Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., siete (07) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01251-01 Accionante: Heder Iván Solórzano Zabala Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 20 de abril de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Heder Iván Solórzano Zabala interpuso acción de tutela, a través de apoderada judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo en condiciones de dignidad y justicia que consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado con fundamento en que la referida autoridad revocó indebidamente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000-2010-00882-02. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Heder Iván Solórzano Zabala interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena con el objetivo de que se anulara el Oficio 2-2010-018618 del 3 de junio de 2010 por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales generadas con ocasión de su vinculación en el cargo de instructor. 1.1.2.- El demandante en el proceso ordinario argumentó que trabajó ininterrumpida y subordinadamente desde el 26 de septiembre de 1996 hasta el 30 de noviembre de 2009 en diferentes programas de formación profesional impartidos por la entidad, por lo que existió una relación laboral. 1.1.3.- El 27 de julio de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del acto administrativo y ordenó el pago de todos los factores prestacionales que le correspondieron al demandante en calidad de empleado público.
Esta decisión se fundamentó en que se probó la existencia de una relación laboral de carácter subordinado, toda vez que, a pesar de la suscripción de varios contratos de prestación de servicios, las tareas desempeñadas por el interesado fueron realizadas de manera permanente, correspondían al giro ordinario de las actividades del Sena y dentro de un horario determinado por el establecimiento público. 1.1.4.- Tanto la parte demandada como la parte demandante interpusieron recurso de apelación en contra de la anterior decisión. 1.1.5.- La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de julio de 2022, revocó la providencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda.
Concretamente refirió que no se logró probar que al demandante se le hubiera impuesto unas condiciones estrictas en el modo de cumplir con sus obligaciones contractuales, además de que pudo ejercer simultáneamente como profesor en otras instituciones de educación superior y que a pesar de que existió una relación contractual entre la entidad y el accionante durante 13 años aproximadamente, no se evidenció suficientemente el elemento de la subordinación, necesario para tener acreditada una relación laboral subyacente. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1.- La parte accionante argumentó que el ad quem incurrió en un defecto fáctico, pues valoró indebidamente los contratos que suscribió con el Sena durante 13 años, los cuales eran un indicio de permanencia en la entidad, así como el resto del acervo probatorio, a través del cual demostró que en repetidas ocasiones le hicieron trasladarse para prestar el servicio en sedes diferentes a Bogotá, las órdenes que se le daban frente a los horarios de trabajo en que debía desarrollar su labor y las múltiples instrucciones que cumplió dado que la entidad dirigía y controlaba efectivamente todas las actividades a ejecutar. 1.2.2.- También sostuvo que se configuró un defecto procedimental, pues se desconocieron los artículos 29 y 228 de la Constitución Política. 1.2.3.- Además, afirmó la existencia de un defecto sustantivo al haberse desconocido el precedente fijado en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, porque a pesar de que sí fue mencionada en la providencia acusada, la errónea valoración de pruebas llevó a su inaplicación. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente lo siguiente: “Mi mandante ejerce la Acción de tutela, con el propósito de que el Honorable Consejo de Estado, Sala de Decisión, disponga: 5.1.
Amparar sus derechos fundamentales a un Debido Proceso, a la Igualdad y al Trabajo en condiciones de dignidad y justicia; como consecuencia de este amparo, se pide: 5.2. Dejar sin valor ni efecto jurídico alguno, la Sentencia proferida por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, Subsección A, el 14 de julio de 2022, en la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por el señor HEDER IVAN SOLORZANO ZABALA contra el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA. 5.3.
Ordenarle a la Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, Subsección A, del Honorable Consejo de Estado, en cabeza del Doctor RAFAEL FRANCISO SUAREZ VARGAS, como Magistrado Ponente, que profieran una nueva Sentencia, fundamentada en una valoración probatoria integral, que observe el Debido Proceso y atienda los postulados constitucionales y legales. 5.4.
Tener en cuenta, para amparar los derechos fundamentales del accionante, los Precedentes de Unificación que sobre este tema ha desarrollado esa Corporación, en casos idénticos, atendiendo para el efecto, los principios generales del derecho, la seguridad jurídica, el derecho a la igualdad y el principio de Favorabilidad, con el fin de conjurar la vía de hecho que ha configurado la Sentencia que se ataca con esta acción”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 14 de marzo de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar en calidad de demandada a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en calidad de terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca contestó la demanda en el sentido de señalar que la acción impetrada carecía de relevancia constitucional puesto que los argumentos expresados ya habían sido resueltos en el proceso ordinario y la cuestión planteada no giraba en torno al alcance de derechos fundamentales sino a una mera afectación económica. 2.1.2.- La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó que la parte demandante había incumplido con su carga procesal de probar todos los elementos constitutivos de una verdadera relación laboral, además de señalar que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de inmediatez. 2.1.3.- Los demás interesados guardaron silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 20 de abril de 2023 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción. 3.1.- El a quo consideró que el amparo no cumplía con el requisito de relevancia constitucional debido a que el debate propuesto no estuvo encaminado a demostrar una vulneración a derechos fundamentales sino a exponer la inconformidad del accionante con lo resuelto en el trámite ordinario.
Esto, en tanto se limitó a cuestionar la interpretación que se le dio a la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 y la aplicación del marco normativo que fundamentó la resolución del caso concreto. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Quinta de esta Corporación, la parte demandante presentó escrito de impugnación en el que argumentó que el asunto sí cumplió con el requisito de relevancia constitucional por cuanto se refirió al alcance de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo en condiciones de dignidad y justicia, además de que se justificó la configuración del defecto fáctico alegado y que al discutirse la interpretación que se le dio a una sentencia de unificación resultaba claro que no se estaba ante una cuestión meramente económica. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 18 de mayo de 2023 se concedió la impugnación y el 30 mayo de 2023 el expediente se repartió al Despacho de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 20 de abril de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 3.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. 4.2.- En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.3.- Así, en sentencia de unificación SU 215 de 2022, la Corte Constitucional estableció que el juez de tutela debe analizar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 4.4.- La Sala anuncia que el amparo impetrado no cumple con ninguno de los requisitos citados para considerar acreditada la relevancia constitucional con la que debió contar, pues se advierte que fue usado como un medio para revivir un debate legal ya analizado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como se pasará a explicar. 4.5.- Así, se observa que en el capítulo denominado “Hechos Probados” de la providencia censurada se tuvieron en cuenta i) todos los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Sena y Heder Iván Solórzano Zabala, ii) los certificados del Colegio Mayor de Cundinamarca, la Universidad Santo Tomás, el Centro Bolivariano de Educación y la Corporación Universitaria Republicana, iii) el reporte mensual de horas trabajadas por el accionante, iv) las pólizas de cumplimiento de algunos contratos, v) los certificados de afiliación al sistema de seguridad social, vi) los reportes de pago de parafiscales del 2008 y del 2009, vii) los extractos bancarios del demandante, viii) varios correos electrónicos y planillas de estudiantes, ix) el derecho de petición elevado por el demandante con el fin de que se le reconocieran sus prestaciones sociales y el Oficio-2010018618 en el que el Sena da respuesta negativa a esta solicitud y x) los testimonios de Silvio Alberto Galindo Parra, Manuel Henry Garavito Flórez, José Armin Lozano Caviedes y Nepomuceno Murillo Meléndez. 4.6.- Los anteriores medios de prueba le permitieron al juzgador evidenciar el lugar de trabajo del demandante y su horario, pero no la dirección y control efectivo de las actividades que debía ejecutar, por lo cual no se tuvo por acreditada la subordinación necesaria para declarar una relación laboral subyacente.
Según se lee: “(…) [D]e las pruebas testimoniales aportadas al dosier no puede colegirse que se le exigiera al demandante que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones de modo impuestas por el Sena y, en tal sentido, no se demostró su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, pues más allá de las instrucciones que se le impartieron en el contrato, no se acreditó con suficiencia que se ejerció una influencia decisiva sobre la forma en que llevó a cabo el cumplimiento de sus obligaciones.
Dicho de otro modo, la Sala no encontró en el expediente medios de prueba con la suficiente entidad que permitan llegar a la convicción de que el accionante recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios o ejecutar el contrato. De suerte que no se pueda afirmar que el principio de coordinación se haya desbordado, pues las instrucciones impartidas en los contratos son propias de la sincronización de las actividades que realiza el contratante respecto de la necesidad de la entidad que originó su contratación; todo ello para la ejecución armónica de la obligación pactada bajo unas condiciones necesarias a efectos de tomarlo eficiente, como lo es, atender un programa académico con la filosofía institucional, reportar notas y acompañar a los aprendices, dentro del marco del objeto contratado.
(…) Además, insiste la Sala que la actividad encomendada al contratista por parte de la entidad demandada se podía desarrollar con autonomía, por cuanto el señor Solórzano Zabala pudo ejercer, simultáneamente, su profesión al desarrollar encargos adicionales para instituciones de educación superior que lo vincularon como catedrático o profesor de planta.
En suma, no se demostró con suficiencia que el señor Solórzano Zabala estuviera sometido al ejercicio del ius variandi por parte de la entidad demandada, ni que sobre él se ejerciera el poder disciplinario que evidenciara la ejecución de su labor sin la autonomía propia de la relación contractual”. 4.7.- Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que se vuelva a realizar una valoración probatoria de los elementos obrantes en el plenario, además de sugerir una interpretación, a su parecer, correcta de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021.
Se advierte que en sede ordinaria la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó cada uno de los elementos necesarios para declarar la existencia de una relación laboral subyacente a varios contratos de prestación de servicios, pero, no los encontró suficientemente probados, razón por la cual se impuso la negativa a las pretensiones elevadas. 4.8.- De esta forma, resulta claro que la parte accionante utilizó la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la acogida por la Sección Segunda, por lo que el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.9.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a confirmar el fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 20 de abril de 2023 dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala