Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., primero (01) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda1. y otros Demandado: Municipio de Sabaneta Referencia: Acción de reparación directa.
Tema 1. Responsabilidad del Estado por afectación jurídica de bienes. Subtema 1.1. Ejercicio oportuno de la acción – caducidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 25 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS Ricardo Eduardo Rendón Castaño, Construcciones Barrios y CIA. LTDA., y Agudelo Vélez Limitada, son propietarios en común y proindiviso del inmueble identificado con el folio de matrícula 001-520174, en tal calidad, alegan que la entidad territorial demandada, desde hace años, les ha impedido el aprovechamiento urbanístico de su bien porque lo tenía supuestamente reservado para la ejecución de un proyecto de infraestructura de transporte conocido como Longitudinal Oriental, lo anterior a pesar de que nunca se declaró públicamente el proyecto y tampoco se inscribió la afectación respectiva en el certificado de tradición, lo que contravino de manera directa el mandato descrito en el Artículo 37 de la Ley 9ª de 1989.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 Ricardo Eduardo Rendón Castaño, Construcciones Barrios y CIA. Ltda., y Agudelo Vélez Limitada presentaron demanda de reparación directa el 31 de julio de 20093, con la pretensión encaminada a que esta jurisdicción declare administrativamente responsable al municipio de Sabaneta por el daño que hizo consistir en “haber restringido o limitado las posibilidades de aprovechar económicamente el inmueble de su propiedad […] identificado con la matrícula inmobiliaria número 001-520174”. 1 Si bien en SAMAI figura la demandante como Construcciones Barrios y CIA.S.A., lo cierto es que en el certificado de existencia y representación legal se establece que la denominación social es Construcciones Barrios y CIA. Ltda. 2 Demanda.
Folios 110 a 133, cuaderno 1. 3 Sello de radicación de folio 106 C.1. 2 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros Sobre el particular, manifestaron que a pesar de que la entidad territorial llamada por pasiva les informó que el bien tenía una afectación de interés público, toda vez que sería objeto de adquisición para la construcción de un proyecto de infraestructura de transporte, jamás se desarrolló el procedimiento administrativo de enajenación voluntaria o expropiación, y posteriormente, para su sorpresa, se enteraron que no iba a ser utilizado para la obra pública, motivo por el cual, alegaron que, durante el lapso en que tuvieron conocimiento que existía la posible vocación de interés público, estuvieron imposibilitados de desarrollar proyectos productivos - urbanísticos- a través de los cuales, hubieran obtenido réditos.
En consecuencia, deprecaron el reconocimiento de los daños materiales causados. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó la notificación a la entidad territorial llamada por pasiva4. Notificado el auto admisorio5, y corrido el traslado ordenado en la ley, término dentro del cual el municipio de Sabaneta presentó contestación6 con oposición a las pretensiones, y en su orden formuló las excepciones intituladas: (i) Caducidad de la acción, (ii) Hecho de un tercero, (iii) Ausencia de responsabilidad del Municipio de Sabaneta en el daño alegado en la demanda, y (iv) Culpa exclusiva de la víctima.
La parte demandada llamó en garantía al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, solicitud admitida por el Tribunal7, motivo por el cual el llamado presentó contestación8 con oposición a las pretensiones, apoyado en los siguientes medios exceptivos: (i) Caducidad de la acción, (ii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, (iii) Ausencia de responsabilidad, (iv) Cobro de lo no debido, y (v) Genérica.
El Tribunal, mediante proveído del 1 de junio de 20119, ordenó la apertura de la etapa de pruebas, y, en consecuencia, decretó el acervo documental aportado por las partes, así como el testimonial y pericial pedido por los sujetos procesales. Negó la inspección judicial por tornarse innecesaria, decisión que no fue recurrida. Agotada la etapa de pruebas, el Tribunal corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo de la controversia10.
Así lo hizo la parte actora11, el municipio de Sabaneta12 y El Área Metropolitana del Valle de Aburrá13; mientras que el delegado del Ministerio Público guardó silencio. 2.3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 25 de abril de 201714, con la que negó las pretensiones de la demanda. El juez de primera instancia inicialmente no declaró probada la excepción de caducidad, toda vez que, a su juicio, la parte actora no discutió la legalidad del Oficio 4 Auto admisorio de folios 108 y 134, cuaderno 1. 5 Diligencia de notificación. Folio 141, cuaderno 1. 6 Contestación de folios 146 a 152, cuaderno 1. 7 Admisión llamamiento del 23 de julio de 2010, folios 186 y 187 cuaderno llamamiento. 8 Contestación llamamiento del 23 de julio de 2010, folios 186 y 187 cuaderno llamamiento. 9 Auto que abrió la etapa de pruebas.
Folios 169 a 170, cuaderno 1. 10 Auto que corrió traslado para alegar de conclusión en primera instancia. Folio 475, cuaderno 2. 11 Alegatos de conclusión de los demandantes. Folios 476 a 495, cuaderno 2. 12 Alegatos de conclusión parte demandada en primera instancia. Folios 496 a 499, cuaderno 2. 13 Alegatos de conclusión llamada en garantía primera instancia. Folios 516 a 527, cuaderno 2. 14 Sentencia de primera instancia. Folios 529 a 544, cuaderno apelación. 3 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros PL 235 del 29 de septiembre de 1992, documento mediante el cual se le informó a los demandantes que sobre el lote pesaba una afectación y por tanto se trataba de un daño continuado; superado dicho análisis, concluyó que la prueba militante en el plenario no acreditaba la causación del daño, toda vez que a pesar de que el bien identificado con FMI 001-520174 fue comprometido para la ejecución del proyecto de infraestructura vial denominado Longitudinal Oriental, lo cierto fue que nunca resultó realmente afectado, pues la administración jamás inscribió la medida en el folio de matrícula inmobiliaria, situación que llevó a que no se acreditaran los presupuestos para indemnizar previstos en el Artículo 37 de la Ley 9ª de 1989.
Aunado a ello consideró que tampoco existió certeza frente a la realización de la obra, tal como así lo indicó la entidad territorial demandada y su llamada en garantía, lo que implica que el bien jamás fue ocupado ni se perturbó su disposición física, además, concluyó que tampoco se demostró que se hubiera impedido el aprovechamiento económico -concretamente el urbanístico- dado que no se acreditó la solicitud de licenciamiento o la imposibilidad de llevar a cabo una negociación durante el periodo que el municipio de Sabaneta y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá manifestaron la posible vocación de interés que les asistía sobre el predio; finalmente declaró la prosperidad de la objeción por error grave del dictamen pericial. 2.4.
El recurso de apelación La parte demandante presentó los siguientes cargos en contra del fallo de primera instancia, con el cometido que sea revocado, y en su lugar, se acceda a las súplicas del escrito inicial15: 2.4.1. El daño causado a la demandante se concretó en la ocupación jurídica de hecho del inmueble, toda vez que, a pesar de que no se intervino físicamente con la construcción de la obra proyectada, lo cierto es que sí se impidió su aprovechamiento económico. 2.4.2.
Los propietarios del inmueble no estaban en la obligación de padecer el daño causado, máxime que el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 prevé que deben indemnizarse los perjuicios que provengan de afectaciones con fines de utilidad pública. 2.4.3. A pesar de que nunca se inscribió la medida en el folio de matrícula inmobiliaria, lo cierto es que el bien sí estuvo comprometido para la ejecución del proyecto vial, prueba de ello es el abundante cruce de comunicaciones entre el órgano demandado y los propietarios. 2.4.4.
Cuestionó la valoración del dictamen decretado y practicado al interior del proceso, toda vez que de ninguna manera prosperaba la objeción por error grave en consideración a que tanto el valor del predio como las erogaciones económicas que este dejó causar, fueron correctamente estimadas por el perito. 2.5. Trámite relevante en segunda instancia Admitida la apelación el 17 de julio de 201716, esta Corporación con auto del 8 de agosto de 201717 corrió traslado a los extremos procesales y al representante del 15 Recurso de apelación. Folios 546 a 549, cuaderno apelación. 16 Auto de 555 C. Apelación. 17 Auto de folio 558 C. Apelación. 4 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros Ministerio Público, para alegar de conclusión en segunda instancia y emitir concepto, respectivamente; oportunidad en la que intervino la parte actora 18 y el llamado en garantía19 con reiteración de los argumentos esgrimidos en el curso del proceso; también se pronunció el Delegado del Ministerio Público, quien a través de Concepto No. 133/201720, consideró que en el presente asunto se hallaba configurada la caducidad de la acción en razón a que la parte actora tuvo conocimiento del daño desde el año 2002, sin embargo, presentó la demanda siete (7) años después de ello, empero, en cualquier caso, solicitó la confirmación de la sentencia impugnada en consideración a que no se demostró la cierta afectación del predio, comoquiera que la medida nunca fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria, como así lo resolvió el a quo.
Se precisa que el doctor Nicolás Yepes Corrales fungió como Procurador Judicial Delegado ante esta Corporación, razón por la que, en dicha calidad, fue quien presentó el concepto en el sub examine, motivo por el cual formuló su respectiva manifestación de impedimento para conocer el asunto, que le fue aprobada mediante proveído del 29 de julio de 201921, de ahí que el proyecto respectivo fuera discutido y aprobado por Sala dual.
III. PROBLEMAS JURÍDICOS 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) — aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”22-23.
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”24. 3.2.
Precisado lo anterior, conforme a las particularidades del caso y los medios de prueba allegados al expediente, la Sala considera pertinente estudiar el siguiente problema jurídico: 18 Escrito de folios 559 a 565 C. Apelación 19 Escrito de folios 566 a 572 a 565 C. Apelación 20 Folios 574 a 584 C. Apelación 21 Auto de folios 590 a 591 C. Apelación. 22 “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
(…)”. (subrayado fuera del texto original). 23 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de unificación del 25 de junio de 2014, exp. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 24 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005. 5 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros ¿La parte actora presentó oportunamente la demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, con la que pretende la indemnización del daño derivado de la afectación del predio identificado con FMI 001-520174, con la que se restringió o limitó la posibilidad de aprovecharlo económicamente? 3.3.
Satisfecha la acreditación de los presupuestos para proferir sentencia de mérito, en atención los cargos planteados en el recurso de apelación, esta Subsección se pronunciará sobre el siguiente problema jurídico: ¿La demandante acreditó la causación del daño antijurídico que hizo consistir en la afectación del inmueble identificado con FMI 001-520174 con la que se restringió o limitó la posibilidad de aprovecharlo económicamente? ¿El daño resulta atribuible al municipio de Sabaneta o al Área Metropolitana del Valle de Aburrá? 3.4.
En el evento que las respuestas a los anteriores problemas jurídicos sean afirmativas, la Subsección efectuará la respectiva liquidación de los perjuicios a que haya lugar, de acuerdo a los parámetros jurisprudenciales, y a su vez, dará respuesta al último cuestionamiento que surge, de conformidad con los argumentos de la alzada: ¿Procedía la declaración de la objeción por error grave del dictamen pericial decretado y practicado ante el juez de primera instancia con el fin de determinar los perjuicios? IV.
HECHOS PROBADOS RELEVANTES PARA LA RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS ENUNCIADOS
4.1. RICARDO EDUARDO RENDÓN CASTAÑO, CONSTRUCCIONES BARRIOS Y CIA. LTDA., AGUDELO VÉLEZ LIMITADA Y LA CONSTRUCTORA ROMAL S.A.., adquirieron mediante compraventa registrada el 8 de noviembre de 1989, el bien inmueble identificado con el folio de matrícula 001-520174, negocio que se constó en la escritura pública 3109 del 1 de noviembre de 1989 y quedó inscrito en la anotación número 2 del citado FMI25. 4.2.
La Secretaría de Planeación de Sabaneta, a través de Oficio PL 235 del 29 de septiembre de 1992, en respuesta a petición formulada por José Vicente Barrios Gil –Representante legal de CONSTRUCCIONES BARRIOS Y CIA. LTDA. – le informó con relación al predio identificado con FMI 001-520174 que “se encuentra afectado en su totalidad por el proyecto vial “Troncal Sabaneta la Fe”, por lo tanto, se deben remitir a Planeación Metropolitana Sección Vías y Transporte para solicitar vías obligadas”26
4.3. CONSTRUCCIONES BARRIOS Y CIA LTDA.. le adquirió a LA CONSTRUCTORA ROMAL S.A. el 4 de diciembre de 1995, los derechos que esta última tenía sobre el inmueble identificado con FMI 001-520174, negocio protocolizado mediante escritura pública 718 del 30 de octubre de 1995 y registrado en anotación número 5 del FMI27. 25 Folios 12, 13 y 17 a 19 C.1. 26 Folio 20 C.1. 27 Folios 12 a 16 C.1. 6 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros 4.4.
La Secretaría de Planeación de Sabaneta, a través de oficios del 18 de mayo y 30 de diciembre de 1999, informó los usos del suelo habilitados en el predio identificado con FMI 001-520174, y frente a las afectaciones que tenía, indicó: “el lote se encuentra afectado casi en su totalidad por el trazado de la vía Troncal Sabaneta la Fe, para lo cual se anexa copia del plano”28. 4.5.
La Secretaría de Planeación de Sabaneta, a través de Oficio C-087 del 4 de enero de 2002, en respuesta a petición formulada por Humberto Barrios Gil – representante legal de CONSTRUCCIONES BARRIOS Y CIA. LTDA. – le informó con relación al predio identificado con FMI 001-520174 que: “1. El proyecto vial Sabaneta – La Fe es un proyecto de carácter regional incluido dentro del Plan Vial Metropolitano del Valle de Aburrá (Acuerdo Metropolitano 02/86).
Debido al desarrollo que tuvo el municipio a finales de la década de los 80 e inicios de los 90, el municipio le solicitó al Área Metropolitana los diseños definitivos de este proyecto para poder reservar fajas de tierra requeridas y no frenar el desarrollo de un amplio sector del Municipio. En el año 1994 el Área Metropolitana entregó al Municipio los diseños de la troncal […] En el plan de ordenamiento territorial se fusionaron los proyectos viales Troncal Sabaneta – La Fe y la circunvalar oriental en un solo proyecto debido a problemas ambientales observados a futuro. 2.
En el oficio PL 235 de septiembre 29/92 se le informó que el lote estaba afectado por el citado proyecto y se remitió a Planeación Metropolitana para que solicitara vías obligadas, por ser un proyecto de carácter regional y no una vía municipal. 3. La afectación existente es de una vía obligada y mientras no se decrete la ejecución de la obra, no se afectan oficialmente los predios”29. 4.6.
El señor Humberto Barrios Gil – representante legal de CONSTRUCCIONES BARRIOS Y CIA. LTDA. – a través de solicitud datada del 7 de octubre de 2002 le puso de presente al municipio de Sabaneta su intención de “llegar a un acuerdo con el Municipio respecto al reconocimiento y pago de los perjuicios que hemos sufrido hasta la fecha, los cuales estamos evaluando y esperamos una reunión para llegar a un acuerdo”, lo anterior porque -manifestó- desde el 29 de septiembre de 1992 les informaron que el predio identificado con FMI 001-520174 se encontraba “AFECTADO EN SU TOTALIDAD”, vicisitud que les fue reiterada por la entidad territorial el 18 de mayo y 10 de diciembre de 1999.
En tal sentido, el peticionario indicó ha sido imposible ejecutar proyectos productivos sobre el bien, y que a pesar de la existencia de la supuesta afectación, se han cobrado impuestos sin tener en cuenta la tarifa especial a la que tienen derecho por haberse limitado su uso, agregó que a la fecha no se ha llevado a cabo gestión alguna de adquisición predial en la que se pacte la indemnización respectiva de los perjuicios ocasionados durante el lapso que duró la afectación tal como así lo dispone la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997, sobre tales argumentos precisó que “ante los perjuicios que veíamos soportando por tal afectación, al no poderlo desarrollar, vender, ni dar en garantía, procedimos a elevar derecho de petición al Municipio, el cual tuvo como respuesta el Oficio N° 074804 de fecha 4 de enero de 2002, donde manifiesta la Secretaría de Planeación y Desarrollo Económico, para sorpresa nuestra, que le predio NO ESTABA OFICIALMENTE AFECTADO, hecho que, NUNCA NOS FUE NOTIFICADO en forma OFICIAL y el cual solo conocimos cuando elevamos ante el Municipio solicitud invocando un derecho de petición, por lo cual desconocemos desde qué fecha fue desafectado y menos aún por qué actos y fundamentos.
Al hacer el estudio jurídico de la situación procedimos a solicitar el certificado de matrícula inmobiliaria del lote, encontrando con sorpresa que la referida afectación a la cual se refería el Municipio de Sabaneta en su diversos oficios por conducto de 28 Folios 21 a 25 C.1. 29 Folios 32 y 33 C.1. 7 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros sus funcionarios NUNCA fue REGISTRADA en el libro de matrícula inmobiliaria, por lo que a la luz de la Ley 9ª artículo 37, la misma era inexistente por no haberse agotado los requisitos de ley, siendo entonces carente de efectos de pleno derecho […] Es innegable que la situación descrita reporta una responsabilidad para el Municipio de Sabaneta respecto a los daños y perjuicios que hemos sufrido desde 1992 hasta el mes de enero de 2002”30. 4.7.
Nuevamente los interesados radicaron solicitudes el 29 de junio de 2004 y el 14 de junio de 2005, relacionadas con el estado de la afectación que supuestamente recaía sobre el bien identificado con el FMI 001-520174. Sobre el particular, se observa respuesta del Área Metropolitana del 23 de junio de 2005 (N° 10401- 005695), mediante la cual, se “aclara que las afectaciones reales se definirán cuando el proyecto se inscriba en el Folio de Matrícula Inmobiliaria, de acuerdo con el Artículo 37 de la Ley 9 de 1989 […] el proyecto al que usted hace referencia no se encuentra dentro de los planes inmediatos […] De acuerdo con la respuesta anterior y teniendo inconsideración que el proyecto no ha sido matriculado en el banco de programas y proyectos de la Entidad, no es posible certificar cuando será ejecutado este proyecto”31 4.8.
El 15 de enero de 2009, los interesados nuevamente radicaron solicitud de información al municipio de Sabaneta tendiente a que se expongan las restricciones que pesan sobre el bien identificado con FMI 001-520174 y que certificara si sobre este se podría desarrollar un proyecto de vivienda, solicitud atendida mediante Oficios 2009000439 del 20 de enero de 2009 y 2009001727 del 11 de febrero del mismo año, en los que ya no se hace alusión a la afectación descrita anteriormente32.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Sobre los presupuestos procesales 5.1.1. Competencia La Sala procede a resolver los problemas atinentes a la litis, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, por tratarse del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia en un proceso con vocación de doble instancia33. 5.1.2.
Primer problema jurídico – Vigencia de la acción La acción debida y válidamente escogida debe ser puesta en ejercicio dentro de unos plazos definidos por el legislador, en función de la garantía de la efectividad del derecho al acceso a la administración de justicia, de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general. Un escenario en el que la parte interesada pudiera diferir a su voluntad el ejercicio de la acción, podría desembocar en mayor congestión judicial y en la dilación indefinida de la decisión judicial sobre el asunto litigioso, con grave detrimento del derecho al acceso a la administración de justicia; pero, además, en un permanente o por lo menos indefinido estado de las 30 Folios 26 a 31 C.1. 31 Folios 34 a 35 y 39 a 40 C.1. 32 Folios 43 a 49 C.1. 33 Las pretensiones de la demanda (folio 111, cuaderno 1) superan los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos por el Código Contencioso Administrativo y la Ley 446 de 1998, para el año 2009 ($5.404.432.457 equivalentes a 5.404 SMLMV) y respecto de un proceso con vocación de doble instancia. 8 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros situaciones jurídicas, con el consiguiente compromiso del valor de la seguridad jurídica, valor cuya realización forma parte del interés general.
Es por lo anterior que el legislador fija plazos para el ejercicio de la acción, y establece consecuencia para su inobservancia injustificada, no otra que la extinción de la acción por caducidad34, que, a su vez, conduce a una decisión inhibitoria por no satisfacer uno de los presupuestos procesales necesarios para que una autoridad judicial dicte una sentencia de mérito.
Ni dicho plazo, ni la caducidad, admiten renuncia ni suspensión, salvo cuando el interesado presenta solicitud de conciliación prejudicial en derecho, suspensión que, en todo caso, debe atenderse según los parámetros fijados en la Ley35. Una vez vencido el plazo legalmente determinado y sin que el interesado haya incoado la acción, fenece la posibilidad de acudir a la jurisdicción para hacer efectivo el derecho36.
El numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 ─norma aplicable al caso─, preceptuaba que quien estuviera interesado en hacer uso de la acción de reparación directa ante esta Jurisdicción, debía promoverla dentro de los dos años siguientes al día en el que ocurrió hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena37.
Ocurre, sin embargo, que en específicas ocasiones, el acaecimiento del daño no coincide con su conocimiento por parte de la víctima, y en tales condiciones, resultaría contrario a elementales consideraciones de equidad, que el término de vigencia de la acción corriera en detrimento de la oportunidad de la víctima desconocedora de la ocurrencia del daño, de acceder a la administración de justicia. Para evitar este tipo de consecuencias que acarrearía la aplicación exegética y literal de la normativa, la jurisprudencia ha precisado, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (artículo 228 C.P.), que en tales casos, el cómputo del término de caducidad debe iniciarse a partir de la fecha en que la persona -o personas- tuvieron conocimiento del daño38.
En este caso, la parte actora considera que la afectación de hecho del bien identificado con FMI 001-520174 restringió y limitó “las posibilidades de aprovechar económicamente el inmueble de su propiedad”, y en tal sentido, reclamó el reconocimiento de los perjuicios materiales ocasionados mientras tuvo la convicción inequívoca de que no podía usufructuarlo.
Del relato fáctico descrito en la demanda se puede observar que la parte actora afirmó que, “[…] desde hace varios años, el MUNICIPIO DE SABANETA ha impedido el aprovechamiento urbanístico del inmueble […] porque lo tiene reservado para un supuesto proyecto […] con la anotación que ese proyecto no ha sido decretado formalmente […] esta situación del lote se ha prolongado por varios años sin que el Municipio de Sabaneta concrete la intención de construir el citado proyecto y sin que los propietarios hayan podido aprovechar plenamente el inmueble; obviamente sin compensación alguna por la congelación comercial y urbanística del mismo […]”39. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp. 36572. 35 Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp. 36572. 37 “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”. 38 Consultar sentencias de esta Corporación proferidas el 11 de mayo de 2000, exp. 12200; el 10 de noviembre de 2000, exp. 18805; el 10 de abril de 1997, exp. 10954; y el 3 de agosto de 2006, exp. 32537.
En el mismo sentido ver autos del 3 de agosto de 2006, exp. 32537, y del 7 de febrero de 2007, exp. 32215. 39 Hechos de la demanda, ver folios 112 y 113, cuaderno 1. 9 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros Ahora bien, contrastado el recuento fáctico expuesto en la demanda -causa petendi- con lo probado en el proceso, se demostró que RICARDO EDUARDO RENDÓN CASTAÑO, CONSTRUCCIONES BARRIOS Y CIA. LTDA. Y AGUDELO VÉLEZ LIMITADA, son propietarios en común y proindiviso del bien inmueble identificado con folio de matrícula 001- 520174, negocio constituido en las escrituras públicas 3109 del 1 de noviembre de 1989 y 718 del 30 de octubre de 1995, y registrado en anotaciones No. 2 y 5 del citado FMI (Cfr. 4.1 y 4.3).
Por su parte, se acreditó que el municipio de Sabaneta, a través de Oficio PL 235 del 29 de septiembre de 1992, informó al Representante legal de CONSTRUCCIONES BARRIOS Y CIA. LTDA. que el inmueble en mención “se encuentra afectado en su totalidad por el proyecto vial “Troncal Sabaneta la Fe” (Cfr. 4.2) /se destaca/, situación reiterada por la entidad territorial el 18 de mayo y 30 de diciembre de 1999 en los siguientes términos: “el lote se encuentra afectado casi en su totalidad por el trazado de la vía Troncal Sabaneta la Fe” (Cfr. 4.4) /se destaca/.
Sin embargo, el Municipio, mediante Oficio C-087 del 4 de enero de 2002, les comunicó a los propietarios que a pesar de que “[e]n el oficio PL 235 de septiembre 29/92 se le informó que el lote estaba afectado por el citado proyecto y se remitió a Planeación Metropolitana para que solicitara vías obligadas, por ser un proyecto de carácter regional y no una vía municipal. 3.
La afectación existente es de una vía obligada y mientras no se decrete la ejecución de la obra, no se afectan oficialmente los predios” (Cfr. 4.5.) /se destaca/. Ante a tal novedad, los interesados allegaron solicitud el 7 de octubre del mismo año tendiente a “llegar a un acuerdo con el Municipio respecto al reconocimiento y pago de los perjuicios que hemos sufrido hasta la fecha” /se destaca/.
En tal sentido, los afectados advirtieron en su solicitud que dicha situación les había impedido ejecutar proyectos productivos, por lo que concluyeron que “ante los perjuicios que veíamos soportando por tal afectación, al no poderlo desarrollar, vender, ni dar en garantía, procedimos a elevar derecho de petición al Municipio, el cual tuvo como respuesta el Oficio N° 074804 de fecha 4 de enero de 2002, donde manifiesta la Secretaría de Planeación y Desarrollo Económico, para sorpresa nuestra, que el predio NO ESTABA OFICIALMENTE AFECTADO, hecho que, NUNCA NOS FUE NOTIFICADO en forma OFICIAL y el cual solo conocimos cuando elevamos ante el Municipio solicitud invocando un derecho de petición, por lo cual desconocemos desde qué fecha fue desafectado y menos aún por qué actos y fundamentos.
Al hacer el estudio jurídico de la situación procedimos a solicitar el certificado de matrícula inmobiliaria del lote, encontrando con sorpresa que la referida afectación a la cual se refería el Municipio de Sabaneta en su diversos oficios por conducto de sus funcionarios NUNCA fue REGISTRADA en el libro de matrícula inmobiliaria, por lo que a la luz de la Ley 9ª artículo 37, la misma era inexistente por no haberse agotado los requisitos de ley, siendo entonces carente de efectos de pleno derecho […] Es innegable que la situación descrita reporta una responsabilidad para el Municipio de Sabaneta respecto a los daños y perjuicios que hemos sufrido desde 1992 hasta el mes de enero de 2002” (Cfr. 4.6) /se destaca/.
Posteriormente, esto es, durante los años 2004, 2005 y 2009, se reportaron cruces de comunicaciones entre los propietarios, el órgano demandado y su llamado en garantía, asociadas a solicitudes de información de los primeros y las respuestas que emitieron los restantes sobre usos del suelo y el desarrollo del proyecto vial, siendo del caso destacar que de parte de la administración, no se volvió a hacer alusión, reconocimiento o reviviscencia a la afectación que había sido inicialmente reportada (Cfr. 4.7 y 4.8). 10 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros Visto lo anterior, esta Sala comparte la tesis que, sobre la configuración de la caducidad, se expuso desde la contestación de la demanda, tanto por el municipio de Sabaneta como su llamada en garantía, e inclusive, tal como así también lo conceptuó el delegado del Ministerio Público en esta instancia, esto por cuanto si bien, no puede desconocerse que efectivamente hubo una actuación reprochable de la administración consistente en la imposición de una afectación de hecho que nunca fue declarada ni registrada -lo que contraviene las reglas previstas por el legislador en el Artículo 37 de la Ley 9ª de 1989-; lo cierto es que a voces unívocas de lo actuado y manifestado por los propios demandantes, y, en concordancia con lo que se acreditó probatoriamente, dicha situación ocurrió entre el 29 de septiembre de 1992 hasta el 4 de enero de 2002, pues durante dicho lapso, los actores tuvieron la convicción inequívoca que les estaba vedada la posibilidad de gestionar algún tipo de permiso o licenciamiento, no en vano es que durante dicho periodo reclamaron administrativamente el reconocimiento de perjuicios.
En este punto, vale iterar que tal particularidad fue advertida por la parte actora, pues justamente el 7 de octubre de 2002 presentó reclamación administrativa tendiente al reconocimiento de los posibles perjuicios que tales hechos le pudieron ocasionar. Sin embargo, a pesar de que en el escrito inicial no se da mayor explicación, los aquí demandantes se limitaron a radicar unas cuantas peticiones de información luego de tener la certeza que la supuesta afectación era no solamente inexistente, sino ineficaz, y en vez de formular la demanda a partir del conocimiento cierto del daño -lo que ocurrió el 4 de enero de 2002-, se sirvieron de radicar solicitudes entre los años 2004 a 2009 con las que consultaban aspectos sobre uso del suelo y el desarrollo del proyecto de infraestructura, gestiones que resultaron inoficiosas de cara al cometido que se pudiera auscultar en sede judicial la posible responsabilidad del Estado por lo acontecido, pues a partir de ese último momento no cabía duda de que la afectación era inexistente y por ende ineficaz.
En tal orden se concluye que, a pesar de que, a partir del 4 de enero de 2002, los aquí demandantes tuvieron el conocimiento cierto del daño, apenas el 20 de febrero de 2009 presentaron solicitud de conciliación extrajudicial40, esto es transcurridos más ocho (8) años, y radicaron la demanda el 31 de julio de 200941, momento este último en el que el término bienal previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo estaba más que fenecido.
Si bien en la demanda no se desarrolló el presupuesto procesal asociado al ejercicio oportuno de la acción, valga considerar que el Tribunal no atinó en dicho análisis, pues declaró presentada la demanda dentro del término por tratarse de un daño como continuado, sin embargo, lo probado en el proceso (Cfr. 4.2, 4.4, 4.5 y 4.6) demuestra que se trató de un posible daño cierto que detentó efectos entre el 29 de septiembre de 1992 hasta el 4 de enero de 2002, pues a partir de ese último instante los interesados tuvieron conocimiento que la tal afectación era inexistente y que la obra pública sobre la que se sustentó ni siquiera estaba proyectada para construirse, razón por la cual, no era plausible suponer la extensión de los efectos de la afectación cuando el mismo órgano que la comunicó, de manera expresa rectificó su dicho.
Por último, no procede analizar la adecuación de la acción toda vez que como no existe un acto válido y eficaz pasible de juicio de legalidad, llevaría a que dicho ejercicio resultara ilusorio. 40 Constancia de conciliación extrajudicial de folio 11 Cuaderno 1. 41 Sello de radicación de folio 106 C.1. 11 Expediente: 05001-23-31-000-2009-01091-01 (59597) Demandante: Construcciones Barrios y Cia. Ltda. y otros Por tanto, la Sala revocará la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 25 de abril de 2017, y, en su lugar, declarará la caducidad de la acción. V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se encuentra en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVÓCASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 25 de abril de 2017. En su lugar, DECLARÁSE la caducidad de la acción de reparación directa promovida por la parte demandante, de acuerdo a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) Firmado electrónicamente VF OJMZ