CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2019-00903-01 Nº Interno: 6510-2022 Demandante: Blanca Nubia Clavijo Olaya Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Tema: Reajuste asignación básica y de retiro ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 28 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, que declaró probada la excepción de prescripción.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones La señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio N° S-2018 062418/ANOPA-GRULI-1.10 de 22 de noviembre de 2018, mediante el cual la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, negó el reajuste de la asignación básica pagada en el año 2004, conforme con el porcentaje de inflación del año 2003; así como el reajuste de la asignación básica correspondiente a los años 2005 a la fecha de retiro (13 de marzo de 2011), según los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, actualizados a partir de la inflación acumulada entre los años 1992 a 2004.
Oficio N° E-00001-201900704 CASUR id 420785 de 17 de enero de 2019, por medio del cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, negó el reajuste de la asignación de retiro, aplicando la corrección monetaria del salario por pérdida del poder adquisitivo entre los años 1992 a 2004. A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: Que se ordene a la Policía Nacional reajustar la base salarial percibida por la actora entre los años 1992 a 2004, corrigiendo previamente los porcentajes en que se reajustó la asignación básica de un oficial en el grado de General y/o Almirante, bajo la aplicación de la inflación acumulada del año anterior por ser más favorable que el incremento anual decretado por el Gobierno Nacional.
Que se ordene a la Policía Nacional pagar a la demandante la diferencia causada entre la asignación básica del año 2004, según el Decreto 4158 de 2004 y la base salarial actualizada, tomando como referente el sueldo básico de un oficial en el grado de General o Almirante, ajustado conforme el IPC del año 2003, incluyendo para el efecto, las partidas computables a que haya lugar.
Que se ordene a la Policía Nacional reliquidar, reajustar y pagar las diferencias causadas entre el año 2005 y la fecha del retiro del servicio de la demandante, conforme los decretos de aumento salarial expedidos por el Gobierno Nacional, tomando como referente la asignación básica actualizada por los ajustes realizados con la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004, teniendo en cuenta el sueldo básico, primas y demás prestaciones sociales.
Que se ordene a la Policía Nacional realizar las correcciones, adiciones o modificaciones a que hubiere lugar sobre la hoja de servicios de la demandante, donde se evidencien el incremento por el ajuste real de la actualización plena de la asignación básica. Que se ordene a la Policía Nacional efectuar el pago de las diferencias que se llegaren a causar por los años en que el porcentaje de inflación fue mayor al decretado por el Gobierno Nacional, respecto a las cesantías, indemnizaciones y demás prestaciones unitarias recibidas por la demandante, desde el año 2005 con a la afectación a la base de liquidación. Que se ordene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR a reajustar la asignación de retiro de la actora, conforme a la modificación de los valores reportados en la hoja de servicios, según las correcciones de inflación sobre los incrementos anuales de la asignación básica.
Que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, se ordene a CASUR la actualización de las sumas adeudadas, desde la causación del derecho hasta el pago total. Que, se condene solidariamente a las demandas al pago de 100 SMLMV, por concepto de daño moral. Que se ordene a las demandadas a reconocer y pagar a favor de la demandante los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, i) las sumas retenidas desde el 1° de enero de 2004 hasta la fecha del retiro; ii) los intereses, conforme lo establece el artículo 1617 del C.C. y los moratorios desde el 8 de octubre de 2018 hasta que se dicte la providencia que ponga fin al proceso; y iii) la sanción moratoria respecto de las cesantías en los términos de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 Que solidariamente se condene a las demandadas a pagar a favor de la demandante, el 25% del valor total de la sentencia que ponga fin al proceso, por concepto de daño emergente.
Finalmente, requirió que se ordene a las demandadas a cumplir el fallo en los términos previstos en los artículos 189 a 195 del CPACA y se condene a las accionadas a pagar las costas y agencias en derecho. Los hechos en los que el apoderado de la parte actora fundamenta las pretensiones de la demanda son los siguientes: Señala que la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya ingresó a la Policía Nacional, el 1° de septiembre de 1986 como Agente de la institución y llegó a ascender al grado de Subcomisario.
Indica que el Gobierno Nacional a través del Decreto 335 de 1992, dispuso que el sueldo básico para los integrantes de la Policía Nacional se distribuiría en un 40% para los grados inferiores al de coronel. Sin embargo, mediante Decreto 921 de 1992, se redujo a 31% generando un detrimento en el salario de los demás grados, especialmente, a quienes desde el año de 1996 la asignación básica dependía de la que fuera reconocida a un General de la República, según el método de la escala gradual porcentual prevista en el Decreto 107 de 1996.
Expresa que, desde el año de 1992 hasta su retiro del servicio activo, la asignación básica de la demandante fue ajustada anualmente conforme con la escala gradual porcentual, existiendo años en los que el índice de inflación fue mayor al decretado por el Gobierno Nacional; particularmente, en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004, generando con ello una pérdida de la capacidad adquisitiva.
Refiere que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-931 de 2004, ordenó que los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto nacional debían reajustarse conforme al índice de inflación del año inmediatamente anterior. Sostiene que la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya fue retirada del servicio en el grado de Subcomisario del Nivel ejecutivo de la Policía Nacional, el 13 de junio de 2011, por lo que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, le reconoció asignación de retiro, mediante Resolución N° 3331 de 24 de mayo de 2011.
Afirma que el 9 de octubre de 2018, presentó escritos ante la Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, solicitando reajustar el sueldo básico y las prestaciones sociales que sirven de base salarial para determinar su asignación de retiro, conforme con el IPC del año inmediatamente anterior, aplicable al periodo comprendido entre 1992 y 2004, así como el pago de las diferencias causadas, con el correspondiente efecto prestacional.
Asevera que las entidades demandadas, a través de los oficios N° S-2018-062418/ANOPA-GRULI-1.10 de 22 de noviembre de 2018 y E-00001-201900704-CASUR id 420785 de 17 de enero de 2019, respectivamente, resolvieron desfavorablemente sus requerimientos 1.2. Normas violadas y concepto de violación Se señalaron las siguientes disposiciones: Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 48, 53, 90, 150 (numeral 19 – literal e), 217, 218, 230 y 373 Ley 4ª de 1992, artículo 2 literal a), 4, y 13 Ley 923 de 2004, artículo 2 numeral 2.4 La Ley 238 de 1995.
La Ley 278 de 1996. Decreto 1211, 1212, y 1213 de 1990 Decreto 107 de 1996 Decreto 4433 de 2004, artículo 42 Decreto 4158 de 2004. El apoderado de la accionante manifiesta que los actos administrativos demandados se expidieron con i) desconocimiento de las normas constitucionales y legales en las que debía fundarse y ii) falsa motivación, por cuanto desarrolló una interpretación equivocada de la normativa que regula el reajuste anual de la asignación básica de la Fuerza Pública.
Manifiesta que según el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, corresponde al Gobierno Nacional establecer una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2° de dicha ley, en concordancia con el 53 superior, con el fin de mantener el poder adquisitivo constante.
Señala que el ajuste de la asignación básica de los miembros de la Fuerza Pública se deriva de la asignación básica que le corresponde a un General o Almirante, la que a su vez depende del salario reconocido a los Ministros de Despachos, las cuales se deben reajustar anualmente conforme Índice de Precios al Consumidor – IPC, por lo que el salario de los mencionados oficiales también se debe ajustar de conformidad con el IPC.
Aduce que entre los años de 1992 y el 2004 el salario de los Ministros de Despacho no ha estado debidamente ajustado al IPC, por lo que el ajuste salarial anual de los sueldos básicos de los miembros de la Fuerza Pública, establecido en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, tuvo un incremento inferior al Índice de Precios al Consumidor – IPC, determinado por el DANE, ocasionando una pérdida de la capacidad adquisitiva para dichos servidores.
Indica que la parte demandada, al negar el reajuste salarial pretendido, vulnera los derechos a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, al mínimo vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y los derechos adquiridos durante el tiempo en que prestó sus servicios a la Policía Nacional. Explica que el déficit en el incremento anual del sueldo básico de la actora durante el periodo de 1992 a 2004, ocasionó que su asignación de retiro se liquidara con una base salarial disminuida por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR, la cual ha continuado en el tiempo, pese a los ajustes realizados por el Gobierno Nacional a partir del 2005.
Afirma que el oficio expedido por CASUR realiza una interpretación contraria de la sentencia C-941 de 2003 e incurre en falsa motivación, al exponer una argumentación que desconoce el mandato constitucional y legal que le impone al Estado el deber de mantener el poder adquisitivo de las asignaciones básicas y de retiro, independientemente del régimen salarial y prestacional al que se encuentre vinculado el servidor público.
Agrega que CASUR, en el oficio demandado, reconoce que a partir del 1° de enero de 2005, los incrementos realizados por el Gobierno Nacional fueron iguales o superiores al IPC, lo que denota que con anterioridad no fue así y, por tanto, no era posible que se despachara deformablemente la petición de la actora. Resalta que las asignaciones de retiro se rigen por el principio de oscilación, por lo que están ligadas directamente a las asignaciones básicas en actividad de un oficial en el grado de General o Almirante y si las misma no está debidamente actualizada, se debe considerar que la prestación que se paga a los servidores de menor grado tampoco; por ende, es claro que existe un valor adeudado a favor de la actora.
Agrega que la jurisprudencia Constitucional ha señalado que el reajuste salarial anual de los empleados púbicos no puede ser inferior al IPC definido por el DANE, so pena de vulnerar el derecho de los trabajadores por la pérdida del poder adquisitivo del dinero y colocarlo en una situación de desmejora, lo cual en el caso de la actora se torna en una situación permanente, pues se trata de una circunstancia particular que afecta su salario y consecuentemente la asignación de retiro que devenga mensualmente. 2.
Contestación de la demanda 2.1 La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el régimen de asignaciones de retiro de la Fuerza Pública es de naturaleza especial acorde con los mandatos Constitucionales previstos en los artículos 217 y 218, lo cual guarda relación con la facultad que le asiste al Gobierno Nacional de regular el régimen prestacional de éstos, conforme con lo normado por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política.
Manifiesta que entre los años 1992 y 1995, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 335 de 1992, creó la prima de actualización para los grados de agente a teniente coronel, con el fin de nivelar las asignaciones del personal activo y retirado de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, condicionando su vigencia al establecimiento de una escala salarial porcentual que nivelara en forma definitiva dichas asignaciones.
Aduce que el Gobierno Nacional, por medio del Decreto 107 de 1996, estableció la escala gradual porcentual única, para los miembros de la fuerza pública, cumpliéndose con la nivelación salarial respectiva. Menciona que la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, prestó sus servicios a la Policía Nacional, por el término de 25 años, 7 meses y 17 días y se desvinculó en el grado de Subcomisaria, lo que dio lugar a que se le reconociera una asignación de retiro a partir del 13 de junio de 2011, en cuantía equivalente al 85% de las partidas computables previstas en el artículo 23 del Decreto 4433 de 2004.
Sostiene que para el periodo en que la demandante pretende el reajuste de su asignación básica se encontraba en actividad, por lo que no se cumple el requisito del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, aplicable por remisión de la Ley 238 de 1995; es decir, tener reconocida una pensión o asignación de retiro, para que proceda la reliquidación conforme el IPC, contrario a lo ocurrido con los servidores que ya se habían retirado y su derecho pensional pese a que se había consolidado, resultó afectado con los ajustes realizados en el periodo de 1997 a 2004.
En virtud de lo anterior, destaca que, a partir del año 2005, los incrementos efectuados a las asignaciones mensuales de retiro fueron iguales o superiores al IPC, por lo que no le asiste derecho a la actora del reajuste reclamado, toda vez que su prestación fue reconocida en el año 2011. 2.2 La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Señala que los aumentos salariales de la Fuerza Pública se realizan según las disposiciones vigentes de conformidad con los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional para fijar los sueldos básicos del personal en servicio activo.
Manifiesta que la entidad reconoció y pagó a la accionante el valor que por concepto de salarios y prestaciones fijó el Gobierno Nacional en los decretos que anualmente expide en ejercicio de la facultad que le otorga la Ley 4ª de 1992, los cuales gozan de presunción de legalidad, al no haberse sometido su control ante las autoridades judiciales, por lo que no se puede desconocer su aplicación. Afirma que, si bien, algunas asignaciones de retiro se incrementaron con base en el IPC de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995, también es cierto que dichas normas hacen referencia al reajuste de pensiones y no de salarios básicos, pues estos, se fijan anualmente por el Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esa ley, como lo establece la Ley 4ª de 1992.
Precisa que durante los años solicitados en la demanda (1997 a 2004), la actora se encontraba en servicio activo, siendo retirada, por solicitud propia, con efectos fiscales a partir del 13 de junio de 2011; razón por la cual no es posible aplicar las referidas normas, para reajustar su asignación salarial con base en el IPC. Aduce que la demandante durante su vida laboral devengó un salario que superaba los dos salarios mínimos legales vigentes de la época, por lo que no era una obligación incrementar su salario tomando como forma exclusiva el IPC; por ende, no se puede afirmar que los incrementos aplicados desconocieron el mínimo vital y móvil.
Propone la excepción de “prescripción extintiva”, del valor de la pretensión reclamada. 3. La sentencia de primera instancia 3.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, mediante la sentencia proferida el 28 de abril de 2022, declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva, con fundamento en lo siguiente: Señala que, la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, el 9 de octubre de 2018, solicitó el reajuste de su asignación básica y la consecuente afectación sobre las partidas que sirvieron de base para liquidar la asignación de retiro; es decir, cuando transcurrieron más de 7 años desde su desvinculación, pues según su hoja de servicios, la prestación de retiro se otorgó a partir del 13 de junio de 2011.
Sostiene que la actora fue miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en el grado de Subcomisario, quien discute el ajuste de la asignación básica devengada entre los años de 1992 a 2011, por lo que resulta procedente acudir al Decreto 1091 de 1995, (artículo 60) para determinar la aplicación del fenómeno de la prescripción. Asevera que “los reajustes salariales pretendidos habrían tenido lugar entre los años de 1996 a 2004, lo que significa que el término de 4 años para reclamar el pago de dichas diferencias se configuró año a año entre las anualidades transcurridas entre 2000 y 2008”.
Concluye que en el caso objeto de estudio al haberse “probado la prescripción del derecho es necesario declararla probada, por cuanto la prescripción extingue el derecho sustancial pretendido e impide su reconocimiento, no siendo por tanto una negación de pretensiones sino la declaratoria de prescripción de derechos que se extinguieron por no haber sido reclamados en tiempo, indistintamente a que le asiste razón o no a quien los reclama”. 5.
El recurso de apelación La parte actora por medio de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 28 de abril de 2022, que sustentó de la siguiente manera: Señala que la providencia recurrida declara la prescripción extintiva del derecho, sin tener en cuenta que el mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones salariales y de retiro de los miembros de la fuerza pública es un derecho irrenunciable e imprescriptible, por lo que la decisión del Tribunal constituye una violación a los principios de favorabilidad, pro homine y de los precedentes jurisprudenciales existentes sobre la materia.
Sostiene que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 217 y 218 de la Constitución Política, la Ley 4ª de 1992 y la Ley 923 de 2004, no es posible desmejorar las condiciones salariales y prestacionales de los miembros de la Fuerza Pública, por lo que es un deber del Gobierno Nacional garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de sus asignaciones.
Indica que, al finalizar la relación laboral, deberá efectuarse un ajuste final de todos los salarios debidos al empleado, tal y como se deriva del Convenio 95 de la OIT (numeral 2, artículo12), ratificado por Colombia y, lo expuesto en los artículos 53 y 90 de la Constitución. Afirma que la Corte Constitucional en la sentencia C-931 de 2004 declaró exequible “el artículo 2 de la Ley 848 de 2003, condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento de definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos que devenga más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tenga en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4 de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada solo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorporara las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medios o altos.” Resalta que, en dicha providencia, la Corte ordenó “al Gobierno Nacional y al Congreso de la República que tomen las medidas necesarias para realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expire la vigencia fiscal del año 2004, (…)”.
Destaca que en atención a la sentencia C-931 de 2004, se debe reconocer la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, entre los cuales se encuentran los integrantes de la Fuerza Pública; y esto solo puede llevarse a cabo, si se actualiza la asignación básica y los gastos de representación fijados a los Ministros del Despacho de conformidad con el índice acumulado de inflación en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004.
Insiste en que durante el periodo de 1992 a 2004, la entidad demandada reajustó el salario de la actora por debajo IPC y a partir del año 2005 el ajuste salarial de los miembros de la Fuerza Pública fue igual o superior al IPC del momento, pero no se puede desconocer que el incremento se viene haciendo sobre una base salarial disminuida desde el año de 1992.
Advierte que el Tribunal se apartó sin justificación y argumentación alguna, de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-931 de 2004, pues no tuvo en cuenta que la demandante se encuentra cobijada los efectos de dicha providencia, en la medida en que la Corte ordena realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la nación, antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004.
Por lo anterior, solicita que se revoque la providencia de primera instancia y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, como quiera que la reclamación de la actora goza de garantías constitucionales y legales como son el de favorabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad, lo que representa un auténtico derecho subjetivo exigible. 6.
Alegatos de conclusión 6.1 La parte demandante. reiteró lo alegado en la demanda y en el escrito de apelación, relacionado con i) el reajuste de la base salarial devengada por la demandante de conformidad con el índice acumulado de inflación sobre dichos factores salariales, en el periodo comprendido entre los años de 1992 a 2004; ii) la aplicación de la sentencia C-931 de 2004, de la Corte Constitucional, en cuanto al pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expire la vigencia fiscal del año 2004, y el reconocimiento de la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario los servidores públicos a partir del año 2005; y iii) la consecuente reliquidación de la asignación de retiro de la actora, teniendo en cuenta el salario reajustado. 6.2 La parte demandada guardó silencio 7.
Concepto del Ministerio Público. El Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. 2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, la Sala debe establecer si revoca la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho. Para el efecto, se analizará si la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya tiene derecho a la aplicación del índice de inflación acumulada como mecanismo de reajuste de la asignación básica que percibió en los años 1992 a 2004, cuando estaba en servicio en la Policía Nacional en el grado de Subcomisaria y si, como consecuencia, se debe reajustar la asignación de retiro que le fue reconocida a partir del 13 de junio de 2011.
Así mismo, se debe determinar si hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho. Con el fin de resolver el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial 2.1.1. Del régimen salarial y prestacional del personal de la Fuerza Pública De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política, la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos los integrantes de la Fuerza Pública, no es un asunto privativo de competencia del Congreso de la República, sino que para ello debe concurrir también el Gobierno Nacional.
En tal sentido se establece: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública”.
Así, se precisa que al legislador le corresponde establecer, en ejercicio de su competencia, el marco en el cual deberá actuar el Gobierno Nacional para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, a través de leyes marco. En este orden de ideas, con fundamento en tal facultad, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, que en su artículo 1º prevé que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en ésta, fijará el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, cualquiera que sea su denominación, régimen jurídico o sector, de los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República, de los miembros del Congreso Nacional, y de la Fuerza Pública.
A su turno, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992, dispuso que el Gobierno Nacional modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados de la Fuerza Pública, entre otros, aumentando sus remuneraciones. Igualmente, se determinó que podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de aquellos. De lo anterior se concluye que las asignaciones básicas del personal de la Fuerza Pública están sujetas a los decretos que expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial. 2.1.2.
De la especialidad del régimen prestacional de la Fuerza Pública, el incremento de las asignaciones de retiro con el IPC y el principio de oscilación El Sistema General de Pensiones es de aplicación general, así se desprende del texto del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003. Sin embargo, la misma norma en su artículo 279 dispuso que: “(…) El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas (…).”.
De tal manera que los integrantes de la Fuerza Pública, en principio, se encuentran excluidos del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993. Así que, solo por vía de excepción, en virtud del principio de favorabilidad, la Sala lo ha aplicado al personal de la Fuerza Pública. Como viene de explicarse, los integrantes de la Fuerza Pública tienen derecho a un régimen prestacional especial, cuya finalidad consiste en que tengan medidas de protección superiores a las establecidas en el sistema general de seguridad social, esto, con el objeto de “propender por la igualdad material, la equidad y la justicia social de las minorías beneficiadas con la especial protección prevista en la Constitución”.
La especialidad de dicho régimen se justifica en que los miembros de la Fuerza Pública desarrollan una actividad de riesgo latente para: (i) defender la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional; (ii) mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas; y (iii) para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
En tal sentido, la Corte Constitucional ha precisado que: “Este régimen especial a partir del potencial riesgo que comportan sus funciones, tiene su origen no sólo en la consagración expresa de los citados artículos de la Constitución, sino también en el mismo artículo 123 de la Carta Política que establece la diversidad de vínculos jurídicos que se presentan en el desarrollo de la función pública (v.gr. los miembros de corporaciones públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales); y que, en mayor o menor medida, con sujeción a lo previsto en el artículo 150-19 del mismo estatuto Superior, permite al legislador regular de diversa manera el régimen salarial, prestacional y de seguridad social de dichos servidores.
(…) Ya la Corte, en diversas oportunidades, ha reconocido que la diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de la fuerza pública tiene su origen en la naturaleza riesgosa de las funciones que desarrollan y que, a su vez, cumple con el fin constitucional de compensar el desgaste físico y mental que implica el estado latente de inseguridad al que se somete al militar y a los miembros de su familia durante largos períodos de tiempo.” Ahora bien, bajo el artículo original 279 de la Ley 100 de 1993, los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no eran acreedores del reajuste de sus pensiones como lo dispone el artículo 14 ídem, vale decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, sino mediante el principio de oscilación frente a las asignaciones salariales de los integrantes de la Fuerza Pública en actividad.
Empero, posteriormente la Ley 238 de 1995 adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: “Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.” Lo anterior significa que, a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993, sí tenían derecho a que se les reajustaran sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE.
Valga aclarar que cuando la norma transcrita se refiere a los pensionados, dicho término alude también a los miembros de la Fuerza Pública que hayan obtenido su asignación de retiro, tal como lo dispuso la Corte Constitucional en sentencia C - 432 de 2004, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil, cuando determinó que la asignación de retiro es una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez.
Así se lee en la citada sentencia: “Es una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce. Se trata, como bien lo afirman los intervinientes, de establecer con la denominación de “asignación de retiro”, una pensión de vejez o de jubilación para los miembros de la fuerza pública, en la medida que el resto del ordenamiento especial de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y sobrevivientes.
Un análisis histórico permite demostrar su naturaleza prestacional. Así, el artículo 112 del Decreto 501 de 1955, es inequívoco en establecer a la asignación mensual de retiro dentro del catálogo de prestaciones sociales a que tienen derecho los oficiales o suboficiales de la fuerza pública. En idéntico sentido, se reitera la naturaleza prestacional de dicha asignación, en los artículos 101 y subsiguientes del Decreto 3071 de 1968”.
Es así que desde la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995, el personal de la Fuerza Pública, en atención al artículo 14 ídem, podía tener derecho al reajuste de sus mesadas pensionales de conformidad con la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE. Situación que varió con la Ley 923 de 2004 que volvió a consagrar el principio de oscilación, así: “Artículo 3°.
Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: (…) 3.13. El incremento de las asignaciones de retiro y de las pensiones del personal de la Fuerza Pública será el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo”.
En el mismo sentido, el artículo 42 del Decreto 4433 de 31 de diciembre de 2004, estableció: “Oscilación de la asignación de retiro y de la pensión. Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. En ningún caso las asignaciones de retiro o pensiones serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente.
El personal de que trata este decreto o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley”. Sobre el reajuste de la asignación de retiro atendiendo al principio de oscilación, en reiterada jurisprudencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha manifestado que: “1.- Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados, entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, en virtud del principio de favorabilidad y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los Decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalada en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 en cada caso concreto aplica desde el año de 1996 hasta el 2004, toda vez que a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente la aplicación del principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004. 3.- El reajuste conforme al IPC, incide directamente en la base de la respectiva prestación pensional y debe servir para la liquidación de los incrementos que a partir del año 2005 se efectuaran sobre dicha prestación. En otras palabras, los incrementos que se efectúen sobre la asignación de retiro de un oficial o suboficial de la Fuerza Pública en retiro a partir de la entrada en vigencia el Decreto 4433 de 2004, esto es, el 1º de enero de 2005 deben tener en cuenta el incremento de la variación porcentual del índice de precios al consumidor de los años 1996 a 2004”. 3.
Hechos relevantes probados - Situación laboral del actor La señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, laboró para La Nación- Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, desde el 1° de septiembre de 1986 y fue retirada del servicio activo, por solicitud propia, a partir del 13 de junio de 2011, siendo el último grado ostentado el de Subcomisaria, según la información consignada en la hoja de servicios No. 40315331 de 2 de mayo de 2011. - Actuación administrativa El 9 de octubre de 2018, la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, a través de apoderado, presentó petición dirigida a la Dirección General de la Policía Nacional con radicado 097966, solicitando: i) la reliquidación y pago de la diferencia entre la asignación básica del año 2004 y la que le corresponde por ajuste de actualización conforme a la inflación causada en el año 2003; ii) la reliquidación y pago a partir del año 2005 hasta la fecha de retiro (13 de junio de 2011) de la diferencia causada entre la asignación básica y la que le corresponde conforme la inflación acumulo entre los años de 1992 a 2004; iii) el reajuste de todas sus primas, cesantías y demás prestaciones sociales; iv) la corrección de su hoja de servicios con dicha información; y v) el pago de todos los valores adeudados debidamente actualizados e indexados.
Mediante el Oficio No. S-2018-062418 de 22 de noviembre de 2018, el Jefe Grupo Liquidación de Nómina de la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, negó la petición del actor, argumentando lo siguiente: “(…) Los sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, los fija anualmente el Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, normatividad que puede ser consultada en al web de la Presidencia de la República, siendo importante resaltar que la Policía Nacional a través del Área Nómina de Personal Activo, únicamente es competente para liquidar los haberes del personal en servicio activo, contemplados en los decretos anuales de sueldo, por consiguiente no está facultada para realizar reconocimiento de salarios y/o prestaciones que no estén establecidos en las disposiciones legales que rigen la materia, como lo citan en uno de sus apartes los referidos decretos veamos: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, y en el artículo 5 de la Ley 923 de 2004.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derecho adquiridos”. Siendo importante indicar que la Policía Nacional no ha recibido Decreto alguno expedido por el Gobierno Nacional, que disponga el reconocimiento de pagos por concepto de reliquidación de salarios sobre el Índice de Precios al Consumidor (IPC), motivo por el cual jurídicamente no es viable atender de manera favorable su petición. (…)”.
El 9 de octubre de 2018, la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, a través de apoderado, presentó petición dirigida a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional con radicado 00001-201834921- CASUR - 365989, solicitando: i) la reliquidación y pago de la diferencia entre la asignación mensual de retiro reconocida y la que le corresponde sobre la escala gradual porcentual, por ajustes de actualización plena conforme a la inflación causada entre los años de 1992 a 2004; ii) la corrección de la asignación de retiro incluyendo la diferencia como factor de ajuste y se reconozca y pague conforme al nuevo valor; y iii) la actuación e indexación de los valores adeudados.
Mediante el Oficio No. E-00001-201900704-CASUR DI: 391892 de 17 de enero de 2019, el Director Encargado de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, negó la petición del actor, argumentando lo siguiente: “(…) En atención al escrito del asunto en calidad de apoderado de la señora SC ® BLANCA NUBIA CLAVIJO OLAYA, le informó que revisado el expediente administrativo se pudo constatar que la Entidad le reconoció asignación mensual de retiro a partir del 13-06-2011, dando aplicación a lo preceptuado en la norma vigente a la fecha del retiro con la cual se consolidó el derecho al reconocimiento de la prestación. De otra parte el Gobierno Nacional al expedir los decretos: 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009 y 1530 de 2010, han establecido los parámetros que rigen los reajustes de los salarios dando aplicación a la escala gradual porcentual contemplada en el Artículo Primero de las citadas normas especiales que han regulado la materia y que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ha venido acatando, sin que pueda variar los criterios fijados por el Gobierno Nacional (…) (…) Así mismo, es importante tener en cuenta que, a partir del 01 de enero de 2005, los incrementos realizados por el Gobierno Nacional con base en el principio de oscilación fueron iguales o superiores al Índice de Precios al Consumidor, de acuerdo con la fecha de retiro no es procedente reajustar la prestación que devenga por cuanto de la Entidad con base en el I.P.C. Por lo anteriormente expuesto, la Entidad no adeuda valor alguno por el citado concepto como tampoco es procedente atender favorablemente la pretensión de reajuste de asignación mensual de retiro en los términos de su solicitud.” 4.
Caso concreto La señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, en su condición de Subcomisaria (r) de la Policía Nacional, solicita la nulidad del Oficio N° S-2018 062418/ANOPA-GRULI-1.10 de 22 de noviembre de 2018, mediante el cual la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional le negó el reajuste de la asignación básica, y del Oficio N° E-00001-201900704 CASUR id 420785 de 17 de enero de 2019, por medio del cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le negó el reajuste de la asignación de retiro; porque considera que fueron expedidos con i) desconocimiento de las normas constitucionales y legales en las que debía fundarse y ii) falsa motivación, por cuanto desarrolló una interpretación equivocada de la normativa que regula el reajuste anual de la asignación básica de la Fuerza Pública.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada la excepción prescriptiva del derecho, al considerar que la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya, solicitó el reajuste de su asignación básica y la consecuente afectación sobre las partidas que sirvieron de base para liquidar la asignación de retiro, el 9 de octubre de 2018, es decir, cuando habían transcurrido más de 7 años desde su desvinculación, pues según su hoja de servicios, la prestación de retiro se otorgó a partir del 13 de junio de 2011.
Inconforme con esta decisión, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, argumentando que: i) el derecho a mantener el poder adquisitivo de las asignaciones salariales y de retiro de los miembros de la fuerza pública es un derecho irrenunciable e imprescriptible; ii) durante el periodo de 1992 a 2004, la Policía Nacional reajustó el salario de la actora por debajo IPC y a partir del año 2005 aunque el ajuste salarial fue igual o superior al IPC del momento, no se puede desconocer que el incremento se viene haciendo sobre una base salarial disminuida desde el año de 1992; y iii) a la demandante le es aplicable la sentencia C-931 de 2004, de la Corte Constitucional, para que se le ajuste la asignación básica conforme al IPC del año 2003 y la base salarial del año 2005 en delante, teniendo en cuenta la actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años de 1992 a 2004.
Adicionalmente, señala que es procedente reliquidar la asignación de retiro de la actora, teniendo en cuenta el ajuste aplicado a la asignación básica y demás partidas computables. Previo a efectuar una valoración de la procedibilidad de la prescripción, la Sala considera pertinente pronunciarse como primera medida sobre los alcances del derecho reclamado por la actora. 4.1 Sobre el ajuste de la asignación salarial entre los años de 1992 a 2004 Sobre este punto, se advierte que el inciso 1 del artículo 53 de la Constitución establece que el Estatuto del Trabajo debe contener, como uno de sus principios mínimos fundamentales, la remuneración mínima vital y móvil, “enunciado que ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, pese a que una interpretación gramatical del texto del artículo 53 lleva a concluir que éste establece un mandato dirigido al Legislador para que incorpore a ese estatuto, entre otros, el principio fundamental de una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, lo cual no significa la consagración explícita de un derecho al reajuste anual del salario de forma que se mantenga su poder adquisitivo real”.
La Sala advierte que las asignaciones básicas del personal de la Fuerza Pública están sujetas a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, según lo establece la Ley 4ª de 1992, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial.
Es este sentido se debe señalar que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del decreto legislativo 333 de 1992, expidió el Decreto 335 de 1992 “por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional (…)”, y en su artículo 15 creó una prima de actualización, indicando que “De conformidad con lo establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en servicio activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización”.
A su vez, el parágrafo del referido artículo 15 condicionó la vigencia de la prima de actualización “hasta cuando se establezca una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.”. Razón por la cual, el Gobierno Nacional a través de los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, ajustaba la prima de actualización hasta el momento en que entró a regir la escala gradual porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
El legislador a través de la Ley 4ª de 1992, en el artículo 13, dispuso expresamente que el Gobierno Nacional debía establecer una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º. En cumplimiento de dicho mandato legal, se expidió el Decreto 107 de 1996, el cual determinó que las asignaciones básicas mensuales para el personal de la Fuerza Pública corresponderían al porcentaje que se indica para cada grado, que siempre está en proporción directa respecto a la asignación básica del grado de general.
A partir de lo anterior, se observa que las asignaciones básicas del personal de la Fuerza Pública están sujetas a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, según lo establece la Ley 4ª de 1992, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial.
Precisado lo anterior, se advierte que esta Subsección, en sentencia del 27 de septiembre de 2018, con radicado 25000-23-42-000-2012-00845-01(0772-15), en un caso de similares condiciones fácticas al presente, negó las pretensiones al señalar que “la intención del constituyente al consagrar el principio fundamental de remuneración mínima vital y móvil fue diferente al de ajustar anualmente los salarios de todos los trabajadores de acuerdo con el costo de vida, pues lo que se buscó fue que el aumento anual con el costo de vida fuera sólo para el salario mínimo”.
En la mencionada providencia, se aclaró que la decisión de limitar el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no vulnera los derechos adquiridos de los servidores públicos, fundándose para ello en la sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, según la cual es posible limitar dicha prerrogativa, por las siguientes razones: i) La movilidad del salario no es formal sino real; ii) el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto; y iii) la distinción entre la desmejora de un derecho y su carácter absoluto.
Así las cosas, conforme lo ha sostenido de manera pacífica esta Corporación, el reajuste del salario para miembros de la Fuerza Pública, con fundamento en el IPC, solamente procede de las asignaciones de retiro, de acuerdo con las leyes 100 de 1993 y 238 de 1995; es decir para quienes ya contaban efectivamente con asignación de retiro en ese período, siendo entonces improcedente para quienes, como la actora, devengaban sueldo en actividad, toda vez que el reajuste de su salario se realizó de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión en líneas precedentes.
Ahora bien, es importante precisar que la parte actora en el recurso de apelación argumenta que de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-931 de 2004, proferida por la Corte Constitucional, el Gobierno nacional, a partir del año 2004 y antes cumplirse el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, tenía el deber de actualizar los salarios de los ministros de despacho y directores de departamentos administrativos, con el porcentaje acumulado del IPC no reconocido a estos funcionarios durante los años 1992 a 2003, lo cual se convertía en un factor de referencia para determinar el salario de los Generales y/o Almirantes y, por consiguiente, de los demás miembros de la Fuerza Pública, incluida la demandante.
Sobre el particular, se debe recordar que el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario no es un derecho absoluto, por lo que existe la posibilidad de limitar el aumento del salario a los empleados públicos que tienen una mayor capacidad en atención a los principios de solidaridad y proporcionalidad, para evitar el desconocimiento del núcleo esencial del principio a la movilidad salarial, lo cual implica que aunque el aumento no se realice conforme a la inflación, se mantenga el poder adquisitivo del salario.
Por lo tanto, si bien, el IPC es una variable económica que puede servir como parámetro para establecer el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también es cierto que, no constituye la única fórmula aplicable para ello; pues, también existen otras, como la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público, entre otras.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación al examinar el contenido y alcance de las sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, con el objeto de precisar si el Gobierno Nacional, al momento de expedir los decretos por medio de los cuales se realizan los ajustes salariales anuales, en ejercicio de la competencia atribuida en el artículo 4º de la Ley 4.ª de 1992, está obligado a mantener, como mínimo, el poder adquisitivo de los salarios con base en la inflación causada en el año inmediatamente anterior concluyó que, todos los servidores públicos tienen el derecho al reajuste de su salario, por lo menos, en el mismo porcentaje de la inflación causada en el año inmediatamente anterior.
Sin embargo, para los servidores con ingresos medios y altos dicho derecho no es absoluto, sino relativo, lo cual significa que, para este grupo de personas, el incremento salarial podía ser limitado con un porcentaje menor al de la inflación, con el objeto de salvaguardar otros derechos, fines y principios constitucionales, tal y como lo expuso en la sentencia C-1064 de 2001.
Acorde con lo mencionado, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 10 de noviembre de 2022, realizó un análisis de las sentencias C - 1017 de 2003 y C -931 de 2004, con el fin de precisar los criterios decantados por la Corte Constitucional respecto del aumento salarial de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva y en uno de sus apartes se refirió a la posibilidad de actualizar los salarios de los ministros de despacho y directores de departamentos administrativos, con el porcentaje acumulado del IPC no reconocido a estos funcionarios durante los años 1992 a 2003, indicando lo siguiente: “La Sala no comparte la interpretación que hace el demandante sobre las reglas definidas en las sentencias C-1017 de 2003 y 931 de 2004, por cuanto en criterio de esta colegiatura, tal inferencia excede el alcance de dichas decisiones y de los razonamientos que las soportan, como pasa a explicarse: En primer lugar, porque la Corte Constitucional ordenó la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, en los precisos términos de la consideración jurídica número 3.2.11.8.4, y en este numeral la Corte no hizo mención a esa actualización histórica como lo indica el demandante.
En segundo lugar, porque, por decisión mayoritaria de la Corte Constitucional, en todas las sentencias analizadas, no resultan contrarios a la Constitución los reajustes salariales de los altos funcionarios con un porcentaje menor al de la inflación, por las razones que han sido expuestas en precedencia, siempre y cuando dicha limitación no sea permanente en el tiempo, sino temporal; y, precisamente, con base en el anterior razonamiento, la Corte ha sostenido de forma reiterada que la aludida limitación no es una deuda que adquiere el Estado con los servidores públicos.
Tampoco es rembolsable al final de un determinado periodo, porque se trata de un ahorro fiscal para asegurar otros fines y principios constitucionales de mayor envergadura.” (Negrilla y subrayado fuera de texto). Aunado a lo anterior, la referida sentencia, denegó la demanda de nulidad interpuesta contra el artículo 3, literal a) de los Decretos 4150 de 2004, 916 de 2005; 372 de 2006; 600 de 2007; 643 de 2008; 708 de 2009; 1374 de 2010; 1031 de 2011; 853 de 2012;1029 de 2013; 199 de 2014; y 1101 de 2015, expedidos por el Gobierno Nacional, “Por medio de los cuales se fijan las escalas de asignación básica de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional y se dictan otras disposiciones”, luego de considerar que el aumento salarial decretado por el Gobierno Nacional para los Ministros de despacho se ajustó a los criterios definidos por la Corte Constitucional en las sentencias C – 1017 de 2003 y C – 931 de 2004, con fundamento en lo siguiente: “Así las cosas, se procederá a revisar si las disposiciones demandadas se expidieron conforme a los lineamientos fijados en los precedentes judiciales dictados dentro de las sentencias de constitucionalidad C-1017 de 2003 y C-931 de 2004 del órgano de cierre constitucional, de la siguiente manera: i) Decreto 4150 del 10 de diciembre de 2004: Artículo 3.
Otras remuneraciones. A partir del 1º de enero de 2004, las remuneraciones mensuales para los empleos que a continuación se relacionan serán las siguientes: a) Ministros del Despacho y Directores de Departamento Administrativo: Ocho millones novecientos dieciocho mil ochocientos setenta y seis pesos ($8.918.876) moneda corriente, distribuidos así: Asignación básica: $ 2.440.204 Gastos de representación: $ 4.338.142 Prima de dirección: $ 2.140.530 Para esta vigencia fiscal, la Corte Constitucional ordenó en la sentencia C-931 de 2004, tener en cuenta para los servidores con salarios medios y altos, como mínimo, un ajuste no inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada en el año 2003, que fue del 6.49%.
El salario asignado en el año 2003, para aquellos funcionarios, era de ocho millones quinientos setenta y cinco mil ochocientos cuarenta y dos pesos ($8.575.842), luego el incremento salarial en el año 2004, correspondió a trescientos cuarenta y tres mil treinta y cuatro pesos ($ 343.034), es decir un incremento salarial del 4% del salario, porcentaje superior al 50% de la inflación del año 2003. ii) Decreto 916 del 30 de marzo de 2005: Artículo 3.
Otras remuneraciones. A partir del 1º de enero de 2005, las remuneraciones mensuales para los empleos que a continuación se relacionan serán las siguientes: a) Ministros del Despacho y Directores de Departamento Administrativo, nueve millones cuatrocientos nueve mil cuatrocientos quince pesos ($9.409.415) moneda corriente, distribuidos así: Asignación básica: $ 2.574.416 Gastos de representación: $ 4.576.740 Prima de dirección: $ 2.258.259 Para esta vigencia fiscal, la Corte Constitucional ordenó en la sentencia C-931 de 2004, tener en cuenta para los servidores con salarios medios y altos, como mínimo, un ajuste superior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada en el año 2004, que fue del 5.50%.
El salario asignado en el año 2004, para aquellos funcionarios, era de ocho millones novecientos dieciocho mil ochocientos setenta y seis pesos ($8.918.876), luego el incremento salarial en el año 2005, correspondió a cuatro cientos noventa mil quinientos treinta y nueve pesos ($490.539), es decir un incremento salarial del 5.5%, equivalente al 100% de la inflación del año 2004. iii) Decreto 372 del 8 de febrero de 2006: Artículo 3.
Otras remuneraciones. A partir del 1º de enero de 2006, las remuneraciones mensuales para los empleos que a continuación se relacionan serán las siguientes: a) Ministros del Despacho y Directores de Departamento Administrativo, nueve millones ochocientos setenta y nueve mil ochocientos ochenta y seis pesos ($9.879.886) moneda corriente, distribuidos así: Asignación Básica: $ 2.703.137 Gastos de Representación: $ 4.805.577 Prima de Dirección: $ 2.371.172 Para esta vigencia fiscal, la Corte Constitucional ordenó en la sentencia C-931 de 2004, tener en cuenta para los servidores con salarios medios y altos, como mínimo, el cien por ciento (100%) de la inflación causada en el año 2005, que fue del 4.85%.
El salario asignado en el año 2005, para aquellos funcionarios, era de nueve millones cuatrocientos nueve mil cuatrocientos quince pesos ($9.409.415), luego el incremento salarial en el año 2006 correspondió a cuatro cientos setenta mil cuatrocientos setenta y un pesos, es decir un incremento salarial del 5%, porcentaje superior al 100% de la inflación del año 2005.
Con lo expuesto hasta aquí, es evidente que el Gobierno nacional y el Congreso de la República, cumplieron con las directrices trazadas en las Sentencias C-1017 de 2003 y 931 de 2004 de la Corte Constitucional, pues a partir del año 2004 se fue aumentando el porcentaje del reajuste salarial de aquellos funcionarios, hasta alcanzar como incremento salarial un porcentaje superior al 100% de la inflación, cuando finalizó la vigencia del Plan de Desarrollo 2003-2006.
Ahora bien, en los años siguientes, los reajustes salariales de aquellos funcionarios fueron los siguientes: Por lo anterior, al realizar una sencilla comparación, junto a su análisis respectivo, se puede concluir que si bien en las sentencias C-1017 de 2003 y 931 de 2004 de la Corte Constitucional, no se ordenó nada específico para aquellas vigencias, en virtud de las consideraciones de los precitados fallos el Gobierno nacional expidió los multicitados decretos acatando los lineamientos ordenados por el Alto Tribunal.
Visto lo anterior, la Sala concluye que no le asiste razón al actor, al considerar, por un lado, que los decretos infringieron las normas constitucionales y, por otro lado, que no se encontraban ajustados a los lineamientos jurisprudenciales”. (Sic) De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón a la parte actora para solicitar el reajuste de su asignación básica, a partir del ajuste que le correspondería al grado de general y/o almirante de la Fuerza Pública, como consecuencia del incremento efectuado a los Ministros de Despacho, con el porcentaje acumulado del IPC no reconocido durante los años 1992 a 2003, teniendo en cuenta que los criterios establecidos por la Corte Constitucional en el numeral 3.2.11.8.4 de la Sentencia C-931 de 2003, para realizar la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, entre estos, los ministros de despacho, no dispuso un reajuste histórico como lo pretende la demandante.
En este mismo sentido, esta Subsección, en sentencia de 29 de febrero de 2024 indicó que: “En cuanto al criterio fijado por la Corte Constitucional, resulta oportuno advertir que el precitado fallo, como se dijo, estudió la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003, por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el 2004, por lo que no podría aplicarse siquiera a las vigencias anteriores, como lo pretende el actor, máxime cuando para los períodos de 1992 a 2003 el Gobierno nacional incrementó los salarios del personal uniformado de las fuerzas militares, a través de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002 y 3552 de 2003”.
Así mismo, cabe señalar que los reajustes salariales decretados por el Gobierno Nacional a favor de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva, a partir del año 2004, se fueron aumentando hasta alcanzar como incremento salarial un porcentaje superior al 100% de la inflación, cuando finalizó la vigencia del Plan de Desarrollo 2003-2006, cuya tendencia continuó en años posteriores; tal y como se advierte en los decretos que fijan las escalas de asignación básica de los empleos de la Rama Ejecutiva, analizados en la sentencia de 10 de noviembre de 2022, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo que no se evidencia una situación concreta que haya afectado el derecho a mantener el poder adquisitivo de dichos servidores públicos.
Así las cosas, la Sala concluye que los cargos de nulidad propuestos por la parte actora contra el Oficio N° S-2018 062418/ANOPA-GRULI-1.10 de 22 de noviembre de 2018 carecen de fundamento, toda vez que prima facie no se advierte ninguna contrariedad o incompatibilidad con el ordenamiento jurídico superior. En consecuencia, no están llamados a prosperar. 4.2 Sobre el reajuste de la asignación de retiro Por otra parte, la parte actora solicita que ordene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, reliquidar su asignación de retiro teniendo en cuenta una nueva base salarial reajustada con la actualización plena realizada con el porcentaje acumulado del IPC no reconocido durante los años de 1992 y la fecha efectiva del retiro del servicio activo de la actora (13 de junio de 2011).
Al respecto, la Sala reitera que la Constitución Política en el artículo 53 establece el principio de la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y que el Estado garantizará el reajuste periódico de las pensiones legales. Por su parte, en el artículo 13 ibídem está previsto el derecho a la igualdad, según el cual el Estado promoverá las condiciones para que aquélla sea real y efectiva entre iguales, por lo que ante diferentes supuestos de hecho no es posible otorgar el mismo trato.
Ahora bien, la Sala advierte que la Sección Segunda de esta Corporación falló sendos procesos en los que se solicitaba el reajuste de la asignación de retiro reconocida antes de 1997 a miembros de la Fuerza Pública, con la aplicación de la Ley 238 de 1995, es decir, de acuerdo con el índice de precios al consumidor, como lo disponía el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, en sentencia del 17 de mayo de 2007, M.P. Jaime Moreno García, se sostuvo: "( ) que a partir de la vigencia de la ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE como lo dispuso el artículo 14 de la última, y a la mesada 14 en los términos del artículo 142 ibídem”.
Sin embargo, posteriormente y para la fecha en que la actora fue retirada del servicio ya estaba vigente la Ley 923 de 2004, que reguló nuevamente el principio de oscilación, al indicar en el numeral 3.13 del artículo 3 que “[e]l incremento de las asignaciones de retiro y de las pensiones del personal de la Fuerza Pública será el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo”.
Disposición reiterada por el artículo 42 del Decreto 4433 de 31 de diciembre de 2004. De lo anterior, se colige que como la accionante adquirió su estatus pensional en el año 2011, su situación difiere de quienes percibían su asignación de retiro antes del año 1997 y presentaron demandas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que ésta se reajustara hasta el año 2004 con el IPC, en atención a lo dispuesto por la Ley 238 de 1995 y el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, por lo que la actora no se encuentra en un plano de igualdad que permitiere dar aplicación a dicha normativa para reajustar su asignación de retiro.
Por otra parte, se resalta que “la base de liquidación es una sola y su cálculo se realiza al momento en que se reconoce la prestación con base en el salario que percibían al momento del retiro. Una vez reconocida la asignación de retiro, la misma cada año es incrementada en un porcentaje igual a la del personal en actividad para cada grado”, tal como lo indicó la Sección Segunda, Subsección A en un caso de similares condiciones fácticas al presente.
Por consiguiente, se considera que la accionante no tiene derecho a obtener el reajuste de la asignación de retiro, toda vez que para el periodo de 1992 a 2011, se encontraba en servicio activo y, por sustracción de materia, no tenía la calidad de pensionada, lo que le hubiera permitido dar aplicación a las reglas normativas y jurisprudenciales referidas; máxime, cuando no se observa una situación concreta que imponga a esta Colegiatura modificar la base salarial percibida por la actora al momento de su retiro, tal y como se explicó en líneas anteriores.
En este orden de ideas, contrario a lo afirmado por la Sala mayoritaria del Tribunal de Cundinamarca, no existe prescripción sobre el reajuste solicitado al advertirse que la asignación salarial de la reclamante, mientras estuvo en servicio activo, fue aumentada conforme con los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional sobre dicha materia.
En consecuencia, decir que el reajuste no fue reclamado en tiempo, equivale a decir que existía la obligación por parte de la Policía Nacional de incrementar la asignación salarial lo cual no corresponde a lo descrito en precedencia, pues se tiene que dicho deber fue honrado por el Gobierno Nacional. 4.4 En relación con la condena en costas Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas. III. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, la Sala modificará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, y en su lugar negará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. – MODIFICAR la sentencia de primera instancia, proferida el 28 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que declaró probada la excepción de prescripción y, en su lugar NEGAR las súplicas de la demanda promovida por la señora Blanca Nubia Clavijo Olaya en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE ESCOBAR BEDOYA (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (En comisión de servicios)