Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 29 de enero de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: El demandante enjuició la providencia que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra una sentencia de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que revocó la decisión apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de reliquidación pensional.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Jaime Cárdenas Serpa contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 20 de octubre de 2023, Jaime Cárdenas Serpa presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, salud en conexión con la vida y debido proceso, así como del principio de solidaridad2, los cuales consideró 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Cabe precisar que, mediante Auto de 24 de octubre de 2023, el despacho ponente requirió a la parte actora para que precisara cuál o cuáles eran las autoridades judiciales demandadas, determinara qué decisiones judiciales enjuiciaba, con su respectivo radicado, expusiera los respectivos defectos que endilgaba y desplegara la carga argumentativa sobre estos, requerimiento que fue atendido mediante escritos de 3 y 7 de noviembre (índices 9 y 11 de SAMAI), en los que, expresamente indicó (se trascribe) ratifico a su honorable despacho que la tutela presentada por el suscrito fue dirigida contra el Consejo de Estado Sección Segunda- Subsección A., M.P. Gabriel Valbuena Hernández, por ser éste el funcionario que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión propuesto por la parte demandante contra la Sentencia del 24 de Mayo de 2012, dentro del proceso promovido por JAIME CÁRDENAS SERPA contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, cuyo radicado es 11001-03-25-000-2020-00222-00 (0406-2020)“.

Radicación: 1001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 vulnerados con la Sentencia de 23 de marzo de 20233, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión No. 11001-03-25-000- 2020-00222-00. 2.

A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “(…) para efectos de evitar un perjuicio irremediable, solicito al Honorable Magistrado Ponente del Consejo de Estado se sirva ordenar en un término perentorio al Tribunal Administrativo del Magdalena, se deje en firme la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Santa Marta, que condenó a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES (SIC) DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”. 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Jaime Cárdenas Serpa, por conducto de apoderado, presentó demanda4 orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones No. RDP 5185 de 8 de febrero de 2016, RDP 15597 de 13 de abril de 2016 y RDP 16577 de 22 de abril de 2016 que negaron la reliquidación de su pensión de vejez5 con el 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicios, con el respectivo pago del retroactivo, la indexación y los intereses moratorios. 5. 2) Mediante Sentencia de 30 de abril de 20186, el Juzgado 2 Administrativo de Santa Marta accedió a las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su decisión, indicó que el actor era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que (se trascribe) “su pensión debe liquidarse con lo devengado [asignación básica, prima de antigüedad, prima de alimentación, auxilio de transporte, prima técnica, horas extras, bonificación por servicios prestados, prima de servicio] en el último año de servicios y no con lo percibido en los diez años anteriores”, en virtud de la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. 6. 3) La anterior decisión fue apelada por la parte demandada, la cual consideró que para la reliquidación pensional, únicamente, se debía tener en cuenta los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994 y el ingreso base de liquidación (IBL) establecido en la Ley 100 de 1993. 3 Notificada el 24 de abril de 2023.

Información que registra el proceso ordinario en el índice 28 de SAMAI. 4 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Reconocida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), mediante la Resolución No. RDP 34966 de 26 de agosto de 2015, en cuantía de $700.367 y efectiva a partir del 1 de marzo de 2006, con efectos partir del 20 de noviembre de 2011 por prescripción trienal. 6 Radicado No. 2016-00597-00.

Radicación: 1001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 7. 4) En Sentencia de 28 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Magdalena revocó la sentencia apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda porque para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se aplica el ingreso base de liquidación dispuesto en dicha ley y solo es posible computar los factores sobre los cuales se hayan efectuado aportes, de manera que como la pensión del señor Cárdenas Serpa fue liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en los 10 años anteriores a la obtención del estatus, no procedía la reliquidación. 8. 5) El 29 de enero de 2020, el accionante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia de segunda instancia de 28 de noviembre de 2018, con fundamento en las causales 1 y 5 del artículo 250 del CPACA7, porque el Tribunal Administrativo de Magdalena no revisó las certificaciones salariales ni los descuentos efectuados y, además, desconoció los derechos adquiridos y no aplicó el principio de favorabilidad ni la Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 9. 6) A través de la Sentencia de 23 de marzo de 20238, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró infundado el aludido recurso extraordinario de revisión, tras determinar que no hubo reproche relacionado con la existencia de alguna causal de nulidad, pues el demandante pretendió que fuera reexaminado el asunto con base en la interpretación jurídica que consideró adecuada. 10.

Para el accionante, el fundamento de la vulneración se dio con la negación de sus pretensiones de reliquidación pensional, con los factores salariales por él devengados y que constaban en las certificaciones laborales, pues afirmó que (se trascribe) “la bonificación por servicios y la prima de antigüedad constituyen factores de salarios conforme se deriva de los literales a) y g) del Art. 42 del Decreto 1042 de 1978 y por ende no podrían regirse por el Decreto 1919 por cuanto lo único que extendió este al orden territorial fue el régimen de prestaciones sociales del nivel nacional [a todos los empleados públicos]”. 11.

En esa medida, solicitó que, a través acción de tutela, se revocara la providencia del Tribunal Administrativo de Magdalena y, en su lugar, se dejara en firme la sentencia del Juzgado 2 Administrativo de Santa Marta 7 “Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.

Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 8 Notificada el 24 de abril de 2023.

Radicación: 1001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 que condenó a la UGPP, máxime cuando él se encontraba en una situación de debilidad manifiesta, por ser una persona de la tercera edad (74 años) que padecía de un cáncer de próstata y que, por tanto, debía gozar de una protección reforzada. 1.2.

Posición de la parte demandada y terceros9 12. El Tribunal Administrativo de Magdalena, tras hacer un recuento de las actuaciones que antecedieron la tutela, señaló que no hubo violación de los derechos fundamentales del accionante ni inobservancia de las normas aplicables al caso concreto, por lo cual solicitó que se negara el amparo solicitado. 13.

La UGPP manifestó que el accionante no enunció los yerros en los que incurrieron las decisiones del Tribunal Administrativo de Magdalena y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 14. Además, precisó que negó la reliquidación pensional solicitada porque la ley10 y la jurisprudencia11 indican que, en virtud del régimen de transición de la referida ley, del cual es beneficiario el actor, el reconocimiento de la pensión de vejez se efectúa con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y devengados en los últimos 10 años y no en el último año de servicio. 15.

Indicó que como lo pretendido por el actor fue sustituir la decisión proferida por el juez natural de la causa y utilizar la tutela como una instancia adicional, esta se torna improcedente por no cumplir con los requisitos de procedibilidad y porque los derechos a la vida o seguridad social del demandante no se encuentran vulnerados12. 16.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Juzgado 2 Administrativo de Santa Marta guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 9 Mediante Auto de 15 de noviembre de 2023, el despacho ponente resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandada a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y (3) vincular, en calidad de terceros, al Juzgado 2 Administrativo de Santa Marta, al Tribunal Administrativo de Magdalena y a la UGPP. 10 Artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 11 Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional y Sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado No. 52001- 23-33-000-2012-00143-01 del Consejo de Estado. 12 Sobre este aspecto, la UGPP adjuntó 2 certificados, uno de ADRES y otro de FOPEP, en los que consta que el señor Cárdenas Serpa está afiliado a Sanitas EPS SA como cotizante y, además, recibe la pensión que le fue reconocida mediante la Resolución No. RDP 034966 del 26 de agosto de 2015.

Radicación: 1001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 2.1.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial13 17. En el presente caso, la Sala advierte que no se superó el requisito de relevancia constitucional. 18. De conformidad con la Corte Constitucional, el juez debe analizar (se trascribe) “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”14. 19. En esa medida, ha establecido que la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.

Asimismo, que cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales15. 20. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: (1) la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela16 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia17; y (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad18. 13 Este análisis se hace de conformidad con el orden establecido en la Sentencia T-66 de 2019 de la Corte Constitucional. 14 Corte Constitucional, Sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 215 de 2022. 15 Ibidem. 16 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 17 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 18 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” Radicación: 1001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 21.

De la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que el accionante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales este asunto tenía trascendencia constitucional y, además, pretendió revivir un debate propio del juez natural. Precisamente, de la lectura de dicho escrito, se advirtió que, aunque el actor indicó, expresamente, que la tutela se dirigía contra la Sentencia de 23 de marzo de 2023, mediante la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró infundado el recurso extraordinario de revisión No. 2020-00222-00, lo cierto es que no le endilgó algún vicio o defecto a dicha providencia, es decir, no explicó cómo se vieron trasgredidos sus derechos fundamentales, sino que se limitó a insistir en la reliquidación de su pensión de vejez, aspecto este que fue objeto de debate en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2016-00597-00. 22.

En efecto, como el señor Cárdenas Serpa está inconforme con la negación de sus pretensiones de reliquidación pensional en la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, la Sala encuentra que él esgrimió tal aspecto en la demanda del recurso extraordinario de revisión y esto fue resumido por la autoridad judicial demandada, así (se trascribe): “(…) solicitó que se infirme la sentencia de 28 de noviembre de 2018 y, en consecuencia, que se acojan las súplicas de la demanda.

(…) Al respecto, indicó que se incurre en la casual 1 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 porque el Tribunal Administrativo del Magdalena no fue acucioso al revisar las certificaciones salariales expedidas (…) En cuanto a la causal 5, señaló que procede por cuanto el Tribunal Administrativo del Magdalena desconoció los derechos adquiridos laboralmente y no aplicó el principio de favorabilidad, ni que en sentencia de tutela de la Sección Quinta (sin especificar la fecha), señaló que se debe seguir el precedente fijado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.

A lo anterior agregó que el Tribunal Administrativo del Magdalena desconoció que adquirió el estatus pensional el 27 de diciembre de 2003, esto es, antes de que fuera proferida la sentencia C – 258 de 2013.”. 23. En relación con los reparos invocados en el recurso extraordinario de revisión y reiterados en la presente acción de tutela, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió (se trascribe): “Para comenzar, no se trata de documentos recobrados, sino que, por el contrario, los documentos a los que hace referencia el señor Cárdenas Serpa ya reposaban en el expediente, concretamente en los folios 36 a 39 y en el folio 27.

Además, es preciso poner de presente que no tienen carácter de decisivos, ya que la razón por la cual se revocó la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se negaron las pretensiones, radicó en el hecho de que en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 se adoptaron unas reglas de unificación, conforme con las cuales la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición se liquida con el promedio de lo devengado en los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación social y con los factores sobre los que se hubieran hecho cotizaciones al sistema de pensiones.

(…) Radicación: 1001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 En ese sentido, se resalta que lo que se pretende con la presentación del recurso extraordinario de revisión, es que el juez valore nuevamente las pruebas que se encuentran en el expediente, lo que no se ajusta a la causal invocada.

(…) Como quedó visto de los antecedentes descritos, la parte demandante no estableció alguna irregularidad de orden procesal en la sentencia. (…) Al analizar el escrito, simplemente se advierte el deseo del demandante de que sea reexaminada la cuestión, con base en la interpretación jurídica que considera adecuada. En consecuencia, la Sala considera que dado que no hay ningún reproche relacionado con la existencia de alguna causal de nulidad de la sentencia que se pretende sea infirmada según lo previsto en el artículo 133 del Código General del Proceso; que tampoco se demostró que haya presentado alguna de las situaciones que se ejemplificaron en la sentencia de 8 de mayo de 2018; y que no se trató de una sentencia extra o ultra petita, es necesario concluir que no se configuró la causal de revisión endilgada”. 24.

Habida cuenta de lo anterior, esta Sala estima que la tutela no puede convertirse en una instancia adicional en la que se estudien aspectos debatidos y resueltos razonablemente por el juez natural tanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como en el recurso extraordinario de revisión, por lo que no existen razones que permitan abordar un análisis de fondo sobre la decisión enjuiciada, sin desconocer que, pese a que el demandante mencionó tener una enfermedad y ser sujeto de especial protección constitucional, lo cierto es que él goza de una pensión de vejez, es decir, un ingreso periódico mensual, de modo que, para la Sala, él no se encuentra en un estado de vulnerabilidad que justifique la intervención con ocasión de la posible configuración de un perjuicio irremediable. 25.

En ese sentido, se recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional19. 2.2. Conclusión 26. Para la Sala, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, se abstendrá de estudiar los demás requisitos y declarará improcedencia la tutela. 19 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

Radicación: 1001-03-15-000-2023-06472-00 Demandante: Jaime Cárdenas Serpa Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Jaime Cárdenas Serpa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin20.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 20 secgeneral@consejodeestado.gov.co.