Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: DIANA ISABEL CHINCHILLA CONTRERAS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensión de ajuste salarial en el escalafón docente. Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la señora Diana Isabel Chinchilla Contreras, quien actúa a través de apoderada judicial, contra la sentencia de 26 de marzo de 2026 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superarse el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de marzo de 2026, la parte accionante acudió al juez constitucional con el fin de que protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 17 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300420240021500, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) DIANA ISABEL CHINCHILLA CONTRERAS, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente DIANA ISABEL CHINCHILLA CONTRERAS a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico”. 2.
Hechos De la lectura de la demanda de tutela y de las piezas procesales obrantes en el expediente, se destacan los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La señora Diana Isabel Chinchilla Contreras es docente oficial en la categoría 3AM del escalafón vigente regulado por el Decreto-Ley 1278 de 20021.
Para los años 2008 y 2009, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008, así como los Decretos 702 y 1238 de 2009, mediante los cuales se fijaron incrementos salariales diferenciados entre las categorías. Con fundamento en lo anterior, la señora Diana Isabel Chinchilla Contreras solicitó al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación del municipio de Dos Quebradas el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el año 2009, en los cuales se favoreció a docentes de una categoría inferior (3DM) en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en una mejor posición en el escalafón (3AM).
Mediante los oficios sin número de fechas 11 de abril de 2024 y 23 de marzo de 2024 respectivamente el Ministerio de Educación Nacional y la entidad territorial resolvieron de manera desfavorable la petición. Así las cosas, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Dos Quebradas, con el fin de que se inaplicara por ilegal el Decreto 284 de 2024, que fijó la escala salarial del personal docente, así como los demás decretos posteriores, y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los tres (3) años anteriores a la reclamación administrativa, en virtud de la prescripción, así como las que se causen en el futuro. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira mediante sentencia de 19 de febrero de 20252 proferida en audiencia inicial, negó las pretensiones, al considerar que no se constató una discriminación salarial en el caso concreto, toda vez que existían parámetros objetivos, discernibles y razonables que justificaban la diferenciación salarial y prestacional entre los docentes, por lo que la parte demandante no tenía derecho a que las entidades demandadas le pagaran la diferencia en el incremento de los años 2008 y 2009.
Por otro lado, sostuvo que el juicio de igualdad procedía solo entre sujetos comparables, es decir, aquellos que se encontraran en una misma situación fáctica y jurídica porque desempeñaban la misma actividad, tenían las mismas funciones y obligaciones y estaban sometidos al mismo régimen jurídico salarial y prestacional, no obstante, concluyó que en el caso concreto, si bien los docentes y directivos desarrollaban las mismas funciones, no tenían el mismo escalafón, por lo que no se encontraban en idéntica situación fáctica ni jurídica.
Contra la anterior determinación, la parte actora presentó recurso de apelación, al considerar que lo que se cuestionaba era la inequidad del aumento en el porcentaje 1 En el año 2004 se llevó a cabo la incorporación de los primeros docentes vinculados bajo el nuevo Estatuto de Profesionalización Docente, establecido en el Decreto-Ley 1278 de 2002, marco normativo que introdujo un sistema basado en el mérito, por lo que el ingreso a la carrera docente exigía la aprobación de un concurso público de méritos, seguido de un periodo de prueba.
El artículo 20 del Decreto-Ley 1278 de 2002 establece la estructura del escalafón docente conformado por tres grados (1, 2 y 3), cada uno integrado por cuatro niveles salariales (A, B, C y D). La inscripción en el escalafón se produce automáticamente una vez el docente supera el periodo de prueba y acredita los requisitos del artículo 12 del mismo decreto y del Decreto 1075 de 2015.
La clasificación inicial depende del nivel académico del aspirante, conforme con los siguientes criterios: (i) normalista superior: grado 1, nivel A; (ii) licenciado o profesional no licenciado, con o sin especialización: grado 2, nivel A; (iii) licenciado o profesional no licenciado con título de maestría o doctorado en área afín: grado 3, nivel A. Una vez inscrito en el escalafón, el docente puede optar por dos mecanismos de movilidad: la reubicación en el nivel salarial o el ascenso de grado.
El ascenso consiste en pasar de un grado a otro manteniendo el nivel salarial inicial, mientras que la reubicación implica avanzar dentro del mismo grado (por ejemplo, de 2A a 2B). Ambos procesos requieren cumplir requisitos normativos, superar evaluaciones de desempeño y competencias y están sujetos a disponibilidad presupuestal. 2 Proferida en el proceso con radicado núm. 66001333300420240021500.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que se otorgó en los años 2008, 2009 y 2011, circunstancia que constituyó un trato discriminatorio que impactaba a distintos grupos de educadores.
De igual modo, precisó que los porcentajes salariales disímiles carecían de criterios objetivos o razonables que justificaran válidamente la decisión, por lo que se comprometía la confianza en el sistema de remuneración docente. Finalmente, consideró que se configuró una violación al principio de proporcionalidad porque los incrementos salariales diferenciados debían justificar un propósito legítimo dentro del marco normativo aplicable, no obstante, los mismos no obedecieron a criterios razonables o transparentes.
El Tribunal Administrativo de Risaralda por medio de sentencia del 17 de septiembre de 2025 confirmó la decisión, bajo el argumento de que el acto demandado no quebrantaba el ordenamiento jurídico, toda vez que la población que se encontraba en los distintos grados de escalafón no era igual. Adicionalmente, sostuvo que no existía una vulneración al principio de “a trabajo igual salario igual”, porque si bien los docentes (3AM y 3DM) desempeñaban funciones bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasificaba por grupos a los maestros oficiales acorde a su formación académica y previa que los docentes pudieran acceder en el escalafón siempre que cumplieran con los requisitos académicos, la evaluación del periodo de prueba, desempeño o competencias descrito en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora se refirió al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que la decisión cuestionada desconoció los principios de igualdad material, mérito y debido proceso, así como los parámetros normativos y probatorios del régimen salarial docente, al carecer de motivación suficiente, razonada y válida.
Mencionó que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo, pues validó incrementos salariales diferenciados en 2009 entre categorías del escalafón 3DM frente a 3AM, sin justificar objetivamente la disparidad, en contravía del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. En particular, expuso que la categoría 3DM acumuló 52.56%, mientras que 3AM alcanzó 35,81%.
Asimismo, expuso que se configuró defecto fáctico, al no existir prueba ni argumentación técnica que sustentara la necesidad de esos incrementos desiguales, y al omitir el análisis del impacto real de la medida en la equidad remunerativa del magisterio. Finalmente, reprochó la omisión en aplicar lo señalado en la Sentencia C‑1064 de 2001 sobre igualdad salarial y los criterios de procedencia fijados en la sentencia C‑590 de 2005 de la Corte Constitucional. 4.
Oposición 4.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado ponente solicitó que se denegara el amparo porque la accionante no acreditó la configuración de defecto alguno en la providencia cuestionada, a lo que agregó que la acción de tutela constituye un mecanismo residual y excepcional, razón por la cual no puede utilizarse para replantear o complementar argumentos fácticos y jurídicos que ya fueron sometidos al conocimiento y decisión del juez natural.
Asimismo, reiteró los fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales que sustentaron la providencia censurada y remitió el expediente digital correspondiente al proceso ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4.2.
Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira El titular del despacho judicial informó que el proceso ordinario promovido por la accionante ingresó al despacho para resolver una controversia relacionada con el reconocimiento y pago de una nivelación salarial entre categorías del escalafón docente, trámite dentro del cual se surtieron las actuaciones procesales correspondientes y se vinculó a las entidades que podían tener interés en el asunto.
Indicó que la sentencia de primera instancia fue confirmada posteriormente por el Tribunal Administrativo de Risaralda y precisó que las decisiones adoptadas se sustentaron en las pruebas obrantes en el expediente y en la normatividad y jurisprudencia aplicables al caso concreto. Añadió que no se advierte vulneración de los derechos fundamentales, puesto que la accionante se limitó a reiterar argumentos propios del debate ordinario ya resuelto, razón por la cual solicitó negar el amparo. 4.3.
Respuesta del Ministerio de Educación Nacional La profesional especializada de la Oficina Asesora Jurídica solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no cumplirse el requisito de relevancia constitucional, en tanto la accionante pretende cuestionar una decisión adoptada legítimamente dentro del trámite judicial, motivada únicamente por su inconformidad frente a una providencia que no accedió a sus pretensiones.
En ese sentido, indicó que tal circunstancia no resultaba suficiente para habilitar la intervención del juez constitucional, pues la acción de tutela no podía convertirse en una instancia adicional ni en un mecanismo para sustituir al juez natural de la causa. Asimismo, manifestó que no se encontró acreditado que las supuestas vulneraciones a las garantías procesales y a los derechos fundamentales invocados comprometieran de manera grave la existencia, la subsistencia o el acceso efectivo de la accionante a la administración de justicia. Sostuvo que “será el extremo activo quien tendrá que probar, en el proceso que nos ocupa, si existe una eventual transgresión de derechos que pudiera generar que la decisión judicial expedida por el Juez de Conocimiento se aparte del ámbito de legalidad, para desplegar actuaciones de hecho que resulten contrarias al Ordenamiento Jurídico.
Siendo así este evento sujeto del amparo constitucional por medio de la acción de tutela”. Para terminar, precisó que la entidad no era la llamada a responder por las pretensiones formuladas en la acción de tutela, por lo que solicitó que se ordenara su desvinculación del proceso, por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 4.4.
Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de apoderada judicial presentó oposición a la tutela impetrada y solicitó se declare la improcedencia del amparo, por cuanto no se cumplió con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y lo que se pretende es reabrir el debate que ya fue zanjado por el juez natural. 4.5.
Respuesta del Departamento Administrativo de la Función Pública A través del director jurídico manifestó que la acción de tutela debe ser declarada improcedente, pues lo que pretende es reabrir un debate ya resuelto por el juez natural y adicionalmente en su criterio, no se vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Argumentó que los incrementos anuales para docentes son fijados conforme a la Ley 4ª de 1992, los lineamientos macroeconómicos y la jurisprudencia constitucional, que avala diferencias salariales según formación, nivel escalafonario y sostenibilidad fiscal. 4.6.
El municipio de Dosquebradas, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), y La Fiduprevisora S.A., guardaron silencio pese a estar debidamente notificados del presente trámite constitucional 5. Sentencia de tutela impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de 26 de marzo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela y resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo formulada por la parte actora.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. (…)”. Consideró que la acción de tutela resultaba improcedente porque no superó el requisito de relevancia constitucional exigido para controvertir providencias judiciales. Sostuvo que, aunque la accionante alegó la configuración de defectos fáctico y sustantivo, derivados de una supuesta indebida valoración probatoria y de la falta de aplicación del precedente constitucional sobre incrementos salariales docentes, sus reproches se limitaron a expresar una inconformidad con la interpretación jurídica y las conclusiones adoptadas por el juez natural dentro del proceso ordinario.
Precisó el juez de primera instancia que la sola invocación de derechos fundamentales o la referencia a defectos específicos no bastaba para habilitar el estudio constitucional del asunto, pues era necesario acreditar una afectación cierta y autónoma de garantías fundamentales que trascendiera el ámbito de la legalidad ordinaria. Asimismo, indicó que la providencia cuestionada sí abordó la tesis jurisprudencial invocada por la accionante, particularmente la desarrollada en la sentencia C-1064 de 2001, y explicó que el Gobierno Nacional contaba con competencia para establecer incrementos salariales diferenciados entre los distintos niveles y grados del escalafón docente, conforme a criterios objetivos, técnicos y de política pública, en ese sentido, concluyó que la tutela buscó reabrir un debate jurídico ya definido por la jurisdicción ordinaria y convertir el mecanismo constitucional en una instancia adicional de revisión, circunstancia que desconocía los principios de autonomía judicial y subsidiariedad de la acción de tutela. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la señora Diana Isabel Chinchilla Contreras impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara, porque la acción de tutela sí cumplía con el requisito de relevancia constitucional porque el asunto en cuestión comprometía de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En primer lugar, reiteró que se configuró un defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo de Risaralda realizó una interpretación irrazonable del principio de igualdad, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002.
Señaló que el Tribunal desvió el análisis del verdadero objeto del litigio, al justificar la diferencia salarial entre los grados 3DM y 3AM del escalafón docente en las características propias de cada nivel. Precisó que la controversia no versaba sobre la estructura del escalafón, sino sobre la irregularidad de los incrementos salariales aplicados en 2009, años en los que el grado 3DM recibió aumentos significativamente mayores que el 3AM sin justificación normativa, técnica o presupuestal.
Asimismo, sostuvo que el Tribunal accionado omitió aplicar el precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional, que exigía una justificación objetiva para establecer tratos salariales diferenciados. En segundo lugar, argumentó que se configuró un defecto fáctico, debido a que la autoridad judicial accionada validó los incrementos diferenciados sin que existiera prueba alguna que acreditara las razones técnicas o jurídicas que justificaran dicha medida.
Agregó que los decretos que fijaron los incrementos salariales en el año 2009 no incluyeron estudios, informes o motivaciones que explicaran la diferencia entre los grados del escalafón, y el Tribunal tampoco verificó la existencia de tales soportes, limitándose a realizar inferencias generales sobre la formación y experiencia de los docentes.
Por último, destacó que la decisión judicial se sustentó en interpretaciones y supuestos no demostrados, lo que condujo a convalidar una diferencia salarial injustificada y potencialmente discriminatoria. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 25 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 26 de marzo de 2026 de la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, y en caso de superar los restantes requisitos generales de procedencia, si debe acceder al amparo constitucional en los términos propuestos por la parte actora. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4. Estudio y solución del caso concreto La señora Diana Isabel Chinchilla Contreras, quien actúa por intermedio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar que la sentencia de 17 de septiembre de 2025, en la que se confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que negó las pretensiones de la demanda, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo.
Al respecto, indicó que la decisión avaló incrementos salariales diferenciados entre las categorías 3DM y 3AM durante 2009 sin justificación objetiva, ni probatoria que explicara la necesidad de dichos incrementos desiguales y omitió un análisis del impacto real en la equidad salarial del magisterio. Además, reprochó que no se aplicara la Sentencia C-1064 de 2001 sobre igualdad salarial ni los criterios de procedencia establecidos en la Sentencia C-590 de 2005.
La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de 26 de marzo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, al considerar que la inconformidad de la parte actora se limitó a cuestionar la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que avaló el incremento salarial de 2009, para lo cual se alegó una supuesta inequidad, mediante la invocación de defectos fáctico y sustantivo con el fin de obtener una nueva valoración jurídica por parte del juez constitucional.
Advirtió que tales reproches pretenden convertir la acción de tutela en una tercera instancia, lo cual resulta improcedente, dado que el juez constitucional no puede inmiscuirse en la órbita del juez natural ni reabrir debates propios de la jurisdicción ordinaria, máxime cuando el tribunal, tras valorar las pruebas y el marco normativo aplicable, concluyó razonadamente que la diferenciación salarial se ajustaba al sistema de escalafón docente conforme a la potestad reglamentaria del Ejecutivo.
En consecuencia, al no evidenciarse una afectación directa, grave y manifiesta de derechos fundamentales, sino un simple desacuerdo con la interpretación judicial se determinó que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional. La accionante impugnó la decisión al insistir que la sentencia cuestionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo al avalar incrementos salariales diferenciados entre los grados 3DM y 3AM del escalafón docente en el año 2009 sin justificación normativa ni probatoria.
Alegó que el Tribunal accionado interpretó de manera irrazonable el principio de igualdad, omitió aplicar el precedente constitucional que exige una justificación objetiva para establecer tratos salariales diferenciados y validó tales incrementos sin respaldo probatorio. De conformidad con lo anterior y de la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de tutela y la impugnación, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el recurso de apelación, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse: Del análisis de los argumentos que soportan los defectos alegados, la Sala advierte que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda al resolver el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por lo que en el caso se incumple el requisito de relevancia constitucional, en tanto se está utilizando la acción de tutela con el fin de dar continuación al debate que ya fue zanjado por el juez natural del asunto.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En efecto, del expediente allegado como prueba la Sala observa que, la parte demandante promovió demanda en ejercicio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Dosquebradas, en la que solicitó la inaplicación por ilegalidad del Decreto Nacional 284 de 2024, así como los demás decretos posteriores, y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los tres (3) años anteriores a la reclamación administrativa, al ostentar la categoría 3AM, en virtud de la prescripción, así como las que se causen en el futuro. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, bajo el radicado núm. 66001333300420240021500, que profirió sentencia el 19 de febrero de 2025, dictada en audiencia de juzgamiento, en la que resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que la parte demandante no tenía derecho al reconocimiento de diferencias salariales derivadas de los incrementos fijados para otros niveles del escalafón docente, pues el régimen previsto en el Decreto Ley 1278 de 2002 estructuró un sistema de clasificación sustentado en criterios de formación académica, experiencia, desempeño y méritos, factores que determinan el grado y nivel salarial de cada docente.
En ese sentido, sostuvo que las diferencias salariales entre docentes ubicados en distintos grados o niveles del escalafón no configuraron un trato discriminatorio, ya que obedecieron a parámetros objetivos y razonables previamente establecidos por el legislador y desarrollados por el Gobierno Nacional en ejercicio de su potestad de regulación salarial.
Precisó que el principio de igualdad y la regla “a trabajo igual, salario igual” solo resultaban aplicables frente a sujetos que se encontraran en condiciones fácticas y jurídicas equivalentes, supuesto que no se acreditó en el caso concreto, puesto que la comparación se realizó entre docentes pertenecientes a categorías distintas del escalafón, sometidos a exigencias y requisitos diferentes de formación, mérito y progresión profesional.
Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación 7 al estimar que la sentencia de primera instancia incurrió en un análisis incompleto del debate jurídico planteado, pues centró su estudio en afirmar que las diferencias salariales entre docentes obedecían a criterios objetivos derivados del escalafón, la experiencia y la formación académica, sin resolver el cuestionamiento principal de la demanda.
Indicó que la controversia no se dirigió a discutir la existencia de salarios diferenciados entre categorías del escalafón docente ni la competencia del Gobierno Nacional para fijarlos, sino la ausencia de una justificación técnica y jurídica para establecer incrementos porcentuales desiguales durante los años 2008, 2009 y 2011, circunstancia que, a su juicio, desconoció el principio de igualdad y generó una alteración permanente en las bases salariales.
Asimismo, afirmó que el juez omitió valorar si la Administración acreditó razones objetivas que justificaran el tratamiento diferencial aplicado en dichos años y señaló que ni los decretos demandados ni la contestación presentada por el Ministerio de Educación explicaron las razones que motivaron la adopción de incrementos desiguales frente a otros períodos en los cuales se aplicaron aumentos homogéneos.
Señaló que esa omisión configuró una falta de motivación de los actos administrativos, pues toda diferenciación salarial debía sustentarse en criterios verificables, razonables y técnicamente demostrables. 7 Se precisa que en el caso concreto el Ministerio de Educación también interpuso recurso de apelación, pero únicamente en lo que atañe a la condena en costas, aspecto que no es objeto de pronunciamiento en esta sede de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Finalmente, sostuvo que los actos administrativos cuestionados vulneraron el principio de proporcionalidad, ya que los incrementos diferenciados carecieron de justificación suficiente, generaron efectos acumulativos sobre las bases salariales y produjeron una desigualdad que se prolongó en el tiempo.
Añadió que esa situación ocasionó una afectación injustificada a los derechos de los docentes y solicitó la revocatoria integral de la sentencia con el fin de acceder a las pretensiones de la demanda. El recurso de apelación fue desatado por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 17 de septiembre de 2025, en la que se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al concluir que el acto demandado no vulneraba el ordenamiento jurídico, en la medida en que los docentes ubicados en distintos grados del escalafón no se encontraban en condiciones equivalentes.
Asimismo, precisó que no se configuraba una vulneración al principio de “a trabajo igual, salario igual”, pues aunque los docentes desempeñaban funciones bajo similares condiciones y niveles de responsabilidad, la estructura del escalafón docente los clasificaba según su formación académica y trayectoria, permitiendo su ascenso únicamente cuando cumplían los requisitos legales, tales como la evaluación del periodo de prueba, el desempeño y las competencias previstas en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002.
En ese sentido, concluyó que, al no tratarse de sujetos en condiciones equivalentes, no podía predicarse la existencia de un mandato normativo o jurisprudencial que obligara a establecer incrementos salariales idénticos. Respecto de la presunta vulneración del principio de igualdad, el referido Tribunal explicó que no le asistía razón al apelante, dado que sus pretensiones se orientaban a equiparar la asignación salarial de un docente ubicado en el grado 3AM con la establecida para el grado 3DM, pese a que no se encontraban en una situación de igualdad material.
Lo anterior, por cuanto los requisitos de acceso a cada nivel del escalafón eran distintos, lo que implicaba diferencias en la formación, trayectoria y condiciones dentro del sistema docente. Asimismo, precisó que, aunque se evidenciaba una variación en los incrementos salariales entre ambos grados, ello respondía a la estructura misma del escalafón, en la cual el nivel 3DM exige mayores requisitos, como la obtención de títulos de posgrado o la producción académica, lo que justificaba razonablemente la diferenciación y descartaba la alegada discriminación. Al abordar el régimen salarial y prestacional, el Tribunal efectuó un análisis de las disposiciones constitucionales y legales aplicables especialmente la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 624 y 714 de 2008, entre otros, y concluyó que los aumentos se establecieron en valores absolutos y no porcentuales, en ejercicio de la facultad conferida por la Ley 4 de 1992 para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En esa línea, señaló que dicha potestad debía ejercerse dentro de los límites de la ley marco, particularmente el ajuste anual para contrarrestar la inflación y la prohibición de desmejorar las condiciones salariales, sin que la parte demandante demostrara su desconocimiento. Asimismo, descartó que los incrementos de los años 2008, 2009 y 2011 hubieran afectado negativamente las asignaciones posteriores, en tanto estas no se fijaban con base en porcentajes sino en montos definidos por decreto.
Finalmente, rechazó el argumento de discriminación, al considerar que la pretensión de aplicar incrementos proporcionales uniformes desconocía las diferencias propias de los grados y niveles del escalafón docente, las cuales justificaban un tratamiento diferenciado. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En conclusión, el Tribunal accionado determinó que aunque se evidenciaba una diferencia en los incrementos salariales entre los grados 3DM y 3AM, la misma se encontraba justificada en la estructura del escalafón docente, ya que el nivel 3DM exigía mayores requisitos, como la obtención de títulos de posgrado o la producción académica, lo que evidenciaba una diferencia sustancial entre los grupos.
A partir de ello, concluyó que no se configuraba la discriminación alegada ni la vulneración del principio de “a trabajo igual, salario igual”, pues, aunque los docentes desempeñaban funciones bajo condiciones similares, el sistema de escalafón los clasificaba conforme a su formación y trayectoria, permitiendo el ascenso únicamente a quienes cumplían los requisitos legales previstos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002; además, advirtió que en el caso concreto no se demostró que el actor hubiera solicitado dicho ascenso.
Conforme con lo anterior, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la parte accionante buscan reabrir y continuar el debate jurídico ya planteado y resuelto dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido para definir la presunta vulneración derivada de los incrementos salariales diferenciados, los cuales, a juicio del demandante, le generaron un impacto negativo en la base salarial de los años subsiguientes.
En efecto, del escrito de tutela se advierte que la accionante sostiene que la autoridad judicial incurrió en defectos sustantivo y fáctico, reiterando los argumentos formulados en la demanda ordinaria y los expuestos en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones. Así las cosas, se evidencia que la vulneración que la parte actora pretende alegar por la vía constitucional no se enmarca en una verdadera afectación de derechos fundamentales atribuible a la providencia judicial objeto de reproche, sino en su insistencia por controvertir nuevamente los incrementos salariales ya examinados por los jueces naturales, trasladando al juez de tutela su inconformidad con el contenido y sentido de la decisión adoptada por el juez natural.
En ese orden de ideas, se evidencia que existen similitudes en los reproches que se desarrollaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y los argumentos que se plantean en el escrito de tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20198, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”9. (negrilla por fuera del texto original) En la sentencia SU-215 de 2022 10, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”. 8 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 9 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 10 M.P. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01855-01 Accionante: Diana Isabel Chinchilla Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 A su vez, en sentencia SU-451 de 2024 11, la Corte Constitucional enfatizó que la “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate propuesto ante el juez natural.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 26 de marzo de 2026 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. - Confirmar la sentencia de 26 de marzo de 2026, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas.
Segundo. - Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. - Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto. - Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse en la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 11 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.