Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 15 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Teresa de Jesús Eraso, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) RDP 009644 del 20 de marzo de 2014, que le negó el 1 Folios 1 a 16. 2 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP 014174 del 6 de mayo de 2014, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; iiii) RDP 014494 del 8 de mayo de 2014, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 9 de mayo de 2005 y en cuantía del 75% de los salarios devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, junto con los reajustes de ley y las mesadas adicionales; ii) actualizar el valor de la condena conforme lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iii) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA; y iv) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante señaló los siguientes: i) Por Resolución 128 del 7 de septiembre de 1978, la Secretaría de Educación Pública del departamento de Nariño nombró a la actora como profesora alfabetizadora en el Centro Enrique Hensen de Pasto. Dicha actividad contaba con la autorización del Ministerio de Educación Nacional y por ello el acto fue firmado también por un delegado de esa cartera. ii) La señora Teresa de Jesús Eraso se desempeñó como docente alfabetizadora entre el 1 de septiembre de 1978 y el 31 de enero de 1979 y como docente en propiedad, con vinculación departamental, desde el 9 de octubre de 1985 hasta la fecha de presentación de la demanda, inclusive.2 2 La demanda se radicó el 8 de octubre de 2014 (folio 1). 3 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso iii) El 23 de abril de 2014, la actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados, por considerar que los tiempos laborados como alfabetizadora no contaban con el respaldo probatorio para computarlos. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política; 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 279 de la Ley 100 de 1993; 2 del Decreto 2277 de 1979; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la actora expuso lo siguiente: i) La señora Teresa de Jesús Eraso cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, por cuanto ha laborado con honradez y dedicación; no tiene antecedentes disciplinarios; cuenta con más de 50 años de edad; ha prestado sus servicios como docente nacionalizada y departamental por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980. ii) Conforme al programa de educación de adultos previsto en el Decreto 3157 de 1968, la actora se desempeñó como profesora alfabetizadora, de carácter nacionalizada, pues su nombramiento no provino de la Nación, sino de la Secretaría de Educación Pública de Nariño con la anuencia del Ministerio de Educación Nacional en razón a su función de supervisión, pero sin que ello mutara la naturaleza del vínculo.3 3 La demandante invocó la aplicación de los siguientes antecedentes: i) sentencia del 15 de agosto de 2013, proferida por el Consejo de Estado, radicado 2011-0303, demandante: Luis Alirio Portilla López; ii) Concepto LIQ 000308793 del 30 de noviembre de 2012, suscrito por Cajanal EICE en liquidación y contenido en la Resolución UGM 059080 del 23 de noviembre de 2012 [sic], que reconoció la pensión gracia al señor Marco Polo Caicedo Portilla. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso iii) El referido ministerio certificó que la accionante nunca fue nombrada por esa entidad ni laboró para aquella. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:4 i) La actora fue nombrada como docente alfabetizadora, pero sin indicar el tipo de vinculación o el origen de los recursos con los que se pagaban sus salarios, por lo que no puede afirmarse con certeza que haya sido nacionalizada. ii) La interesada estuvo adscrita al ramo de la educación para adultos que estaba a cargo de la Nación y se ha catalogado como no formal, al tenor de los artículos 36 y 37 de la Ley 115 de 1994. iii) El nombramiento en el referido cargo es del orden nacional, por cuanto fue suscrito por un delegado del Ministerio de Educación Nacional. iv) Bajo este escenario, se debe desestimar el tiempo laborado por la accionante entre el 1 de septiembre de 1978 y el 31 de enero de 1979.5 Esta situación conduce a negar la pensión gracia reclamada, ya que no acreditó una vinculación como educadora nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
Tampoco sería posible acceder a las pretensiones, si durante el tiempo en que prestó sus servicios, la Nación financió el pago de las acreencias laborales, a través del Sistema General de Participaciones. 4 Folios 104 a 113. 5 La UGPP solicitó la aplicación de las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado: i) del 26 de agosto de 2009, radicado 19001-23-31-000-2005-00041-01 (2109-08); y ii) del 9 de octubre de 2003, radicado 08001-23-31-000-1995- 9531-01 (3643-01). 5 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso v) Se proponen las siguientes excepciones: 1) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; 2) cobro de lo no debido; 3) prescripción; y 4) genérica. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 15 de abril de 2016, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:6 i) La demandante cuenta con más de 19 años de servicio como docente territorial, es decir, que no cumple con los 20 años exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. Además, no logró acreditar una vinculación como educadora del orden municipal, departamental o distrital antes del 31 de diciembre de 1980. ii) El tiempo laborado por la accionante como docente alfabetizadora en los años 1978 y 1979 no es computable para acceder al beneficio pensional reclamado, ya que el nombramiento fue refrendado por el Ministerio de Educación Nacional y, por lo tanto, sus salarios fueron pagados por la Nación. En otras palabras, durante dicho período la vinculación de la demandante «fue de carácter departamental pero con financiación nacional». iii) Por concepto de agencias en derecho, la señora Teresa de Jesús Eraso deberá pagar a la UGPP el 10% del valor de las pretensiones. 1.4.
El recurso de apelación La apoderada de la accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:7 6 Folios 257 a 265. 7 Folios 269 a 288. 6 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso i) El a quo analizó incorrectamente la certificación laboral de la actora, pues afirmó que ella trabajó durante 19 años, 2 meses y 30 días, cuando realmente debió concluir que el lapso era de 19 días, 2 meses y 30 años. ii) La providencia apelada desconoció el precedente trazado en un caso similar al presente, en el que el Consejo de Estado expresó que el tiempo laborado como docente alfabetizador es computable para el reconocimiento de la pensión gracia, pues de trata de una vinculación nacionalizada.8 iii) Tampoco se tuvo en cuenta el criterio sentado por Cajanal en sede administrativa, pues en otro caso reconoció la pensión gracia a un docente alfabetizador.9 iv) La accionante fue nombrada por el departamento de Nariño como profesora alfabetizadora, por lo que no es válido afirmar que ocupó una plaza del orden nacional.
Además, un delegado del Ministerio de Educación Nacional avaló la designación, pero dentro del marco de su función de inspección del servicio educativo y no como nominador ni mucho menos con el interés de vincular a la demandante directamente a la Nación. v) De acuerdo con las Leyes 43 de 1975 y 91 de 1989, durante la mencionada designación, la señora Teresa de Jesús Eraso ostentó la condición de docente nacionalizada, ya que fue nombrada por una autoridad del orden territorial con la autorización del referido ministerio. vi) No es válido afirmar que la accionante recibió sus salarios de la Nación, ya que el proceso de nacionalización de la educación fue paulatino y para el período que se encuentra en discusión las entidades territoriales debían asumir parte de la carga prestacional de sus docentes. 8 La demandante invocó la aplicación de la sentencia del 15 de agosto de 2013, radicado 2011-0303, demandante: Luis Alirio Portilla López. 9 La demandante aludió a la Resolución UGM 059080 del 23 de noviembre de 2012, que reconoció la pensión gracia al señor Marco Polo Caicedo Portilla 7 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso vii) No se comparte la condena en costas de primera instancia, ya que afecta el debido proceso y limita al acceso a la administración de justicia. Además, la actora no ha actuado en forma temeraria o de mala fe.
A su vez, el monto fijado por concepto de agencias en derecho resulta desproporcionado, pues se traduce en una suma superior a los $7.000.000 millones de pesos, más las costas del proceso, con lo que se desconoce la naturaleza del litigio y que la interesada devenga lo necesario para su congrua subsistencia. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia La accionante10 y la UGPP11 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.12 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias 10 Folios 332 a 351. 11 Folios 352 a 353. 12 Según constancia secretarial obrante en el folio 354. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 192813 y 37 de 193314 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.15 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».16 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran 13 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 14 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 15 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 16 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso los educadores locales o regionales».17 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,18 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».19 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 18 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:20 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».21 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 12 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,22 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:23 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 23 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».24 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro de nacimiento, la señora Teresa de Jesús Eraso nació el 1 de marzo de 1953.25 - El 7 de septiembre de 1978, mediante la Resolución 128, «por la cual se hacen los nombramientos en la Sección de Alfabetización», suscrita por el secretario de educación pública de Nariño, el delegado del Ministerio de Educación Nacional y el jefe del Grupo 1 – Sección Alfabetización, se nombró a la actora como profesora alfabetizadora del Centro Enrique Hensen de Pasto.26 La demandante estuvo vinculada en dicho cargo entre el 1 de septiembre de 1978 y el 31 de enero de 1979.27 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 25 Folio 21. 26 Folio 169 a 172. 27 Información extraída de la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Nariño (folio 26). 14 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso - El 19 de octubre de 2011, el Ministerio de Educación Nacional hizo constar que en sus archivos no reposaba documentación indicativa de que la demandante hubiera laborado para esa entidad.28 - El 25 de febrero de 2014, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG certificó que la actora ha prestado sus servicios como docente desde el 9 de octubre de 1985 y seguía en servicio activo para la fecha de expedición de dicho documento, con régimen de vinculación «DEPARTAMENTAL RECURSOS PROPIOS».29 En relación con esta vinculación, se destaca lo siguiente: o Por Decreto 655 del 4 de octubre de 1985, suscrito por el gobernador del departamento de Nariño junto con los secretarios de educación y hacienda, se nombró a la accionante «como profesora de tiempo completo del Colegio Departamental “Juan Pablo I” de la Llanada, municipio de Los Andes».30 o Por Decretos 480 del 30 de julio de 1986 y 080 del 26 de enero de 1989, suscritos por el gobernador de Nariño y el secretario de educación, la señora Teresa de Jesús Eraso fue trasladada como profesora de tiempo completo a los colegios departamentales Nuestra Señora de Las Mercedes y Juventudes Cristo Obrero.31 o Por Decreto 368 del 3 de abril de 1992, expedido por el gobernador de Nariño y el secretario de educación, la demandante fue nombrada como coordinadora académica del citado colegio departamental.32 Esta vinculación tuvo lugar entre el 1 de septiembre de 199133 y el 24 de agosto de 1992.34 28 Folio 67. 29 Folios 27 a 29. 30 Folio 226. 31 Folios 180 y 183 a 186. 32 Folios 180 y 187 a 188. 33 La resolución se expidió con efectos retroactivos. 34 Información extraída del formato expedido por FOMAG (folios 27 a 29). 15 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso o Por Resolución 0173 del 25 de agosto de 1992, proferida por los secretarios general y de educación de Nariño, la actora fue nombrada como rectora del colegio departamental Juventudes Cristo Obrero.35 Esta designación tuvo vigencia entre el 25 de agosto de 1992 y el 1 de junio de 2000.36 o Por Resolución 0546 del 2 de junio de 2000, suscrita por el gobernador de Nariño junto con los secretarios privado y de educación y cultura, la señora Eraso fue nombrada «por trasladado nombramiento» como profesora de tiempo completo del colegio departamental Juventudes Cristo Obrero.37 o Por Resolución 2654 del 6 de diciembre de 2001, el referido establecimiento fue fusionado con la Institución Educativa Tomás Arturo Sánchez a la cual la interesada siguió prestando sus servicios como profesora de tiempo completo y sin solución de continuidad.38 - La Secretaría de Educación de Ipiales39 y la Procuraduría General de la Nación40 certificaron que la actora no registraba antecedentes disciplinarios. ➢ Actuación administrativa - El 6 de marzo de 2014, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.41 - El 20 de marzo de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP 009644 y negó la referida solicitud, toda vez que la peticionaria aportó certificaciones laborales que 35 Folios 180 y 189. 36 Información extraída del formato expedido por FOMAG (folios 27 a 29), en consonancia con la certificación expedida por el secretario de educación y cultura de Nariño (folio 193 a 194). 37 Folios 174 a 176. 38 Información extraída del formato expedido por FOMAG (folios 27 a 29). 39 Certificación de 14 de octubre de 2016 (folios 149 a 150 del expediente). 40 Folio 22. 41 Folios 18 a 19. 16 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso no fueron expedidas por FOMAG y/o no indicaban claramente el tipo de vinculación nacional, nacionalizada o territorial.42 - Los días 6 y 8 de mayo de 2014, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 014174 y RDP 014494, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.43 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Teresa de Jesús Eraso demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente de primaria, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Nacionalizada 01-09-1978 31-01-1979 0 5 0 Territorial 09-10-1985 25-02-2014 16 4 28 TOTAL 16 9 28 42 Folios 31 a 32. 43 Folios 39 a 40 y 42 a 43. 17 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso En relación con las vinculaciones antes descritas es oportuno hacer las siguientes precisiones: ➢ El tiempo que la demandante prestó sus servicios como docente alfabetizadora es válido para obtener la pensión gracia objeto de controversia por las siguientes razones: El Decreto 1830 de 1966 reglamentó la educación para adultos y en su artículo 7 determinó que la alfabetización «constituye la etapa inicial de programas más amplios de educación de adultos y tiene como misión específica la enseñanza de la lectura, escritura, cívica y nociones de aritmética, la iniciación en actividades profesionales, habilitando al alfabetizado par a su ingreso a los cursos de educación general básica y a los de formación profesional».
Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional. A su vez, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 dispuso que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos. A partir de las normas transcritas, esta corporación ha sostenido que la labor docente de alfabetización es computable para efectos de acceder a la pensión gracia. En tal sentido se ha sostenido lo siguiente:44 De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23-33-000-2013- 00138-01 (2497-2014).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31-000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33-000-2014-00257-01 (4537- 2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014-00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016-00553-01(1062-20); v) del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017-01130- 01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173-01(4060-19) y 76001-23-33-000- 2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000-2016-00462-00 (1503-2021). 18 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado.
Así las cosas, el lapso comprendido entre el 1 de septiembre de 1978 y el 31 de enero de 1979, cuando la demandante fungió como alfabetizadora, debe tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que dicho nombramiento fue efectuado por una autoridad del orden territorial y el servicio docente se prestó antes del 31 de diciembre de 1980.45 Además, dicha designación es de carácter nacionalizado, pues al tenor del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, tal condición la adquieren «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Es oportuno resaltar que el a quo desestimó el referido tiempo en consideración a que los salarios fueron financiados por la Nación; sin embargo, conforme se expuso en acápites anteriores, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tal argumento no podía oponerse para reconocer la prestación en comento, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».46 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017- 01130-01(0523-20). 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 19 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso ➢ El tiempo en que la demandante se desempeñó como coordinadora y rectora en instituciones educativas del departamento de Nariño es válido para obtener la pensión gracia por las razones que, a continuación, se enuncian: El artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979, vigente para la época de los hechos, definió la profesión docente en los siguientes términos: Artículo 2.
Profesión docente. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión decente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los Términos que determine el reglamento ejecutivo.
A su vez, el artículo 32 ibidem dispuso que los cargos directivos allí enlistados tendrían carácter docente. Textualmente la norma preceptúa: Artículo 32. Carácter docente. Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación. A partir de las anteriores disposiciones, esta corporación en forma pacífica y reiterada ha concluido que a la pensión gracia «también pueden acceder los directivos docentes, al tratarse de cargos que hacen parte de la profesión de educador».47 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 06449-01(3989-15).
En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 9 de abril de 2014, radicado 20 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida. iii) La señora Teresa de Jesús Eraso cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Ahora bien, la accionante cumplió los 20 años de servicio el 9 de mayo de 2005, fecha para la cual contaba con más de 50 años de edad, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 9 de mayo de 2004 y el 9 de mayo de 2005, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.48 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».49 05001-23-31-000-2008-00946-01(0443-13); ii) del 23 de octubre de 2020, radicado 25000-23-42-000-2016-02645- 01(1081-19). 48 Folios 45 a 46 49 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 21 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso Ahora bien, la señora Teresa de Jesús Eraso consolidó el estatus pensional el 9 de mayo de 2005, pero la reclamación del derecho se verificó el 6 de marzo de 2014, razón por la que operó el fenómeno de la prescripción trienal.
En consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 6 de marzo de 2011. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201650, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 22 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 23 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 15 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 009644 del 20 de marzo de 2014, RDP 014174 del 6 de mayo de 2014 y RDP 014494 del 8 de mayo de 2014, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.
Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Teresa de Jesús Eraso, identificada con cédula de ciudadanía 30.708.491, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 9 de mayo de 2004 y el 9 de mayo de 2005, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 6 de marzo de 2011 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA. 24 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00540-01 (2892-2016) Demandante: Teresa de Jesús Eraso Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Séptimo. Reconocer personería al abogado Manuel Alejandro Herrera Téllez como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en los términos y para los efectos del poder visible en el folio 355 del expediente.
Octavo. Aceptar la renuncia al poder presentada por el abogado Manuel Alejandro Herrera Téllez, conforme al memorial obrante en el folio 379 del expediente. Noveno. Reconocer personería a la abogada Karina Vence Peláez como apoderada de la parte accionada, conforme al poder que obra en el folio 381 del expediente. Décimo. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg