Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) Ejecutante: Verónica de Jesús Vargas Chavarriaga Ejecutado: Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Temas: Apelación contra auto que decretó medida cautelar AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada contra el auto proferido el 11 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual decretó una medida cautelar.

ANTECEDENTES La señora Verónica de Jesús Vargas Chavarriaga, interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumpla la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico. PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El tribunal mediante auto del 11 de diciembre de 2023 decretó el embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas corrientes y de ahorros que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación cuyo titular sea la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en los siguientes establecimientos bancarios: BBVA, Agrario de Colombia, Popular S.A., Occidente, Davivienda, Bancolombia, y AV Villas S.A. según los números de cuenta indicados en la parte resolutiva de la providencia. Todo lo anterior, condicionado a que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: - Lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; - Los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA.

Que si bien el artículo 594 del CGP reiteró la imposibilidad legal de embargar los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, lo cierto es que de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia, dicha prohibición no es absoluta y debe ser valorada atendiendo las particularidades del caso, a efectos de determinar si se configura o no alguna de las excepciones previstas, como lo es el pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las entidades públicas, particularmente, las acreencias laborales que gozan de una protección constitucional especial.

Que en el caso concreto concurren dos de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto se pretende con el proceso ejecutivo, el pago de una suma reconocida en una sentencia proferida por esta jurisdicción, que adicionalmente ordenó el reconocimiento de un derecho laboral. Que de conformidad con lo establecido en el numeral 10 del artículo 593 del CGP y de acuerdo con la liquidación de la contadora adscrita a ese tribunal que sirvió como base para librar el correspondiente mandamiento de pago, la medida de embargo se limitará a ese valor, es decir, a la suma de ($ 494.358.293.oo) incrementado en un cincuenta por ciento (50%), conforme lo indica la norma, lo que equivale a ($ 741.537.440.oo).

RECURSO INTERPUESTO El apoderado de la parte ejecutada interpuso recurso de apelación contra la referida providencia, expresando que todas las cuentas de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial hacen parte de las rentas de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nacional aunado a que todas las que administra están destinadas a la prestación de un servicio público esencial, cual es la Administración de Justicia y por ende todas las cuentas son inembargables.

Que el tribunal tampoco dio traslado para que la entidad se pronunciara sobre la solicitud de adición de embargo antes de decretar la medida, lo que debía hacerse al día siguiente a su recepción por ser presentada en el curso del proceso, situación que no permitió el derecho de contradicción y defensa de la entidad. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) Que teniendo claro que las cuentas son inembargables y que por la naturaleza de sus recursos no puede aplicarse la excepción, máxime cuando como en el caso que nos ocupa no se trata de un crédito de carácter laboral, el despacho debió abstenerse de decretar la medida, y en el caso de acceder haber explicado ampliamente el fundamento de la presunta excepción, previa ponderación de derechos.

Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer: i) si debe revocarse el auto que decretó la medida cautelar, por recaer sobre recursos inembargables y ii) si se presenta un desconocimiento del derecho de contradicción y defensa al no haberse surtido un traslado por haberse presentado la solicitud de medida en el curso del proceso.

Principio de inembargabilidad y excepciones previstas jurisprudencialmente1 El artículo 63 de la Constitución Política dispone que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El anterior mandato tiene como finalidad garantizar el adecuado funcionamiento y distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se busca salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades.

Por su parte el artículo 599 del CGP consagra que, desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado y que el juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario. Que el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.

Resulta pertinente citar lo dispuesto en el artículo 594 del CGP: Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1 Tema ya desarrollado por la Sección Segunda, Subsección A, en auto del 5 de diciembre de 2022 radicado 68001-23-33-000-2015-00473-01 (4877-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) 1.

Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […]

PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el alcance del principio de inembargabilidad concluyendo que no es absoluto. En efecto. en la Sentencia C-1154 de 2008, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 21 parcial del Decreto 28 de 2008, por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, se trazó la línea jurisprudencial sobre la embargabilidad de los recursos públicos y se determinó que, pese a que la regla general sea su carácter inembargable, hay situaciones en las que resulta plausible permitir el embargo.

Sostuvo la Corte que el legislador adoptó como pauta mayoritaria la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, jurisprudencialmente se han fijado algunas reglas de excepción, pues el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) Con respecto a las excepciones, puntualmente expuso: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad2, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

(Negrita de la Subsección) 2 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) Así, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: ✓ Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. ✓ El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. ✓ Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Caso concreto Se encuentran establecidos los siguientes hechos: - El 28 de noviembre de 2016 el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Verónica de Jesús Vargas Chavarriaga en la que se accedió a la diferencia salarial por el cargo de abogado asesor. - Por auto del 25 de noviembre de 2021 se libró mandamiento en favor de la ejecutante. - El 16 de mayo de 2023 se ordenó seguir adelante con la ejecución. - A través de auto del 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico decretó el embargo y secuestro de los dineros de las cuentas corrientes y de ahorros a nombre de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en los siguientes establecimientos bancarios siempre y cuando no hagan referencia a dineros asignados para sentencias y conciliaciones de la entidad: BBVA, Agrario, Bancolombia, Occidente, AV Villas y Davivienda.

Lo anterior con fundamento en que se estructuraba una de las excepciones reconocidas en la sentencias C-1154 de 2008 y C-539 de 2010, en concordancia con lo dispuesto en la C-543 de 2013, ya que se trata de una obligación contenida en una sentencia, y al realizar un ejercicio de ponderación entre la inembargabilidad de los recursos y los derechos fundamentales de la demandante al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, resultaba recomendable darle prioridad a estos últimos dada la conducta asumida por el obligado en desmedro de estos derechos.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) - La parte ejecutante presentó escrito en el que amplió la solicitud de embargo para lo cual precisó y enlistó el número de cuenta, objeto, tipo y entidad bancaria. Además, pidió que «en el auto que se acceda, se determine cada una de las cuentas para embargar, y no que, la directriz se haga de manera general, con el objeto de blindar de eficacia a la decisión judicial» - El tribunal por auto del 11 de diciembre de 2023, que ahora se recurre, decretó la medida.

La parte recurrente señaló que los dineros de la entidad están incorporados en el Presupuesto General de la Nación por lo que gozan de inembargabilidad y que están destinados a la prestación de un servicio público esencial que es la administración de justicia. La Subsección considera que el análisis del tribunal para decretar la medida partió precisamente del hecho de que se trata de recursos inembargables por lo que bajo la línea jurisprudencial que la Corte Constitucional ha trazado frente al tema, es decir, en atención a las reglas de excepción que ha desarrollado, procedió al decreto de la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante.

Se recuerda, que si bien existen unas normas que consagran una pauta mayoritaria sobre la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, jurisprudencialmente se ha sostenido que, ante la necesidad de armonizar esa cláusula general con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada, razón por la cual, por excepción, procede el decreto de la medida solicitada en el presente caso.

Adicionalmente, el caso concreto constituye dos de las excepciones desarrolladas por la jurisprudencia, esto es, se trata de una decisión judicial que a su vez consagra un crédito u obligación de origen laboral. En efecto, bajo el entendido de que el tribunal en la providencia debatida no desconoció las reglas de excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación que jurisprudencialmente se han determinado, sino que por el contrario fueron el fundamento de su decisión, se confirmará la providencia apelada.

Tampoco se advierte que el decreto de la medida desconozca que las rentas que administra la Dirección Ejecutiva de Administración de Judicial están destinadas a la prestación del servicio público de administración de justicia, pues, se insiste, el desarrollo jurisprudencial constitucional que por vía de excepción permite la cautela Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 08001-23-33-000-2014-01377-02 (1996-2024) pedida, pretende asegurar y garantizar los derechos de cada persona individualmente considerada.

Frente al punto del presunto desconocimiento del derecho de contradicción y defensa al no haberse surtido un traslado por haberse presentado la solicitud de medida en el curso del proceso, debe precisarse que la regulación que el CPACA trae sobre medidas cautelares está dirigida a procesos declarativos y el presente asunto se trata de una ejecución. Adicionalmente, el artículo 78 del CGP, si bien establece que es deber de las partes y apoderados remitir un ejemplar de los memoriales que presenten en el curso del proceso cuando hubieren suministrado una dirección electrónica, claramente indica que se exceptúa la petición de medidas cautelares.

En ese sentido, no era obligación de la parte remitir copia de la solicitud presentada a la contraparte. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. Confirmar el auto proferido el 11 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual decretó una medida cautelar, de acuerdo con las consideraciones expuestas.

Segundo. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Firmado electrónicamente  RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente