Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Actor: ADRIANA MARTÍNEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Medio de control: REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Asunto: Resuelve recurso de apelación La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia proferida el 15 de febrero de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por “falta de demostración de solicitud administrativa tributaria de devolución y/o compensación de saldos a favor, por pago de lo no debido o en exceso de tributos por parte del contribuyente y a cargo de la tesorería del departamento de Cundinamarca” y la denominada “improcedencia de la acción de grupo dada la naturaleza de la pretensión” y, como consecuencia, declaró la terminación del proceso.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El 25 de mayo de 20231, la señora Adriana Martínez, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, presentó demanda contra el departamento de Cundinamarca para que se le declare patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a los contribuyentes con ocasión del pago de las tasas administrativas previstas en las Ordenanzas departamentales No. 203 de 2013 y 216 de 2014 (artículo 658 y 659), en razón a que esos actos administrativos fueron declarados nulos por la Sección Cuarta 1 Archivo digital 2, índice 2, Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 2 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 23 de septiembre de 2021 -ejecutoriada el 24 de mayo del mismo año-2. Las tasas administrativas establecidas en la Ordenanza No. 203 de 2013 tenían por finalidad recuperar los costos administrativos por la sistematización y modernización del impuesto de registro y del impuesto sobre vehículos, el servicio de suministro de información al contribuyente para la liquidación del impuesto sobre vehículos y la prestación de los servicios de tránsito del departamento.
Por su parte, las tasas administrativas establecidas en la Ordenanza No. 216 de 2014, tenían por finalidad recuperar únicamente los costos administrativos por la sistematización y modernización del impuesto de registro. Trámite procesal relevante 2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca3 mediante proveído de 20 de junio de 20234 inadmitió la demanda para que la parte actora: i) precisara el medio de control que se pretendía ejercer, pues se perseguía declarar responsable patrimonialmente a la parte demandada con ocasión del lapso en el que se recaudó la tasa administrativa con base en unos actos administrativos de carácter general, pretensión que no es propia del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo; ii) adecuara los hechos y las pretensiones al medio de control que se pretende ejercer (artículo 52-7 de la Ley 472 de 1998); iii) estableciera de manera clara y puntual los criterios de identificación del grupo (artículo 52-4 de la Ley 472 de 1998), pues los daños fueron producidos por las Ordenanzas 203 de 2013 y 216 de 2014, declaradas nulas por el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, las que generaron en su momento recaudos por lapsos diferentes; la primera durante 1 año y 3 semanas y de la segunda, por el lapso de 6 años aproximadamente y; iv) señalara la justificación sobre la procedencia de la acción de grupo (artículo 3° y 49 de la Ley 472 de 1998). 3.
El 6 de julio de 20235, el apoderado de la parte demandante subsanó la demanda y precisó, entre otros aspectos, que el medio de control de reparación de perjuicios 2 Archivo digital 3, índice 2, Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 La demanda fue inicialmente radicada ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá y correspondió por reparto al 61, quien mediante auto proferido el 31 de mayo de 2023, declaró su falta de competencia para conocer el asunto y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Archivo digital 8, índice 2, ibídem. 4 Índice 4, ibídem. 5 Índice 11, ibídem. Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 3 causados a un grupo resultaba procedente para reclamar perjuicios cuando la causa común se deriva de actos administrativos generales, en virtud de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 145 del CPACA y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
No obstante, manifestó que no existía pretensión de nulidad alguna, pues las ordenanzas base del recaudo ya fueron anuladas, por lo que la “pretensión de reconocimiento y pago de perjuicios es exclusiva en el actual proceso”. 4. Por encontrar que los defectos advertidos fueron corregidos oportunamente y que la demanda cumplía con los requisitos legales consagrados en el artículo 52 de la Ley 472 de 1998, el a quo por auto del 29 de septiembre de 20236, admitió el escrito introductorio. 5.
Mediante memorial de 26 de octubre de 20237, el departamento de Cundinamarca contestó la demanda y propuso las siguientes excepciones: i) Falta de demostración de solicitud administrativa tributaria de devolución y/o compensación de saldos a favor, por pagos de lo no debido o en exceso de tributos por parte del contribuyente y a cargo de la tesorería del departamento de Cundinamarca, en tanto no se agotó de manera previa el trámite ordinario administrativo fiscal ante la entidad territorial (artículos 654 a 663 de la Ordenanza 039 de 2020 por la cual se expide el Estatuto de Rentas del departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones), requisito indispensable para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. ii) Improcedencia de la acción de grupo dada la naturaleza de la pretensión, ya que se persigue una indemnización por la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general, por lo que se cuenta con mecanismos ordinarios como lo es el medio de control de reparación directa, para reclamar estos derechos cuando la persona se crea lesionada o afectada con la promulgación de referidos actos, de conformidad con la sentencia proferida por esta Corporación el 21 de noviembre de 20188. 6 Índice 24, ibídem. 7 Índice 32, ibídem. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de noviembre de 2018, radicación Número: 08001-23-33-000-2016-0889-01(62117).
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 4 iii) Falta de integración del grupo como presupuesto sustancial de la demanda, porque sólo se individualizó una persona para demandar y el artículo 46 de la Ley 472 de 1998 y 145 del CPACA disponen que el grupo debe estar integrado mínimo por 20 personas. iv) La genérica o innominada. 6.
La parte actora informó al despacho sustanciador que presentó una petición ante la Gobernación de Cundinamarca relacionada con información sobre los recaudos por concepto de tasa administrativa en virtud de las Ordenanzas No. 203 de 2013 y 216 de 20149 y allegó la respuesta que la entidad mencionada le dio sobre dicha petición. La providencia impugnada 7.
Mediante auto de 15 de febrero de 202410, el Tribunal a quo declaró terminado el proceso, al encontrar probadas las excepciones de: i) falta de demostración de solicitud administrativa tributaria de devolución y/o compensación de saldos a favor, por pagos de lo no debido o en exceso de tributos por parte del contribuyente y a cargo de la tesorería del departamento de Cundinamarca y; ii) improcedencia de la acción de grupo dada la naturaleza de la pretensión. i) Frente al primer medio exceptivo, que a juicio del tribunal se enmarca en la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales (artículo 100-5 del CGP), el a quo señaló que de conformidad con la providencia del 13 de agosto de 2021 dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Novena Especial de Decisión11, en este tipo de asuntos es necesario agotar previamente la reclamación administrativa conforme a las normas tributarias que regulan la administración territorial, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor y/o la reconsideración de las sanciones por extemporaneidad.
Carga que debe asumir y agotar el titular que procura obtener un efecto a su favor. 9 Índice 38, ibídem. 10 Índice 41, ibídem. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Novena Especial de Decisión, radicación No. 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG)REV. Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 5 No obstante, el grupo actor omitió su deber de constituir la decisión previa de la administración respecto de la tasa fijada en las Ordenanzas Nos. 203 de 2013 y 216 de 2014, conforme a las normas fiscales que así lo determinan, ya que la simple imputación realizada por la parte demandante, consistente en que el pago causado con la tasa administrativa fijada en las ordenanzas que fueron declaradas nulas, es una carga que los contribuyentes no tenían por qué soportar, no edifica, por si sola, la antijuridicidad del daño, más cuando el Consejo de Estado ha enfatizado que la posterior declaratoria de ilegalidad del tributo no es suficiente para decretar la responsabilidad estatal.
Finalmente, advirtió que si bien la parte demandante allegó con posterioridad a la admisión de la demanda un derecho de petición presentado ante la Gobernación de Cundinamarca, en el cual solicitó información sobre el recaudo de la tasa, dicha petición no constituye la reclamación administrativa conforme a las normas tributarias que regulan la administración territorial.
Por lo tanto, el a quo concluyó que el grupo actor no cumplió con el requisito previo establecido en las normas tributarias necesario para acudir a la vía judicial. ii) Sin perjuicio de lo anterior, el tribunal se pronunció sobre la excepción denominada improcedencia de la acción de grupo dada la naturaleza de la pretensión. En este punto señaló que, de conformidad con la sentencia de 13 de agosto de 2021 antes citada, para definir si una situación jurídica en esta materia está consolidada o no, se debe establecer si el contribuyente afectado cuenta aún con medios administrativos y/o judiciales para la recuperación del tributo pagado en exceso o no debido con ocasión del acto administrativo general declarado nulo.
Así, señaló que, en criterio reiterado del Consejo de Estado ante una pretensión de devolución o recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación rectora y, en caso de no obtener una respuesta favorable, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de 4 meses previstos en el literal d) del artículo 164-2 del CPACA.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 6 El recurso de apelación 8. Inconforme con la decisión, el 26 de febrero de 2024 el grupo actor interpuso recurso de apelación12. En sustento planteó, principalmente, los siguientes argumentos: i) Las excepciones propuestas fueron calificadas en la contestación de la demanda como de mérito, por lo que debían resolverse en la sentencia, máxime cuando no fueron presentadas en escrito separado ni se surtió el traslado de estas conforme lo exige el artículo 101 del CGP, afectando con ello, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia del grupo actor. ii) El a quo convirtió -de oficio- la excepción de mérito propuesta en la contestación de la demanda bajo la denominación “falta de demostración de solicitud administrativa tributaria de devolución y/o compensación de saldos a favor, por pagos de lo no debido o en exceso de tributos por parte del contribuyente y a cargo de la tesorería del departamento de Cundinamarca”, en la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales (artículo 100-5 del CGP), la que hace consistir en que “todos los contribuyentes de la tasa declarada nula, debían proceder a radicar individualmente la petición de devolución ante la Gobernación de Cundinamarca, para que una vez fuera negado el derecho al reintegro, ahí sí proceder a interponer, parece decirlo, la acción de reparación directa”.
Sobre este aspecto el recurrente argumentó que ello no encuentra sustento normativo, dado que el único medio judicial que exige el agotamiento del trámite administrativo antes de acudir a la jurisdicción, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el de reparación directa, según lo dispone el artículo 161-2 del CPACA. En criterio del apelante y con fundamento en su interpretación sobre las sentencias dictadas por esta Corporación el 21 de noviembre de 201813, 1º de octubre de 201914, 13 de agosto de 202115, el trámite previo ante la Administración, no fue 12 Índice 46, Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de noviembre de 2018, radicación Número: 08001-23-33-000-2016-0889-01(62117). 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Diecinueve Especial de Decisión, radicación No. 66001-2333-003-2012-00007-01. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Novena Especial de Decisión, radicación No. 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG)REV.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 7 previsto por el ordenamiento jurídico como requisito de procedencia para ejercer el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo -considerado principal y de rango constitucional-. En ese orden, el derecho de petición sobre los valores recaudados por concepto de la tasa, radicado por la parte actora ante la Secretaría de Hacienda del departamento, sólo pretendía arrimar al proceso pruebas que sirvieran al mismo.
Finalmente, sostuvo que el auto impugnado tampoco se acompasa de la Carta Política y sus principios, ni de los fines que persigue la acción de grupo -economía procesal, evitar fallos contradictorios, derecho a la igualdad, acceso a la justicia-, pues crea una “exigencia procedimental”, que choca con el efecto útil de la norma y hace prevalecer el procesalismo y el exceso ritual manifiesto.
II. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable El parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA16, adicionado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales -como es el caso de la reparación de perjuicios causados a un grupo- y en el proceso ejecutivo, la apelación procede y se tramita de conformidad con las normas especiales que los regulan.
Si bien la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación dispuso mediante el auto del 6 de agosto de 202017 que la integración normativa en la pretensión de reparación de perjuicios causados a un grupo debía efectuarse con el CPACA y que las normas procesales civiles solo serían aplicables en los casos en que esa normativa no regulara la materia, a partir de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 el legislador estableció que el régimen jurídico a aplicar en ese punto correspondía al establecido en la normativa especial que se ocupaba de esos trámites, por lo que tal El recurrente afirma que esta sentencia no resulta aplicable al caso al caso concreto pues no realiza un contraste entre la utilización de la acción ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho, o la de reparación directa, con la de grupo. 16 “Artículo 243.
Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021]. […] Parágrafo 2°. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir [ ]” [aclaración añadida]. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto del 6 de agosto de 2020, expediente No. 64.778, C.P. María Adriana Marín. Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 8 criterio jurisprudencial no resulta aplicable a los asuntos sometidos al último estatuto mencionado.
En tal virtud, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA -reformado- y en el artículo 68 de la Ley 472 de 1998, la procedencia y el trámite de la apelación en las acciones de grupo se rige por la Ley 472 de 1998 y en lo no regulado en ella por el CGP, sin perjuicio, además, de que el CPACA se aplique en lo no regulado en ambas normas.
Aunado a lo anterior, es necesario anotar que la jurisprudencia de esta Corporación18 también ha señalado que, en vigencia del CPACA, a los procesos adelantados en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, se les aplica de manera directa lo previsto en este cuerpo normativo en lo que atañe: i) a las características del medio de control; ii) a la jurisdicción y competencia y iii) al término para ejercer el derecho de acción. 2.
La procedencia del recurso de apelación y la competencia de la Sala para resolverlo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 321-7 del CGP19, el recurso de apelación es procedente, dado que se cuestionó el auto que puso fin al proceso. Por otra parte, en los términos del artículo 150 del CPACA20, modificado por el artículo 615 del CGP, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 23 de octubre de 2020, expediente No. 66.042, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 19 “Artículo 321.
Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: 7. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. [ ]”. 20 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 615 del CGP].
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia..
(…)” (aclaración añadida). Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 9 Asimismo, según lo señalado en el literal g) del artículo 125-2 del CPACA21, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente en el presente caso, dado que la providencia a dictar decidirá el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que puso fin al proceso -artículo 243-2 de la codificación procesal en comento, junto con su respectiva modificación-. 3.
El trámite aplicable al recurso de apelación El recurso de apelación interpuesto y sustentando el 26 de febrero de 202422, es oportuno, toda vez que la providencia impugnada se notificó mediante anotación en el estado electrónico del 21 de febrero de 202423 y, por ende, el término previsto el artículo 322 del CGP24, transcurrió entre el 22 y 26 del mismo mes y año25. 4.
Posición jurisprudencial sobre la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria 4.1. Ante una pretensión de devolución de un tributo establecido en un acto administrativo general declarado nulo, la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado26, ha señalado lo siguiente: i) Las sentencias que anulan el acto administrativo general producen efectos ex tunc porque afectan el acto en sus presupuestos esenciales y ab initio. 21 “Artículo 125.
De la expedición de providencias [modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021]. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: ( ) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelve el recurso de queja” (aclaración añadida). 22 Ut supra nota al pie de página No. 10. 23 Índice 44, Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 24 “Artículo 322.
Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: [ ] La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado [ ] 3.
En el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, o a la del auto que niega la reposición. Sin embargo, cuando la decisión apelada haya sido pronunciada en una audiencia o diligencia, el recurso podrá sustentarse al momento de su interposición. Resuelta la reposición y concedida la apelación, el apelante, si lo considera necesario, podrá agregar nuevos argumentos a su impugnación, dentro del plazo señalado en este numeral [ ]”. 25 Los días 24 y 25 de febrero de 2024 fueron no hábiles. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia de unificación de 4 de diciembre de 2018, radicación: 66001-33-31-002-2007-00107- 01(AG)REV-SU.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 10 ii) La nulidad del acto general no afecta las situaciones jurídicas concretas y particulares que se consolidaron al amparo de tal acto mientras rigió, es decir, que frente a estos eventos concretos los efectos son ex nunc. iii) Las situaciones jurídicas particulares se consolidan cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa ni en vía jurisdiccional, pues se sometieron a ellas y fueron resueltas con efectos de cosa juzgada que hace inmutable la decisión, o debido a que el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo y luego judicial, razón por la cual el acto particular cobró firmeza. iv) La declaratoria de nulidad del acto general no afecta per se la legalidad de los actos administrativos particulares y concretos expedidos con fundamento en ese acto general (actos derivados), en tanto gozan de todos los atributos propios del acto administrativo, entre ellos, están cobijados por la presunción de legalidad.
Si el interesado que se considera afectado pretende su anulación debe demandarlo mediante las correspondientes acciones legales. v) La declaratoria de nulidad del acto general pone en evidencia y al descubierto por la declaratoria expresa jurisdiccional el actuar irregular de la administración, pero no implica per se la ocurrencia de daño antijurídico y menos permite presumir el nexo de causalidad y, por ende, tampoco es vía para concluir a priori la responsabilidad patrimonial del Estado. vi) La vocación resarcitoria en la acción de grupo obedece a la acreditación debida de un daño antijurídico, es decir, aquel que no tenía la obligación de padecer o soportar y que le es imputable material y jurídicamente a la administración. vii) Para que el daño antijurídico sea indemnizable en los casos en que tenga su causa directa en el acto administrativo declarado nulo, independientemente de la irregularidad declarada mediante la sentencia de nulidad, debe demostrarse precisamente que sí fue antijurídico, porque legalmente no estaba en el deber de soportarlo y el nexo de causalidad. viii) Conforme al artículo 90 constitucional, solo es indemnizable el daño antijurídico.
En ese sentido debe quedar demostrado entonces que esa antijuridicidad se Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 11 deriva de haber padecido una lesión antijurídica, que no puede confundirse con el perjuicio que es el valorativo o lo cuantificable del daño. ix) No es jurídicamente posible reclamar indemnización por el presunto daño antijurídico ante la declaratoria de nulidad del acto general cuando existe regulación legalmente expresa que le impone al afectado reclamar por solicitud expresa la devolución de la suma que pagó y que luego se estableció que tal imposición carecía de sustento legal, y hacerlo dentro de la oportunidad legal. x) En caso de que el interesado (devolución de tributos indebidamente pagados) solicite a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación o se deriva de la relación jurídica y la decisión administrativa no le sea favorable, para efectos de reclamar el resarcimiento del perjuicio causado por el daño antijurídico, deberá acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el que cuestionará la decisión expresa o presunta y puede solicitar los perjuicios causados por el acto administrativo demandado, siempre que haya padecido un daño antijurídico. xi) La vía indemnizatoria directa cuando se está frente a la nulidad del acto general, debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada caso, pues la reparación directa o la acción de grupo no puede constituir mecanismo judicial adecuado, si el interesado legalmente tenía la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o generar una decisión administrativa particular expresa o presunta, aunado a la demostrativa de haber padecido un daño, pero no cualquiera, sino aquel de alcance y estirpe antijurídico.
En lo atinente a la acción de grupo cuando se pretende la devolución del pago de un tributo expedido con fundamento en acto general declarado nulo, en sentencia de 4 de diciembre de 201827, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado fijó la siguiente posición jurisprudencial: i) Es necesaria la acreditación del daño antijurídico cuando se trata de deprecar los perjuicios por el acto declarado nulo, por cuanto la declaratoria de nulidad del 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia de unificación de 4 de diciembre de 2018, radicación: 66001-33-31-002-2007-00107- 01(AG)REV-SU.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 12 acto general no afecta por sí mismo la legalidad de los actos administrativos particulares y concretos expedidos con fundamento en ese acto general (actos derivados), en tanto gozan de todos los atributos propios del acto administrativo, entre ellos, están cobijados por la presunción de legalidad.
De igual forma, que la vocación resarcitoria en la acción de grupo obedece a la acreditación debida de un daño antijurídico. Asimismo, que para que el daño antijurídico sea indemnizable patrimonialmente en los casos en que tenga su causa directa en el acto administrativo declarado nulo, independientemente de la irregularidad declarada mediante la sentencia de nulidad, debe demostrarse precisamente que sí fue antijurídico, porque legalmente no estaba en el deber de soportarlo y el nexo de causalidad. ii) Que en caso de que el interesado (devolución de tributos indebidamente pagados) solicite a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación o se deriva de la relación jurídica y la decisión administrativa no le sea favorable, para efectos de reclamar el resarcimiento del perjuicio causado por el daño antijurídico, deberá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la decisión expresa o presunta y puede solicitar los perjuicios causados por el acto administrativo demandado, siempre que haya padecido un daño antijurídico. iii) La vía indemnizatoria directa cuando se está frente a la nulidad del acto general, debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada caso, pues la acción de grupo no puede constituir mecanismo judicial adecuado, si el interesado legalmente tenía la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o de generar una decisión administrativa particular, aunado a la demostrativa de haber padecido un daño, pero no cualquiera, sino aquel de alcance y estirpe antijurídico.
En consonancia, la Sala Especial de Decisión No. 19 de esta Corporación, en sentencia de 1º de octubre de 201928, señaló que la posición jurisprudencial sobre la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria es la siguiente: 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 19, sentencia de 1° de octubre de 2019, radicación: 66001-2333-003-2012-00007-01.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 13 “[e]n los casos que se quiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por considerar que se ha producido un daño antijurídico por el pago de lo no debido o pagado en exceso de tributos, se hace necesario que el interesado haya agotado los procedimientos previos establecidos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes, aplicables por las Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por la Ley 788 de 2002.
Por lo cual, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que se cumpla lo establecido en el inciso 2º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo caso además del daño deberá probarse la antijuridicidad del mismo, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados”.
En el mismo sentido, en sentencia de 13 de agosto de 202129, la Sala Especial de Decisión No. 9 de esta Corporación reiteró la posición jurisprudencial anteriormente señalada y precisó que esa regla también se aplica respecto de las sanciones por extemporaneidad que se impusieron con ocasión del tributo que posteriormente fue declarado nulo o inexequible, ya que el contribuyente también tiene la carga de requerir previamente a la entidad recaudadora, a través de los recursos dispuestos en el Estatuto Tributario o en la norma local aplicable y, en caso de no obtener una respuesta favorable, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo para impugnar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, pudiéndose solicitar el restablecimiento del derecho y también que se reparen los perjuicios causados con el acto.
Esta pretensión también puede promoverse contra actos de carácter general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por ese acto o la reparación del daño causado al particular por el mismo acto, siempre y cuando la demanda se presente dentro de los 4 meses siguientes a su publicación. De acuerdo con los artículos 145 y 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de los perjuicios causados a un grupo procede: i) cuando se ejerza exclusivamente con fines reparatorios -daños derivados de un hecho, omisión, una operación 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 9, sentencia de 13 de agosto de 2021, radicación: 66001-33-33-001-2012-00141-01.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 14 administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona-, o ii) se pretenda la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo particular que se considera ilegal y cuya nulidad se pretende en la demanda.
En cualquiera de los eventos enunciados, es requisito indispensable de procedencia que la causa del daño sea común para las 20 o más personas que ejercen el derecho de acción o en representación de las cuales se interpone la demanda. La citada uniformidad no implica la existencia de una situación similar, sino que un mismo evento afecte de manera simultánea a una pluralidad de personas, de ahí que la caducidad corra de igual manera para todos, tan es así que si el hecho causante se presenta en condiciones distintas la caducidad será individual, al igual que la pretensión. En los casos en los que se pretende la indemnización de los perjuicios causados por actos administrativos que se consideran ilegales, se requiere que la fuente del daño sea una única decisión de la administración, al punto de que basta con que uno solo de los interesados interponga los recursos obligatorios.
De este modo, al margen de que se trate de una situación equivalente –por ejemplo, sanciones impuestas a distintas personas por la misma infracción–, si en la vía administrativa se emite una decisión frente a cada persona, a ellas les corresponderá promover de manera individual el respectivo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en ese escenario no se presenta una causa común, sino múltiples fuentes de daño, determinadas por el acto administrativo dictado respecto de cada una. 5.
Caso concreto 5.1. Como se explicó en los antecedentes, la parte actora pretende la indemnización por los perjuicios ocasionados a los contribuyentes que efectuaron el pago de las tasas administrativas que tenían por finalidad recuperar los costos administrativos por la sistematización y modernización del impuesto de registro y del impuesto sobre vehículos, el servicio de suministro de información al contribuyente para la liquidación del impuesto sobre vehículos y la prestación de los servicios de tránsito del departamento de Cundinamarca, previstas en las Ordenanzas departamentales No. Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 15 203 de 2013 y 216 de 2014 (artículo 658 y 659), en razón a que esos actos fueron declarados nulos por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 23 de septiembre de 2021.
A juicio del grupo actor, durante los años que estuvieron vigentes las Ordenanzas departamentales anuladas, se causó un daño antijurídico que debe ser reparado por la entidad territorial, ya que el cobro y recaudo de las tasas administrativas produjo una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas que los contribuyentes de los impuestos de registro y vehículos automotores en el departamento de Cundinamarca no tenían el deber de soportar, pues se trató de cargas tributarias que terminaron siendo contrarias a la Carta Política y la ley.
Al respecto, el a quo declaró la terminación del proceso porque encontró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales (artículo 100-5 del CGP) derivada de la omisión de constituir la decisión previa, conforme a las normas fiscales. Sin perjuicio de lo anterior, declaró la improcedencia de la acción de grupo dada la naturaleza de la pretensión, en tanto debió agotarse la vía administrativa, para que, en caso de no obtener una respuesta favorable, se acudiera a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por su parte, para el grupo actor, esa carga no fue prevista por el ordenamiento jurídico para la procedencia del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo -considerado principal y de rango constitucional-. 5.2. Una interpretación armónica de la demanda y su subsanación permite establecer que el menoscabo alegado en el sub lite se fundamenta en el pago de un tributo que los contribuyentes de los impuestos de registro y vehículos automotores en el departamento de Cundinamarca no estaban obligados a soportar ante la carencia de justificación en el ordenamiento jurídico, como consecuencia de la declaratoria de nulidad judicial de los actos administrativos generales que los crearon, en otras palabras, se reclama el pago de lo no debido30. 30 “[…] el pago de lo no debido es el que se efectúa ‘sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento’, de tal manera que la solicitud de devolución solo tiene por objeto probar ‘la inexistencia de un título que contenga la obligación’. […]” Ver de esta Corporación: Sentencias del 11 de noviembre de 2009, Exp.
No. 16655; del 13 de junio de 2013, Exp. No. 16567 y 17973, del 30 de septiembre de 2013, Exp. 20173 y del 5 de julio de 2018 Exp. 22348. Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 16 Debe precisarse que en materia tributaria existen procedimientos previos para recuperar tanto el pago de lo no debido, como el pago en exceso, previstos en el artículo 850 del Estatuto Tributario31, en el Decreto 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes, aplicables por las Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley 788 de 200232.
Dicha carga implica la necesidad de que el titular de un determinado derecho lo ejercite cuando quiere obtener un efecto a favor suyo33. En el derecho tributario colombiano, la regla general y tendencia generalizada es la imposición del principio de rogación como carga para efectos de activar el derecho de ser reembolsado. Por consiguiente, cuando se está frente al pago de lo no debido, se impone al interesado el deber de reclamar a la Administración el reembolso del dinero pagado por concepto de contribución, para que esta se pronuncie mediante acto administrativo.
En efecto, aun tratándose de un pago que en su inicio no fue indebido y cuya ilegalidad queda al descubierto con la decisión del juez de la nulidad, la carga del contribuyente no se desnaturaliza ni desaparece, porque responde a los deberes y derechos surgidos de la relación jurídica fiscal34. En esa línea y contrario a lo afirmado por la parte recurrente, en sede del mecanismo de revisión eventual, cuya finalidad es la de unificar la jurisprudencia en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, para lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica35, la posición 31 “Articulo 850.
Devolución de saldos a favor. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. // La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor. […]» 32 “Articulo 59.
Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, radicado: 18352. 34 Ut supra nota al pie de página 29. 35 CPACA “Artículo 272.
Finalidad de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 17 jurisprudencial del Consejo de Estado36 respecto a la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía de indemnización, impone la carga de agotar previamente la reclamación administrativa conforme a las normas tributarias que regulan la Administración Tributaria Territorial37.
Procedimiento que concluirá en un acto administrativo de carácter particular y concreto y de contenido económico que podrá ser demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no por el de reparación de perjuicios causados a un grupo, salvo que se cumpla lo establecido en el inciso 2º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo caso además del daño deberá probarse la antijuridicidad de este, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados.
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional38 ha señalado que la comparecencia previa del interesado ante la respectiva entidad como presupuesto para acudir a la jurisdicción constituye un privilegio de la Administración, derivado del principio de autotutela administrativa y por virtud del cual debe brindarse a los entes públicos la oportunidad de pronunciarse antes de que las controversias que hayan surgido en torno a ellos sean planteadas ante los tribunales.
En efecto, la Administración cuenta con el denominado “privilegio de lo previo”, que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial39. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación de perjuicios causados a un grupo, de conformidad con el artículo 138 y el inciso 2º del artículo 145 del CPACA, respectivamente.
En suma, dado que en el presente caso se debate el derecho a la devolución de las sumas pagadas por concepto de tributos que tienen su origen en actos generales anulados en sede judicial, la Sala considera que, al margen de que la parte e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica”. 36 Ut supra nota al pie de página 29 y 30. 37 Artículo 850 del Estatuto Tributario, Decretos 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012, aplicables por los entes territoriales en virtud de la Ley 788 de 2002. 38 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-792 del 20 de septiembre de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, exp: D-6242. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de 7 de mayo de 2021, radicado: 64172.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 18 demandante hubiera interpuesto la demanda de la referencia a través de la pretensión de grupo o la de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que sí le es exigible que previamente hubiera agotado la respectiva reclamación ante la Administración. Lo anterior, ya que el derecho objeto de controversia es la devolución del pago de lo no debido, cuestión que tiene un procedimiento administrativo previsto en las normas fiscales y, por ende, su reconocimiento o denegatoria debe ser definido en un acto administrativo de carácter particular, que bien puede ser individual o conjunto, evento en el que de afectarse a 20 personas o más, se estaría ante una causa común y, por ende, resultaría procedente para los fines pertinentes la pretensión de reparación de los perjuicios causados a un grupo.
De acuerdo con los antecedentes jurisprudenciales reseñados y de cara al caso concreto, resulta evidente que la parte actora omitió su deber de constituir la decisión previa de la Administración Tributaria Territorial conforme a las normas fiscales que así lo determinan y no se provocó el pronunciamiento de un acto administrativo particular que afectara de manera individual a la accionante o de un acto administrativo conjunto que afectara por lo menos a 20 personas, por lo que se concluye que la pretensión de grupo no resulta procedente por ausencia de causa común. Ahora bien, al margen de la calificación que se haya dado a los medios exceptivos propuestos en la contestación de la demanda y del trámite impartido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a estos, lo cierto es que el juez tiene el deber de verificar de oficio, que estén dados los presupuestos procesales “requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria”40.
En ese orden, se tiene que el numeral 2º del artículo 161 del CPACA estableció los “requisitos previos” que deben cumplirse para comparecer ante esta jurisdicción y determinó que “(…) cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”.
De igual forma, el inciso 2º del artículo 145 del CPACA dispuso que “[c]uando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere 40 Corte Suprema de Justicia, cas. feb. 21 de 1966, "G. J.", t. CXV, pág. 129.
Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 19 agotado el recurso administrativo obligatorio.” Lo anterior supone la existencia de una decisión inicial que se debe recurrir, la cual, en asuntos tributarios, es una actuación rogada y, por tanto, se profiere a petición de parte. En estas condiciones, se advierte que en este caso no se cumple el presupuesto procesal exigido por el artículo 850 del Estatuto Tributario, dado que, se itera, no se agotó la actuación administrativa previa, para que la Administración emitiera el acto administrativo pertinente, para luego, en caso de una decisión desfavorable, acudir a esta jurisdicción, de ahí que se configure la excepción previa de inepta demanda (artículo 100-5 del CGP), de lo que deviene la terminación del proceso, tal como fue declarado por el Tribunal a quo.
Bajo ese entendido, es claro que el operador judicial no estableció una “exigencia procedimental” no prevista en el ordenamiento jurídico, o que chocara con el efecto útil o los fines de la pretensión de grupo, ni hizo prevalecer el procesalismo y exceso ritual manifiesto, como lo afirma el recurrente. Por el contrario, la actuación se acompasa de las reglas previstas en la regulación fiscal y en la jurisprudencia constitucional y administrativa, reglas que no pueden ser desconocidas o inaplicadas caprichosamente por el juez, ya que, al estar estas definidas por el legislador, deben ser acatadas por todos los ciudadanos que pretendan acudir a la jurisdicción para reclamar la devolución del pago de lo no debido en materia tributaria. 5.3.
A partir de lo expuesto, la Sala modificará el auto proferido por el Tribunal a quo el 15 de febrero de 2024, en el sentido de declarar probada, de oficio, la excepción previa de inepta demanda, ya que no se agotó la actuación administrativa previa, para que la Administración emitiera el acto administrativo pertinente, para luego, en caso de una decisión desfavorable, acudir a esta jurisdicción. En consecuencia, se declarará terminado el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el auto del 15 de febrero de 2024, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedara así: Radicado: 25000-23-41-000-2023-00716-00 (71252) Demandante: Adriana Martínez 20 "PRIMERO: DECLARAR PROBADA, DE OFICIO, la excepción previa de inepta demanda, ya que no se agotó la actuación administrativa previa, para que la Administración emitiera el acto administrativo pertinente, para luego, en caso de una decisión desfavorable, acudir a esta jurisdicción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR LA TERMINACIÓN DEL PROCESO de la referencia.
SEGUNDO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado P22/EXPEDIENTEDIGITAL