11001031500020200017100 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2020-00171-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: LILIO CÉSAR GONZÁLEZ VARGAS Temas: Causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Inclusión de la bonificación por compensación como factor computable en el IBL sobre el cual no se realizaron aportes. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN No observando causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial[1], con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 5 de diciembre de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces, en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Lilio César González Vargas en contra de la referida entidad.

ANTECEDENTES 1.1. Proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral 1.1.1. Demanda 1. El señor Lilio César González Vargas, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, en la cual solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: ✓ “Resolución No. 24319 de 28 de agosto de 2002, por la cual se reliquida una pensión de vejez de conformidad con la Ley 100 de 1993, expedida por el Subdirector General de Prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social. ✓ Resolución No. 0001228 de 14 de marzo de 2005, por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo del Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Sincelejo y se resuelve un recurso de apelación, expedida por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. ✓ Resolución No. 35176 de 25 de julio de 2007, por la cual se da cumplimiento a un dallo de tutela, proferido por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Sincelejo y se reliquida una pensión de jubilación, expedida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social EICE: ✓ Resolución N° RDP 038928 del 23 de agosto de 2013, por la cual se niega la reliquidación de una pensión de vejez, expedida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP. ✓ Resolución N° RDP 045075 del 27 de septiembre de 2013, por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución N° RDP 038928 del 23 de agosto de 2013, expedida por el Director de Pensiones de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP.” 2.

La parte actora solicitó, a título de restablecimiento del derecho, que se reliquide la pensión mensual vitalicia de vejez reconocida en la Resolución No. 025831 del 7 de octubre de 1998 y, en su lugar, se aplique el régimen especial para la Rama Judicial, contenido en el Decreto No. 546 de 1971[2], que consagra el derecho a una pensión ordinaria equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios. 3.

El demandante del proceso ordinario solicitó que se declare que es beneficiario del Decreto 610 de 1998[3], que creó la bonificación por compensación para los empleados de la Rama Judicial, con carácter permanente, la cual sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales debe igualar para el año 2001, el ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto percibieron los Magistrados de las Altas Cortes. 4.

Finalmente, solicitó el pago de la suma indexada y de los intereses moratorios causados. 1.1.2. Actuaciones procesales relevantes 5. La demanda fue admitida el 25 de abril de 2014, providencia notificada al actor y a su apoderado judicial por estado electrónico el 28 de abril de 2014. En forma personal se notificó al representante del Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la entidad pública demandada el 28 de enero de 2014. 6.

El 24 de septiembre de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial, el 24 de octubre la de pruebas, en la cual se prescindió de la diligencia de alegaciones y juzgamiento, disponiéndose la presentación de alegatos de conclusión por escrito, así como del concepto del Ministerio Público. 1.1.3. Sentencia de primera instancia 7. El Tribunal Administrativo de Sucre dictó sentencia de primera instancia el 28 de noviembre de 2014, en la que declaró la nulidad parcial de los actos administrativos censurados y, como consecuencia de ello, condenó a la UGPP a reliquilidar la pensión de vejez del señor Lilio César González Vargas, de conformidad con el Decreto 546 de 1971, esto es, en cuantía equivalente al setenta y cinco (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiese devengado el demandante, en calidad de magistrado de tribunal, en el último año de servicios. 8.

Se ordenó incluir, como ingreso base de liquidación de la mesada pensional, la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, “bonificación que para su liquidación tendrá en cuenta, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales del actor igualará para el año 2001, el ochenta por ciento (80%), de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del decreto mencionado.” 9.

En la sentencia se ordenó la indexación de la diferencia reconocida, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, certificados por el DANE, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y la fórmula utilizada por el Consejo de Estado.[4] 10. En esa oportunidad, el a quo del proceso ordinario declaró probada la excepción de prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 17 de junio de 2013, formulada por la UGPP. 11.

Para arribar a la citad resolutiva, el Tribunal Administrativo de Sucre hizo un recuento del régimen aplicable en materia pensional a los empleados de la Rama Judicial, a partir del Decreto No. 546 del 27 de marzo de 1971. A continuación, se refirió a la bonificación por compensación, creada por el Gobierno nacional para los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, con carácter permanente, por medio del Decreto 610 de 1998, 12.

Se refirió ampliamente a la interpretación y aplicación de este precepto por parte del Consejo de Estado y a las reglas jurisprudenciales fijadas para, con fundamento en tal marco normativo y conceptual, resolver el caso concreto. 13. Sobre el derecho a la reliquidación de la pensión del actor, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, afirmó que las partes estuvieron de acuerdo en que el régimen aplicable al demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho es el contenido en la referida normativa, toda vez que esto había sido reconocido por la entidad mediante acto administrativo que cobró firmeza. 14.

Ello, al encontrarse acreditado que el actor desempeñó el cargo de Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, desde el 2 de septiembre de 1977 hasta el 30 de agosto de 2001, por lo que tiene derecho a una pensión ordinaria de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios en la Rama Judicial, comprendido este, desde el 1º de septiembre de 2000 hasta el 30 de agosto de 2001. 14.

Con respecto a la calidad de beneficiario de la bonificación por servicios –consagrada en el Decreto No. 610 de 1998– concluyó que el demandante tiene derecho a la referida prestación económica, con independencia de que le hubiera sido efectivamente cancelada y de que no se hubieran realizado aportes al Sistema General de Pensiones, “dado que el mismo cobijó su status pensional, por ende, adquirió el derecho de percibir, a partir de 2001, el derecho laboral irrenunciable, a tener una remuneración mensual equivalente al 80% de lo devengado por un Magistrado de Alta Corte.” 15.

En la sentencia se precisó que, tal derecho, en punto de la mesada pensional es imprescriptible, en tanto afecta la base pensional, diferenciándose de la prescripción de las mesadas, si estas no se reclaman en el término legal, lo anterior con independencia de las cotizaciones al Sistema General de Pensiones. 16. Por último, autorizó a la entidad demandada para cobrar a la Rama Judicial los aportes dejados de recibir por concepto de la bonificación por compensación, haciendo uso de los mecanismos jurídicos consagrados en el ordenamiento, con el fin de garantizar la sostenibilidad del sistema pensional. 1.1.4.

Aclaración de la sentencia de primera instancia 17. En auto dictado el 12 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Sucre resolvió una solicitud de aclaración de la sentencia del 28 de noviembre de 2014, en la que señaló: “(…) que la prescripción trienal de las mesadas pensionales en el presente asunto, opera a partir del 17 de junio de 2010, sin embargo, debido a un error involuntario de transcripción se digitó el año 2013, constituyéndose de esta manera la alteración que debe ser sujeta a corrección, pues, de lo contrario se estaría modificando la fecha en la que aquella realmente se causó:

CUARTO: DECLÄRESE probada, la excepción de prescripción trienal de las mesadas pensionales, causadas con anterioridad al 17 de junio de 2010, propuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por lo expuesto en los considerandos precedentes (…)” 1.1.5. Recurso de apelación 18.

La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo referido, en el que argumentó que el actor no tiene derecho a la reliquidación de la pensión con inclusión de la bonificación por compensación, toda vez que no recibió esta prestación y en la certificación del último año de servicios no aparece cotización al sistema pensional, por este concepto, por lo que no habría lugar a la reliquidación de la pensión de vejez con su inclusión. 1.1.6.

Sentencia de segunda instancia 19. El Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces resolvió el recurso de apelación, en sentencia del 5 de diciembre de 2018, en la que confirmó la decisión. 20. El ad quem del proceso ordinario consideró que la bonificación por compensación constituye factor salarial, por lo que sobre la misma deben realizarse aportes para pensión, con el fin de que hagan parte del ingreso base de liquidación – IBL, no obstante, la omisión de efectuar tales aportes no puede afectar el derecho pensional, “ya que el ingreso base de liquidación se determina sobre los ingresos devengados, así lo determinó el Consejo de Estado, Sección Segunda el 9 de marzo de 2017 dentro del radicado 68001-23-31-000-2011-00949-01 (2237-14), bajo la ponencia del Consejero César Palomino Cortés.” 21.

Al aplicar lo anterior al caso concreto, encontró que el señor Lilio César González Vargas se desempeñó como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo desde el 2 de septiembre de 1977 hasta el 30 de agosto de 2001, adquiriendo el derecho a percibir la bonificación por compensación desde el 1º de enero de 1999 hasta el 30 de agosto de 2001 y a que se le reliquidara la pensión en los términos del artículo 8º del Decreto 546 de 1971, incluyendo la prestación económica en cuestión. II.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda 22. Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación el 19 de diciembre de 2019, la UGPP, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión, con el fin de que se deje sin efectos la sentencia dictada el 5 de diciembre de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Sala de Conuejeces, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación presentado por la UGPP contra el fallo dictado el 28 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Lilio César González Vargas en contra de la UGPP. 23.

La parte actora de este recurso invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que consagran los siguientes supuestos: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 2.2.

Pretensiones 24. Con fundamento en las causales invocadas, la UGPP incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Revocar las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre del 28 de noviembre de 2014 confirmado por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces del 5 de diciembre de 2018, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por el señor Lilio César González Vargas contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP, radicado con el No. 70001233300020140007900.

SEGUNDA: Declarar que el señor Lilio César González Vargas, en cuanto a la liquidación de la su (sic) mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C -168 de 1995, C - 258 de 2013, SU-230 de 2015, SU – 395 de 2017, SU -631 de 2017, T -039 de 2018, de la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 de la ley 100 de 1993, o en su defecto las consignadas en el artículo 21 de la misma ley, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el decreto 1158 de 1994, y fijando como monto pensional o tasa de remplazo el 75 % previsto en el Decreto 545 de 1971, en todo caso el valor final de darse no puede sobrepasar el tope máximo pensional del 25 SMLMV.

TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a reliquidar y pagar la mesada pensional al señor Lilio César González Vargas, calculando el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida conforme a los dispuesto en el inciso 3° del artículo 36, en armonía con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, y las reglas previstas de antaño por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C -168 de 1995, C - 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU – 427 de 2016, SU - 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU – 395 de 2017, SU -631 de 2017, T -039 de 2018, SU – 023 de 2018 y la reciente sentencia de unificación del H. Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.

CUARTA: Ordénese al señor el señor (sic) Lilio César González Vargas, a restituirle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la totalidad de los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con loa correspondiente indexación, como consecuencia de las ordenes impartidas en las sentencias objeto de revisión y en adelante.

QUINTA: Ordénese al señor Lilio César González Vargas, que el pago que efectúe a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo haga de forma actualizada e indexada de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., así como los intereses moratorios estipulados en el artículo 192 ibídem, sobre los valores pagados por concepto de la indebida reliquidación de la pensión de vejez en adelante.”[5] 2.3.

Fundamentación de la causal consagrada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 25. Con respecto a la causal de revisión consagrada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad recurrente consideró que la pensión del señor Lilio César González Vargas se obtuvo con violación del debido proceso, por cuanto no se ajusta a derecho, porque “lo procedente era dar una correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en cuanto se refieren al cálculo del Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez”. 26.

Precisó que los factores salariales tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación no corresponden a aquellos efectivamente devengados y sobre los que se efectuaron aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, con lo cual se desconocen preceptos de rango constitucional, configurándose un defecto sustantivo. 27. Consideró que se inaplicó, sin fundamento alguno, el régimen de transición consagrado en el articulo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que el IBL debía calcularse con el promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años de servicios y, con relación a los factores salariales, debían tenerse en cuenta únicamente los relacionados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994. 28.

Transcribió apartes de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 dictada por la Corte Constitucional, para precisar que los factores salariales que se deben incluir en el IBL son únicamente aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado aportes. 29. Precisó que el señor González Vargas efectivamente es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto, para el 1º de abril de 1994 tenía más de cuarenta (40) años, lo cual no le permitía incluir en el ingreso base de liquidación factores sobre los cuales no hubiera realizado aportes. 2.4.

Sustento de la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 30. La parte actora sustentó esta causal de procedencia del recurso en las mismas alegaciones expuestas con ocasión de la contenida en el literal a) del precepto invocado. Se refirió ampliamente al contenido del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 e hizo referencia a la línea jurisprudencial elaborada por la Corte Constitucional, contenida en las sentencias C-168 de 1995;

C-258 de 2013; Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015; SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017; SU-631 de 2017, SU-223 de 2018, cuyas principales consideraciones transcribió in extenso. 31. Precisó que, en la sentencia cuya infirmación se pretende se ordenó reconocer un valor por concepto de bonificación por compensación que no fue devengado por el demandante del proceso ordinario y en relación con el cual, en consecuencia, no se realizaron aportes, lo que conlleva a que se haya reconocido una suma que excede lo que en derecho le corresponde al pensionado, así: |Valor actual de la mesada pensional a demandar | | | |$20.702.900 | |Valor actual mesada pensión correcta | | | |$14.480.069 | |Diferencia mesadas 2019 |$6.222.831 | |Porcentaje del incremento |14.13% | 32.

Aseveró que, la entidad igualmente realizó la proyección de los pagos que se realizarían excediendo lo legalmente autorizado, en virtud de la orden judicial, de conformidad con la expectativa de vida del beneficiario de la pensión: |Edad | 79 | |Diferencia mesadas 2019 | $6.222.831 | |Mesadas futuras |143.2 | |Proyección de pagos futuros en pesos 2019 |$891.109.344 | |Proyección pagos futuros indexados |$994.812.089 | 2.5.

Actuaciones procesales relevantes 2.5.1. Auto admisorio del recurso extraordinario de revisión 33. El 24 de enero de 2020, se admitió la demanda y se ordenó notificar por estado a la parte recurrente y se dispuso la debida integración del contradictorio, oportunidad en la que se ordenó la vinculación y efectiva notificación del señor Lilio César González Vargas. 34.

En la misma providencia se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos establecidos en el artículo 610 del Código General del Proceso. 35. Las notificaciones se surtieron el 30 de enero de 2020, según constancias secretariales obrantes en el SAMAI, con lo cual quedó debidamente integrado el contradictorio. 36.

La notificación al demandado se efectuó mediante citación remitida a la dirección física y, ante la no comparecencia, se fijó aviso el 20 de febrero de 2020, según constancia obrante a folio 47 del expediente, en el que se registraron igualmente las constancias de envío por correo certificado. 37. Con fundamento en lo anterior, la Secretaría General fijó el Aviso No. 18, por el término de veinticinco (25) días, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012, en la redacción que tenía para la época de la fijación. 2.5.2.

Contestación de la demanda 38. La parte demandada, por intermedio de apoderado judicial[6], contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. 39. Argumentó que la Sala Especial de Decisión no puede aplicar el precedente contenido en la sentencia de unificación de jurisprudencia dictada el 28 de agosto de 2018, por cuanto los supuestos fácticos que rodearon aquella son diferentes a los del presente asunto y la pensión del demandante del proceso ordinario fue reconocida desde mucho antes de que se dictara. 40.

Sobre el punto, hizo referencia a los actos administrativos dictados para reconocer y liquidar la prestación económica, los cuales están consolidados desde hace más de quince (15) años, luego la aplicación de la sentencia de unificación de jurisprudencia referida resultaría retroactiva. 41. Precisó que el fallo cuya infirmación se pretende en esta sede no se originó en un proceso en el que se discutiera la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el 21 de la referida normatividad, en la medida en que lo que se debatió fue “la correcta estimación de la cuantificación del factor denominado bonificación por compensación, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998.” 42.

Aseveró que el reconocimiento de la pensión no se obtuvo con violación del debido proceso ni la cuantía del derecho excede lo debido de acuerdo con la ley aplicable. 43. Consideró errada la proyección de los pagos realizada por la UGPP, en la que toma como número de mesadas futuras 143. Al respecto, señaló que su poderdante cuenta con 79 años y afronta problemas de salud. 44.

Con respecto a la afectación al principio de sostenibilidad financiera, precisó que la UGPP cuenta con las herramientas para hacer el cobro de los aportes patronales que dejó de cancelar la Rama Judicial, por cuanto en la sentencia de primera instancia del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho dictada el 28 de noviembre de 2014, se señaló que “la UGPP debe realizar los trámites, que de conformidad con la ley procedan para obtener el pago de los aportes legales dejados de realizar por la rama judicial, como empleador del actor, por concepto de bonificación por compensación.” Advirtió que la entidad recurrente realizó este trámite ante la Rama Judicial, con lo cual no existe detrimento patrimonial alguno. 45.

Acreditó lo anterior con copia de la Resolución No. RDP 004433 del 18 de febrero de 2020, expedida por la UGPP, en la que se ordenó remitir el acto administrativo de reliquidación de la pensión al área competente de la entidad para que efectuara el cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal. 2.5.3. Manifestaciones de impedimento y trámite impartido a las mismas 46.

En escrito del 7 de septiembre de 2020, la Magistrada que funge como ponente manifestó su impedimento para participar en el trámite, así como en la deliberación y aprobación de la sentencia que resuelva la litis, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso, que incluye, como uno de los supuestos de hecho, el interés indirecto en el resultado del proceso, aplicable al sub examine, en virtud de la remisión normativa dispuesta por el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 47.

Lo anterior, con fundamento en la intervención, en calidad de ponente, en la Sala decisión en la que la Sección Quinta del Consejo de Estado dictó la sentencia del 25 de septiembre de 2019 en la acción de tutela ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en la que pretendía que se dejaran sin efectos las sentencias del 28 de noviembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Segunda de Decisión Oral, y del 5 de diciembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Sala de Conjueces, esto es, la misma que es objeto de solicitud de infirmación en el radicado de la referencia. En esa oportunidad se dejó constancia de la identidad de las pretensiones de la parte actora en sede de tutela y del recurso extraordinario de revisión. 48.

Como consecuencia de la manifestación de impedimento, el expediente pasó al despacho de la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto quien, mediante escrito del 4 de diciembre de 2020 expresó que, igualmente, se encontraba impedida para conocer del proceso del vocativo de la referencia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso, por cuanto le asiste un interés indirecto en el resultado del proceso. 49.

Ello por cuanto, en las sentencias censuradas se analizó lo relacionado con el reconocimiento y pago de la “bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”, como factor pensional, prestación prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, para cuyo reconocimiento, en calidad que tuvo de Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, promovió demanda ante esta jurisdicción “circunstancia que genera una expectativa manifiesta en la solución de la Litis y compromete el principio de imparcialidad.” 50.

Los impedimentos manifestados por las integrantes de la Sala fueron resueltos en auto interlocutorio dictado el 16 de marzo de 2021, en el sentido de declarar infundado el expresado por la Magistrada Rocío Araújo Oñate y fundado el manifestado por la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto. La primera resolutiva se sustentó en que el hecho de haber actuado como ponente en la acción de tutela instaurada por la UGPP en la que se controvirtieron las mismas decisiones judiciales que son objeto del recurso extraordinario de revisión no conlleva a la existencia de un interés indirecto, en la medida en que el análisis en sede de tutela se limita a la valoración como juez constitucional y no de instancia. 51.

Con posterioridad, según escrito del 5 de abril de la presente anualidad, la Magistrada María Adriana Marín manifestó su impedimento para conocer del recurso de la referencia, con fundamento en la causal 1ª del artículo 141 del Código General del Proceso, ante la existencia de un interés indirecto en el resultado del proceso, “debido a que desempeñé durante varios años el cargo de magistrada auxiliar del Consejo de Estado y promoví demanda en relación con el pago de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998”. 52.

El impedimento manifestado por la magistrada se declaró fundado en auto interlocutorio dictado el 4 de mayo de la presente anualidad. 53. Encontrándose el expediente para dictar sentencia la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, en escrito radicado el 7 de septiembre de la presente anualidad manifestó su impedimento para conocer el proceso con fundamento en la misma causal y consideraciones expuestas por las Magistradas Stella Jeannette Carvajal Basto y María Adriana Marín. 54.

Como el impedimento de la Magistrada Ibarra Vélez desintegraba la Sala en la medida en que no se contaba con el número necesario para decidir sobre su configuración, mediante auto del 7 de septiembre de la presente anualidad se ordenó el sorteo de tres conjueces principales e igual número de suplentes. 55. La diligencia de sorteo se llevó a cabo el 17 de septiembre de la presente anualidad, siendo elegidos, como conjueces principales, los doctores Héctor Alfonso Carvajal Londoño, Pedro Alfonso Hernández Martínez y Elizabeth Whittingham García, con quienes se integró la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión, para proveer sobre el recurso extraordinario del vocativo de la referencia. 56.

En este estado del proceso la Conjuez Elizabeth Whitingham García, mediante escrito del 30 de septiembre de 2021, manifestó igualmente su impedimento para participar en la discusión y aprobación de las decisiones en el sub examine. 57. Lo anterior, por cuanto en su condición de Magistrada Auxiliar de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cargo que desempeñó por más de nueve (9) años, reclamó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998. 58.

Manifestó que, si bien dicha prestación ya le fue reconocida en sentencia ejecutoriada, lo cierto es que, actualmente, tiene la calidad de apoderada en otros procesos donde se pretende el mismo reconocimiento en favor de sus poderdantes. 59. Los impedimentos expuestos por la magistrada y la conjuez integrantes de la Sala de Decisión fueron declarados fundados en auto interlocutorio dictado el 13 de octubre de la presente anualidad, con lo cual la Sala quedó integrada por los magistrados Rocío Araújo Oñate, Oswaldo Giraldo López y los conjueces Héctor Alfonso Carvajal Londoño, Pedro Alfonso Hernández Martínez. 60.

Sometido nuevamente el asunto a decisión el conjuez Héctor Alfonso Carvajal manifestó su impedimento para conocer el proceso, con fundamento en la causal 1º del artículo 141 del Código General del Proceso, en consideración a que tiene la calidad de apoderado judicial en varios procesos en los que se debate la misma prestación económica. 61.

El impedimento manifestado por el conjuez fue declarado fundado en sesión de sala llevada a cabo el 1º de diciembre de la presente anualidad, sin que se afectara al quorum decisorio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Normatividad aplicable 62. El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para su admisión y procedencia, artículos 248 a 255[7].

Así mismo incluye las causales especiales de revisión consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2. Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia 63. La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 5 de diciembre de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces, en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Lilio César González Vargas en contra de la UGPP. 64.

Lo anterior, con fundamento en lo establecido por el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud del cual las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado serán conocidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión[8]. 65.

Cabe destacar que el precepto en cita fue adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que las reglas de competencia previstas en esta disposición “también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, regulada en el artículo 20[9] de la Ley 797 de 2003.” 66.

Por su parte, el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende, disposición con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, señaló los asuntos de su competencia, asignándoles, entre otros, los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.

Oportunidad 67. En el sub examine se corrobora que la demanda que contiene el recurso extraordinario especial de revisión se presentó en el término establecido en el inciso 3º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[10], si se tiene en cuenta que la sentencia que se pretende infirmar fue dictada el 5 de diciembre de 2018, notificada el 13 de diciembre de 2018, habiendo cobrado ejecutoria el 19 de diciembre de la referencia anualidad, por lo que la entidad tenía posibilidad de solicitar la revisión hasta el 18 de diciembre de 2023. 3.2.3.

Legitimación en la causa 68. En relación con del presupuesto referido a la legitimación, debe expresarse que la UGPP está legitimada en la causa por activa y el señor Lilio César González Vargas, por pasiva, respectivamente, toda vez que, la entidad pública recurrente y el demandado fueron partes del proceso en el que se dictó la sentencia objeto de la petición de revisión y la primera fue condenada al pago de la prestación económica cuyo indebido reconocimiento reclama. 69.

En punto de la legitimación por activa, es dable aclarar que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, solicitaran ante el Consejo de Estado o ante la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconocieran prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 70.

Así mismo, el ordinal 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009[11] facultó a la UGPP para “Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”.[12] 3.3. Problema jurídico 71. Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar la sentencia dictada el 5 de diciembre de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por el señor Lilio César González Vargas en contra de la entidad recurrente, en virtud de la cual se dispuso la reliquidación de la pensión con inclusión de la bonificación por compensación. 72.

En consecuencia, con fundamento en la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los argumentos expuestos en el libelo introductorio, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si se configura en el sub examine alguna de las causales de revisión consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, i) si el reconocimiento pensional se obtuvo con violación del debido proceso; o, en su defecto, ii) si la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que le era legalmente aplicable. 73.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) análisis del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso y la valoración en su conjunto de los medios de convicción allegados al proceso, con plenas garantías del derecho al debido proceso de las partes. 3.4.

Razones jurídicas de la decisión 3.4.1. Generalidades del recurso extraordinario especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 74. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra un recurso especial de revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, según la jurisdicción a la que corresponda. 75.

Por este especial mecanismo se deben revisar igualmente las sentencias que hayan reconocido o reconozcan sumas de dinero con desconocimiento de lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, ante la inexistencia del mecanismo especial dispuesto en el Acto legislativo 01 de 2005. 76. Esta regulación quedó igualmente consagrada en los artículos 68 y 69 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó y modificó, respectivamente, los artículos 249 y 253 de la Ley 1437 de 2011, el primero en punto de la competencia y el segundo en torno a las consecuencias jurídicas que se derivan en los eventos de encontrar fundada una de las causales previstas en el precepto objeto de análisis, así: i) De acreditarse el supuesto de hecho consagrado en la causal prevista en el literal a), se deberá declarar la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la circunstancia que dio lugar a la revisión y se devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen, para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda. ii) En el evento de haberse demostrado el supuesto de hecho consagrado el literal b) se invalidará la sentencia y se dictará la que en derecho corresponda. 77.

La diferencia que se advierte en la consecuencia jurídica aplicable en cada caso deviene de la consagración jurídica de supuestos fácticos disimiles para cada causal, de carácter in procedendo el primero e in judicando el segundo. 78. Tal reglamentación, a su vez, impone el cumplimiento, por la parte solicitante, de una carga argumentativa mínima encaminada a establecer si la revisión que se pretende es por violación del núcleo esencial del debido proceso, examinado desde una perspectiva constitucional de las garantías consagradas en el artículo 29 de la Constitución Política, o si de lo que se trata es de que la prestación económica se reconoció en exceso o no se tenía derecho al reconocimiento y pago ordenados y, al haberse otorgado con violación de las normas sustantivas que consagran la prestación, se afecta el erario y la sostenibilidad del sistema pensional, pilares del sistema general de seguridad social. 79.

Sobre la segunda causal, se contempla la posibilidad de que el litigio verse sobre “problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”.[13] 80.

La referida carga argumentativa es exigible por cuanto, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada en un estricto y delimitado ámbito interpretativo, en cumplimiento de la específica finalidad de este recurso especial anotada y que procede por circunstancias adicionales a las previstas para todas las sentencias en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 81.

Al haberse alegado en el sub examine las causales consagradas en los numerales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a la Sala fijar las reglas de procedencia de cada una de ellas, esto es, realizar la delimitación teórica, para verificar si alguna se configuró al momento de disponer la reliquidación de la pensión de vejez del actor con inclusión de la bonificación por compensación. 3.4.2.

Causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 82. La causal consagrada en el literal a) del canon objeto de examen establece como supuesto de hecho que la sentencia cuya revisión se pretende haya reconocido, reajustado o reliquidado una pensión con cargo al tesoro público o a los fondos de naturaleza pública, con violación del debido proceso. 83.

Cuando se alega esta causal, el recurrente debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente, las actuaciones u omisiones que se hayan dado en el trámite del proceso judicial ordinario en el que se profirió la sentencia cuya infirmación se pretende, que afecten el debido proceso y no se hayan saneado al interior de este en aplicación de las reglas previstas en los artículos 133 y siguientes del Código General del Proceso. 84.

Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía establecida por el constituyente para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, estando prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial[14].

Según la norma en comento, el debido proceso comprende las siguientes garantías: • El derecho al juez natural o funcionario competente; • El derecho a presentar y controvertir las pruebas; • El derecho de defensa; • El principio de determinación de las reglas procesales que, igualmente, corresponde al principio de legalidad; • El derecho a la publicidad en las actuaciones que se surten en el marco de un proceso.[15] 85.

En ese sentido, la administración de justicia es función pública, como expresamente lo declara el artículo 229 de la Constitución, es claro que ella debe cumplirse con estricta sujeción a la ley, porque el artículo 121 de la misma Constitución establece que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley." Norma que concuerda con la del artículo 122: "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento ". 86.

Siendo ello así, en principio, solo son objeto de revisión las decisiones judiciales que se apartan de los elementos del debido proceso constitucional descritos y que, por tanto, anulan el ejercicio de la defensa y contradicción en el proceso, al restringir o enervar en forma grave el equilibrio procesal entre las partes, toda vez que, las demás irregularidades se rigen por el principio de convalidación. 3.4.2.

De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 87. La causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[16] procede “(…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 88.

En la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a esta disposición, se señaló que la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas es uno de los instrumentos que permiten afrontar la corrupción y evitar los perjuicios que pueda sufrir la Nación.[17] 89. De acuerdo con esta finalidad, el legislador dotó a las entidades públicas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones de un instrumento judicial encaminado a corregir aquellos reconocimientos pensionales que, en contravía de la ley, suponen erogaciones reconocidas sin el lleno de los requisitos establecidos o que exceden lo que en derecho corresponde a sus beneficiarios, cuestión que afecta la liquidez y solvencia del sistema pensional y, por esta misma vía, atenta contra el interés general y el principio de universalidad que gobierna el sistema de la seguridad social.[18] 3.6.

Análisis del caso concreto con fundamento en las causales de revisión alegadas y los supuestos fácticos y jurídicos expuestos 3.6.1. Perspectiva de análisis de los cargos 90. Lo primero que la Sala advierte es que en el presente caso subyace una argumentación encaminada a cuestionar la cuantía del derecho reconocido al demandante del proceso ordinario en beneficio de quien se ordenó la reliquidación de la prestación económica con el salario más alto devengado en el último año de servicios, incluida la bonificación por compensación, prestación sobre la cual la entidad recurrente afirma que no se realizaron aportes al sistema general de pensiones, de tal manera que ha debido ser excluida a la hora de determinar el ingreso base de liquidación - IBL. 91.

En consecuencia, las razones con fundamento en las cuales la entidad solicita la revisión de la sentencia no pueden encuadrarse en el supuesto de hecho de la causal descrita en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que, en la demanda –que contiene la petición de revisión– no se incluyó ni mucho menos se acreditó una circunstancia que afecte el contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso. 92.

En efecto, el único cuestionamiento que se realiza consiste en la inclusión de la bonificación por compensación como factor salarial para liquidar la pensión del accionante, asunto que corresponde a un aspecto de carácter sustancial y de interpretación y aplicación de las normas jurídicas que lo regulan, más no de la competencia de la autoridad o del trámite impartido al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o de alguna de las causales que pueden llegar a invalidar la actuación por el desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa, advirtiendo la Sala que se garantizó el debido proceso, por cuanto: i) La sentencia fue dictada, en sede de apelación, por la autoridad judicial competente –Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces, integrada en debida forma como consecuencia de la aceptación de los impedimentos manifestados por los integrantes de la Corporación; ii) Se agotó el procedimiento previsto en la Ley 1437 de 2011, para revisar la validez de los actos administrativos dictados por la UGPP en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 ejusdem, con plenas garantías para el ejercicio del derecho de defensa y la controversia de las pruebas allegadas a la actuación; y iii) Las providencias que se dictaron se notificaron en debida forma a las partes, a través del buzón de mensajes dispuesto para recibir notificaciones personales, con lo que se cumplió a cabalidad el requisito de publicidad. 93.

Por ende, el debate suscitado en torno al derecho a la reliquidación de la mesada pensional del señor González Vargas encuadra en la causal prevista en el literal b) del precepto analizado, por lo que el examen se realizará desde esta perspectiva, para lo cual se observará la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda y, concretamente, la sentencia de unificación de jurisprudencia sobre este particular aspecto, en tanto contiene las reglas y subreglas aplicables al régimen especial de pensiones de los funcionarios de la Rama Judicial. 94.

Lo anterior, por cuanto en el proceso no existió discusión alguna sobre el derecho pensional del accionante ni sobre el régimen especial de la Rama Judicial y el de transición que le son aplicables, sino únicamente sobre la reliquidación de la pensión y el cálculo de ingreso base de liquidación, con inclusión del factor denominado “bonificación por compensación”. 3.6.2.

Régimen especial de pensiones de los funcionarios de la Rama judicial 95. La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia dictada el 11 de junio de 2020[19], unificó la jurisprudencia sobre el Ingreso Base de Liquidación (período de liquidación y factores a incluir) de las pensiones de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulados por el Decreto 546 de 1971, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 96.

En esta oportunidad, la Sala hizo énfasis en que el componente pensional está guiado por el principio constitucional de la sostenibilidad financiera. 97. Se refirió ampliamente a las sentencias de la Corte Constitucional que regulan el régimen de transición, relacionando las siguientes: i) C-258 de 2013[20], que precisó que las reglas sobre el ingreso base de liquidación aplicables a todos los beneficiarios del régimen de transición, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso 3º de la Ley 100 de 1993; ii) SU-230 de 2015[21], que reafirmó la regla contenida en la sentencia anterior, en el sentido de que el ingreso base de liquidación fue es un aspecto sujeto a transición y, por tanto, se debía ceñir a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de 1993; iii) SU-395 de 2017[22], proferida en revisión de acciones de tutela dictadas por el Consejo de Estado.

En esta ocasión la Corte Insistió en que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición, que consiste en la aplicación ultractiva de los sistemas pensionales anteriores a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. iv) En la sentencia SU-210 de 2017[23], se pronunció la Corte en el mismo sentido de la anterior y reiteró su posición en la SU-023 de 2018[24]. 98.

A continuación se realizó el recuento de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre esta materia, precisando que inicialmente se apartaron de la posición de la Corte Constitucional contenida en las sentencias referenciadas, situación que se extendió hasta el proferimiento de la sentencia de unificación de jurisprudencia dictada por la Sala Plena de esta Corporación el 28 de agosto de 2018, en la que se analizó el régimen pensional ordinario de la Ley 33 de 1985. 99.

Aclaró que, “el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 que se pensionaron bajo el amparo de la mencionada Ley 33 de 1985, únicamente comprendió los elementos: edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, con lo que escindió el ingreso base de liquidación.” 100. Se destacó el carácter vinculante de esa decisión en el sistema de fuentes, aclarando que esta no se ocupó de definir si el ingreso base de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 también hacía parte del régimen de transición para quienes se hubieren pensionado con los requisitos establecidos por el Decreto 546 de 1971, régimen especial aplicable a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público ni hizo alusión a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar la pensión de jubilación de estos. 101.

Del análisis de las decisiones sobre el régimen especial de transición, concluyó: “…el Consejo de Estado en su jurisprudencia igualmente ha adoptado dos posiciones: la primera, en sus Salas de Subsección y Sala Plena de Sección, basada en que los destinatarios del régimen especial consagrado por el Decreto 546 de 1971, con ocasión del régimen de transición, tenían derecho a su aplicación integral, esto es, en cuanto a los elementos edad, tiempo o semanas cotizadas, monto e ingreso base de liquidación, con base en el principio de inescindibilidad.

La segunda, asumida por su Sala Plena Contencioso Administrativa en la que, en consonancia con lo establecido por la Corte Constitucional en su reciente jurisprudencia, consideró que la transición establecida por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 solo permite la aplicación del régimen pensional anterior que regenta al jubilado en cuanto a los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero no en lo referente al ingreso base de liquidación, que corresponde al definido por esa ley en sus artículos 21 y 36 inciso 3.º” 102.

En el fallo de unificación referido al régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público se estudiaron, a la luz de las normas que regulan la materia, los factores que se deben incluir en la liquidación de las pensiones, lo cual quedó consignado en los siguientes términos: “Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; la prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006; la bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1, y la bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, pues en forma expresa los decretos aludidos dispusieron que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes.” (Negrillas incluidas en el texto transcrito) 103.

Nótese que se incluyó como factor para liquidar la mesada pensional de los Magistrados de Tribunales creada por el Decreto 610 de 1988 por cuanto el mismo, en el artículo 1º, expresamente estipuló que constituía factor salarial para liquidar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de Altas Cortes. 104.

Sin embargo, siguiendo la misma exigencia que viene desde que la Corte Constitucional dictó la sentencia C-258 de 2013 y que fue expresamente acogida por el Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, condicionó la inclusión a haber sido efectivamente percibida por el empleado y haberse pagado los aportes correspondientes al Sistema de Seguridad Social, lo que implica que sin el cumplimiento de estos requisitos no se tiene derecho a su inclusión. 105.

Se reitera entonces que el ingreso base de liquidación se debe calcular con inclusión de los factores sobre los que efectivamente se hayan realizado aportes o cotizaciones al sistema pensional, tal como lo determinó, con carácter vinculante, la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación dictada citada que estableció las reglas y subreglas sobre el ingreso base de liquidación en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[25], para los servidores cobijados con la Ley 33 de 1985, las cuales transcribió, para insistir en el carácter obligatorio. 106.

Las referidas reglas garantizan la correspondencia que debe existir entre lo que el pensionado percibe por concepto de mesada pensional y lo que efectivamente cotizó en su vida laboral activa, “ámbito del que constitucional y legalmente no fueron abstraídos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público.” 107.

Las sentencias de la Corte Constitucional y la de unificación de jurisprudencia dictada el 28 de agosto de 2018 llevaron a la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado a fijar las siguientes reglas, adicionales y especiales, para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público: “…el ingreso base de liquidación del funcionario o empleado judicial que le faltan más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, es el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la debida actualización. El ingreso base de liquidación del funcionario o empleado que le faltan menos de diez 10 años para adquirir el derecho a la pensión, es i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, si fuera superior, debidamente actualizado.

Además, en lo que hace referencia a los factores salariales que se deben incluir en ese ingreso base de liquidación para la pensión de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios de la transición, hay que decir que son únicamente aquellos sobre los que hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, y que correspondan a los fijados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, normativa que se encuentra vigente.” (Negrillas en el texto trascrito) 108.

Lo anterior corresponde al siguiente cuadro: [pic] [pic] 109. Con posterioridad a la fijación de las reglas de unificación de jurisprudencia, la Sala Plena de la Sección Segunda se pronunció sobre los efectos de la decisión, señalando que serían retrospectivos[26], por lo que las reglas son aplicables a los siguientes casos: “(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.” (Negrillas incluidas en el texto original) 110.

Con respecto a la resolución de casos en sede del recurso extraordinario de revisión, que corresponde precisamente al caso que se resuelve en el sub examine, la sentencia de unificación aclaró que no puede entenderse, en principio, que “las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.” (Negrillas fuera del texto original). 3.6.3.

Derecho a la reliquidación del señor Lilio Cesar González Vargas 111. Lo primero que debe señalar la Sala es que el fallo que resolvió sobre el derecho del señor González Vargas a la reliquidación de su pensión con fundamento en el régimen especial de los funcionarios de la Rama Judicial consagrado en el Decreto 546 de 1971, con inclusión de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998 fue dictado el 5 de diciembre de 2018. 112.

Ello significa que lo fue con posterioridad a la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 pero antes de la expedición de la sentencia del 11 de junio de 2020 que, en forma concreta, unificó la jurisprudencia sobre el Ingreso Base de Liquidación (período de liquidación y factores a incluir) de las pensiones de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, regulados por el citado decreto, que causaron su derecho en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 113.

Lo anterior significa que la situación jurídica del accionante, relacionada con el reconocimiento pensional con fundamento en el régimen especial de la Rama Judicial se consolidó antes de fijarse las reglas de unificación jurisprudencial, tratándose, en consecuencia, de un derecho adquirido, por lo que las mismas no le son aplicables, contrario a lo que ocurriría si la situación estuviera pendiente de definición en sedes administrativa o judicial, eventos en que los efectos de la decisión lo cobijarían por tener efectos retrospectivos. 114.

Aun cuando es claro que el actor adquirió el derecho con el régimen anterior y, por ende, se consolidó, no ocurre lo mismo con la reliquidación que solicitó a efectos de que se le incluyera la bonificación por compensación, pues ella se encontraba en discusión judicial. 115. En efecto, con respecto a la prestación citada, está acreditado que el beneficiario de la pensión no sólo no reclamó su pago, sino que tampoco realizó aportes al Sistema General de Seguridad Social, por lo que esta situación no se había consolidado para la fecha en que la Sala Plena del Consejo de Estado dictó la sentencia del 28 de agosto de 2018 y determinó que no era posible incluir factor salarial alguno sobre el cual no se hubieran realizado aportes. 116.

En el sub examine se acreditó, con fundamento en la certificación del 20 de octubre de 2014, expedida por la Directora Administrativa de la División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y con la constancia del 2 de agosto de 2013, suscrita por la Pagadora de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Sucre, que el actor durante el año 2001 – último año de servicios- no tuvo unos ingresos laborales iguales al 80% de lo que por todo concepto devengaban los magistrados de Alta Corte. 117.

Lo anterior ocurrió porque el accionante no solicitó a la entidad empleadora el incremento de su salario, con inclusión de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998 y, por ende, tampoco se efectuaron aportes sobre ese factor. 118. La siguiente es la línea del tiempo que corresponde al derecho pensional del demandante del proceso ordinario, quien prestó sus servicios como Magistrado del Tribunal Administrativo de Sincelejo desde el 2 de septiembre de 1977 hasta el 30 de agosto de 2001. |Reconocimiento de la |7.10.1988 | |pensión | | | |Resolución No. 025831 del 7 de octubre de | | |1988, expedida por la subdirectora General | | |de Prestaciones Económicas de la Caja | | |Nacional de Previsión Social, se reconoció | | |la pensión del accionante, condicionada a | | |la fecha de retiro efectivo del servicio | | |activo, por valor de $2.168.377, modificada| | |por la No. 006929 del 10 de junio de 1999 | | |que la fijó en la suma de $2.756.829. | |Primera reliquidación |28.08.2002 | | |Resolución No. 24319 del 14 de marzo de | | |2005, por la suma de $5.720.000. | |Segunda reliquidación |25.07.2007 | | |Resolución No. 35176 del 25 de julio de | | |2007, por valor de $6.271.009.

Recapitulando, se encuentra acreditado que el derecho a la liquidación de la pensión con el fundamento en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 se consolidó como un derecho adquirido en cabeza del accionante desde el 25 de julio de 2007, fecha en la cual le fue reconocida la reliquidación con el mayor valor del último año de servicios, sin que dicha decisión, contenida en acto administrativo ejecutoriado, que goza de presunción de legalidad, haya sido objeto de controversia en sede judicial. 120.

Contrario a lo anterior, el derecho a la inclusión de la bonificación por compensación como factor computable en el ingreso base de liquidación no se había consolidado para el 28 de agosto de 2018, oportunidad en la cual la Sala Plena de esta Corporación señaló que ningún factor sobre el que no se hubieran realizado aportes se podría incluir en el ingreso base de liquidación, contrario a lo que se consignó en el fallo del 5 de diciembre de 2018, que cobró ejecutoria el 10 de diciembre de la misma anualidad, decisión que, sin duda alguna, afecta el equilibrio del sistema pensional. 121.

La Sala aclara que no se está desconociendo la regla de unificación según la cual “si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada”, por cuanto de la citada regla se encuentran excluidas aquellas situaciones en las que se compruebe en sede de revisión que se está pagando una suma que excede el derecho. 122.

Se precisa igualmente que no se trata de un caso de abuso del derecho o fraude a la ley, sino de un reconocimiento que excede el valor al cual tiene derecho el demandante del proceso ordinario quien –se reitera– no realizó aportes sobre la bonificación por compensación en el monto señalado en el Decreto 610 de 1998 y, por lo tanto, tal factor debe ser excluido de liquidación de su mesada pensional. 123.

En otras palabras, ante la imposibilidad de aplicar las reglas de la sentencia de unificación dictada el 11 septiembre de 2020 a la situación consolidada del accionante, con anterioridad a su proferimiento en relación con el régimen especial de la Rama Judicial, pero no haberse devengado ni realizado aportes sobre la bonificación por compensación, esta no puede constituir un factor computable, en aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 que era vinculante para la Sala de Conjueces que dictó el fallo cuya infirmación solicita la entidad pública recurrente, por lo que prospera parcialmente el recurso de revisión. 124.

La Sala reitera que, como acaece en el sub examine, no es posible incluir factores sobre los cuales no se hayan efectuado aportes al sistema general de pensiones, pues ello resulta contrario a la línea jurisprudencial ampliamente expuesta en esta providencia. 3.7. Conclusiones 125. La Sala encontró acreditada la causal de revisión descrita en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que el señor Lilio Cesar González Vargas no tiene derecho a que se le incluya como factor salarial computable para la liquidación del Ingreso Base de Liquidación la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998 y, por ende, se dispondrá su exclusión. 126.

En consideración a que prosperó parcialmente el recurso de revisión interpuesto la UGPP continuará pagando la pensión del accionante sin inclusión de la prestación económica citada. 3.8. Costas 127. Sobre la procedencia de condenar en costas en el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso final del artículo 255, con la modificación introducida por el 70 de la Ley 2080 de 2021, no es aplicable al sub examine, por haberse iniciado el proceso con anterioridad a la entrada en vigor de esta normativa, toda vez que el auto admisorio se dictó el 24 de enero de 2020. 128.

En consecuencia, con respecto a la condena en costas corresponde realizar la integración normativa con el Código General del Proceso, que regula la procedencia de estas en el artículo 365, canon que en el numeral 8º establece que “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” 129.

Como en el caso concreto prosperó parcialmente el recurso y, adicionalmente, no obra prueba de que se hayan causado gastos o expensas ni agencias en derecho, esta Sala se abstendrá de condenar en costas. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO: DECLARAR PARCIALMENTE FUNDADO el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en contra del señor Lilio Cesar González Vargas, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: INFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia dictada el 5 de diciembre de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces, en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Lilio César González Vargas en contra de la UGPP y, en su lugar, DISPONER que la mesada pensional del accionante se deberá pagar sin inclusión de la bonificación por compensación dispuesta en el Decreto 610 de 1988, por no haberse devengado ni efectuado aportes al Sistema General de Seguridad Social.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas por haber prosperado parcialmente el recurso y no encontrarse acreditadas ni causadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrada Magistrado PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ Conjuez ----------------------- [1] La entidad confirió poder especial al profesional Wildemar Alfonso Lozano Barón. [2] “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.” [3] “Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.” [4] R = R.H. x INDICE FINAL INDICE INICIAL [5] Folios 1 y 2 del expediente. [6] El demandado confirió poder especial al abogado Jaime Alberto Romero de la Ossa. [7] Las normas citadas fueron modificadas por los artículos 68 al 70 de la Ley 2080 de 2021. [8] Corte Constitucional, Sentencia C-450 del 16.06.2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En esta sentencia se consideró que “la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.” Conforme al planteamiento anterior, no vulnera el principio de imparcialidad el conocimiento de un recurso extraordinario de revisión por parte de uno de los magistrados que aprobó la sentencia recurrida, toda vez que, no es jurídicamente admisible excluir a todos los consejeros que participaron de la decisión impugnada. [9] Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza privada. [10] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. [11] “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones ParaFiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.” [12] Corte Constitucional, Sentencia SU 427 del 11.08.2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [13] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003, reiterada en la C-258 del 7.05.2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Sentencia del 5.02.2019, M.P. Alberto Yepes Barreiro [15] Corte Constitucional, sentencias SU-1184 de 2001, T-061 de 2007 y SU 573 del 27.11.2019, M.P. Carlos Bernal Pulido [16] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” [17] Imprenta Nacional.

Gaceta Legislativa 56. Consecutivo 4-816. Exposición de motivos Proyecto de Ley 56 de 2002-Senado. Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. [18] Corte Constitucional, Sentencia C-760 del 10.08.2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena, sentencia CE-SUJ-S2-021-20 del 11.06.2020, M.P. Rad. 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) [20] Corte Constitucional, Sentencia C-257 del 7.05.2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [21] Corte Constitucional, Sentencia SU-230 de 29.04.2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [22] Corte Constitucional, Sentencia SU-395 del 22.06.2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [23] Corte Constitucional, Sentencia SU-210 de 4.04.2017, M.P. José Antonio Cepeda Amarís [24] Corte Constitucional, Sentencia SU-023 de 5 de abril de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido [25] La regla que se fijó es que “el artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993».

Por su parte, las subreglas hacen alusión, de un lado, al periodo para liquidar la pensión de vejez, que de acuerdo con el artículo 21 y en el inciso 3.º de su artículo 36, en su orden, debe equivaler al promedio de los salarios sobre los que se haya cotizado en los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión de vejez o si faltaren menos de 10 años, al promedio de lo devengado en el tiempo que hiciere falta o el el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior, actualizado con el IPC y, de otro, a los factores salariales que se deben incluir en ese ingreso base de liquidación, que son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.” [26] Son aquellos que se aplican a aquellas situaciones que no se encuentran consolidadas.