Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Demandante: SUSANA GÓMEZ CASTAÑO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.
Falta de agotamiento de los medios de defensa ordinarios y extraordinarios. Revisión automática o nulidad y restablecimiento del derecho. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Susana Gómez Castaño, actuando a nombre propio, presentó acción de tutela contra la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación, con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso y la garantía al juez natural del proceso, los cuales considera vulnerados con ocasión de las providencias dictadas en las siguientes fechas al interior del proceso disciplinario No. IUS-E-2023-114383 / IUD-D-2023-2835255 adelantado en su contra: i) 9 de marzo de 2023, mediante el cual se dio apertura de investigación disciplinaria; ii) 1 de junio de 2023, por el cual se negó solicitud de nulidad; iii) 21 de junio de 2023 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y, iv) 21 de noviembre de 2023, a través del cual se realizó la evaluación de la investigación disciplinaria y se dictó pliego de cargos.
Acude a la acción de tutela, a fin de que el juez constitucional acceda a las siguientes, 1.2. Pretensiones Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Solicito, respetuosamente, a ustedes Honorables Magistrados, amparar mis derechos fundamentales al debido proceso y al juez natural y, como consecuencia, declarar nulo el proceso disciplinario que cursa contra mí o, en su defecto, ordenarle a la Procuraduría General de la Nación, circunscribir dicho proceso a las resultas dentro del marco sancionatorio que no suspende ni limita derechos políticos, es decir, a que solamente se pueda sancionar con una multa o una amonestación. 1.3.
Hechos La sala identifica como hechos demostrados y jurídicamente relevantes, los siguientes: El 9 de marzo de 2023, la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación profirió el auto de apertura de investigación disciplinaria dentro del proceso radicado No. IUS-E-2023-114383 / IUD-D-2023-2835255 contra la representante Susana Gómez Castaño y señaló que “La Sala Disciplinaria de Instrucción, es competente para evaluar la actuación disciplinaria conforme a lo previsto en el artículo 101 del CGD y lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, por cuanto, en los hechos puede estar comprometida la responsabilidad de una Representante a la Cámara.” El 24 de mayo de 2023, la accionante interpuso incidente de nulidad por falta de competencia y violación del principio del juez natural, petición negada mediante auto del 1 de junio de 2023, confirmado en providencia del 21 de junio de 2023.
El 21 de noviembre de 2023, la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación realizó la evaluación de la investigación disciplinaria. 1.4. Sustento de la petición La tutelante argumentó que los procuradores delegados de la Sala Disciplinaria de Instrucción no son competentes para investigarla o sancionarla, en su calidad de representante a la cámara elegida por voto popular, por las siguientes razones: La Procuraduría General de la Nación no puede imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a los servidores públicos elegidos por voto popular, en cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia C-325 de 2021, proferida por la Corte Constitucional.
La regla jurisprudencial establecida por la Corte es que la “imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular requerirá la intervención de un juez.” Adicionalmente, así lo disponen los artículos 8.2.h y 23.2 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y el 29 de la Constitución Política de Colombia.
De manera que, desconocer dicho postulado también viola los “estrictos estándares derivados del bloque de constitucionalidad” y, por lo tanto, Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 convierte la actuación administrativa en inconstitucional a la luz del artículo 93 superior.
La Corte estableció en la citada providencia que “…se recoge la ampliación de la garantía de juez natural, mediante el establecimiento de la decisión judicial como condición indispensable para la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular…”. De otra parte, el Consejo de Estado, confirmó en la sentencia del 19 de mayo de 2023 que “la Ley 2094 de 2021 es violatoria de los artículos 8.1., 23,2 y 68,1 de la CADH”.
Concluye diciendo que en el catálogo de sanciones establecidas para los servidores públicos que resultan responsables disciplinariamente, se encuentra la destitución, la suspensión, la inhabilidad, las multas y la amonestación, siendo estas últimas, las únicas que podría imponer eventualmente la Procuraduría General de la Nación, porque al ser una servidora pública elegida por voto popular, no pueden suspenderse o limitarse sus derechos políticos. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 25 de enero de 2024, se admitió la solicitud de tutela, se ordenó notificar esta decisión a la actora, al procurador General de la Nación y a los integrantes de la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, se dispuso comunicar la iniciación del trámite procesal al señor Christian David Guzmán Romero, quien es sujeto de investigación en el proceso disciplinario objeto de controversia, en atención al interés que le asiste en las resultas de esta acción. Se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Procuraduría General de la Nación Manifestó que según la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es improcedente contra los actos proferidos o por proferir dentro de los procesos disciplinarios en curso, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones, lo cual tendrá reflejo en la decisión definitiva posterior.
Aseguró que de acuerdo con la interpretación coherente de los artículos 93 y 277.6 de la Constitución, y el cumplimiento de buena fe de los artículos 8º y 23.2 de la CADH, existe una reserva judicial exclusiva para los servidores públicos de elección popular en relación con las sanciones mencionadas. Esto significa que la Procuraduría General de la Nación (PGN), como autoridad administrativa, no puede imponer definitivamente estas sanciones sin la intervención de un juez.
Dichas restricciones solo pueden ser decididas por los jueces de la República, independientemente de su especialidad, siempre que se garanticen los derechos del debido proceso, similares a los del proceso penal. Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por consiguiente, sostuvo que, en el evento que se profiera una sanción, surge la aplicación y consecuencias del recurso automático de revisión de conocimiento del Consejo de Estado, con lo que se garantiza el debido proceso del disciplinado electo popularmente y de su electorado, sometiendo el asunto ante el juez natural de la causa.
Finalizó señalando que la decisión del 1 de junio de 2023 de la Sala Disciplinaria de Instrucción, confirmada mediante providencia del 21 de junio siguiente, no vulneró el debido proceso, sino que por el contrario lo honró y garantizó en los precisos términos ordenados por la Corte Constitucional. 1.5.2. Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación Relató que según la jurisprudencia constitucional y las normas vigentes, dicha sala cuenta con la competencia para adelantar la investigación y proferir el pliego de cargos en contra de la accionante, mientras que su respectivo juzgamiento le corresponde a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento para Servidores Públicos de Elección Popular, que tiene la facultad de declararla responsable disciplinariamente e imponer la respectiva sanción, la cual deberá ser remitida al Consejo de Estado para dar trámite al recurso extraordinario de revisión de forma automática.
Resaltó que los argumentos expuestos por la accionante corresponden de forma idéntica a los presentados en la solicitud de nulidad que fue negada mediante auto del 1 de junio de 2023 y ratificada en providencia del 21 de junio de la misma anualidad. De manera que se trata de argumentos resueltos con garantía de sus derechos fundamentales.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Solicitud de coadyuvancia Se aceptará la manifestación de coadyuvancia presentada por el señor Christian David Guzmán Romero, quien es sujeto de investigación en el proceso disciplinario objeto de controversia, en tanto le asiste un interés legítimo en las resultas del proceso. 2.3. Problemas jurídicos En orden a decidir si hay lugar a conceder el amparo solicitado se determinará Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra actos de trámite, establecidos por la Corte Constitucional.
En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si las actuaciones cuestionadas vulneran los derechos fundamentales de los demandantes, por incurrir en defecto sustantivo. En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política prevé el precepto constitucional según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6.º ibid., entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. 2.5.
Procedencia de la acción de tutela contra actos de trámite Los actos administrativos crean, modifican o extinguen una situación jurídica que produce efectos jurídicos en ejercicio de la función administrativa, mientras que los actos preparatorios o de trámite son las actuaciones que se expiden en el trámite de la adopción de tal decisión. La Corte Constitucional ha señalado que dichos actos, “(…) no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.”1 Contra los actos administrativos proceden los recursos consagrados en el artículo 74 del CPACA y además son susceptibles de control judicial a través de los medios de control que consagra dicho estatuto.
La jurisprudencia constitucional ha señalado sobre dicha distinción2: 1 Sentencia SU-077 de 2018. 2 Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2001. Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Los actos de trámite son ‘actos instrumentales’, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser inválido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto.
Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite. La Corte Constitucional ha sostenido que contra los actos de la administración y, en particular, la categoría de actos de trámite, por regla general la tutela es improcedente para cuestionarlos, en la medida en que no expresan en concreto la voluntad de la administración y son susceptibles de control por parte del juez natural del asunto cuando se controvierta la legalidad del acto administrativo definitivo.
En particular, esta corporación ha resaltado que, dentro de la clasificación de los actos administrativos, el pliego de cargos es un acto de preparatorio, que se define como “…aquellos que adopta la administración para tomar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un asunto”, lo que significa, que al no definir la cuestión sujeta a análisis resulta no demandable ante la jurisdicción. Sin embargo, en la sentencia SU-201 de 1994, la Corte Constitucional indicó: Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto, según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración de un derecho constitucional fundamental.
Entonces, en caso de ser así, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. Significa lo anterior, que la tutela procede excepcionalmente para cuestionar actos administrativos de trámite, cuando constituya una medida preventiva, “(…) encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad”.
Así se han establecido los requisitos necesarios para que excepcionalmente sea procedente el mecanismo de amparo para cuestionar la legitimidad de tales actos: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.
En ese sentido, la Corte ha considerado que contra los actos de trámite procede excepcionalmente la acción de tutela cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación “abiertamente irrazonable o Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”3 2.6.
Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto La accionante considera que se ha vulnerado su derecho al debido proceso con ocasión de las providencias proferidas por la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación, mediante las cuales: i) se dio apertura a la investigación disciplinaria en su contra, ii) se negó su solicitud de nulidad por falta de competencia, iii) se confirmó dicha decisión y, iv) se realizó la evaluación y formuló el pliego de cargos.
Afirma que, con dichas actuaciones se inobservó su garantía al juez natural del proceso puesto que la Procuraduría tiene una imposibilidad jurídica para adelantar procesos contra servidores públicos elegidos popularmente, porque no puede ejercer función jurisdiccional. Con el fin de determinar si la petición de amparo procede contra esta clase de actuaciones se verificará el cumplimiento de los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, citados precedentemente: i) La actuación administrativa de la cual hacen parte los actos no ha concluido, se trata de un proceso en trámite en el que aún no se profiere una decisión final. ii) Los actos acusados definen una situación especial y sustancial que se proyecta en la decisión final: 1) se trata de la determinación de asumir la competencia para conocer y continuar la actuación disciplinaria; y, 2) aunque el pliego de cargos no tiene un carácter resolutorio, es una relación o resumen de las faltas o infracciones que concreta la imputación jurídico fáctica enrostrada a la funcionaria, por lo que tiene una influencia definitiva en la decisión. (iii) Se advierte que las actuaciones cuestionadas no ocasionan la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental, como pasa a explicarse: En primer lugar, se percata la sala, que en el evento de que el proceso adelantado contra la accionante culmine con una decisión sancionatoria de suspensión, destitución o inhabilidad, el principio de reserva judicial impone que aquella sea revisada por esta corporación.4 Para la Corte Constitucional, esta dualidad garantiza el derecho al juez natural y el estándar interamericano referente a que los servidores elegidos popularmente solamente pueden ser suspendidos en el ejercicio de sus funciones únicamente por una autoridad judicial imparcial y autónoma en el trámite de un proceso con todas las garantías propias de un juicio. 3 Sentencia SU-617 de 2013;
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, reiterada en sentencia T-030 de 2015 Martha Victoria Sáchica Méndez. 4 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2023. Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 De manera que, conforme a la interpretación realizada por la Corte Constitucional, el hecho de que se haya dado inicio a una investigación contra la referida congresista por parte de la Procuraduría no vulneraría, a priori, su derecho al debido proceso.
Ahora bien, en forma reciente esta corporación en sala unitaria de decisión no avocó el conocimiento del recurso de revisión contra una decisión emitida por la Procuraduría, bajo las siguientes consideraciones: ( ) no hay ninguna razón valedera, que sea constitucionalmente admisible, para justificar que el juzgamiento de las decisiones disciplinarias proferidas en contra de servidores públicos de elección popular tenga un procedimiento extremadamente abreviado y sumario, mucho menos garantista que el que se aplica a otros disciplinados que no tienen esa misma condición. Así las cosas, el procedimiento de revisión ad hoc previsto para ejercer el control automático e inmediato de legalidad de los actos sancionatorios, no puede sostenerse desde la óptica del derecho constitucional ni convencional.5 Ante este panorama, este juez constitucional debe valorar en el caso concreto, la situación fáctica expuesta en orden a determinar si la aplicación del diseño disciplinario para servidores públicos establecido en la Ley 2094 de 2021, impide la satisfacción de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y las garantías que lo sustentan, como el derecho a un juez natural para la determinación y juzgamiento de las conductas disciplinarias que se le atribuyen.
Siguiendo el hilo del argumento expuesto, se observa, que en esta etapa procesal aún no se ha determinado si la accionante cometió una conducta reprochable y si se reúnen los presupuestos para imponer una sanción en su contra, como tampoco se ha proferido una graduación definitiva de la falta, a partir de la cual se determine si la sanción a imponer es de aquellas que puede ser dictada por la Procuraduría en ejercicio de su potestad disciplinaria sin intervención judicial o corresponde a las sanciones que requieren la revisión del juez contencioso administrativo..
De este modo, no está acreditado que la accionante se encuentre ante la trasgresión de un derecho fundamental con el inicio del proceso disciplinario o que sus circunstancias particulares hagan inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable pues la decisión que adopte la Procuraduría no produciría efectos hasta que sea revisada judicialmente.
En síntesis, la presente petición deviene como improcedente por no cumplir los presupuestos de procedencia contra actos de trámite señalados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, además teniendo en consideración que el derecho fundamental al debido proceso, garantía invocada por la accionante será valorada cuando se estudie de manera integral toda la actuación a través del recurso de revisión, o en su defecto, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ambos ante esta jurisdicción. 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sala especial de decisión número 9, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, providencia del 19 de mayo de 2023.
Demandante: Susana Gómez Castaño Demandado: Procuraduría General de la Nación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07348-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Para concluir, la acción de tutela no supera el examen de procedencia general, por consiguiente, no se analizará el fondo del asunto.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora Susana Gómez Castaño contra la Sala Disciplinaria de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»