a través de la Resolución 81 del 9 de enero de 1992, el señor Jairo Humberto Potes Monedero fue nombrado por el gobernador del Valle del Cauca por el sistema de hora cátedra, en el área de sociales, con dedicación de 16 horas semanales27. Esta información se constata con la certificación del 11 de septiembre de 2015 de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca28, en la cual se indicó que el tiempo laborado fue de 4 meses y 25 días.
Bajo la misma modalidad de vinculación, mediante la Resolución 727 del 21 de septiembre 23 Folio 26. 24 Folio 24 a 25. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de julio de 2015, Radicación: No. 250002342000201201275 01, Expediente: No. Interno 0951-2014, Magistrado Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
Ver, entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, radicado: 52001-23-33-000-2013-00058- 01 (2636-2014). En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 27 de septiembre de 2018, radicado: 17001-23- 33-000-2014-00386-01(3283-15); b. del 12 de marzo de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-04753-01 (3310-18). 27 Folios 27 y 28. 28 Folio 24 a 25.
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de 1992, el gobernador del Valle del Cauca nombró al actor en la Unidad Docente Antonia Santos (Guacarí), en el área de sociales, con dedicación de 16 horas29. 50.
Aunque en las dos resoluciones se indicó que la vinculación corresponde al sistema de hora cátedra en la Secretaría de Educación – FER (Fondo Educativo Regional), acorde con el fallo de unificación del 21 de junio de 201830 «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional». 51.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que la prueba idónea de la calidad de docente territorial son los actos administrativos de nombramiento, se concluye a partir de la valoración de las resoluciones 81 del 9 de enero de 1992 y 727 del 21 de septiembre de 1992, que fueron expedidas por el gobernador del Valle del Cauca, como autoridad territorial. 52.
A lo anterior convendría agregar que la intervención en el nombramiento del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca (FER), fue un aspecto zanjado por la Sección Segunda en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, al establecer que aunque el FER certifica la disponibilidad presupuestal, una vez los recursos ingresan del situado fiscal y del Sistema General de Participaciones a los presupuestos locales, les pertenecen a las entidades territoriales. 53.
Por estos motivos, la vinculación del actor del 9 de enero de 1992 al 6 de julio de 1993 por horas cátedra fue territorial, y, por tanto, estos tiempos resultan válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. - Vinculación desde el año 1993 54. En lo que concierne a los tiempos en los cuales el demandante laboró del 7 de octubre de 1993 hasta el 11 de septiembre de 2015, en el proceso está probada la vinculación, según el Decreto 2284 del 28 de septiembre de 199331 del gobernador del departamento del Valle del Cauca, en el que ordenó el nombramiento del actor como docente de tiempo completo en la planta de cargos de los colegios nacionalizados, en la Normal Superior Miguel Cervantes, y acorde con el Decreto 2189 del 8 de noviembre de 199432, que lo incorporó en Institución Educativa Pedro Vicente Abadía. El tiempo laborado se corrobora con el certificado proferido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca del 11 de septiembre de 201533. 29 Folios 29 a 31. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. 31 Folios 32 a 33. 32 Folios 34 a 37. 33 Folio 24 a 25. Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 55.
Pues bien, pese a que el Formato Único para la Expedición de Salarios34 y el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral35 indiquen que la vinculación en la Institución Educativa Pedro Vicente Abadía fue nacional. Esta Subsección a partir de la valoración de los actos de nombramiento establece que la plaza era nacionalizada, en tanto, así lo señala expresamente el Decreto 2189 de 1994 cuando decretó «incorporar a la planta de cargos al personal directivo docente y docente de los planteles nacionalizados de los niveles de básica secundaria y media vocacional, para el departamento del Valle del Cauca, municipio de Guacarí». 56.
En este sentido, se reitera la jurisprudencia de esta Subsección que, al analizar un caso en el que existía discrepancia entre el contenido de los certificados y de los actos administrativos, determinó que: Ahora bien, esta Sala aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 9 de junio de 2017 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que figura que la demandante es maestra nacional; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante y el cargo en el que fue designada pertenecía al ente territorial y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto 794 de 1994, así como a la Resolución 1921 del mismo año, que originaron la relación laboral […]. […] Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente» […], toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador36. 57.
Visto lo anterior, para el caso en particular los actos administrativos de nombramiento gozan de presunción de legalidad, lo que permite despachar desfavorablemente los cargos de la apelación propuesta por la UGPP. 58. Por lo tanto, la Sala concluye que la respuesta al problema jurídico es de carácter afirmativo, ya que Jairo Humberto Potes Monedero tuvo una vinculación territorial en los períodos tenidos en cuenta por el tribunal para computar los 20 años de servicio, porque así se desprende del análisis conjunto de los actos de nombramiento. 3.6.
Conclusión 59. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Jairo Humberto Potes Monedero cumplió con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia porque demostró haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y en una plaza territorial en la totalidad de los períodos de tiempo en los cuales laboró. En este orden, la sentencia apelada que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia será confirmada. 34 Folio 39. 35 Folios 130 y 131. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de octubre de 2020, exp. 13001-23-33-000-2014-00286-01(0752-19).
Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.7. Costas 60. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario37 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena en las dos instancias, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. Entonces se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Confirmar parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 30 de septiembre de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Jairo Humberto Potes Monedero en contra de la UGPP, salvo la condena en costas que se revoca.
SEGUNDO. Sin condena en costas en las dos instancias.
TERCERO. Aceptar la renuncia al poder presentada por Daniel Antonio Genes Benedetti, como apoderado de la UGPP en los términos del memorial que obra a índice 21 de Samai.
CUARTO. Reconocer como apoderado de la UGPP a Richard Giovanny Suárez Torres y como apoderada sustituta a Angélica María Medina Herrera, en los términos del poder que obra a índice 23 de Samai.
QUINTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. 37 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;
(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;
(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00673-01 (2535-2023) Demandante: Jairo Humberto Potes Monedero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx