Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante VIGILANCIA Y SEGURIDAD LA LEY LTDA. Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Cobro coactivo.
Reiteración jurisprudencial. Competencia para proferir liquidación oficial en la UGPP. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. contra la sentencia del 13 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta. Subsección A, que decidió: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. (…)»1.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social (en adelante UGPP) expidió la Liquidación Oficial Nro. RDO-316 del 10 de septiembre de 2013, en la que determinó ajustes por las conductas de inexactitud, mora y omisión a cargo de la demandante, por los períodos del 1 de octubre de 2008 al 30 de abril de 2012.
La entidad acreedora expidió el Mandamiento de Pago Nro. RCC-1547 del 12 de agosto de 2014 en contra de la sociedad deudora, en la cual invocó como título ejecutivo la Resolución Nro. RDO-316 de 2013. Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. formuló las excepciones de pago, prescripción de la acción de cobro, de incompetencia del funcionario que emitió el título ejecutivo y de falta de vinculación del litisconsorcio necesario.
La UGPP expidió la Resolución Nro. RCC-2545 del 28 de enero de 2015 que declaró probado parcialmente el pago de la obligación, por lo que determinó el valor pendiente de cumplimiento y negó las demás excepciones propuestas. La sociedad actora interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por la entidad acreedora mediante la Resolución Nro.
RCC-3566 1 SAMAI. Índice 11. PDF de la sentencia. Página 33. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del 16 de junio de 2015 que confirmó el acto recurrido, precisando que el pago de la obligación continuaría por un valor de $239’278.734.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. formuló las siguientes pretensiones: «Solicito que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: ➢ ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE EL QUE RECAE LA NULIDAD 1.
Resolución No. RCC-2545 del 28 de enero de 2015: “Por medio de la cual se resuelven las excepciones interpuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado contra de (sic) VIGILANCIA Y SEGURIDAD LA LEY LTDA., identificada con Nit. 900.010.711-6 por valor de DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES CUATROSCIENTOS (sic) SESENTA Y CUATRO MIL NOVESCIENTOS (sic) PESOS M/CTE ($239.464.927). 2.
Resolución No. RCC-3566 del 16 de junio de 2015: “Por medio del cual se resuelve el recurso de reposición contra la resolución que resuelven las excepciones dentro del dentro (sic) del proceso administrativo de cobro coactivo, adelantado en contra de VIGILANCIA Y SEGURIDAD LA LEY LTDA., identificado con Nit. 900.010.711-6. ➢ RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho del demandante en la siguiente forma: 1.
Declarar que la empresa VIGILANCIA Y SEGURIDAD LA LEY LTDA., identificada con NIT. 900.010.711-6, conforme al Certificado de Existencia y Representación Legal, representada legalmente por el Doctor FRANKLIN HERNANDO QUIÑONES RODRÍGUEZ, mayor de edad, identificado con cédula de ciudadanía No. 12.905.833, no tiene deuda alguna por concepto de omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los pagos (sic) de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos 01/10/2008 al 30/04/2012, según lo establecido por la Dirección y Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP) de conformidad con las Resoluciones RCC-2545 del 28 de enero de 2015 y RCC (sic) 4565 del 16 de junio de 2015. 2.
En caso que el demandante realice pagos por orden de la UGPP por concepto de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los periodos de 01/10/2008 al 30/04/20122 (sic), que se ordene la devolución de las sumas pagadas, indexadas y con intereses corrientes, de acuerdo con su demostración. 3.
Declarar la falta de competencia por parte de la Dirección y Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Dirección de Parafiscales para establecer deudas por concepto de omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero (sic) de 2008 a diciembre (sic) de 2012, consagrada en la Ley 1607 de 2012, debido a que el Decreto 575 de 2013 artículo 21, que consagra la competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales es posterior a las conductas realizadas por el demandante y objeto de los actos administrativos. ➢ Excepción de Inconstitucionalidad Solicito de manera especial que de conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política que reza “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”; se inaplique EL DECRETO 575 DEL 22 DE MARZO DE 2013, por ser contrario a la Constitución, conforme se sustenta en esta demanda, no siendo posible que con fundamento en esta norma Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 se proceda a proferir una Resolución que determina deuda por concepto de omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social, por los periodos por los periodos (sic) 01/10/2008 al 30/04/2012, debido a que la naturaleza de la obligación se precisa en esas normas. ➢ Condena en costas Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»2.
Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 13, 15, 29, 58 y 121 de la Constitución; 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012; 156 de la Ley 1151 de 2007; 9 y 189 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 del Código de Procedimiento Laboral; 730 del Estatuto Tributario; 69 y 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y 19 y 21 del Decreto 575 de 2013.
Los cargos de nulidad se resumen así: 1. Falta de competencia Sostuvo que la subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP era incompetente para proferir el requerimiento de información, el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial. Fundamentó esta afirmación en que, para el momento en que inició el trámite de fiscalización con el requerimiento de información, no estaba definido en la Ley 1151 de 2007 ni en el Decreto 5021 de 2009 (normas derogadas por la Ley 1607 de 2012) cuál era el funcionario competente para proferir los actos enunciados.
De esta forma, a su juicio, se desconoció el artículo 121 de la Constitución, así como las Sentencias C-171 de 1994 de la Corte Constitucional y del 14 de abril de 2005 del Consejo de Estado3. Indicó que el artículo 156 de la Ley 1151 de 207 creó a la UGPP y autorizó al presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley en el plazo de 6 meses que determinen las funciones y el sistema de carrera.
Luego, fue proferido el Decreto 5021 de 2009 que estableció la estructura de la entidad y las competencias de cada dependencia, pero no tiene rango de ley ni fue expedido en el plazo fijado por el legislador. En consecuencia, este decreto debe ser inaplicado por ser contrario a la Carta Política. Destacó que las competencias de la Subdirección de Determinación de Obligaciones fueron fijadas por el Decreto 575 de 2013, que derogó el Decreto 5021 de 2009 luego de 4 años de su expedición, por lo que también incumplió el plazo de 6 meses previsto por el legislador.
Precisó que no discute la competencia actual de la Subdirección de Determinación de Obligaciones porque fue establecida a partir del Decreto 575 de 2013, de tal modo que la petición de nulidad se funda en la incompetencia de los funcionarios para requerir información que afecta el derecho a la intimidad y que, en consecuencia, impide exigir el cumplimiento de una obligación contenida en un acto administrativo irregular. 2 SAMAI.
Índice 2. PDF demanda. Páginas 1 a 2. 3 Esta sentencia la identificó así: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, proceso: 25000-23-26-000-1995-01250-01 (14583) del 14 de abril de 2005. CP: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.
Falta de motivación Según la Sentencia SU-917 de 2010, la teoría del derecho administrativo exige la adecuada motivación de los actos administrativos para que el particular pueda ejercer su derecho de defensa y contradicción. Puso de presente que la subdirectora de Determinación de Obligaciones profirió la Resolución Nro. RDO-316 de 2013, que contiene la liquidación oficial objeto de cobro coactivo, y señaló que los valores allí descritos tienen soporte en el CD anexo.
Según la actora, dicho CD o SQL debe exponer los motivos que sustentan la mora, inexactitud u omisión con el fin de que el contribuyente pueda ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, afirmó que al examinar su contenido se advierte que no fueron discriminados los intereses que se causaron por mora o inexactitud frente a cada uno de los trabajadores, de tal forma que la liquidación oficial es un acto administrativo incompleto y con falta de motivación. Aseguró que pretende la nulidad de los actos que negaron las excepciones porque no es procedente exigir el pago de una acreencia contenida en un acto que interpretó de forma errónea las normas del Sistema de la Protección Social y, por lo tanto, impone una obligación no debida y que viola el derecho al debido proceso. 3.
Pago efectivo de la obligación Sostuvo que el acto de determinación de la obligación es nulo porque omitió los pagos efectuados, ya que la UGPP no solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social todas las planillas integradas de liquidación de aportes. En su parecer, la entidad demandada invocó de forma indiscriminada la teoría de la carga de la prueba, de tal modo que no se realizó una liquidación con base en el principio de primacía de la realidad. 4.
Violación del principio de preclusión Afirmó que el artículo 832 del Estatuto Tributario establece que el acto que decide sobre las excepciones debe proferirse dentro del mes siguiente a la presentación del escrito que las propuso. En este caso, el escrito de excepciones fue presentado el 3 de septiembre de 2014. Luego, la UGPP expidió la Resolución Nro.
RCC-1876 de 2014, que ordenó la práctica de pruebas en el término de 30 días, y la Resolución Nro. RCC-2289 del mismo año, que amplió la etapa probatoria por un plazo igual. Debido a lo anterior, para la demandante, el plazo para decidir las excepciones finalizó el 3 de enero de 2015, contabilizando desde la expedición de la resolución de ampliación de la etapa probatoria, o el día 15 del mismo mes y año, desde la terminación de la etapa probatoria.
Empero, la Resolución Nro. RCC-2545 fue expedida el 28 de enero de 2015, por lo que violó el derecho al debido proceso y el principio de preclusión4. Oposición a la demanda La UGPP controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos5: 4 Sobre este principio citó apartes de una sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, pero no identificó la providencia. 5 SAMAI.
Índice 2. PDF demanda Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Realizó consideraciones generales sobre el Sistema de la Protección Social y los antecedentes sobre la creación y funcionamiento de la entidad.
Así mismo, expuso los hechos ocurridos dentro del trámite de determinación de la obligación y de cobro coactivo. Sostuvo que la entidad no vulneró los derechos de la actora y destacó que la demanda hace una transcripción extensa de normas sin analizar su contenido ni los motivos por los que considera que fueron vulneradas. Frente al cargo de falta de competencia, indicó que el objetivo de la actora es controvertir la legalidad de la liquidación oficial, la cual no es objeto de discusión y se encuentra en firme porque no se ejercieron los recursos administrativos obligatorios en su contra.
En todo caso, puso de presente que la competencia para proferir las liquidaciones oficiales fue atribuida a la UGPP por el Decreto Ley 169 de 2008. Precisó que, debido al reparto de competencias previsto en la Constitución y explicado en la Sentencia C-438 de 2011, no es necesario que la Ley 1151 de 2007 establezca con total precisión la estructura para que la entidad desarrolle sus competencias.
Hizo referencia a la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 575 de 2013, destacando que este último fue proferido en cumplimiento de las funciones otorgadas al presidente en la Constitución6. Indicó que, en el trámite de cobro coactivo, no se solicitaron documentos privados a la demandante. Sin embargo, destacó que, aun de haberlo hecho, no se vulneraron los derechos de la actora porque el artículo 15 de la Constitución prevé que el Estado podrá exigir la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados para efectos tributarios.
Sobre el cargo de falta de motivación, indicó que los intereses no forman parte del aporte y son una obligación de tracto sucesivo, pues seguirán causándose hasta que se realice el pago total del capital adeudado, lo que impedía determinar con precisión los intereses de mora al momento de la expedición de la liquidación oficial. De otro lado, señaló que la actora confunde los intereses de mora con la conducta de mora, teniendo en cuenta que esta última se refiere al incumplimiento de presentar oportunamente la autoliquidación con su pago correspondiente, tal como lo prevé el artículo 1 del Decreto 3033 de 2013.
Así mismo, expuso que la liquidación oficial no incurrió en falta de motivación porque en el SQL contenido en el CD se exponen los valores que sustentan la obligación discriminando cada trabajador, periodo, subsistema y conducta (mora o inexactitud). En cuanto al cargo de pago efectivo, manifestó que la entidad verificó todos los pagos efectuados al momento de expedir la liquidación oficial.
Además, puso de presente que las resoluciones que decidieron excepciones también hicieron la verificación correspondiente, lo que dio lugar a declarar probada parcialmente la excepción y disminuir el valor de la obligación por la cual se adelanta el procedimiento de cobro coactivo. Finalmente, respecto a la violación del principio de preclusión, sostuvo que el plazo para decidir las excepciones fue prolongado por los actos que ordenaron la 6 Citó la sentencia C-447 de 1196 Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 práctica de pruebas y su ampliación. Además, en gracia de discusión, el incumplimiento del término del artículo 832 del Estatuto Tributario da lugar a un silencio administrativo negativo, por lo que no desvirtúa la presunción de legalidad de los actos acusados.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 1. Sobre la violación del principio de preclusión El a quo transcribió el artículo 832 del Estatuto Tributario y señaló que, según la sentencia del 2 de diciembre de 2010 del Consejo de Estado7, esta norma no establece la consecuencia del incumplimiento del plazo allí previsto, por lo que se trata de un término perentorio, pero no preclusivo.
En consecuencia, aunque está probado que la Resolución RCC-2545 de 2015 fue expedida luego del vencimiento del período para hacerlo, no se vio afectada su validez o eficacia. De otro lado, indicó que no fue violado el derecho al debido proceso de la demandante porque la resolución en comento fue debidamente notificada, tanto así que la sociedad actora pudo ejercer el recurso de reposición en su contra. 2.
Sobre la falta de competencia Puso de presente que la sociedad actora alegó la incompetencia de la subdirectora de Determinación de Obligaciones para proferir el requerimiento de información, el requerimiento para declarar y/o corregir y de la liquidación oficial. Empero, debido a que el escrito de excepciones contra el mandamiento de pago alegó la excepción de competencia del funcionario que emitió el título ejecutivo, prevista en el artículo 831 del Estatuto Tributario, se analizará este cargo únicamente con relación a la liquidación oficial.
Transcribió el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 1 del Decreto Ley 169 de 2008, con base en lo cual indicó que la UGPP está facultada para realizar investigaciones con el fin de establecer la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, por lo que puede solicitar a los aportantes la información pertinente y adelantar el cobro coactivo.
Destacó que el artículo 20 del Decreto 5021 de 2009 estableció que la Subdirección de Determinación de Obligaciones es competente para proferir los requerimientos, liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de obligaciones. Si bien, esta norma fue derogada por el Decreto 575 de 2013, su contenido fue reiterado en el artículo 21 de dicho acto.
Con base en lo anterior señaló que, para el momento de la expedición de la liquidación oficial (10 de septiembre de 2013), la subdirectora de Determinación de Obligaciones era la dependencia competente para hacerlo. 3. Sobre la falta de motivación Expuso que el demandante sustentó este cargo de nulidad en supuestas 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 76001-23-31-000- 2005-02017-01 (17871). Sentencia del 2 de diciembre de 2010. CP: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 deficiencias de la motivación de la liquidación oficial.
Sin embargo, como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 12 de febrero de 20198, no es posible plantear, en el trámite de cobro coactivo, argumentos que debieron exponerse en el trámite de determinación de la obligación, tal como lo señala el artículo 829-1 del Estatuto Tributario. 4. Sobre el pago de la obligación Expuso que está probado que el mandamiento de pago indicó que la obligación ascendía a $254.420.800.
Sin embargo, al resolver sobre las excepciones propuestas por la deudora, la Resolución Nro. RCC-2545 de 2015 verificó el pago de $14’955.833 por concepto de capital y de $298.300 por intereses, por lo que declaró parcialmente probada la excepción y redujo el valor objeto de cobro a $239.464.927. Adujo que, en escrito separado al de la reposición, la actora puso de presente pagos adicionales relacionados con 2 trabajadores.
Por lo anterior, en la Resolución RCC- 3566 del 16 de junio de 2015, la UGPP verificó la información y encontró que el valor realmente pagado era de $15’042.026 por concepto de capital y de $145.500 por intereses, de tal modo que redujo el monto de la obligación a $239.278.734. Aseguró que, aunque en este acto administrativo existe una incongruencia entre los números radicados y los memoriales presentados por el demandante, este hecho no supone una irregularidad que invalide los actos acusados porque, pese a ello, es posible identificar que se tratan de los mismos trabajadores.
Destacó que la actora, el 19 de julio, presentó memorial en el que señalaba el pago de aportes por valor de $420.240, sin embargo, el a quo resaltó que su radicación es posterior a los actos acusados y que no prueba el pago del total de lo adeudado. 5. Sobre la condena en costas El Tribunal afirmó que no impondría condena en costas porque no se encuentran probadas.
Recurso de apelación Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. presentó recurso de apelación con base en lo siguiente9: 1. Sobre la falta de competencia Señaló que el Tribunal cometió un error de valoración de los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 porque no tuvo en cuenta que fueron expedidos luego de finalizado el plazo de 6 meses otorgado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
En consecuencia, a juicio de la demandante, no procede la aplicación de estas normas porque fueron expedidas con extralimitación de las facultades reglamentarias del presidente de la República. Insistió en que la Ley 1151 de 2007 entró en vigencia el 25 de julio del mismo año, por lo que el plazo para expedir los decretos finalizó el 24 de enero de 2008.
Pese a lo anterior, el Decreto 5021 fue publicado en Diario Oficial el 29 de diciembre de 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 20001-23-33-000- 2014-00168-01 (22635). Sentencia del 12 de febrero de 2019. 9 SAMAI. Índice 2. PDF Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2009, más de un año de finalizado el plazo para hacerlo.
Manifestó que, si bien es cierto que fue expedido el Decreto Ley 169 de 2008, también lo es que esta norma no contempló el régimen de competencias de los empleados y las dependencias de la UGPP de forma detallada, pues esto solo ocurrió con la expedición del Decreto 5021 que, reiteró, fue publicado luego de finalizado el plazo otorgado por el legislador.
Concluyó que, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, debe inaplicarse el Decreto 575 de 2013, que tiene su origen en el Decreto 5021 de 2009 y que trata de legitimarlo a pesar de haber incumplido el plazo fijado por el legislador para su expedición. 2. Falta de motivación del título ejecutivo Manifestó que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que la liquidación oficial debe contener la adecuada, correcta y oportuna liquidación de aportes y, además, los intereses moratorios a la misma tasa vigente para efectos tributarios.
De acuerdo con lo anterior, señaló que los numerales 3 y 7 del artículo 831 del Estatuto Tributario establecen las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo y falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profiere, los cuales están probados en este caso porque la liquidación oficial y el SQL no determinaron los intereses moratorios, por lo que no contiene una obligación expresa, clara y exigible que pueda ser objeto de cobro.
Entonces, conforme con lo expuesto, para la actora, el acto acusado carece de motivación y contenido. 3. Aplicación retroactiva de las normas de competencia Sostuvo que la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 575 de 2013 son normas posteriores a los periodos fiscalizados y, por este motivo, no pueden ser aplicados para determinar la competencia de la UGPP, en virtud del principio de irretroactividad.
Indicó que la aplicación retroactiva de estas normas viola el derecho al debido proceso, por lo que es otro motivo para que sean inaplicadas por inconstitucionalidad. Finalmente, sostuvo que esta postura fue aceptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y los Juzgados Cuarenta y Uno y Cuarenta y Cuatro Administrativos de Bogotá10, quienes consideraron que se viola el principio de irretroactividad al aplicar la Ley 1607 de 2012 con relación al término de firmeza de la declaración y la procedencia de la imposición de sanciones por las infracciones previstas en dicha norma. 4.
Devolución de aportes Solicitó que, en aplicación del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, se ordene a la UGPP la devolución de los aportes pagados en el plazo máximo de 2 meses para dar cumplimiento al restablecimiento del derecho pretendido. 10 Identificó las providencias con la siguiente información: i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Proceso: 25000-23-27-000-2015-00266-00. Sentencia del 31 de agosto de 2018; ii) Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo de Bogotá. Proceso: 11001-33-37-044-2016-00292-00. Sentencia del 26 de octubre de 2018; y iii) Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo de Bogotá. Proceso: 11001-33-37-041-2015-00234-00. Sentencia del 26 de octubre de 2018.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Alegatos de conclusión La demandante reiteró lo expuesto en su apelación11. La demandada sostuvo que no procede el estudio de los argumentos propuestos por la demandante en el recurso porque debieron ser propuestos en el trámite de fiscalización, según lo prevé el artículo 829-1 del Estatuto Tributario.
En consecuencia, se debe concluir que i) el título ejecutivo está en firme, ii) la UGPP garantizó los derechos de la demandante y iii) la sentencia de primera instancia debe ser confirmada12. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia por los siguientes motivos13: Puso de presente que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 15 de octubre de 202114, señaló que el presidente de la República dio cumplimiento al plazo para reglamentar las competencias de la UGPP en el período previsto por el legislador con la expedición de los Decretos 168 y 169 de 2008.
De otro lado, indicó que los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 fueron expedidos con fundamento en las facultades conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. En consecuencia, no procede su inaplicación en virtud de la excepción de inconstitucionalidad. Además, en esa misma sentencia se analizó la competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP, y se concluyó que esa dependencia fue facultada para expedir liquidaciones oficiales por el Decreto 575 de 2013.
Con base en lo anterior, señaló que no deben prosperar los cargos de la apelación relacionados con la falta de competencia y con la aplicación retroactiva del Decreto 575. De otro lado, indicó que no es procedente verificar si el título ejecutivo está incompleto por la falta de liquidación de los intereses moratorios porque el litigio se centra en los actos que resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago y no en los actos de determinación. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como cuestión previa, se pone de presente que la Sección declaró fundados los impedimentos manifestados por los consejeros Stella Jeannette Carvajal Basto y Milton Chaves García mediante auto del 19 de julio de 2023 (índice 47), por lo que el quórum decisorio se conforma con el conjuez Julio Fernando Álvarez Rodríguez, quien fue designado mediante sorteo realizado el 18 de mayo de 2023 (índice 43). 11 SAMAI.
Índice 32 12 SAMAI. Índice 31 13 SAMAI. Índice 33 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2014-01020-01 (23623). Sentencia del 15 de octubre de 2021. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1.
Fijación del litigio Con el fin de delimitar los puntos que serán estudiados, la Sala advierte que uno de los cargos de la apelación consiste en que está probada la falta de motivación del título ejecutivo porque no determinó los intereses moratorios procedentes. Este argumento de la apelación es idéntico a uno de los cargos de nulidad propuestos en la demanda, el cual fue negado por el a quo debido a que es un aspecto que debió debatirse en el procedimiento de determinación de la obligación y que, por mandato del artículo 829-1 del Estatuto Tributario, no puede ser analizado en el trámite de cobro coactivo.
Debido a lo anterior, la Sala advierte que el cargo de la apelación no constituye un verdadero motivo de inconformidad o reparo frente al sustento de la sentencia de primera instancia, pues no trata de desvirtuar la aplicación del artículo 829-1 del Estatuto Tributario ni la procedencia del estudio de fondo de la motivación de la liquidación oficial.
En consecuencia, no procede el estudio de este argumento, pues el artículo 320 del Código General del Proceso establece que la apelación tiene como objeto que se examine la cuestión decidida, «únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión». De igual forma, tampoco serán objeto de estudio los cargos de nulidad relacionados con la violación del principio de preclusión y el pago de la obligación, pues no se planteó argumento relacionado con estos puntos en la apelación. De otro lado, la demandante, en el recurso de apelación, planteó un nuevo cargo (no propuesto en la demanda), relacionado la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 575 de 2013 y con la firmeza de la declaración, para lo cual invocó algunas providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de los Juzgados Cuarenta y Uno y Cuarenta y Cuatro Administrativos de Bogotá. Al respecto, la Sala considera improcedente estudiar estos nuevos reparos de nulidad en virtud del principio de justicia rogada, que impone al interesado la carga de exponer los argumentos que sustentan su pretensión de nulidad en la demanda15 y le impide proponer nuevos cargos de nulidad durante el trámite judicial16 Teniendo en cuenta lo anterior, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones Nro.
RCC-2545 del 28 de enero y Nro. RCC-3566 del 16 de junio de 2015, proferidas por la UGPP, que declararon parcialmente probado el pago y negaron las demás excepciones propuestas por Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. contra el mandamiento de pago expedido en su contra, atendiendo solo los reparos propuestos sobre la falta de competencia y la devolución de aportes. 2.
Sobre la falta de competencia La demandante sostuvo, en la apelación, que la subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP era incompetente para proferir la liquidación oficial que sirvió de título ejecutivo porque los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 deben ser inaplicados por inconstitucionales, en la medida que fueron expedidos luego de finalizado el plazo de 6 meses otorgado por el 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 16 de octubre de 2019, exp. 23331, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de julio de 2019, exp. 21636, CP: Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Además, señaló que, si bien es cierto que el Decreto Ley 169 de 2008 si fue oportuno, no contempló el régimen de competencias de las dependencias y empleados de la UGPP de forma detallada17. Para decidir este punto de la apelación, la Sala reiterará las consideraciones de las sentencias del 15 de octubre de 202118 y del 9 de febrero19, del 9 de marzo20 y del 11 de mayo de 202321 que, aunque no decidieron la legalidad de actos proferidos en el trámite de un cobro coactivo, examinaron la competencia de la subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP para expedir liquidaciones oficiales, así como la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad de los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013.
En dichas providencias se expuso que los Decretos Ley 168 y 169 de 2008 establecieron el sistema específico de carrera de la UGPP y reglamentó el ejercicio de las funciones de la entidad, respectivamente. Además, indicaron que estas normas fueron publicadas el 23 de enero de 2008, es decir, dentro del término de 6 meses siguientes a la publicación de la Ley 1151, que ocurrió el 25 de julio de 2007.
Por su parte, el Decreto 5021 de 2009 estableció la estructura y organización de la UGPP, norma que fue derogada por el artículo 33 del Decreto 575 de 2013 para modificar la estructura de la entidad y determinar las funciones de sus dependencias. Las providencias reiteradas precisaron que los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 fueron expedidos por presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, que prevé los principios y reglas generales para que el Gobierno Nacional modifique la estructura de los ministerios, departamentos y demás organismos administrativos del orden nacional.
Aseguraron que la remisión al numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y al artículo 54 de la Ley 489 de 1998 obedece a la voluntad de legislador, que en el inciso 6° del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que «la UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional».
Con base en lo anterior, los fallos reiterados concluyeron que no procede la excepción de inconstitucionalidad frente a los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 porque, contrario a lo expuesto por la recurrente, no era necesario que fueran expedidos dentro del término de 6 meses siguientes a la publicación de la Ley 1151 de 2007 ni debían tener el rango de ley. 17 Para el caso bajo examen, se observa que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 establece que la UGPP adelantará los procedimientos de cobro coactivo de los aportes parafiscales con base en lo previsto por la Ley 1066 de 2006.
Esta última norma, en su artículo 5 consagra que para hacer efectivas las obligaciones, las entidades deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. Por lo anterior, es aplicable al caso concreto las excepciones consagradas en el artículo 831 del Estatuto, puntualmente el numeral 7 que dispone: ”la falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió” 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2014-01020-01 (23623). Sentencia del 15 de octubre de 2021. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2015-02121-01 (25683). Sentencia del 9 de febrero de 2023.
CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2017-00715-01 (26620). Sentencia del 9 de marzo de 2023. CP: Wilson Ramos Girón. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2017-00186-02 (26612).
Sentencia del 11 de mayo de 2023. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00048-01 (26152) Demandante: Vigilancia y Seguridad La Ley Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En cuanto a la competencia para proferir el título ejecutivo, las sentencias reiteradas manifestaron que el estudio armónico de los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007, 1 del Decreto 169 de 2008, 7, 18 y 20 del Decreto 5021 de 2009 y 19 y 21 del Decreto 575 de 2013 permite afirmar que la Subdirección de Determinación de Obligaciones es competente para proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones de acuerdo con la Ley.
De acuerdo con lo expuesto, y a modo de conclusión, se infiere jurídicamente que la subdirectora de Determinación de Obligaciones era la funcionaria competente para proferir la liquidación oficial que integra el título ejecutivo objeto de cobro coactivo, por lo que este cargo de la apelación no prospera. 3. Sobre la devolución de aportes La apelante solicitó que se ordenara la devolución de los aportes realizados de conformidad con lo previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016.
Sin embargo, comoquiera que no prosperó la apelación ni las pretensiones de nulidad, tampoco es procedente esta solicitud. 4. De la condena en costas No se impondrá condena en costas porque no fue demostrada su causación, tal como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 13 de mayo de 2020. 2.
Sin condena en costas. 3. Por secretaría, retirar el memorial que corresponde al proceso 11001-03-27- 000-2022-00048-00, obrante a índice 32 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) JULIO FERNANDO ÁLVAREZ R. Conjuez