Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Naturaleza de la vinculación docente. Valor de documentos aportados en copias simples. Oportunidades probatorias. Ley 1437 de 2011 Decisión: Revocar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 06 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Victoria Moreno de Segura por intermedio de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 005021 del 6 de febrero de 2015; RDP 030096 del 23 de julio de 2015 y RDP 35432 del 28 de agosto de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante y se confirmó la decisión al resolver los recursos de reposición y apelación respectivamente.
Como restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior al 9 de julio de 2003, fecha en que adquirió el estatus pensional con los reajustes legales correspondientes; indexar las sumas 1 Folios 2 al 9 del expediente físico Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 2 adeudadas; que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones del artículo 192 del CPACA, y se condene en costas a la parte accionada. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda La señora Victoria Moreno de Segura manifestó que nació el 9 de julio de 1953 y se desempeñó como docente desde el 23 de enero de 1970, en la E.R.M El Mero del municipio de El Charco hasta el 3 de agosto de 1990, fecha en la que fue nombrada por el gobernador de Nariño en la Escuela Rural Mixta Vigía del mismo municipio, luego fue trasladada al centro educativo La Gorgona, posteriormente a la E.R.M. Botoncillo donde prestaba sus servicios aún a la fecha de presentación de la demanda.
Que el 10 de octubre de 2014, la demandante radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 005021 del 6 de febrero de 2015, al aducir que se acreditó un tiempo de labor como docente nacional desde 1990, que no le permitía acceder a la prestación, por lo que la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación que fueron resueltos negativamente a través de las Resoluciones RDP 030096 del 23 de julio de 2015 y RDP 035432 del 28 de agosto del mismo año, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 1°, 48°, 49° y 53° de la Constitución; Ley 114 de 1913 y demás normas reglamentarias y concordantes. En resumen, como concepto de la violación, expone que se desconoce que el nombramiento lo realizó una entidad del orden territorial y por ello la actora tuvo una vinculación de esta naturaleza.
Así, estima que los actos acusados se encuentran viciados de ilegalidad y falsa motivación, y que además la UGPP desconoció el material probatorio aportado, vulnerado entonces el debido proceso; alegando finalmente, que cumple con las exigencias de ley, para que le sea reconocida la prestación deprecada. 1.4. Contestación de la demanda2 Luego de admitida la demanda el 5 de mayo de 2016, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección 2 Folios 100 a 104 del expediente físico.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 3 Social – UGPP, a través de apoderado, ejerció su derecho de defensa y contradicción, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, en la medida que la demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedora de la pensión gracia, en especial los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, toda vez que los tiempos servidos fueron como docente del orden nacional, y además no acredita que su vinculación fue antes del 31 de diciembre de 1980, cuestionando inconsistencias en los certificados expedidos por la entidad territorial.
Finalmente, propuso las excepciones de “inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales”, “cobro de lo no debido”, y “prescripción”. 1.5. Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia de fecha 6 de marzo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, ordenó reconocer la pensión gracia a partir del 8 de julio de 2003 en cuantía del 75% de la asignación básica, auxilio de movilización, prima de vacaciones y prima de navidad; declaró prescritas las sumas causadas con anterioridad al 10 de octubre de 2011 y condenó en costas a la parte pasiva.
Refirió el régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 para, posteriormente, analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la accionante. Sobre el caso particular aseguró que conforme el material probatorio, se advierte que la señora Victoria Moreno de Segura se vinculó como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y que el carácter de la vinculación fue municipal si se tiene en cuenta que hubo intervención de parte de las autoridades administrativas del ente territorial.
En relación con el período correspondiente a 1990, consideró que se encuentra también acreditada la vinculación territorial sin que el material probatorio que respalda lo anterior fuera tachado de falso, por lo que, si bien la certificación obrante a folio 16 se indica que la vinculación fue nacional, lo cierto es que las pruebas recaudadas permiten concluir que por el contrario fue territorial.
En ese orden, señaló que la actora cumplió todos los requisitos, en tanto, ostentó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, acreditó la edad y tiempo de servicios y no existe prueba de mala conducta. 3 Folios 239 a 246 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 4 Condenó en costas a la parte demandada por haber resultado vencida en el proceso, teniendo en cuenta que se trata de una valoración objetiva y no subjetiva o de valor, conforme a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. 1.6.
Recurso de apelación4 A modo de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que no puede sostenerse válidamente que la vinculación de la actora corresponde a la de una docente territorial.
Además, sostiene que en torno al tiempo de servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, debió aportarse certificado en el formato expedido por el Fomag, en el que se indique el tipo de vinculación, y aclarándose unas inconsistencias relacionadas con los extremos temporales, pues, existen certificados expedidos por el secretario de gobierno, que dan cuenta primero, que laboró desde el 4 de octubre de 1974 hasta el 10 de octubre de 1990, y otro que indica que lo hizo desde el 23 de enero de 1970 hasta el 31 de julio de 1990, es decir, lapsos temporales que no coinciden.
A ello se suma que, el acto de nombramiento de este último periodo y el de posesión, datan de 12 de febrero de 1996 y los cotejaron solo hasta el año 2014, cuestionando que la autenticación se encuentra en una hoja aparte, sin tener certeza que corresponde al documento presentado. Agrega que, consultada la base de datos del Fomag, la actora figura con una vinculación nacional a partir del 01 de octubre de 1990; e insistió en que no se aportó certificados de la entidad nominadora y pagadora en los que se indique la razón por la cual no existen los documentos de nombramiento y posesión. Por otro lado, se refirió a que el tiempo laborado desde el 3 de agosto de 1990 no puede ser tenido en cuenta en el presente asunto, pues, fueron financiados con recursos del situado fiscal, es decir de la Nación. Para culminar, solicitó revocar la condena en costas según la jurisprudencia vigente del órgano de cierre, que ha sido uniforme al señalar que solo procede cuando la conducta de la parte vencida ha sido temeraria o abusiva y en este caso no ha existido tal. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 05 de noviembre de 2019, se dispuso a correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. 4 Folios 256 a 258 del expediente físico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 5 Así, el apoderado de la UGPP5 reiteró su petición de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. A su turno, la demandante solicitó confirmar la sentencia recurrida por considerar que el tribunal se pronunció en derecho.
Mientras que el agente del Ministerio Público se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal. Posteriormente, la parte demandada solicitó se avocara conocimiento para unificación de jurisprudencia, lo cual fue resuelto mediante providencia del 17 de noviembre de 2022, de manera negativa. De otro lado, en fecha 10 de agosto de 20236, se dictó auto para mejor proveer requiriendo a la Secretaría de Educación del municipio de El Charco, Nariño, para que allegara prueba documental relacionada con los contratos de trabajo, órdenes de prestación de servicios y/o actos de nombramiento y posesión que den cuenta del servicio docente de la actora.
En respuesta a los requerimientos realizados, la Secretaría de Educación del municipio de El Charco, Nariño allegó lo requerido7. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, solo una de las partes 5 Folios 308 a 309 del cuaderno físico. 6 Folio 337 y 338 del expediente físico 7 Memoriales en los índices 53, 54 y 59 de SAMAI. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 6 presentó recurso de alzada –entidad demandada-, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Victoria Moreno de Segura, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 7 Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto).
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 8 Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805- 2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 9 que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa La demandante, actuando por intermedio de apoderada, el 10 de octubre de 201412 solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017). 12 Según da cuenta el acto demandado folios 21 al 25 del expediente físico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 10 pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 005021 del 6 de febrero de 2015, por cuanto acreditó un tiempo de labor como docente nacional desde 1990, que no le permitía acceder a la prestación. Inconforme con la respuesta, la docente interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación13, los cuales fueron decididos a través de las Resoluciones RDP 030096 del 23 de julio de 2015 y RDP 35432 del 28 de agosto del mismo año14, que confirmaron la decisión de negar lo reclamado. 2.5 Caso concreto Teniendo en cuenta los antecedentes pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra acreditado que la señora Victoria Moreno de Segura nació el 9 de julio de 1953, razón por la que, el 9 de julio de 2003, cumplió 50 años, aspecto que no se cuestionó con el recurso. • Buena conducta En el expediente administrativo aportado por la entidad demandada, se observa declaración sobre la buena conducta en desarrollo de la labor docente de la parte actora; pruebas que no fueron tachadas, por lo que se entiende probado dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios - Con antelación al 31 de diciembre de 1980 i) Desde el 23 de enero de 1970 y hasta el 3 de septiembre de 1974 (4 años, 8 meses y 10 días) En el expediente reposa el Decreto 015 del 23 de enero de 197015, (compulsa de copia, emitido el 12 de febrero de 1996), por medio del cual se nombró a la accionante en el cargo de maestra de la Escuela Rural Mixta El Mero, así: 13 Folios 27 al 30 del expediente físico. 14 Folios 31 al 36 del expediente físico. 15 Folio 203 del expediente físico.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 11 Obra también copia compulsada del acta del 23 de enero de 197016, (compulsa de copia del 12 de febrero de 1996), en el que consta que la actora tomó posesión del cargo de maestra municipal en la mentada Escuela Rural Mixta de El Mero. 16 Folio 204 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 12 Analizados los documentos referenciados, lo primero que encuentra la Sala es que fueron suscritos por el secretario de educación del municipio de El Charco – Nariño; ahora, tal situación conllevó a que la señora docente solicitara en el año 1997 “la reposición del Decreto No. 15 de 23 de enero de 1970”, procediendo la alcaldía del ente territorial en mención a expedir copia de dicho acto, no obstante, fue firmado por el secretario de educación más no por el alcalde municipal; por lo que nuevamente la actora, el 24 de abril de 2012 solicitó la “reposición” del mentado acto administrativo en razón a que fue firmado por funcionario distinto.
Así entonces, el alcalde municipal expide el Decreto 051 de 28 de junio de 2012, mediante el cual se “ordena reponer el Decreto No. 015 (…) emanado de la Alcaldía Municipal de El Charco (N), indicándose en la parte considerativa lo siguiente: “Que conforme el acta de posesión del cuatro (04) de octubre de mil novecientos setenta y cuatro (1974) cuyo original reposa en el archivo de la Alcaldía de el (sic) Charco (N) se puede verificar que la intención del Decreto N° 015 de 1970 del que se pretende su reposición era nombrar a la docente VICTORA MORENO DE SEGURA en el cargo de Maestra Seccional de la Escuela de Varones.
Que revisada la hoja de vida se infiere que la señora VICTORIA MORENO DE SEGURA, fue vinculada al servicio de la educación, por el municipio Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 13 de El Charco en calidad de docente mediante Decreto 015 del 23 de enero de 1970.” Lo propio ocurrió con el acta de nombramiento, respecto de la cual la docente también solicitó la “reposición”, actuación que se llevó a cabo con el Decreto 063 de 24 de julio de 2012, con miras a subsanar lo atinente a la firma del acta, en la medida que se suscribió por el secretario de educación y no por el alcalde municipal.17 Pues bien, los citados documentos fueron incorporados al proceso en virtud del decreto de pruebas efectuado por el tribunal en primera instancia; siendo remitida con el oficio del 24 de octubre de 201618, emanado de la alcaldía municipal de El Charco, Nariño. Debiendo precisarse que, en lo que corresponde al Decreto 051 de 2012, se aportó de manera incompleta, en tanto se allegó la primera página que contiene la parte considerativa y que dispone en el artículo primero reponer el Decreto 015 de 1970, no obstante, del análisis en conjunto del material 17 Folio 158 expediente 18 Folio 153 del expediente físico.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 14 probatorio, resulta claro que la reposición en cita solo propendía por subsanar el yerro en las firmas. Así, para la Sala, la actuación desplegada por la entidad territorial no se acompasa con una reconstrucción de expediente, sino más bien con una corrección del acto de nombramiento inicial -Decreto 15 de 1970- y del acta de posesión de 23 de enero de 1970, como se desprende de la parte considerativa de los actos relacionados, en orden a precisar que fueron expedidos por el alcalde municipal; pues, nótese que no se deja constancia alguna de la pérdida total o parcial de los documentos que se “reponen” o su destrucción, sino que se subsana la actuación respecto a la autoridad que suscribe los mismos.
Empero, se observa que en el Decreto 015 de 1970, se indica que el nombramiento docente se efectúa en la Escuela Rural Mixta de El Mero, mientras que en el Decreto 051 de 2012, que “repone” el anterior acto administrativo, se señala que el nombramiento se realizó en la Escuela Urbana de Varones, advirtiéndose entonces una contrariedad, la cual no viene a ser más que un error de transcripción, dado que, la demandante también tuvo seguidamente un nombramiento como educadora en la mentada escuela urbana, habiendo solicitado también reposición de este documento así como del acta de posesión, los cuales se expidieron en la misma data de los ya mencionados por este primer vínculo laboral.
En todo caso, con el resto de material probatorio también se despeja dicha duda, en tanto, la Secretaría de Educación de Nariño, mediante oficio del 29 de noviembre de 201619, indicó que, revisada la hoja de vida facilitada por la Oficina de Archivo, se certifica «1. Que mediante Decreto 015 del 23 de enero de 1970, fue nombrada como maestra municipal de la Escuela rural mixta de El Mero, pagado con recursos propios del municipio de El Charco – N.» (sic) Además, en esta segunda instancia se efectuó por la Sala un decreto de pruebas20, requiriendo a la Secretaría de Educación del municipio de El Charco, para que allegara copia del mentado Decreto 015 del 23 de enero de 1970, entre otros, en original, y se precisó que «NO en transcripciones, compulsa de copias o decretos que ordenan reponer».
En respuesta, el alcalde municipal, por medio de oficio del 23 de octubre de 202321 señaló que estos no se encuentran en estado original. Para el efecto, el jefe de Archivo General hizo constar: 19 Folio 194. 20 En auto del 10 de agosto de 2023, visible a folio 337 del expediente físico. 21 Índice 53 del aplicativo SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 15 En este punto, resulta necesario señalar que el debate frente a la valoración de los documentos aportados en copias simples se zanjó hace un tiempo, estimándose que, en la medida que las copias simples no sean tachadas de falsas por la parte contraparte, conservan su valor probatorio, refiriéndose así el Consejo de Estado22 a una “autenticidad tácita”, lo cual propende por garantizar el derecho sustancial sobre el formal, así como el principio de buena fe.
En razón de lo anterior, la Sala dará merito probatorio a las pruebas aportadas en copias, las cuales valga resaltar, fueron decretadas e incorporadas al proceso, y frente a las cuales las partes tuvieron oportunidad de presentar oposición, lo cual no ocurrió. Ahora, el secretario general y de gobierno del municipio de El Charco, mediante oficio del 28 de noviembre de 201623, certificó que, en relación con el periodo que se analiza «[…] prestó sus servicios a la Administración Municipal desempeñándose como Directora. la (sic) con los siguientes actos administrativos que a continuación se relaciona».
A ello se suma que, en certificación de 29 de noviembre de 201624, el Profesional Universitario Oficina Financiera de la Secretaría de Educación de Pasto, reiteró que el nombramiento se realizó con el Decreto 015 de 23 de enero de 1970, en la Escuela Rural Mixta de El Mero y los pagos se realizaron con recursos propios de El Municipio El Charco. 22 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Radicación número: 11001-03-15-000-2007- 01081-00(REV)SU – sentencia de 30 de septiembre de 2014 23 Folio 196-197 expediente 24 Folio 94 expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 16 Conforme a lo anterior, se puede determinar que la vinculación de la demandante se mantuvo sin cambios desde el 23 de enero de 1970 hasta el 4 de septiembre de 1974, fecha en la que le fue aceptada la renuncia y se coteja también con la constancia emitida por la Secretaría de Gobierno y Asuntos Generales y el jefe de archivo de la Alcaldía Municipal de El Charco25 quienes indicaron de manera expresa: Hasta este punto, para esta Corporación existe claridad en cuanto a que la señora Victoria Moreno de Segura prestó servicios docentes desde el 23 de enero de 1970 y hasta el 3 de septiembre de 1974.
Y en punto a la naturaleza del vínculo, contrario a lo expuesto por la demandada, no existe motivo alguno para considerarlo del orden nacional, ello en tanto, la designación se realizó de manera directa y autónoma por el alcalde municipal de El Charco, Nariño; no se evidencia la intervención del Ministerio de Educación Nacional o su delegado, y menos aún se encuentra que la plaza sea de aquellas pertenecientes a la planta de cargos de la Nación. De manera que la actora ejecutó una labor como docente territorial.
Lo anterior guarda relación con lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del 25 Folio 28 del CD que contiene el expediente administrativo Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 17 requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por esta corporación en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la apelante como educadora estatal del orden territorial comprendido entre el 23 de enero de 1970 y el 3 de septiembre de 1974, debe ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada (4 años 8 meses 10 días). ii) Desde 04 de octubre de 1974 al 03 de agosto de 1990.
(15 años, 10 meses y 2 días) Con respecto a este periodo, se aportó el Decreto 090 del 4 de octubre de 19741(compulsa de copia tomada del original), mediante el cual se realizó el nombramiento a la señora Victoria Moreno de Segura, como maestra seccional en la Escuela Urbana de Varones del municipio de El Charco, Nariño, acto en el que, si bien se señalan los nombres del alcalde municipal y el secretario general, termina siendo suscrito únicamente por el secretario de educación municipal.
Dicha copia fue expedida el 6 de abril de 1987. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 18 En razón a la falencia existente en el tema de las firmas, la demandante solicitó “reponer” el Decreto 90 de 4 de octubre de 1974, también en razón a que, cuando solicitó compulsar copias del mismo, dicho acto lo suscribió el secretario de educación siendo que debía hacerse por el alcalde municipal.
Así entonces, el municipio de El Charco, mediante Decreto 062 de 24 de julio de 2012, repuso la actuación y en la parte considerativa indicó: “Que conforme a lo anterior, el 06 de abril de 1997 la Alcaldía Municipal de El Charco ordenó compulsar copia del Decreto No. 90 de octubre 4 de 1974, sin embargo quien lo firmó fue el Lic. JORGE ENRIQUE CALDAS QUINTERO Secretario de Educación y no el Alcalde Municipal de la época.
Que mediante petición la Docente VICTORIA MORENO DE SEGURA, nuevamente solicitó al Alcalde Municipal de El Charco mediante oficio de 24 de abril de 2012 la reposición del Decreto No. 90 (…) por cuanto la reposición existente del Acto Administrativo la firmó el Secretario de Educación y no el Alcalde Municipal. Que conforme el Acta de Posesión, del cuatro (4) de octubre de mil novecientos setenta y cuatro (1974), cuyo original reposa en el archivo de la Alcaldía Municipal de El Charco (N), se puede verificar que la intención del Decreto 90 de 1974 del que se pretende su reposición era Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 19 nombrar a la docente VICTORIA MORENO DE SEGURA en el cargo de Maestra Seccional de la Escuela Urbana de Varones (…)” Nótese entonces que, con ocasión de la solicitud de reposición presentada por la actora, se expide nuevamente el acto, ya suscrito por el alcalde municipal.
No obstante, llama la atención de la judicatura que, la primera copia del decreto de nombramiento al que se viene haciendo referencia, fue expedida el 6 de abril 1987, sin embargo, como se evidencia en el texto de dicho documento arriba citado, se trae como fundamento el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, disposición que claramente no existía para el momento en que se realizó la designación (año 1974) y tampoco para la data en que se expidió la copia en cita (año 1987), sin que se encuentre explicación razonable al respecto.
Ahora, si bien obra en el plenario copia tomada del original del acta del 4 de octubre de 19742, copia que fue expedida el 19 de diciembre de 1983, a través de la cual, la accionante tomó posesión del cargo de «maestra seccional de la Escuela Urbana de Varones, nombrada mediante decreto No. 090», la documental en mención no contiene suficiente información a fin de que la Sala obtenga certeza frente a las condiciones de la prestación del servicio, a lo que se suma que en el acta de posesión no figura la firma de la docente sino únicamente la de la Secretaría del Municipio de (El) Charco.
Y en todo caso, no se puede pasar por alto que, el acto de nombramiento ofrece serias dudas conforme se explicó en párrafo anterior. Importante precisar que, si bien la actora solicitó “reposición” del acto de nombramiento, ello se sustentó en que el mismo pese a haber sido dictado por el alcalde municipal, había sido suscrito solo por el secretario de educación; realizándose la corrección respectiva como se explicó anteriormente, documento en el que nuevamente se observa la referencia a la Ley 29 de 198926, por lo que la Sala no puede pasar por alto la situación irregular evidenciada en la primera copia del acto administrativo en cuestión en el año 1987, y reiterada posteriormente en el año 2012, por lo que se le restará merito probatorio a dicha prueba documental.
En consecuencia, ante tales inconsistencias, la Sala excluirá el tiempo de servicio comprendido entre el 04 de octubre de 1974 y el 03 de agosto de 1990; sin que milite en el plenario otra prueba que ofrezca certeza sobre la prestación fehaciente del servicio durante este lapso temporal. 26 Folios 150 y 151 del expediente. Al realizar la transcripción del acto primigenio, se trae a colación la Ley 29 de 1989, pese a que el acto de designación se originó en el año 1974 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 20 iii) Desde el 01 de octubre 1990 y hasta por lo menos el 10 de octubre de 2014, cuando presentó la reclamación administrativa (14 años 9 días) Ahora bien, revisado el expediente se encuentra que desde el 01 de 1990, la señora Victoria Moreno fue nombrada para ejercer la labor en la Escuela Rural Mixta Vigía, en el municipio El Charco, Nariño, mediante Decreto 0706 de 3 de agosto de 1990, lo cual encuentra respaldo en el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral de 12 de junio de 2014, reiterado el 15 de octubre de 2016, y en el que se señaló que el vínculo fue de carácter nacional.
Pese a lo anterior, un estudio del acto de nombramiento -Decreto 706 de 3 de agosto de 1990-, permite llegar a una conclusión diferente. Así, dicho documento obrante a folio 142 del plenario, da cuenta que fue expedido por el gobernador del departamento de Nariño, en uso de sus atribuciones legales, indicándose lo siguiente: “DECRETA Nombrase a VICTORIA MORENO DE SEGURA, como maestra del Departamento y destínesela como Directora de la Escuela Rural Mixta de la vigía, Municipio de El Charco, en lugar de CORNELLA JOSEFA LANDAZUTY, a quien se pensiona por invalidez (…).
El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Notifíquese y cúmplase, El Gobernador del Departamento, El Secretario de Educación,” Seguidamente se deja constancia que es “copia fiel” y que es expedida el 10 de febrero de 1991. En igual sentido se allegó copia del acta de posesión del 01 de octubre de 1990.27 Pues bien, de la prueba documental referenciada no advierte la Sala elemento alguno que permita establecer que la designación fue para ejercer una labor docente del orden nacional, pues como ha ocurrido con los nombramientos anteriores de los que fue objeto la actora, no se advierte la participación del Ministerio de Educación o de su delegado, tampoco da cuenta el acto que se estuviera actuando por instrucciones de dicha cartera, y por el contrario, se explica que el gobernador de Nariño actúa en uso de sus facultades legales, sin que haga mención si quiera a la nacionalización de la educación con ocasión de la Ley 43 de 1975, por lo que no puede hablarse de un nombramiento como nacionalizado; en ese orden, para la Sala se trató de una labor como educadora territorial. 27 Folio 142 a 144 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 21 En ese orden de ideas, en lo que corresponde al requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, estima la Sala que el mismo no se encuentra acreditado, pues, tal como se ha expresado con anterioridad, la actora solo acredita prestación docente del orden territorial, por un total de 18 años, 8 meses y 19 días, ello en razón al nombramiento realizado i) desde el 23 de enero de 1970 y hasta el 3 de septiembre de 1974 (4 años, 8 meses y 10 días), y ii) desde el 01 de octubre 1990 y hasta por lo menos el 10 de octubre de 2014, cuando presentó la reclamación administrativa (14 años 9 días).
En esa línea de consideraciones, se impone para la Sala revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, pues, contrario a lo decidido, la actora no acredita la totalidad de los requisitos exigidos para hacerse acreedora a la pensión gracia, concretamente, 20 años de servicio docente territorial o nacionalizada. - Condena en costas de primera instancia La UGPP solicitó revocar la condena en costas por considerar que debió tenerse en cuenta que no hubo temeridad ni mala fe.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016), respecto de la imposición de esta carga en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP al afirmar que la condena en costas solo procede cuando la actitud de la entidad ha sido temeraria según se explicó, y estas se causaron en la medida en que la accionante tuvo que recurrir a un abogado para iniciar la acción judicial que determinara si tenía o no derecho a la prestación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 22 Adicionalmente, resulta necesario recordar que corresponde al juez la valoración de la causación de las costas, dado que éste observa el procedimiento de las partes desplegado en el trámite de instancia, así, esta Sala concluye que la decisión del tribunal es razonable y expresó los fundamentos, por lo cual habrá de confirmarse lo dispuesto en la sentencia recurrida sobre ese tópico. 2.6.
Conclusión En relación con el caso que nos ocupa, la señora Victoria Moreno Segura no cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio con una vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado por un término no menor a 20 años, razón por la que esta Sala revocará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño el 06 de marzo de 2019, y en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 2.7.
Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, razones suficientes para no condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 6 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
En su lugar, se NIEGAN las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:52001 23 33 000 2015 00831 01 (3515-2019) Demandante: Victoria Moreno de Segura 23 TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.