CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2022-00697-01 Demandante: JHON JAIR SEGURA TOLOZA Demandada: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Tema: Recurso de apelación en contra del auto que niega medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados Auto que resuelve recurso de apelación La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 4 de octubre de 20221, mediante el cual el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia2, denegó la medida cautelar de suspensión provisional del Oficio No. 22.00.04309 de 31 de marzo de 20223, por medio de la cual la Unidad Nacional de Protección resolvió la solicitud de implementación de unas medidas de protección elevada por el demandante.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El ciudadano Jhon Jair Segura Toloza, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra de la Unidad Nacional de Protección - en adelante UNP-, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: «[…] que se declare nula la respuesta otorgada por la Unidad Nacional de Protección a través de oficio 22-001-4304 (sic), fechado 31 de marzo de 2022, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición del 28 de enero de 2022;

Como consecuencia de lo anterior, se solicita que la UNP, convoque al comité CERREM, en aras de realizar un nuevo estudio de riesgo al señor JHON JAIR SEGURA TOLOZA, dejando sin efectos los actos administrativos demandados […]». 1 Cabe poner de relieve que el expediente fue repartido a este Despacho el 9 de junio de 2023. 2 Doctor Eduardo Antonio Lubo Barros 3 «Por medio de la cual se ordena la expropiación administrativa del predio ubicado en la calle 13 No. 12-43 del barrio San Pascual de la actual nomenclatura urbana de Cali, identificada catastralmente con el No. 7600100030900030010000000010, matrícula inmobiliaria No. 370-30125 de propiedad del señor DAVID ARCESIO RAMÍREZ GALLO y/o herederos indeterminados, requerido para el “proyecto ciudad Paraíso – Plan Parcial barrio San Pascual». 2 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección 2.

El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El magistrado conductor del proceso, a través de auto de 15 de septiembre de 2022, admitió la demanda, negó la medida cautelar de urgencia deprecada y ordenó que se surtieran los trámites de ley. I.2. La solicitud de medida cautelar 3.

La parte demandante, en escrito separado, presentó solicitud de medida cautelar de urgencia encaminada a que se decrete la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado; sin embargo, en dicha solicitud no invocó las normas violadas, sino que hizo unas apreciaciones del nivel de riesgo en el que se encuentra, resaltando su calidad de representante legal de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica.

Dicha solicitud fue negada por el a quo en la providencia de 15 de septiembre de 2022, con sustento en los siguientes argumentos: «[…] En estas condiciones, y teniendo en cuenta que en la actualidad el demandante cuenta con esquema de seguridad el cual es objeto de conocimiento del Consejo de Estado, y pretende ampliar dicho esquema, no se advierte de que deba adoptarse una decisión que amerite la impostergable intervención judicial sin garantía del derecho de defensa de la entidad demandada.

Lo anterior, sin desconocer que es un asunto de la mayor relevancia y transcendencia constitucional que, en armonía con lo afirmado por el demandante, amerita un pronunciamiento para que, en caso de resultar procedente, se ordenen, provisionalmente, las medidas necesarias para proteger el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Sin embargo, estima el despacho que, por los motivos señalados, esta finalidad puede alcanzarse con el procedimiento normal que contempla el artículo 233 del CPACA para este tipo de cautelas, sin la restricción del derecho a ser oído de que goza la parte demandada […]». 4.

Posteriormente, con fecha 13 de junio de 2022, el demandante solicitó la adopción de la medida cautelar de suspensión del oficio demandado, con sustento en que fue abordado por un sujeto quien lo amenazó de muerte por «[…] hechos que iban a ser descubiertos ocho días después de la supuesta fuga del señor ALIAS MATAMBAN como aporto la prueba señor juez entre por varias ocasiones ingrese a la cárcel la picota y acudí ante la JEP para que se reconociera al señor JUAN LARINSON CASTRO ESTUPIÑAN como víctima y a su vez reparada a sus víctimas, luego de la fugada del JUAN LARINSON CASTRO ESTUPIÑAN nos dimos cuenta atreves del MILTON LIBARDO JIMENEZ ARBOLEDA identificado con Cedula de Ciudanía No. 16.224.792 este ciudadano quien se encuentra privado de la libertad informo a la opinión pública que el estado Colombia había desaparecido al señor JUAN LARINSON CASTRO ESTUPIÑAN para luego ser asesinado ya que él conocía muchas verdades que se encontraban implicados altos mandos de la fuerza pública […]».(sic) 5.

A través de escrito de 23 de septiembre de 2022, el apoderado judicial del demandante solicitó impulso procesal y la resolución de la medida cautelar en los siguientes términos: 3 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección «[…] es de aclarar que lo que se busca es a través de la MEDIDA CAUTELAR es resguardar la vida y la integridad de mi prohijado JHON JAIR SEGURA TOLOZA y de su núcleo familiar […] mi prohijado ha recibido amenazas de una organización con estructura sicarial con capacidad de mi prohijado ser atacado por mas de 6 personas de esta oficina siendo así es procedente el aumento del esquema de seguridad solicitado.

Por cierto este despacho en la admisión de la demanda manifiesta que mi prohijado cuenta con un esquema de seguridad conformado por dos escoltas es cierto que cuenta con dos escoltas como se aporta la prueba los mismos fueron nombrados sim armamentos demostrándose con claridad que estas personas no se encuentran en capacidad de brindarle una seguridad a mi prohijado […].

Por otra parte honorable magistrado la demandada no puede alegar por estudios de riesgos anteriores toda vez que el último fue realizado en el año 2018, y los hechos que hoy sustentan la MEDIDA CAUTELAR se encuentran en unos hechos nuevos que nunca han sido sometidos a ningún tipo de estudios como se puede evidenciar en sus fechas de las denuncias y los hechos están explicados tácitamente en las denuncias correspondientes a 2021 y 2022 por esta misma razón mi prohijado había solicitado un estudio de riesgo concertado para el exponer su situación actual planteada la misma demanda se negó a realizarlo omitiendo su funciones otorgadas por el decreto 1066 del 2015 […]» (sic en toda la cita) 6.

Con fundamento en lo anterior, solicitó que se accediera a la medida cautelar deprecada por el demandante. I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar 7. La UNP, por intermedio de su apoderado judicial, se pronunció en relación con la solicitud de medida cautelar elevada por el demandante, en los siguientes términos: «[…] Es imperioso para esta Unidad informar que en la actualidad el señor Jhon Jair Segura Toloza identificado con cédula […] de El Charco -Nariño, tiene implementadas las medidas de protección por parte de la UNP mediante la Resolución No. 5172 de fecha 30 de julio de 2019, consistentes en: “Un (1) vehículo blindado, dos (2) hombres de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”, las cuales fueron decretadas por el Consejo de Estado – Sección Primera, a través de una medida cautelar, dentro de la Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 110010324000-2019-00211-00, y no porque medie un estudio de nivel de riesgo que haya determinado que las requiere, pues a la fecha el accionante cuenta con SEIS estudios de nivel de riesgo ponderados con RIESGO ORDINARIO, el último de fecha 16 de octubre de 2018.

Lo anterior, tienen unas consecuencias administrativas respecto del procedimiento que adelanta la UNP, los cuales se relacionan así 1. No se pueden realzar estudios de nivel de riesgo – Ruta Ordinaria de Protección. Toda vez que, todo estudio de nivel de riesgo que adelanta la UNP por intermedio del CTAR, conlleva a una ponderación de nivel de riesgo intermediada por el Instrumento Estándar de Valoración Individual, avalado por la Corte Constitucional, Sala Especial de Revisión mediante Auto 266 del 01 de septiembre de 2009; estudio que debe ser valorado, analizado y aprobado por el cuerpo colegiado del CERREM.

Lo anterior conlleva a una recomendación del CERREM, bien sea ajustar, mantener o finalizar medidas de protección. 4 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección En ese orden de ideas, la UNP estaría frente al incumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado – Sección Primera, a través de una medida cautelar, dentro de la Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 110010324000-2019-00211-00, toda vez que el operador judicial fue el que determinó esas medidas de protección junto con la temporalidad de estas. 2.

La Dirección General de la UNP no puede adoptar las recomendaciones del CERREM – producto del estudio de nivel de riesgo - Ruta Ordinaria de Protección. Toda vez que, una recomendación del CERREM, bien sea ajustar, mantener o finalizar medidas de protección respecto al caso del señor Jhon Jair Segura Toloza, debe materializarse mediante acto administrativo “RESOLUCION”, el cual, debe ser notificado al beneficiario y una vez este ejecutoriado modificará y alterará una situación jurídico personal.

En ese orden de ideas, la UNP estaría frente al incumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado – Sección Primera, a través de una medida cautelar, dentro de la Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 110010324000-2019-00211-00, toda vez que el operador judicial fue el que determinó esas medidas de protección junto con la temporalidad de estas.

En ese orden de ideas, toda solicitud del señor Jhon Jair Segura Toloza que tenga que ver con el ajuste o modificación de las medidas de protección asignadas por el Consejo de Estado – Sección Primera, deberá ser presentada y aprobada por el Juez que la ordenó, es decir el Juez Natural que la ordenó mediante la medida cautelar, dentro de la Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 110010324000-2019- 00211-00. […] Por último, se resalta que de acuerdo con el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, si en la demanda, además de la nulidad del acto administrativo acusado, se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, para efectos de decretarse la medida cautelar de suspensión provisional, el juez deberá verificar, no solo que exista una violación de las normas superiores invocadas, sino que también esté probada, al menos sumariamente, la existencia de tales perjuicios.

Existiendo entonces claridad sobre los requisitos exigidos por la Ley 1437 de 2011, para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, se supone un análisis profundo de constitucionalidad y legalidad, que no se podrá llevar a cabo en esta oportunidad, pues, ello desbordaría los contornos propios de la etapa cautelar, que como viene dicho, se caracteriza, por constituir un análisis o estudio inicial de legalidad, así como del material probatorio hasta entonces recaudado, estudios que apenas pueden ser inaugurales, introductorios o «ab initio», puesto que aún no se cuenta con la totalidad de los elementos de la litis, pero que permiten abordar el objeto del proceso, esto es, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, a partir de una aprehensión o conocimiento sumario, que posibilite efectuar interpretaciones o valoraciones normativas preliminares.

Por consiguiente, en virtud de los razonamientos expuestos y que sirven de fundamento para acreditar que no se vulnera derecho ni norma superior en el caso de la respuesta al derecho de petición otorgada por la UNP al señor Jhon Jair Segura Toloza mediante la comunicación externa OFI22-00014309 de 31 de marzo de 2022, y que permitan al Despacho tomar en esta instancia la decisión frente a la medida cautelar solicitada, hasta tanto se haga esta valoración, sea en la sentencia donde se defina la nulidad o no de los actos administrativos demandados […]» 5 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección II.

LA PROVIDENCIA APELADA 8. El a quo, a través de proveído de 4 de octubre de 2022, negó la medida cautelar de suspensión provisional con sustento en que la misma no guarda directa relación con las pretensiones de la demanda, a lo que agregó que para su adopción se requería de un examen exhaustivo, no solo de las pruebas aportadas, sino también de las normas aplicables al caso concreto. 9.

Los apartes más relevantes de la providencia impugnada son del siguiente tenor: […] Los requisitos de índole material que ha establecido la ley y desarrollado la jurisprudencia son: 1) Que la medida sea considerada necesaria para proteger y garantizar el objeto del proceso y de la sentencia; 2) Que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa con las pretensiones de la demanda.

En cuanto al primer requisito de índole material que es de suma importancia la medida cautelar solicitada se conceda, con el fin de resguardar la vida del demandante, tendiente ampliar el esquema de seguridad del cual es beneficiario en la actualidad. En este sentido, el despacho considera que si bien, se encuentra determinado en el acto administrativo que el demandante goza del esquema de seguridad descrito con anterioridad, y en forma subjetiva sin que medie un estudio técnico pretende a través la medida cautelar la ampliación del esquema de seguridad, lo cierto es que el mismo, no desarrolla fundamento alguno en cuanto a porqué la concesión de la medida es de vital importancia para preservar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, lo cual conllevaba que el primer requisito de índole material no sea satisfecho, aspecto tal que corresponde a una carga procesal de la parte que solicita la cautela, igualmente no se acompasa con el segundo requisito, como se pasa a ver.

En cuanto al segundo requisito general de índole material entra el despacho a analizar si hay una estrecha relación entre las pretensiones de la demanda y lo solicitado como medida cautelar. Por lo que es necesario, señalar que las pretensiones de la demanda se encaminaron con el fin de convocar el comité CRREM, y así establecer el tipo de riesgo del actor, y la medida cautelar se invocó con el objeto de ampliar las medidas de seguridad de las que es beneficiario, a pesar de que dicha petición también fue formulada dentro del trámite adelantado por la Sección Primera del Consejo de Estado, y se encuentra pendiente de pronunciamiento, dentro del proceso antes mencionado.

Así pues, lo formulado en este trámite, se consignó en los siguientes términos: PRETENSIONES: SOLICITUD DE MEDIDA Que se declare la nulidad del oficio 22-0001- 4309 del 31 de marzo de 2022, mediante el cual indicó al demandante que no era susceptible la conformación del comité CERREM para recomendar la implementación, ajuste o finalización de medidas de prevención y protección puesto que cuenta con el esquema de protección concedido a través de una medida cautelar ordenada por el Consejo de Estado, en el trámite de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y se no originó como consecuencia de la recomendación impartida por el comité CERREM – Comité “Sírvase usted señor JUEZ declarar la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos del OFI22-00014309 DEL (sic) 31 de marzo 2022 de asunto REPUESTA A SU DERECHO DE PETICION DE FECHA 28 DE ENEROO (sic)2022 EXPERIDO (sic) POR LA SEÑORA DIRECTORA DE LA OFICINA JURIDICA MARIANTONIA OROZCO DURAN el mismo viola la constitución política de Colombia en las normas y artículos citados anteriormente 6 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas.

A título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la nulidad se realice un nuevo estudio de riesgo al señor Jhon Jair Segura Toloza, con el fin de velar por la seguridad e integridad personal del demandante en calidad de líder social. Sírvase usted señor JUEZ ordenar al director de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION colocar a disposición del SEÑOR JHON JAIR SEGURA TOLOZA Y SU NUCLEO FAMILIAR UN ESQUEMA DE SEGURIDAD TIPO {4} (sic) REFORZADO EL MISMO DEBE SER IMPLEMENTADOS DE CONFIANZA Y ADEAMAS (sic) CON ARMAMENTOS (sic) Y APARA (sic)LOS MISMOS NO SE APLICARÁ LOS DOS AÑOS DE EXPERIENCIA POR EL PRINCIPIO DEL DERECHO A LA IGUALDAD DE CONFIANZA CON LOS DE LAS FARC así como quedó claro en el escrito de conciliación administrativa.” En este sentido presentada a la UNP la convocatoria al CERREM para que estudie su nivel de riesgo de cara a las presuntas amenazas de las que, según narra, fue víctima de amenazas, en su opinión, ponen en riesgo su vida e integridad.

Por lo tanto, resulta natural que atendiendo a lo pretendido realizara afirmaciones relacionadas con su seguridad personal, sin embargo, el requisito no se cumplió a cabalidad, pues la medida cautelar solicitada debe tener relación directa con las pretensiones de la demanda. En el presente caso, no puede perderse de vista que las medidas de protección con las que actualmente cuenta el señor Jhon Jair Segura Toloza fueron decretadas en el marco de una medida cautelar concedida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Así, una decisión en el sentido de modificar el contenido y alcance de la medida cautelar que actualmente rige, debe solicitarse en el trámite de dicho proceso como se advierte ya sucedió y no podría efectuarse en forma simultánea en dos procesos que su objeto es diferente, lo cual podría generar decisiones contrarias. Es preciso señalar, que a la parte demandante al solicitar la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo enjuiciado se le imponen varias cargas procesales adicionales que deben ser cumplidas y esbozadas en el escrito de solicitud de las medidas con el fin de que las mismas sean concedidas.

La principal carga procesal adicional o específica para este tipo de medida es demostrar, mediante confrontación entre el acto administrativo y la norma superior esgrimida, la violación manifiesta que generan dichos actos, así mismo, se analiza la violación con respecto a las pruebas allegadas al proceso y como segundo requisito, cuando el demandante solicite el restablecimiento del derecho, debe probar siquiera sumariamente la existencia de los perjuicios generados.

Por lo anterior, se procede a analizar cada argumento del demandante con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos específicos. Sobre el primero de los requisitos específicos exigidos para el reconocimiento de la medida cautelar solicitada, debe manifestar este despacho que el demandante no ha cumplido con la carga impuesta, ya que como bien se expresó en líneas pasadas, el mismo se dedica a expresar su inconformidad con respecto al acto administrativo censurado, arguyendo que se basaron en normas que no regulan el tema y que se vulneró el derecho a la igualdad, lo cierto, como se dijo anteriormente la medida busca la ampliación del esquema de seguridad lo que difiere de las pretensiones.

En efecto, debe ser resuelto en la etapa de sentencia, previo minucioso análisis y debate probatorio. 7 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección Finalmente, en cuanto al último requisito específico que desarrolla la parte considerativa del presente auto, debe manifestarse que si bien el demandante expresa un conjunto de perjuicios que pudieren generarse, lo cierto es que del escrito allegado por la contraparte, al demandante se le brindan todas las medidas que requiere de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, a través de la aludida medida cautelar, y en este sentido la entidad emitió la Resolución 5172 de 30 de julio de 2019 […]».

III. EL RECURSO III.1. Sustentación del recurso 10. El demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, en contra el auto de 4 de octubre de 2022, el cual se transcribe in extenso: «[…]

PRIMERO: Mi mandante, es beneficiario del programa de protección liderado por la Unidad Nacional de Protección.

SEGUNDO: En el año 2018 la Unidad Nacional de Protección, realizó un estudio de riesgo en el que no determinó cual era el nivel de riesgo al que se sometía el señor Jhon Segura, vulnerando así sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso y a la seguridad personal.

TERCERO: Es de aclarar que el esquema de seguridad suministrado por la Unidad Nacional de Protección en aras de brindar protección al señor Jhon Jair Segura, hasta la fecha se encuentran sin armamento.

CUARTO: Atendiendo a la sentencia, T-393 de 2018, se deduce que mi mandante se encuentra en un nivel de amenaza extrema, ya que como se ha fundamentado en acápites anteriores, el derecho que está en peligro es la vida y la integridad personal de mi mandante, por ende, es sumamente importante que quienes se encarguen de su seguridad dispongan de armamento.

QUINTO: El 28 de enero de 2022 el señor Jhon Segura, solicito a la entidad CERREM, concretar en la implementación de su esquema de seguridad, lo anterior conforme a los decretos 1066 de 2015 y 4635 de 2011, teniendo en cuenta que la orden judicial a la UNP fue que el esquema de seguridad de mi mandante se hiciera con personas de confianza o que sean competentes para velar por su vida y seguridad.

SEXTO: El 31 de enero de 2022 mi mandante recibió una respuesta por parte del coordinador del grupo de hombres de protección, mediante la cual le explican que la razón por la que los escoltas a él designados no poseen armamento es porque no tienen la experiencia requerida para acceder a él. Se aclara que la respuesta no fue emitida directamente por el CERREM.

SÉPTIMO: Por lo anterior y al ver que los escoltas designados no estaban lo suficientemente capacitados para proteger debidamente a mi prohijado se acudió ante el tribunal administrativo de Cali (V) donde mediante acta Nro.22 del 09 de marzo de 2022, ordeno a la UNP que por medio del funcionario competente inicie los trámites para gestionar ante el CERREM, la solicitud de recomendación de medidas de protección; sin embargo la entidad demandada no dio cumplimiento al mandato y por ende se interpuso incidente de desacato.

OCTAVO: En este entendido, la Unidad Nacional de Protección, a través de la oficina de asesoría jurídica, resuelve que el comité CERREM no está facultado para dar respuesta a dicha petición, así como también reitero lo manifestado en 8 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección la respuesta dada por la coordinación del grupo de hombres de protección en lo cual se informaba que la protección de escoltas no era viable.

NOVENO: Con base en la respuesta otorgada por la UNP, se realizó la demanda de Nulidad y Restablecimiento de Derecho, para poder exigir la protección directa de los derechos fundamentales vulnerados, la cual ya fue admitida por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

DECIMO: Mediante auto del 04 de octubre de 2022, el tribunal decidió negar la suspensión provisional del acto administrativo, emitido por la UNP el 31 de marzo de 2022.

DECIMO PRIMERO: Es menester señalar que si bien mi prohijado posee un esquema de seguridad, no es el indicado para el nivel de riesgo en el que actualmente se encuentra, toda vez que como ya fue argumentado, el personal de seguridad no posee armamento y por ende no puede proteger como es debido la vida de mi mandante, poniendo en riesgo su seguridad.

III.

FUNDAMENTOS DE DERECHO. Artículo 155 de la ley 1480 (sic), articulo 76 y ss. de la ley 1437 y demás normas concordantes para el caso en concreto. IV. PRETENSIONES. PRIMERA. Que se revoque la decisión emitida por su despacho mediante auto del 04 de octubre de 2022, en razón a que la UNP, omitió lo reglamentado por el decreto 4065 de 2011, haciendo que no se salvaguarden los derechos que corresponden a mi mandante al encontrarse en una situación de riesgo extremo y al no suministrarle un esquema de seguridad con armamento para velar por su vida; por ende se solicita de manera respetuosa se declare la Nulidad de la respuesta otorgada por la UNP, a través de oficio 22-0001-4309, mediante la cual se da respuesta al derecho de petición del 28 de enero de 2022, para que de esta manera se vele por la seguridad del señor Jhon Segura y se garantice sus derechos fundamentales como lo son el debido proceso, la vida y la seguridad personal, otorgándole personal que se encuentre completamente capacitado para las labores a realizar, como es en este caso el de salvaguardar su vida […]» III.2.

Traslado de los recursos 11. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, corrió el respectivo traslado de los recursos interpuestos por el apoderado judicial de la parte demandante4, frente la cual la UNP, guardó silencio. III.3. Resolución del recurso de reposición y concesión del recurso de apelación presentado subsidiariamente 12.

El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, mediante auto de 16 de diciembre de 2022, resolvió el recurso de reposición elevado por la parte actora, manifestando para el efecto que, en la providencia recurrida: «[…] se logró constatar que la pretensión de asignar protección con enfoque diferencial y/o confianza, o de asignar armamento, conllevaría consecuencialmente la modificación de los términos de la medida cautelar 4 Índice 63 primera instancia. Sede judicial SAMAI. 9 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección decretada por el Consejo de Estado, petición esta que se formuló ante dicha Corporación el día 1 de junio de 2020 y la cual se encuentra en estudio.

De este modo, la presente actuación no es el escenario para determinar la modificación del esquema de seguridad, y así lo solicitado en el escrito de la medida cautelar, no guarda relación con las pretensiones de la demanda, tal como se indicó en la providencia recurrida. En estas condiciones no resulta suficiente para cumplir con el requisito de expresar las razones que sustentan el recurso de reposición, toda vez que reitera el propósito del esquema de seguridad del cual es beneficiario y que difiere del objeto del asunto puesto en consideración en la demanda, no incide en el sentido de la decisión de negar la medida cautelar.

Por lo anterior, al no cumplirse con la carga argumentativa necesaria, la reposición no tiene vocación de prosperidad, por lo que el Despacho confirmará el proveído recurrido […]» 13. Seguidamente, y comoquiera que en los términos del numeral 1° del artículo 244 del CPACA, es procedente la interposición del recurso de apelación como subsidiario de la reposición, decidió conceder la alzada ante el Consejo de Estado por haberse interpuesto oportunamente.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia y oportunidad 14. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal h) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA5 y del numeral 5° del artículo 243 del ibidem6, es la competente para resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora en contra de la providencia 1° de septiembre 2022, mediante la cual el magistrado conductor del proceso, en primera instancia, denegó la solicitud de medida cautelar solicitada con la demanda. 15.

El auto objeto de impugnación, conforme se advierte del índice 30 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado de 5 de octubre de 2022. Dentro del término de ejecutoria de dicha decisión, el demandante presentó recusación en contra del magistrado sustanciador del proceso, la cual fue negada a través de providencia de 4 de noviembre de la misma anualidad. 16.

Comoquiera que con ocasión de la recusación presentada se suspendió7 el término de ejecutoria del auto que negó la medida cautelar, la presentación de los recursos en 5 «[…]

ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]». 6 «[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar […]» 7 Artículo 145 del Código General del Proceso, que dispone “El proceso se suspenderá desde que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación hasta cuando se resuelva, sin que por ello afecte la validez de los actos surtidos con anterioridad.

(…)” 10 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección contra de tal decisión, la cual se produjo el 18 de octubre de 2022, fue realizada oportunamente8. IV.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 17. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez.

Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 18.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte-debidamente sustentada-, y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 19. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.9 20.

En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”10. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”.

(resaltado fuera del texto) 8 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 246 del CPACA, el recurso de apelación, cuando la decisión es notificado mediante estado, como acontece en el caso que nos ocupa, deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 9 Artículo 230 del CPACA. 10 Artículo 229 del CPACA. 11 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección IV.3.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 21. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el nuevo proceso contencioso administrativo11 se encuentra la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, figura prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23112 y siguientes del CPACA. 22.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida, esto en razón de que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».13 23.

Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas14.

En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 202115, precisó lo siguiente: 11 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 12 «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 13 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Expediente: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 15 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Expediente: 54001-23-33-000- 2018-00285-01.CP. Oswaldo Giraldo López. 12 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección […] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]16 (negrillas fuera del texto original).

IV.4. Resolución del caso concreto 24. La parte actora, ciudadano Jhon Jair Segura Toloza solicitó que se decrete la suspensión provisional del Oficio 22-001-4309 de 31 de marzo de 2022, toda vez que el esquema de seguridad que le fue asignado debe ser ampliado y extendido a su grupo familiar. 25. Por su parte, el a quo denegó la cautela solicitada, con sustento en que no existe una relación directa entre las pretensiones de la demanda o el objeto del litigio y el propósito de la medida cautelar deprecada. 26.

Sobre este aspecto, indicó que en el caso de autos se solicitó la nulidad del oficio 22-001-4309 de 31 de marzo de 2022, con el propósito de que se convoque al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM para realizar un nuevo estudio de riesgo de sus condiciones de seguridad; mientras que en la medida cautelar se solicita que le sea asignado un esquema de seguridad tipo 4 para él y su grupo familiar. 27.

Así las cosas, a la Sala le corresponde determinar si, en el caso sub examine se debe revocar o confirmar el auto de 4 de octubre de 2022, por medio del cual se denegó la medida cautelar solicitada por el demandante. 28. En ese orden de ideas, la Sala trae a colación el contenido del acto acusado, esto es, el Oficio 22-001-4309 de 31 de marzo de 2022, suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP: «[…] En cumplimiento de lo ordenado en el fallo de segunda instancia de fecha 9 de marzo de 2022 proferido por la Sala de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali – Valle del Cauca, que dispuso: […] Me permito informarle que, esta Unidad por intermedio de la Oficina Asesora Jurídica puso en conocimiento del Comité de Evaluación de Riesgo y 16 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24- 000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 13 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección Recomendación de Medidas – CERREM, en la sesión extraordinaria convocada en fecha 31 de marzo de 2022, la petición por usted elevada en fecha de 28 de enero de 2022, quienes se pronunciaron de la siguiente manera: “Este comité no se pronuncia respecto de la petición elevada por el señor Jhon Jair Segura Toloza, alegando no estar facultado para ello, teniendo en cuenta que, dentro de las atribuciones o funciones establecidas al Comité CERREM de conformidad con el artículo 2.4.1.2.38 del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 1139 de 2021, está el de recomendar la implementación, ajuste o finalización de medidas de prevención y protección en virtud de los resultados arrojados previo estudio de nivel de riesgo realizado por el CTAR.

(…) teniendo en cuenta que el señor Jhon Jair Segura Toloza actualmente cuenta con medidas de protección producto de una medida cautelar ordenada por el Consejo de Estado – Sección Primera, […] cualquier recomendación, modificación o adición de esas medidas, debe hacerse vía administrativa ante el juez natural y no por parte de esta unidad o el Comité CERREM”. […] Con comunicación externa OFI22-00003201, se le informó que, la solicitud de personal con protección con armamento para integrar su esquema con enfoque diferencial y/o de confianza, fue remitida a la UNIÓN TEMPORAL PROTECCIÓN PREMIUM 2021, para revisión y aprobación; quienes informaron que sus postulados de confianza para ser asignados con armamento en su esquema de protección, los señores […] no cumplen con el requisito mínimo de experiencia contemplada en el numeral 1 de las CONDICIONES MÍNIMAS DEL TALENTO HUMANO “Experiencia certificada de mínimo dos (2) años como escolta, esta experiencia no aplicará para la implementación de escoltas relacionados con e cumplimiento de los establecido en el artículo 63 del Decreto 4633 de 2011, así como de aquellos escoltas que sean implementados atendiendo medidas con enfoque diferencial, siempre y cuando estos se implementen sin armas”.

Igualmente, se le recomendó que remitiera nueva hoja de vida y aceptara el personal de Protección de la UT mientras a sus nuevos postulados se le surte el proceso de selección. Conforme a lo anteriormente expuesto, esta Unidad mediante el presente escrito acata la orden judicial de segunda instancia de fecha 09 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali – Sala de Decisión Civil dentro de la tutela No. 2022-00028-00, toda vez que su petición de adición de medidas fue presentada ante los delegados interinstitucionales que conforman el Comité de Evaluación de Riego y Recomendación de Medidas – CERREM quienes, conforme a sus competencias, emitieron las recomendaciones correspondientes, las cuales fueron descritas anteriormente. […]». 29.

Así las cosas, y en tanto el demandante solicita que, de la eventual declaratoria de nulidad del oficio demandado, se «[…] convoque al comité CERREM, en aras de realizar un nuevo estudio de riesgo al señor JHON JAIR SEGURA TOLOZA […]» y dado que, como medida cautelar solicita que le sea asignado un esquema de seguridad tipo 4 para él y su grupo familiar, la Sala considera que la asiste razón al a quo cuando en la providencia recurrida consideró que: «[…] la medida busca la ampliación del esquema de seguridad lo que difiere de las pretensiones […]». 30.

En armonía con lo anterior, nótese que el artículo 230 del CPACA dispone lo siguiente: «[…] las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, 14 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección anticipativas o de suspensión, y deberán tener directa y necesaria relación con las pretensiones de la demanda […]», situación que no se acompasa con lo solicitado en el presente asunto. 31.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe resaltar que el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior17, establece el procedimiento que se debe seguir para implementar una medida de protección, el cual inicia con la radicación de la solicitud y su análisis por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - CTAR, dependencia que entrega el resultado al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM.

Este comité, en caso de encontrarlo procedente, accederá a la medida de protección mediante acto motivado suscrito por el director de la UNP. 32. Por tanto, la convocatoria del CERREM como lo pretende el demandante a título de restablecimiento del derecho, debe estar precedida del resultado de viabilidad que expida el CTAR al momento de estudiar la solicitud de implementación o de mejoramiento de la medida de protección; procedimiento este que no puede ser obviado por la UNP. 33.

Adicionalmente, como bien lo indicó el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, en tanto el esquema de seguridad con el que cuenta en la actualidad el demandante fue otorgado en cumplimiento del auto de 12 de julio de 2019, confirmado en providencia de 26 de junio de 2020 -decisiones proferidas por esta Corporación-, la modificación de tales órdenes es del resorte del juez natural de la causa y no de la UNP, como erróneamente lo pretende el ciudadano Segura Toloza.

En tal sentido, esta Sección, en dichas providencias precisó lo siguiente: «[…]

PRIMERO: DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 9043 de 26 de octubre de 2018 “[…] Por medio de la cual se finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación realizada por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM […]”. y de la Resolución 00380 de 16 de enero de 2019 “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición […]” expedidas por el Director General de la Unidad Nacional de Protección, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 17 «[…] Artículo 2.4.1.2.40.

Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: 1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formulario de solicitud de inscripción con la verificación de los requisitos mínimos establecidos. 2. Análisis de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3.

Inicio del procedimiento de evaluación del riesgo por parte del CTAR. 4. Presentación del resultado de la evaluación del riesgo al CERREM en un plazo no mayor de 30 días hábiles, contados a partir del momento en que el solicitante expresó su consentimiento para la vinculación al programa. 5. Análisis, valoración del caso y recomendación de medidas por parte del respectivo comité. 6.

Adopción de la recomendación del respectivo comité por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección, mediante acto Administrativo motivado. 7. El contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita. 8. Implementación de las medidas de protección, para lo cual, la entidad competente suscribirá un acta en donde conste su entrega al protegido. 9.

Seguimiento a la implementación y uso de las medidas de protección. 10. Reevaluación del nivel de riesgo, para lo cual la Unidad Nacional de Protección - UNP establecerá un procedimiento abreviado, en tanto es un procedimiento técnico […]». (se resalta) 15 Expediente No. 76001-23-33-000-2022-00697-01 Actor: Jhon Jair Segura Toloza Demandados: Unidad Nacional de Protección SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección- UNP que, de manera inmediata, que en todo caso no podrá ser superior a 48 horas, restablezca las medidas de protección que le había concedido al señor Jhon Jair Segura Toloza, mediante la Resolución 8238 de 2 de octubre de 2018, consistente en: “[…] un esquema de protección tipo 2 conformado por “Dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo blindado” Implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”, a favor del señor JHON JAIR SEGURA TOLOZA […]”,por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]». 34.

Así las cosas, la Sala confirmará el auto de 4 de octubre de 2022, mediante el cual el magistrado sustanciador del proceso, en primera instancia, negó la medida cautelar asociada con la suspensión provisional del acto enjuiciado, dado que las pretensiones de la demanda difieren de la cautela solicitada por el demandante, motivo por el cual no se configura la exigencia que se consagra en el precitado artículo 230 del CPACA.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 4 de octubre de 2022, mediante el cual el magistrado sustanciador del proceso, en primera instancia, negó la medida cautelar asociada con la suspensión provisional del acto enjuiciado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de Origen previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (10-17).