CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., primero (1°) de octubre dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2023-00375-00 (5264-2023) Demandante: Sindicato de Procuradores Judiciales (PROCURAR) Demandada: Nación - Procuraduría General de la Nación Medio de control: Nulidad con solicitud de suspensión provisional Tema: Comisiones especiales para desempeñar cargos en otras entidades del Estado Decisión: Auto que niega solicitud de medida cautelar de suspensión provisional El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, contra la Resolución 175 del 16 de mayo de 2023 y el Acuerdo 01 de 25 de agosto de 2020.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el demandante solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución 175 de 16 de mayo de 2023 y del Acuerdo 01 de 25 de agosto de 2020, expedidos por la Procuradora General de la Nación y la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales «[…] se regula el trámite para acceder a comisiones especiales que tengan como propósito desempeñar cargos en otras entidades del Estado». 1.2.

Solicitud de medida cautelar2 En la demanda, el Sindicato accionante solicitó decretar la suspensión provisional de los 1 Ver índice samai 2 2 Ver índice samai 2. Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 2 efectos de la Resolución 175 del 16 de mayo de 2023, proferida por la Procuraduría General de la Nación y del Acuerdo 01 de 25 de agosto de 2020, proferido por la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación. Señaló que, en el presente asunto, están dados los presupuestos previstos en el artículo 231 del CPACA para que se decrete la suspensión provisional de los actos acusados, por cuanto, de su simple confrontación con el artículo 279 de la Constitución Política, se advierte que, la regulación de la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación se encuentra reservada a la ley, de manera que, ni su titular, ni mucho menos la Comisión de Carrera de esta entidad, tienen la competencia para restringir el campo o ámbito de aplicación de una situación administrativa laboral como lo es la Comisión Especial consagrada en el artículo 105 del Decreto 262 de 2000, pues, no les ha sido otorgada ni por la Constitución, ni por la ley y, por ende, no pueden abrogársela. 1.3.

Oposición a la medida cautelar3 La entidad demanda señaló que, para que el juez haga el análisis de que trata el artículo 231 del CPACA, es obligación de la parte interesada brindar una carga argumentativa mayor y suficiente que contenga elementos justificativos y probatorios, que le permitan tomar una decisión, sin incurrir en una valoración de fondo, propia de la fase de juzgamiento.

En el asunto sub examine, el demandante se limita a pedir la suspensión provisional, para lo que se remite a los argumentos expuestos como causales de nulidad y fundamentos de derecho de la demanda, lo cual, torna improcedente la medida cautelar, toda vez que, se tendrían que analizar y valorar aspectos propios del proceso judicial, lo que podría conllevar un prejuzgamiento por parte del juez de la causa.

Aduce que, los actos administrativos demandados no restringen la aplicación del artículo 105 del Decreto Ley 262 de 2000, por cuanto, obedecen a las facultades de la procuradora General de la Nación, conforme al mismo Decreto Ley 262 de 2000 artículo 7 numeral 7, de «Expedir los actos administrativos, órdenes, directivas y circulares que sean necesarios para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar las funciones atribuidas por la ley». 3 Ver índice samai 19 Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 3 Concluyó que, tampoco se avizora ni se argumenta la existencia de un perjuicio irremediable, y tampoco se expusieron los motivos para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este Despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2. Las medidas cautelares La Corte Constitucional en sentencia C-5234 de 2009 señaló que, las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229).

Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho controvertido dentro de ese mismo proceso, en atención al inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales. La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de 4 Corte Constitucional. Sentencia C-523 de 2009. MP María Victoria Calle Correa. Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 4 suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA). El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Negrillas fuera de texto). 2.3. La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado5 se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el 5 Consejo de Estado, autos de 24 de enero de 2014, expedido por el C.P. Mauricio Fajardo, rad 11001-03-26-000- 2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, C.P. Carmen Teresa Ortiz, rad 11001-03-24- 000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, rad 11001-03-15-000-2014-03799-00.

Posición reiterada en el auto del 15 de febrero de 2018. M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-000-2015-00366-00(0740-15). Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 5 anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud6. 6 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Auto del 15 de febrero de 2018. C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001- 03-25-000- 2015-00366-00(0740-15). Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 6 Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho;

(ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla. 2.3.1.

Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios7. 2.3.2. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.

En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado8. 7 Revisar: Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). 8 Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 7 2.3.3.

Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.4. Caso concreto En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.9 Dicha carga argumentativa y probatoria garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender la valoración, sin necesidad de desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia10.

En el caso concreto, la parte demandante sustenta la solicitud, limitándose a manifestar que el artículo 231 del CPCA, que contempla los requisitos para decretar las medidas cautelares exige la concurrencia de dos requisitos: i) que se presente una violación de las disposiciones invocadas en la demanda, y ii) que esa violación surja de la confrontación directa con las normas invocadas o con las pruebas allegadas.

El demandante se limita a señalar que, de una simple confrontación de las disposiciones enjuiciadas y el artículo 279 de la Constitución Política, es posible concluir que la regulación de la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación está reservada a la ley y, por tanto, ni su titular, ni mucho menos la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación tienen la competencia para delimitar el campo o ámbito de aplicación de una situación administrativa laboral como lo es la Comisión Especial consagrada en el artículo 105 del Decreto 262 de 2000. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Magistrado ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala.

Bogotá, D.C., 3 de diciembre de 2012. Radicación núm.: 11001 0324 000 2012 00290 00. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Magistrado ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., 20 de marzo de 2014. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2013-00442-00 Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 8 Cabe resaltar que el demandante requiere la suspensión provisional del Acuerdo Núm. 01 del 25 de agosto de 2020 de la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación. Pese a ello, como el mismo lo expresa, este perdió fuerza ejecutoria, toda vez que, fue derogado por la Resolución 175 del 16 de mayo de 2023, luego al perder su capacidad de producir efectos jurídicos, no es pertinente pronunciarse sobre su suspensión provisional, dado que, la procedencia de dicho análisis parte del supuesto de vigencia del acto administrativo.

Ahora bien, el análisis de confrontación exigido en el artículo 231 del CPACA, no puede interpretarse como el simple acto de superposición de normas en supuesto conflicto para emitir apreciaciones subjetivas. Por el contrario, de acuerdo con la norma, el peticionario debe sustentar la medida de manera objetiva y, exponer con claridad, precisión y contundencia las razones por las cuales, debe suspenderse provisionalmente el acto acusado, por cuanto, la petición es un acto rogado de parte, que, limita el rango de movilidad del juzgador e impide un análisis oficioso tendiente a suplir los vacíos argumentativos.

En este caso, se evidencia una debilidad argumentativa y probatoria que, impide adelantar el ejercicio de ponderación y confrontación necesaria que permita deducir que es indispensable, inminente y necesario retirar de forma provisional y anticipadamente a la decisión de fondo, el contenido normativo acusado. Tampoco se logra acreditar la violación de las normas invocadas en la demanda, con el análisis de las pruebas aportadas.

De otra parte, no se logra extraer que se expusiera de forma suficiente, de qué manera la suspensión provisional resulta necesaria para garantizar el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia. Tampoco se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios.

Se concluye, que la violación del ordenamiento jurídico que reclama la parte actora no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe dicha violación. Con el acervo probatorio allegado en este momento, no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar.

Número interno: 5264-2023 Demandante: Sindicato Procurar Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación 9 En consecuencia, el Despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. 2.5. Reconocimiento de personería Se reconocerá personería al abogado Rafael Eduardo Bernal Vilaró, identificado con cédula 80.086.070 y T.P. 134.997 del C. S. de la J., para que actúe en representación de la Procuraduría General de la Nación.11 Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 175 de 16 de mayo de 2023 y el Acuerdo 01 de 25 de agosto de 2020, expedidos por la Procuradora General de la Nación y la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Rafael Eduardo Bernal Vilaró, para que asuma la representación de la Procuraduría General de la Nación.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 11 Ver índice samai 19 y 22