|Medio de control |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019) | |Demandante |:|Juan Carlos Abadía Campo | |Demandada |:|Nación – Procuraduría General de la Nación | |Materia |:|Sanción disciplinaria de destitución e | | | |inhabilidad general por 10 años | |Asunto |:|Salvamento de voto | |Consejero ponente |:|César Palomino Cortés | Con mi acostumbrado respeto, procedo a salvar el voto en relación con la providencia adoptada por la subsección en el asunto del epígrafe, por cuyo conducto accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Juan Carlos Abadía Campo contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, orientada a obtener la anulación de los actos por medio de los cuales se le sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por diez (10) años, como gobernador del Valle del Cauca, al concluir que «[…] los fallos disciplinarios aquí controvertidos fueron impuestos por una autoridad que no integra la rama judicial[1], que tienen la naturaleza de administrativos y que, por lo tanto, fueron emitidos sin competencia, desconociendo así las previsiones del derecho convencional» (sic).

Mediante auto de 22 de abril de 2021[2], esta sección segunda asumió el conocimiento del proceso 76001-23-33-000-2013-00305-01 (3554-2018), con la finalidad de emitir sentencia de unificación jurisprudencial por importancia jurídica, en la que se determine si el mencionado ente de control tiene competencia para sancionar disciplinariamente a servidores públicos elegidos por voto popular, en «[…] el marco de la Constitución Política (artículo 277.6), la Ley 734 de 2002 (derogada por la 1952 de 2019), la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia […]».

A mi juicio, resultaba pertinente, con el propósito de evitar posibles contradicciones en el seno de esta subsección frente a lo que decida la Corporación respecto del tema objeto de unificación, desatar la presente controversia una vez se fijen las reglas jurisprudenciales sobre el particular, con la intervención de todos los consejeros de Estado de la sección segunda en el respectivo fallo.

Lo anterior, en consideración a las diferentes posturas que se han planteado por parte del Consejo de Estado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Constitucional, acerca de la competencia de la Procuraduría General de la Nación (PGN) para sancionar con destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular, no amparados por fuero.

Por ejemplo, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016[3], afirmó que «el Procurador General de la Nación sí tenía y tiene la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a la actora Piedad Esneda Córdoba Ruíz» (sic). En fallo de 15 de noviembre de 2017[4], dictado por importancia jurídica, la sala plena de lo contencioso-administrativo adoptó una postura diferente; esta vez sostuvo que la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios públicos de elección popular se aviene al artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, únicamente cuando la actuación se encamine a prevenir hechos de corrupción o a conjurar actos de servidores públicos que promuevan y constituyan casos de tal naturaleza.

No obstante, la misma sala plena de lo contencioso-administrativo, por medio de auto de 13 de febrero de 2018, que negó la solicitud de aclaración de la precitada providencia, precisó que la aludida sentencia de 15 de noviembre de 2017 solo tiene eficacia «inter partes», «que impiden fijar reglas de interpretación con efectos erga omnes».

Luego, la sección segunda (subsección A) de esta Corporación, en fallo de 4 de abril de 2019[5], negó la nulidad de las decisiones de 24 de octubre y 12 de diciembre de 2011, por medio de las cuales la PGN sancionó al señor Samuel Moreno Rojas con suspensión en el ejercicio del cargo, como alcalde mayor de Bogotá por el término de 12 meses; adujo que: «el procurador general de la nación tenía la capacidad jurídica para sancionar con suspensión al señor Samuel Moreno Rojas en su calidad de alcalde mayor de Bogotá, en tanto que ésta tuvo origen en la función de vigilancia disciplinaria que corresponde a dicho ente de control en virtud del art. 277-6 constitucional» (fundamento 5.1.6.2).

El asunto también ha sido de notable interés de la Corte Constitucional, al expresar, en fallo de tutela T-433 de 24 de septiembre de 2019, entre otras decisiones, que la competencia de la PGN para investigar y sancionar a servidores públicos no está restringida a faltas por conductas de corrupción, según se desprende del artículo 277.6 de la Constitución Política y la Ley 734 de 2002 y porque la competencia del órgano de control resulta incuestionable, en atención a las sentencias de constitucionalidad C-28 de 2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018 y C-86 de 2019, que hicieron tránsito a cosa juzgada y tienen carácter vinculante.

De ahí que el proceso 76001-23-33-000-2013-00305-01 (3554-2018) se asumió por el pleno de esta sección segunda, mediante auto de 22 de abril de 2021, para emitir sentencia de unificación por importancia jurídica (que está en elaboración), en razón al interés superior, la trascendencia pública que comporta y las divergencias interpretativas acerca del tema, se itera, aspectos que no abordó ni resolvió el fallo del cual me aparto, aprobado por la subsección, amén de que carece de atribuciones para unificar jurisprudencia[6] y tampoco se conoce el criterio jurídico de la totalidad de los señores consejeros de Estado que conforman la misma sección, que suscribirán el correspondiente fallo de unificación. Ahora bien, las vicisitudes sobre este trascendental asunto jurídico han contribuido a diferir la consolidación del proyecto de fallo de unificación. Así, se trató de contemporizar el criterio de convencionalidad con el derecho interno, mediante la expedición de la Ley 2094 de 2021, que modificó la 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), al atribuir «funciones jurisdiccionales» a la PGN para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad; sin embargo, la Corte Constitucional, en nota de prensa de 16 de febrero de 2023, informó que se propone «Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021»; «Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional» y «Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.

En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable», de lo que se infiere que se mantienen las facultades sancionatorias de la PGN, pero de naturaleza administrativa, no obstante, la Corte aún no ha emitido el fallo de constitucionalidad que anunció. Por otra parte, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 15 de noviembre de 2017[7], decidió «EXHORTAR al Gobierno Nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación para que en un plazo, no superior a dos (2) años, contado a partir de la notificación de esta providencia, implemente las reformas a que haya lugar, dirigidas a poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el orden interno, con fundamento en las consideraciones emitidas y la ratio decidendi de esta sentencia».

Lo propio hizo la Corte Constitucional en la aludida nota de prensa de 16 de febrero de 2023 «[…] para que el Congreso de la República […] adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales».

De cualquier manera, estimo que lo prudente habría sido aguardar hasta conocer el texto de la sentencia anunciada por la Corte Constitucional en la citada «nota de prensa», lo cual, a no dudarlo, contribuiría a un mejor entendimiento del tema, y, de este modo, presentar a la sección el proyecto de fallo de unificación que decida la legalidad de las actuaciones administrativas culminadas por los cauces de la Ley 734 de 2002.

Atentamente, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Al no estar incluida dentro de las autoridades y corporaciones que integran la rama judicial del poder público, según los artículos 234 al 257 de la Carta Política [2] C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actuación: «Auto que asume conocimiento para emitir sentencia de unificación respecto de sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos por voto popular, impuesta por la Procuraduría General de la Nación». [3] Expediente11001-03-25-000-2011-00316-00(SU), C. P. William Hernández Gómez (E), actora Piedad Esneda Córdoba Ruiz. [4] Expediente 110010325000201400360 00, C. P. César Palomino Cortés; actor, Gustavo Francisco Petro Urrego; demandada, Nación-Procuraduría General de la Nación. [5] Expediente 11001-03-25-000-2012-00560-00(2128-12), demandante Samuel Moreno Rojas, demandada Nación- Procuraduría General de la Nación, C. P. Gabriel Valbuena Hernández. [6] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), artículo 271: «[…] Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso […]». [7] Expediente 11001-03-25-000-2014-00360-00