11001032500020200006200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00062-00 (0063-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Carlos Enrique Acosta Delgado Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitó, en ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se infirmara la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño2, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 52001-23-31-000-2007-00154-00, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Carlos Enrique Acosta Delgado contra Cajanal y declaró la nulidad parcial de la Resolución 7130 del 12 de marzo de 2004, y de los actos fictos negativos producto de la omisión de respuesta a las peticiones presentadas el 16 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 52001-23-31-000-2007-00154-00; demandante: Carlos Enrique Acosta Delgado, demandado: UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP de noviembre de 2006 y el 16 de noviembre de 2014.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia objeto de revisión; ii) declarar que la liquidación de la mesada pensional no es un derecho adquirido; iii) ordenar la reliquidación y pago de la pensión jubilación de Carlos Enrique Acosta Delgado, según lo dispuesto en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, es decir, con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores base de cotización taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 y la tasa de reemplazo del 75% en virtud del Decreto 546 de 1971, por haber adquirido el estatus pensional en virtud del régimen de transición. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Carlos Enrique Acosta Delgado nació el 28 de septiembre de 1943, prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 24 de abril de 1972 hasta el 30 de diciembre de 1974, en la Procuraduría General de la Nación entre el 19 de octubre de 1984 hasta el 30 de junio de 1992 y en la Fiscalía General de la Nación desde el 1º de julio de 1992 hasta el 30 de junio de 2003, adquirió su estatus pensional el 28 de septiembre de 1998 y se retiró del servicio el 1º de julio de 2003. - Mediante la Resolución 07130 del 12 de marzo de 2004 la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal E.I.C.E.3) le reconoció una pensión de vejez sobre el 75 % del salario promedio devengado durante los últimos 9 años y 3 meses, en cuantía de $ 5’392.298.82, efectiva a partir del 1º de julio de 2003 (fecha del retiro del servicio).

El 16 de noviembre de 2006 el causante solicitó la reliquidación, sin que la entidad emitiera pronunciamiento, con lo cual se configuró el silencio administrativo negativo. - Inconforme con lo anterior, Carlos Enrique Acosta Delgado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo4 con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 7130 y la nulidad del acto ficto y en su lugar, se determinara la cuantía de la pensión con base en la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicio con la inclusión de la prima de servidor judicial, el 100% de la 3 En adelante Cajanal. 4 En adelante CCA 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP bonificación por servicios y las doceavas partes de las primas de navidad, de vacaciones y de servicios. - El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, condenó a la UGPP a reliquidar la pensión por vejez sobre el 75 % del salario más alto devengado durante el último año de servicio, entre el 1º de julio de 2002 y el 30 de junio de 2003, con base en los siguientes factores: salario básico, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por servicios, diferencia de sueldo, primas de navidad, de vacaciones y de servicios, y bonificación por compensación. - A través de la Resolución RDP 039961 del 29 de septiembre de 2015, la UGPP dio cumplimiento a la citada providencia y reliquidó la pensión por vejez de Carlos Enrique Acosta Delgado en cuantía de $ 6’630.279, efectiva a partir del 1° de julio de 2003, con efectos fiscales desde el 16 de noviembre de 2003, por prescripción trienal. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad parcial de la Resolución 7130 del 12 de marzo de 2004 y la del acto ficto negativo producto de la omisión de respuesta a la petición presentada el 16 de noviembre de 2014.

Por lo anterior, condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez a favor de Carlos Enrique Acosta Delgado sobre el 75 % del salario más alto devengado en el último año de servicio, es decir entre el 1º de junio de 2002 y el 30 de junio de 2003. Para tal efecto, concluyó lo siguiente5: - El Decreto 546 de 1971 es aplicable en el presente asunto, en razón a que, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, Carlos Enrique Acosta Delgado contaba con 49 años de edad y con más de 20 años de servicios, y al momento de reclamar la pensión de vejez había completado más de 10 años de trabajo en la Rama Judicial y el Ministerio Público, es decir, era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, al reconocer la pensión de vejez, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal pasó por alto el principio de inescindibilidad de la norma que impide emplear más de un régimen y aplicó las condiciones de edad y tiempo de servicios previstas en el Decreto 546 de 1971 y la Ley 100 de 1993 y acudió al Decreto 1158 de 1994 para los factores salariales. 5 Folios 170 al 183. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP - En sentencia del 20 de octubre de 2005 de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que la norma que resulte aplicable para cada caso concreto debe emplearse en su totalidad en virtud del principio de inescendibilidad.

Asimismo, según las sentencias del 28 de octubre de 1993 y del 17 de marzo de 2017 de esa corporación, los factores salariales enunciados en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 no serán los únicos reconocidos, pues no se comprenden de manera taxativa, en tanto que corresponden a todas las sumas que el trabajador recibió habitual y periódicamente como retribución de sus servicios.

De modo que la liquidación de la pensión se hará sobre el 75 % de la asignación más alta devengada durante el último año de servicios, esto es entre el 1º de junio de 2002 y el 30 de junio de 2003. - En relación con la bonificación por servicios, en virtud de lo manifestado vía jurisprudencial, se reconocerá como factor salarial en una doceava parte y no en un cien por ciento como lo solicitó el demandante. - En consecuencia, Carlos Enrique Acosta Delgado tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con base en la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios con los siguientes factores salariales: el básico mensual, los gastos de representación, la prima especial de servicios, la bonificación por servicios, las diferencias de sueldo, las primas de navidad, de vacaciones y de servicios y la bonificación por compensación, en cuantía equivalente al 75 %.

Las primas de navidad, vacaciones y de servicios y la bonificación por servicios prestados deberán liquidarse en una doceava parte. 1.2. Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20036, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6 «artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

Lo anterior, porque para la reliquidación de la pensión de Carlos Enrique Acosta Delgado es correcto aplicar el Decreto 546 de 1971, respecto de la edad, el tiempo de servicios y el monto; sin embargo, en cuanto al ingreso base de liquidación la norma aplicable era el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el 75 % del promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, como en efecto lo dispuso el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues este aspecto no está sujeto a la transición y, en cuanto, a los factores salariales, la norma vigente es el Decreto 1158 de 1994, pues el estatus de pensionado fue adquirido durante su vigencia. - La Corte Constitucional ha trazado una línea pacífica y clara (C-168 de 1995, C- 258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, entre otras) respecto de la manera como se debe liquidar la pensión sometida al régimen de transición, para lo cual se toma en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, se conservan los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (tasa de reemplazo) del régimen anterior.

En ese orden, la sentencia objeto de revisión incurrió en la causal invocada al proferirse con absoluto desconocimiento de la normativa y los preceptos jurisprudenciales vigentes para la época y en detrimento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, pues contribuye al aumento de un 18.67 % de la mesada de la causante. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión Carlos Enrique Acosta Delgado pidió que se rechazara por improcedente la solicitud de revisión, por las razones que se expresan a continuación8: - En el proceso no se encuentra acreditada ninguna de las causales invocadas por la recurrente, pues la sentencia objetada se resolvió con base en el material probatorio allegado al expediente, en el cual se da cuenta del cumplimiento de los requisitos exigidos por los preceptos constitucionales y legales vigentes para la época, además la cuantía concedida estaba definida por la normativa y la línea jurisprudencial vigente para el momento de su promulgación. - La demanda de revisión fue presentada cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad, dado que la sentencia objetada quedó ejecutoriada «según se dijo en la demanda» el 15 de enero de 2015; sin embargo, fue hasta el 2 de julio de 2020 que la UGPP presentó la subsanación de la demanda, en razón al incumplimiento del requisito de fondo de acreditar la legitimación en la causa para demandar, «pues carecía del correspondiente poder… irregularidad que conllevaría a que las pretensiones no prosperen», asimismo se advierte que el poder fue allegado hasta el 2 de julio de 2020, momento para el cual se encontraba ampliamente vencido el término de oportunidad de la acción. 1.4.

El Ministerio Público No emitió pronunciamiento en esta oportunidad. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA9. 8 Folios 207 al 225. 9 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» [Resalta la Sala]. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto dentro del término previsto en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el 18 de diciembre de 201911, pues la sentencia recurrida fue proferida el 28 de noviembre de 2014 y quedó ejecutoriada el 21 de mayo de 201512, una vez cobró firmeza el auto del 12 de enero de 2015, en el cual se resolvió la solicitud de aclaración de fallo. 2.3.

Los problemas jurídicos Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño se profirió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de vejez en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Folio 10 reverso. 12 Folio 185 reverso. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2013 de la Ley 797 de 200314 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen15.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes16: 13 artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 14 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 15 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 16 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»17.

En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación18 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones. Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 17 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»19. 2.4.2.

Régimen pensional establecido en el Decreto 546 de 1971 El Decreto 546 del 27 de marzo de 1971, mediante el cual se estableció el «régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares», en su artículo 6 previó los requisitos que debían acreditar los destinatarios de esa disposición para efectos de ser beneficiarios de la pensión de jubilación, en los siguientes términos: «Artículo 6º.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.» De otra parte, el artículo 12 del Decreto 717 del 20 de abril de 197820 se encargó de desarrollar lo relacionado con los factores salariales con base en los cuales se debían liquidar las pensiones de los empleados destinatarios del régimen en mención, frente a lo cual dispuso: «De otros factores de salario.

Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a) Los gastos de representación. b) La prima de antigüedad. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 20 «Por el cual se establecen las equivalencias de nomenclatura, clasificación y grado de remuneración para los empleos señalados en los Decretos-ley 0717 y 0719 de 1978» 11 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP c) El auxilio de transporte. d) La prima de capacitación. e) La prima ascensional. f) La prima de servicio. g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio».

Igualmente, el artículo 9 del referido Decreto 546, de manera clara señaló que, para la liquidación de las pensiones de que trata dicha norma no serían incluidos los viáticos recibidos por el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hubiese recibido dentro de los últimos tres años, durante un lapso continuo de seis meses o mayor.

A su turno, el artículo 7 de la misma normativa frente al tiempo mínimo de servicio prestado de manera exclusiva a la Rama Judicial y/o al Ministerio Público, indicó que: «[s]i el tiempo de servicio exigido en el primer inciso del Artículo anterior se hubiere prestado en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Publico en lapso menor de 10 años, la pensión de jubilación se liquidará en la forma ordinaria establecida para los empleados de la rama administrativa del Poder Público» (resalta la Sala).

En conclusión, el monto de la pensión de los servidores de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, beneficiarios del régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, comprende la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios, en un valor equivalente al 75% de todos los factores percibidos durante dicho lapso. 2.4.3.

Ingreso base de liquidación en el régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971, de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de los derechos adquiridos de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma (1 de abril de 1994), se estipuló un régimen de transición en el artículo 36 ibídem, en el cual se estableció: «La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley». Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transición el trabajador que al 1° de abril de 1994 contara con alguno de los siguientes requisitos: i) 35 años de edad o más si es mujer, ii) 40 años o más si es hombre o iii) 15 años o más de servicios cotizados, es decir, es suficiente reunir uno solo de estos para gozar del derecho adquirido.

El mencionado régimen de transición no solo aplica para los regímenes que regulan el sistema prestacional a gran escala como la Ley 6 de 1945, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 33 de 1985 y la Ley 71 de 1988, sino que también procede para los regímenes especiales, como son los decretos 546 de 1971 referente a los empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, 929 de 1976 y 720 de 1978 referentes a los empleados de la Contraloría General de la República, entre otros.

Ahora bien, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación unificó la interpretación frente a la forma en la que debía ser liquidada la pensión de quienes eran beneficiarios de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1996, en el sentido de entender que el ingreso base de liquidación sí hacía parte del régimen de transición, es decir, que debía ser liquidado conforme con las disposiciones especiales anteriores.

En ese sentido, en sentencia del 4 de agosto de 201021 esta corporación señaló: «[…] Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.». 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP Con posterioridad, la Sala Plena de la Corporación, en sentencia del 28 de agosto de 201822, rectificó la referida interpretación y concluyó que el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía aplicarse también a quienes eran beneficiarios del régimen de transición, es decir, que solo podía aplicarse el régimen anterior en los aspectos relacionados con la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo.

En esa misma línea, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 11 de junio de 202023, señaló que el funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público que sea beneficiario del régimen de transición previsto en el mencionado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tendrá derecho al reconocimiento pensional conforme con las disposiciones del Decreto 546 de 1971, en los siguientes términos: «[…] 4.1.

El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: ii) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.» «iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017) CE-SUJ-S2-021-20.

Demandante: Cándida Rosa Araque de Navas. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª.

De 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.» De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos del Decreto 546 de 1971, se les aplicará las disposiciones de esa norma en cuanto a tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; pero el ingreso base de liquidación será el establecido en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.

Finalmente, la Sala Plena de la Sección Segunda precisó que las consideraciones expuestas en la mencionada decisión de unificación tendrían aplicación retrospectiva y que la regla fijada será vinculante en los asuntos similares que no contaran con sentencia ejecutoriada al momento de la citada providencia. Asimismo, advirtió que en caso de presentarse recurso extraordinario de revisión contra sentencias proferidas con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la corporación, deberá prevalecer el carácter de cosa juzgada, en tanto no hay lugar a entender que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.

En ese sentido dispuso: «SEGUNDO: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.» Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí 15 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA». 2.5.

Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión24 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es, la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Nariño profirió la decisión objeto de revisión con sustento en los Decretos 546 de 1971, según los cuales, la lista establecida en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, como factores salariales no supone la negación de cualquier otro factor que cause el trabajador y por lo que deberá ser tenido en cuenta. 24 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP Al respecto, la recurrente sostiene que la sentencia mediante la cual se ordenó reliquidar la pensión por vejez de Carlos Enrique Acosta Delgado incurrió en la causal invocada, por cuanto, si bien es beneficiario del régimen de transición, las disposiciones del Decreto 546 de 1971 le debieron ser aplicadas únicamente respecto de la edad, el tiempo y el monto, pero como el IBL debió tenerse en cuenta lo dispuesto en los artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto estas disposiciones hacen parte del régimen de transición. Ciertamente, la jurisprudencia de la Sección Segunda, vigente para la época, en sentencias del 28 de octubre de 199325 y del 27 de septiembre de 200726, indicó que, en virtud del artículo 7 del Decreto 546 de 1971, si el trabajador había laborado por más de 10 años para la Rama Judicial y/o el Ministerio Público, la pensión de jubilación sería liquidada en virtud del régimen especial (Decreto 546 de 1971), de lo contrario se haría en virtud del régimen ordinario.

En ese orden, teniendo en cuenta que Carlos Enrique Acosta Delgado trabajó en la Rama Judicial desde el 24 de abril de 1972 hasta el 30 de diciembre de 1974; en la Procuraduría General de la Nación entre el 19 de octubre de 1984 y el 30 de junio de 1992 y en la Fiscalía General de la Nación desde el 1º de julio de 1992 hasta el 30 de junio de 2003, se advierte que prestó sus servicios por más de 10 años, de manera que la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, proferida el 28 de noviembre de 2014 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó que la pensión de Carlos Enrique Acosta Delgado se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: el básico mensual, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por servicios, diferencias de sueldo, las doceavas partes de las primas de navidad, de vacaciones y de servicios y la bonificación por compensación, en cuantía equivalente al 75%.

En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el tribunal, al afirmar que la lista establecida en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 no supone la negación de cualquier otro factor que cause el trabajador, atendió lo dispuesto en las sentencias del 28 de octubre de 1993 y del 27 de septiembre de 2007, que en lo particular dispusieron: «Y por asignación mensual debe entenderse no solo remuneración básica mensual, sino todo lo que el funcionario o empleado percibe por concepto de salario, es decir, todo lo que devengue como retribución de sus servicios» y «Así entonces, la asignación mensual más elevada para efectos de determinar la base de la pensión de 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente5244-93. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2002-00631-01 (2940-04). 17 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP jubilación del régimen salarial de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, comprende no solo el salario básico del cargo, sino todos los factores reconocidos y pagados en el mes como retribución del servicio, salvo los excluidos por la ley para esta finalidad».

En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra la certificación de salarios suscrita por el tesorero pagador de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera Seccional Pasto de la Fiscalía General de la Nación y de la División de Recursos Humanos y Nómina27 según la cual, Carlos Enrique Acosta Delgado devengó en el último año de servicios los siguientes factores: salario básico, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por servicios, las primas de servicios, de navidad y de vacaciones.

En consecuencia, la liquidación de la pensión de Carlos Enrique Acosta Delgado no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 28 de septiembre de 194328, por lo que tenía más de 40 años de edad al 1° de abril de 199429; ii) acreditó más de 20 años de servicios; iii) demostró que prestó sus servicios por más de 10 años a la Rama Judicial y/o el Ministerio Público, pues trabajó en la Rama Judicial desde el 24 de abril de 1972 hasta el 30 de diciembre de 1974, en la Procuraduría General de la Nación entre el 19 de octubre de 1984 y el 30 de junio de 1992 y en la Fiscalía General de la Nación desde el 1º de julio de 1992 hasta el 30 de junio de 200330, de ahí que su pensión se liquide con base en el régimen especial del Decreto 546 de 1971 (con el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio); y iv) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el Tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - Carlos Enrique Acosta Delgado laboró al servicio de la Rama Judicial desde el 24 de abril de 1972 hasta el 30 de diciembre de 1974, en la Procuraduría General de la Nación entre el 19 de octubre de 1984 hasta el 30 de junio de 1992 y en la Fiscalía General de la Nación desde el 1º de julio de 1992 hasta el 30 de junio de 2003, en esta última entidad estuvo en ejercicio del cargo de fiscal delegado ante el tribunal 27 Folios 299 y 302 del cuaderno 1. 28 Folio 302 reverso del cuaderno 1. 29 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden nacional. 30 Folios 13, 16 y 17 del cuaderno 2 del Tribunal. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP de distrito31, hasta la fecha del retiro definitivo del servicio, esto es el 30 de junio de 2013. - A través de la Resolución 07130 del 12 de marzo de 200432, Cajanal reconoció y ordenó el pago de la pensión vejez, por el monto de $ 5’392.298, efectiva a partir del 1º de julio de 2003, fecha de su retiro.

La liquidación la efectuó con el 75 % del promedio de lo devengado en los últimos 9 años y 3 meses de servicio, con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios prestados, primas especial y de nivelación, y bonificación por compensación. - Por medio de la Resolución RDP 039961 del 29 de septiembre de 2015, en cumplimiento del fallo del 28 de noviembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, la UGPP reliquidó la pensión de vejez, por el monto de $ 6’630.279, efectiva a partir del 1.º de julio de 2003.

Al efecto incluyó la asignación básica, las bonificaciones por servicios prestados y por compensación, los gastos de representación y las primas especial, de servicios y de navidad percibidas en el año 2003. Visto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Carlos Enrique Acosta Delgado recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($ 5’392.298) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Nariño ($ 6’630.279) corresponde a la suma de $ 1’237.981.

Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño sobre la pensión de jubilación reconocida a Carlos Enrique Acosta Delgado, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. Por lo que, la sala concluye que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 28 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.5. Costas 31 En virtud de la Resolución 21663 del 17 de junio de 2003, vista a folio 304 del cuaderno 1. 32 Resolución visible a folios 236 a 239 del cuaderno 1. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00913-00 (3157-2018) Demandante: UGPP Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Como consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 28 de noviembre de 2014, por las razones de la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.