11001031500020230003800 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - SE AMAPARA – Se aplicó una norma derogada tácitamente y se desconoció el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia C-213 de 2020, proferida por la Corte Constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por la sociedad VANTI S.A. E.S.P., en contra de los autos de 7 de abril de 2021 y de 30 de junio de 2022, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad VANTI S.A. E.S.P. solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a los autos de 7 de abril de 2021 y de 30 de junio de 2022, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 11001-33-34-001-2020-00293-00.

II.

HECHOS 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones legales, profirió la Resolución N° 20198140400485 de 24 de diciembre de 2019, a través de la cual resolvió el recurso de apelación que había promovido en contra del acto administrativo N° 10150143-CF4346-2018. 2.2.

Indicó que la Resolución N° 20198140400485 de 24 de diciembre de 2019 les fue notificado de manera electrónica el 3 de enero de 2020. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B 2.3. Señaló que, en razón a lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con miras a que se declarara la nulidad de la Resolución N° 20198140400485 de 24 de diciembre de 2019. 2.4.

Manifestó que, mediante el Decreto Legislativo N° 564 de 16 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional, con ocasión de la emergencia sanitaria y del estado de emergencia económica y social, dispuso suspender «[…] [l]os términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años […]». 2.5.

Adujo que debido a lo anterior radicó la referida demanda de nulidad y restablecimiento el 30 de noviembre de 2020. 2.6. Afirmó que, mediante auto de 7 de abril de 2021, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda porque presuntamente se habría configurado la caducidad del medio de control. 2.7. Indicó que en contra de la decisión anterior promovió recurso de apelación y que, mediante el auto de 30 de junio de 2022, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la providencia apelada. 2.8.

Adujo que la decisión judicial proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo, en un defecto procedimental absoluto y en un desconocimiento del precedente constitucional. Ello porque se desconoció el Decreto Legislativo 564 de 16 de marzo de 2020, la sentencia de constitucionalidad C – 213 de 2020, proferida por la Corte Constitucional, y se aplicó una norma derogada.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] PRIMERA. - QUE SE AMPARE el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO de la sociedad VANTI S.A. E.S.P., infringido con ocasión de lo decidido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ D.C. y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B. SEGUNDA. - Que se DEJEN SIN EFECTOS las siguientes decisiones: 2.1.

El auto del SIETE (07) DE ABRIL DE DOS MIL VEINTIUNO (2021) proferido por la JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B 2.2. El auto del ONCE (11) DE JULIO [sic] DE DOS MIL VENTIDÓS (2022) proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B.

TERCERO. - Que, como consecuencia de la prosperidad de las anteriores pretensiones, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B. revocar el auto del SIETE (07) DE ABRIL DE DOS MIL VEINTIUNO (2021) proferido por la JUEZ PRIMERO ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ, y se decida ADMITIR la demanda, pues la misma cumple con los requisitos legales para su admisión […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El consejero a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 13 de enero de 2023, admitió la presente acción de tutela. En la misma providencia se ordenó vincular, como tercero con interés directo en los resultados del proceso, a la Superintendencia Nacional de Servicios Públicos Domiciliarios. V. INTERVENCIONES 5.

Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, por conducto del magistrado ponente de la decisión objeto de esta acción constitucional, presentó informe en los siguientes términos: […] a. La Resolución No. SSPP 20198140400485 del 24 de diciembre de 2019, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión administrativa No. 10150143-CF4346-2018 del 29 de mayo de 2018, expedida por Gas Natural, fue notificada el 3 de enero de 20204, por lo que el término de cuatro meses de que trata el artículo 164, numeral 2º, literal d) de la Ley 1437 de 2011, vencía el 4 de mayo de 2020.

No obstante, es importante anotar que, teniendo en cuenta las medidas adoptadas tendientes para la preservación de la vida y la mitigación de riesgos con ocasión de la situación epidemiológica generada por el nuevo coronavirus (SARS-CoV-2) causante de la enfermedad (COVID-19), el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales desde el dieciséis (16) de marzo hasta el treinta (30) de junio de dos mil veinte (2020), dentro de los cuales se encontraba incluido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por lo que no se recibieron ni tramitaron demandas y actuaciones durante ese tiempo. b. Advirtió la Sala que en cuanto al trámite de las solicitudes de conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo ante la Procuraduría General de la Nación, el Decreto Legislativo No. 491 de 28 de marzo de 2020, dispuso que se privilegiarían los procedimientos no presenciales; de igual forma el artículo 2.2.4.3.1.1.7 del Decreto 1069 de 2015 y la Resolución 127 de marzo 16 del 2020, señalaron que las radicaciones de las solicitudes de convocatorias de conciliaciones podían efectuarse (on line) de manera virtual, lo cual, evidenció que en el caso de las solicitudes de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación no operó la suspensión de los 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B términos, en tanto que dicho servicio al igual que la celebración de las audiencias de conciliación se continuó prestando en la modalidad virtual en consonancia con las instrucciones impartidas por el Procurador General de la Nación. (…) Ahora, en cuanto al trámite de las solicitudes de conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo ante la Procuraduría General de la Nación, el Decreto Legislativo no. 491 de 28 de marzo de 2020, en su artículo 9, indicó “Artículo 9.

Conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación. En la radicación de solicitudes de convocatoria y en el trámite de las conciliaciones que sean de competencia de la Procuraduría General de la Nación, se promoverán y privilegiarán los procedimientos no presenciales, de acuerdo con las instrucciones administrativas que imparta el Procurador General de la Nación, para lo cual se acudirá a las tecnologías de la comunicación y la información (…)”. d. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala estimó que no le asistió razón al recurrente en afirmar que por el hecho de haberse suspendido los términos judiciales también se entendían suspendidos los términos para la radicación de solicitudes de conciliación extrajudicial, pues se trata de un requisito de procedibilidad de obligatorio cumplimiento, cuyo ejercicio no estaba supeditado a lo dispuesto en el Decreto Legislativo no. 564 de 15 de abril de 2020, toda vez que el mismo en la parte considerativa expuso que en relación con el inciso 3 del artículo 9 del Decreto 491 de 2020 antes citado, se aplicaría lo que dispone aquel para la suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación […]. 5.2.

La Juez Primera Administrativa del Circuito de Bogotá rindió informe en el que se opuso a las pretensiones de la presente acción de amparo, ya que «[…] la decisión adoptada en la providencia atacada, se fundamentó en las normas aplicables al estudio de admisión de la demanda, incluyendo el Decreto 564 del 15 de abril de 2020, en razón a que a través del mismo se ordenó la suspensión de términos de prescripción y caducidad para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demanda ante la Rama Judicial o ante los Tribunales arbitrales, ya fueran de días, meses o años, desde el 16 de marzo de 2020, y que el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a 30 días, el interesado tenía un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente […]». 5.3.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de apoderada judicial, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.

VI.2. Cuestión previa 7. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional por cuanto, a su juicio, carecía de legitimación en la causa por pasiva. 8. Sobre el particular, la Sala considera que no tiene vocación de prosperidad la solicitud de desvinculación formulada porque la superintendencia fungió como parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 11001-33-34-001-2020-00293-00, en el cual se profirió la decisión que motivó la interposición de la presente acción de tutela.

VI.3. Problemas jurídicos 9. Previamente a la definición de los problemas jurídicos que deberá resolver la Sala de Decisión, se debe precisar que, aunque el extremo accionante le atribuyó la vulneración de su derecho fundamental tanto al auto proferido en primera instancia como a aquel dictado en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-34-001- 2020-00293-00, se advierte que el presente análisis se centrará en determinar si en esta última providencia se incurrió en los defectos invocados, dado que es la decisión que tiene los efectos de cosa juzgada y finiquitó la litis4. 10.

De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y si ello es así determinar: b) Si el auto de 30 de junio de 2022, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 11001-33-34-001-2020-00293-01, vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por haber incurrido en un defecto sustantivo, en un defecto procedimental absoluto y en un desconocimiento del precedente. 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Al respecto ver la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01119-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B 11.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 12. En sentencia de 31 de julio de 20125, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 13.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 14. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 15.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución7. 5 Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B 16.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión8” que se encaje en dichos parámetros. 17.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 18.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 19. La sociedad VANTI S.A. E.S.P. solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a los autos de 7 de abril de 2021 y de 30 de junio de 2022, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 11001-33-34-001-2020-00293-00/01. 20.

En este punto la Sala debe poner de relieve que en el escrito de tutela la entidad accionante aduce que se incurrió en los defectos procedimental absoluto, sustantivo y de desconocimiento del precedente. Sin embargo, se observa que estos defectos se encuentran intrínsecamente relacionados, razón por la cual se analizarán y resolverán en forma conjunta y desde la órbita del desconocimiento del precedente y del defecto sustantivo.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B VI.4.1.

Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 21. La Sala analizará si en el sub judice se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, en tal sentido, se advierte lo siguiente: 21.1. En el escrito de tutela se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Además, la Sala considera que sí se satisface con la carga mínima argumentativa respecto de los defectos denunciados.

Por lo anterior, se concluye que se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 21.2. La acción de tutela fue promovida dentro de un término razonable, habida cuenta que la providencia judicial acusada fue notificada el 11 de julio de 2022, mientras que la solicitud de amparo se radicó el 11 de enero de 2023. 21.3. Los accionantes no cuentan con otro medio de defensa judicial, a través del cual puedan elevar los argumentos expuestos en esta acción constitucional. 21.4.

La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela. 21.5. La acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza o índole. VI.4.2. Análisis de los requisitos específicos en la presente acción de tutela 22.

Encontrándose satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará el estudio de los requisitos especiales. VI.4.2.1. Análisis de los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente 23. En cuanto al defecto sustantivo9, esta Sección, siguiendo lo establecido por la Corte Constitucional, ha sostenido que éste se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, entre otras, «porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma empleada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador».

(negrillas de la Sala) 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-064 de 4 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B 24. Asimismo, el juez constitucional debe tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución Política10, los funcionarios judiciales gozan de independencia y autonomía para elegir las normas jurídicas que resultan pertinentes al resolver un caso concreto y determinar el alcance y aplicación de tales normas de derecho, empero, esta función debe desempeñarse con sujeción a la Constitución y a la ley, mediante un ejercicio hermenéutico que fundamente su decisión. 25.

En este contexto, la Corte11 ha estudiado en numerosas oportunidades los alcances del defecto sustantivo, sobre el cual ha dicho: […] una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii). Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii).

Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva […]12. 26. Por otro lado, y en lo relativo al desconocimiento del precedente, se tiene que la jurisprudencia13 ha entendido por precedente, la sentencia o el conjunto de sentencias proferidas con anterioridad al asunto que debe resolverse que 10 Artículo 230.

Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. 11 En el mismo sentido consultar la sentencia T – 1054 de 2008, en la cual se dice: “(…) la autonomía funcional del juez protege la aplicación razonable del derecho y “no puede convertirse en patente de corso para aplicar cualquier interpretación posible”, ya que “el sistema jurídico, en sus distintos niveles, impone restricciones a las interpretaciones posibles, de suerte que resulta relativamente sencillo distinguir entre las correctas y aquellas que no satisfacen dicho requerimiento”.

La autonomía judicial no equivale, entonces, “a la libertad absoluta de los jueces para interpretar el derecho”, puesto que “de la Constitución surgen tres restricciones igualmente fuertes: el respeto por la corrección dentro del sistema jurídico y la realización de los principios, derechos y deberes constitucionales; la jurisprudencia de unificación dictada por las altas Cortes y la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.

Así las cosas, “cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)”, se configura un defecto sustantivo que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto, torna procedente la acción de tutela en contra de la decisión judicial (…)”. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU 918 de 2013.

MP. Jorge Ignacio Pretelt Ch. 13 Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. “La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de patrones fácticos y problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso. 27.

Se debe distinguir entre el precedente horizontal y el vertical, teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia. Así, el primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción. 28.

Un juez -individual o colegiado- no puede separarse, sin una explicación suficientemente y sustentada del precedente fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del precedente establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes. 29. En este contexto, se destaca que el desconocimiento del precedente puede ser alegado de dos formas, a saber: i) como causal autónoma, cuando la providencia judicial enjuiciada se aparta de un precedente contenido en sentencias proferida por la Corte Constitucional, y ii) como defecto sustantivo, el cual se configura cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical fijado por la jurisdicción contenciosa y sin justificación suficiente, lo cual conduce a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo14. 30.

La jurisprudencia constitucional también ha diferenciado los conceptos de antecedente y precedente, así15: […] El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos, interpretaciones, preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad […]16”. (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto 14 Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

“La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 15 T-102 de 25 de febrero de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 16 T-292 de 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Vargas. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso […]17.

(destacado de la Sala) 31. Descendiendo al sub examine, se observa que la parte accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada se abstuvo de dar aplicación al artículo primero del Decreto Legislativo N° 564 de 2020 que preveía lo siguiente: «[…] [l]os términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales […]». 32.

Además, destacó que, de haberse dado aplicación a la citada norma, la autoridad judicial accionada se habría percatado que para el momento en que entró a regir el Decreto 564 de 2020 faltaba un (1) mes y 19 días para que operara el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 33. Asimismo, precisó que en aplicación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, al momento de radicar la solicitud de conciliación, el término de caducidad del medio de control volvió a suspenderse, motivo por el cual solo hasta el 12 de octubre de 2020 reinició el computo de la caducidad en el sub examine. 34.

Por otro lado, puso de relieve que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B aplicó lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 9° del Decreto Legislativo N° 491 de 28 de marzo de 2020, norma que fue derogada tácitamente por el artículo 1° del Decreto N° 564 de 15 de abril de 2020. 35. Por último, indicó que la Corte Constitucional en la sentencia C-213 de 2020 había aclarado que el Decreto N° 564 de 2020 era la norma aplicable en materia de suspensión de términos judiciales. 36.

Por otra parte, en el auto de 30 de junio de 2022 el Tribunal accionado señaló lo siguiente: […] 6. Así las cosas, en el presente asunto se advierte que la Resolución No. SSPD 20198140400485 del 24 de diciembre de 2019 (…) fue notificada el día 03 de enero de 2020 (fl. 42, archivo 02 demanda del expediente electrónico), por lo que el término de cuatro meses de que trata el artículo 164, numeral 2º, literal d) de la Ley 1437 de 2011, vencía el 04 de mayo de 2020; la solicitud de conciliación fue presentada el 11 de mayo de 2020 (fl. 40 y 41 ibidem) y la demanda fue radicada ante la Oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos el 30 de noviembre de 2020, no obstante, es 17 Texto tomado de la sentencia de 27 de noviembre de 2015, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B importante anotar que, teniendo en cuenta las medidas adoptadas tendientes para la preservación de la vida y la mitigación de riesgos con ocasión de la situación epidemiológica generada por el nuevo coronavirus (SARS-CoV- 2) causante de la enfermedad (COVID-19), el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales desde el dieciséis (16) de marzo hasta el treinta (30) de junio de dos mil veinte (2020), dentro de los cuales se encontraba incluido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por lo que no se recibieron ni tramitaron demandas y actuaciones durante ese tiempo. 7.

Adicional a lo anterior, es pertinente señalar que mediante el artículo 1 del Decreto 564 de 2020, se estableció que: (…) 8. En cuanto al trámite de las solicitudes de conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo ante la Procuraduría General de la Nación el Decreto Legislativo no. 491 de 28 de marzo de 2020 (…) previó lo siguiente: (…) 9.

En este aspecto es de anotar lo dispuesto por el Decreto 564 de 2020, el cual en la parte considerativa expuso que en relación con el inciso 3 del artículo 9 del Decreto 491 de 2020 antes citado, se aplicará lo que dispone aquel para la suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, es decir, que dichas suspensiones aplican en el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de la solicitud de convocatoria de conciliaciones y por tanto, no correrá el término de prescripción o caducidad del medio de control, lo cual no ocurrió en el presente asunto.

(…) 11. Conforme la anterior, se tiene que para el caso de las solicitudes de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación no operó la suspensión de los términos en tanto que dicho servicio al igual que la celebración de las audiencias de conciliación se continuó prestando en la modalidad virtual en consonancia con las instrucciones impartidas por el Procurador General de la Nación. 12.

En este contexto en el caso objeto de estudio se tiene que, la demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial el día 11 de mayo de 2020, es decir, 7 días después de los 4 meses que trata el artículo 164 del CPACA, pues la publicación del acto administrativo que agotó la vía gubernativa, esto es la resolución No. SSPD 20198140400485 del 24 de diciembre de 2019, fue notificada el 03 de enero de 2020, por tanto, el actor tenía hasta el 04 de mayo de 2020, para radicar la solicitud de conciliación, trayendo como consecuencia el fenómeno de caducidad que trata el artículo 169, numeral 1° de la ley 1437 de 2011, pues se advierte incluso que la radicación de la demanda ante la oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos fue el 30 de noviembre de 2020. 13.

Así las cosas, la Sala estima que no le asiste razón al recurrente en afirmar que por el hecho de haberse suspendido los términos judiciales también se entendían suspendidos los términos para la radicación de solicitudes de conciliación extrajudicial pues se trata de un requisito de procedibilidad de obligatorio cumplimiento cuyo ejercicio no estaba supeditado a lo dispuesto en el Decreto Legislativo no. 564 de 15 de abril de 2020.

Así mismo, se tiene que la Procuraduría a través de las Resoluciones nos. 127 de 16 de marzo de 2020, 133 de 19 de marzo de 2020, 143 de 31 de marzo de 2020 y subsiguientes implementaron la atención 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B al público a través de la página electrónica oficial de la entidad, por lo que no se advierte que hubiese alguna circunstancia que impidiera la radicación de la solicitud de conciliación […].

(Negrillas por fuera del texto) 37. En resumen, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia que motivó la interposición de esta acción constitucional concluyó que se había configurado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque: (i) la parte actora fue notificada del acto administrativo demandado el 3 de enero de 2020, razón por la cual tenía hasta el 4 de mayo de 2020 para radicar la demanda de nulidad o la solicitud de conciliación;

(ii) la solicitud de conciliación fue radicada el 11 de mayo de 2020 y la demanda el 30 de noviembre de 2020; (iii) la norma aplicable al sub examine es el inciso tercero del artículo 9° del Decreto 491 de 2020, norma según la cual el término de caducidad del medio de control se suspendía únicamente cuando se acreditaba la imposibilidad de radicar la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación;

(iv) la Procuraduría General de la Nación continuó recibiendo solicitudes de conciliación a través de medios electrónicos y realizando audiencias conciliatorias de manera virtual, por lo que, en este caso, no se suspendió el término de caducidad del medio de control, y (v) comoquiera que la solicitud de conciliación fue radicada el 11 de mayo de 2020, en el caso de autos operó la caducidad del medio de control, conforme a lo previsto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA. 38.

Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a analizar si la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente jurisprudencial denunciados en el caso de autos. 39. Sea lo primero señalar que en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 con ocasión de la pandemia producida por el virus COVID - 19, se expidió el Decreto Legislativo N° 491 de 28 de marzo de 2020, cuyo propósito fue el de adoptar medidas «[…] de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas […]».

En el inciso tercero del artículo 9° de la citada norma se dispuso la lo siguiente medida: […] Conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación. (…) En el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes […]. 40.

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo N° 564 de 15 de abril de 2020, cuyo objeto fue el de adoptar «[…] medidas para la garantía 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]».

Mediante el artículo 1° de dicha norma se dispuso la siguiente medida: […] Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente. 41.

Cabe destacar que en las consideraciones del Decreto Legislativo N° 564 de 15 de abril de 2020 se precisó lo siguiente: […] Que mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 el Gobierno nacional adoptó “[ ] medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”.

(…) Que, en el artículo 9 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 se establecieron reglas para las conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación, y en el inciso 3 se dispuso que “[ ] En el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes".

(…) Que es imperativo ante la actual emergencia sanitaria, económica, social y ecológica salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, para lo cual es indispensable suspender los términos de caducidad y prescripción desde el 16 de marzo de 2020, fecha a partir de la cual el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales de conformidad con el Acuerdo PCSJA20-11518, y hasta cuando esta Corporación disponga su reanudación. Que, estas medidas del Consejo Superior de la Judicatura, que están vigentes para la mayoría de los procesos judiciales, conllevan a que usuarios del sistema judicial no puedan realizar las actuaciones pertinentes para interrumpir los términos de prescripción o hacer inoperante la caducidad para ejercer los derechos, acciones, medios de control o presentar demandas, circunstancia que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B Que, esta situación genera incertidumbre e inseguridad jurídica para los jueces y las partes en cuanto a la promoción de sus derechos, acciones o medios de control y el conteo de los términos de prescripción y caducidad.

(…) Que de acuerdo con lo anterior la vigencia de las diferentes normas que regulan la prescripción y caducidad de derechos, acciones y medios de control, como, entre otras, el artículo 2536 del Código Civil que regula la prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria, el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo que regula la prescripción de las acciones laborales, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala los términos de caducidad de los medios control (reparación directa, nulidad y restablecimiento del derecho, controversias contractuales), los artículos 1081 y 1329 del Código de Comercio que regulan la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguros y las acciones que emanan del contrato de agencia comercial respectivamente, deriva en el desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia. Que en relación con el inciso 3o del artículo 9o del Decreto 491 de 2020, se aplicará lo que dispone el presente decreto para la suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. (…) Que, de acuerdo con lo anterior, los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta cuando el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales […]. 42.

En este contexto, se observa que, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a través de los Decretos 491 de 28 de marzo de 2022 y 564 de 15 de abril de 2022, fueron adoptadas dos medidas tendientes a proteger el derecho al acceso a la administración de justicia de los asociados, que se vería afectado con ocasión de las medidas de restricción que se adoptaron en el margo del estado de excepción y de la emergencia sanitaria. 43.

En la primera de tales medidas -prevista en el inciso tercero del artículo 9° del Decreto 491-, se dispuso que no correrían los «[…] término[s] de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios control […]» en aquellos eventos en los que se «[…] suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones […]. 44.

Por su parte, a través del artículo primero del Decreto Legislativo N° 564 de 15 de abril de 2020, se ordenó la suspensión de pleno derecho -ipso iure- de los términos de caducidad y de prescripción «[…] previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años […]», desde el 16 de marzo de 2020 y «[…] hasta el día que el 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales […]». 45.

En cuanto a la medida adoptada en el Decreto Legislativo N° 564 de 15 de abril de 2020, la Corte Constitucional en la sentencia de constitucionalidad C-213 de 2020 se pronunció en los siguientes términos: […] Por otra parte, el Decreto Legislativo 491 de 2020 ya preveía normas relativas a la suspensión de los términos de prescripción y de caducidad, en particular, (i) su artículo 9º disponía que en el caso en que el Procurador General de la Nación dispusiera la suspensión de la posibilidad de realizar conciliaciones en los centros de conciliación de la Procuraduría o de conciliación prejudicial en lo contencioso administrativo, “no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios de control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes”; y (ii) el artículo 10º, relativo a los servicios de arbitraje, conciliación y otros mecanismos de resolución de conflictos por medios virtuales disponía, de manera general, no obstante el objeto limitado de dicho artículo, que “Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria no correrán los términos de prescripción o caducidad de las acciones”.

Aunque no existe en el Decreto 564 de 2020, actualmente bajo control, una justificación precisa respecto de la modificación de la norma anterior y únicamente se prevé en la parte motiva que dichos asuntos ahora se regirán por este decreto, para la Corte es claro que la existencia previa del Decreto Legislativo 491 de 2020 no enerva la necesidad jurídica de la expedición del Decreto Legislativo 564 de 2020, por las siguientes razones: (i) A diferencia de la norma previa, el decreto objeto de control da certeza en cuanto a la fecha a partir de la cual se encuentran suspendidos los términos, esto es, el 16 de marzo de 2020;

(ii) se superan las dudas interpretativas que surgen de la lectura sistemática de los artículos 9 y 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto que una de dichas normas indica que la suspensión dependerá de la decisión del Procurador, pero la otra dispone que los términos de prescripción y caducidad se encuentran suspendidos; (iii) se incluyen medidas de suspensión de términos de desistimiento tácito y de duración de los procesos;

(iv) se toman previsiones respecto del conteo de términos, luego de su reactivación, cuando se tratara de términos inferiores a 30 días; y (v), tal como lo indicó el Gobierno Nacional frente a los requerimientos probatorios del Magistrado ponente, que buscaban identificar la necesidad jurídica, a diferencia de la norma anterior que mantenía la suspensión de términos hasta que el Ministerio de Salud levantara la declaratoria de emergencia sanitaria, en el presente decreto legislativo se ata la suspensión de los términos indicados a la suspensión de términos judiciales ordenada por el CSJ y, de manera congruente, el levantamiento de términos se confía a una decisión administrativa de la misma corporación, quien tomará en consideración no únicamente las medidas sanitarias, sino, además, la capacidad institucional de la administración de justicia para prestar el servicio público, incluso a través de medios virtuales.

Finalmente, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, […] dispuso en el inciso final del artículo 10º que "( ) durante la vigencia la Emergencia Sanitaria no correrán los términos prescripción o caducidad de las acciones". Sin embargo, la existencia de esta norma no excluye la necesidad jurídica de la previsión de la suspensión de términos de prescripción y de caducidad 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B respecto del arbitraje, considerando que se requería unificar las medidas de suspensión respecto de la Rama Judicial y determinar una condición uniforme para su levantamiento, en este caso, la decisión del CSJ.

(iii) Las facultades administrativas del CSJ no permitían ordenar la suspensión de los términos que realiza el decreto legislativo objeto de control: Aunque el CSJ, como órgano constitucional de autogobierno de la Rama Judicial, encargado del funcionamiento de la administración de justicia, había ordenado la suspensión de términos judiciales, en razón de las circunstancias de salud pública derivadas del virus SARS-CoV2, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que dicha facultad, aunque legítima, desde el punto de vista constitucional, no le permitía a dicha entidad suspender los términos de prescripción, caducidad, desistimiento tácito y duración de los procesos, por lo que la existencia de esta facultad constitucional no enerva la necesidad jurídica del presente decreto […]. 46.

Así las cosas, es claro que las dos medidas mencionadas regulan un mismo aspecto, esto es, el concerniente a la suspensión de los términos de caducidad y de prescripción de los medios de control y de las acciones judiciales. Sin embargo, la regulación que se hace respecto de la caducidad de los medios de control en materia contenciosa administrativa resulta contradictoria en ambas normatividades, puesto que, mientras que en uno de los decretos la suspensión de la caducidad del medio de control se encuentra supeditada a la imposibilidad de radicar la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, en el otro acto administrativo la suspensión del término de caducidad opera de pleno derecho -ipso iure- a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura dispusiera la reanudación de los términos judiciales, sin que el usuario de la administración de justicia tuviese la obligación de acreditar la imposibilidad de radicar la solicitud de conciliación. 47.

Ante este escenario, resultaba indispensable que la autoridad accionada verificara, a partir de los principios que permiten resolver los conflictos de normas jurídicas en el tiempo y en el espacio, cuál era el precepto aplicable al caso objeto de su estudio, escenario en el que se debía establecer si alguna de las dos disposiciones había sido derogada tácitamente por la otra. 48.

Desde esta perspectiva, se tiene que el Decreto Legislativo 491 fue expedido el 28 de marzo 2020, mientras que el Decreto 564 fue expedido el 15 de abril de 2020, así que este último es posterior al primero. 49. Además, en las consideraciones del Decreto Legislativo N° 564 de 15 de abril de 2020 explícitamente se prevé lo siguiente: «[…] en relación con el inciso 3o del artículo 9o del Decreto 491 de 2020, se aplicará lo que dispone el presente decreto para la suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación […]». 50.

En ese orden de ideas, a juicio de la Sala el inciso tercero del artículo 9° del Decreto Legislativo N° 491 de 28 de marzo de 2020 fue derogado tácitamente por el artículo 1° del Decreto Legislativo N° 564 de 15 de abril de 2022, en el 18 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B entendido de que la suspensión de la caducidad de los medios de control en materia contenciosa administrativa no dependía de la imposibilidad de radicar la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación; sino que dicho fenómeno operaba de pleno derecho -ipso iure- desde el 16 de marzo de 2020 y hasta el día en que el Consejo Superior de la Judicatura dispusiera la reanudación de los términos judiciales, lo cual ocurrió el 1° de julio de 2020. 51.

Cabe destacar que esta conclusión se acompasa por lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-213 de 2020, que estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo 564 de 2020. Al respecto se señala en la citada providencia: […] Aunque no existe en el Decreto 564 de 2020, actualmente bajo control, una justificación precisa respecto de la modificación de la norma anterior y únicamente se prevé en la parte motiva que dichos asuntos ahora se regirán por este decreto, para la Corte es claro que la existencia previa del Decreto Legislativo 491 de 2020 no enerva la necesidad jurídica de la expedición del Decreto Legislativo 564 de 2020, por las siguientes razones: (i) A diferencia de la norma previa, el decreto objeto de control da certeza en cuanto a la fecha a partir de la cual se encuentran suspendidos los términos, esto es, el 16 de marzo de 2020;

(Negrillas por fuera del texto) 52. En este mismo sentido se pronunció esta Sección, según consta en las providencias de 20 de mayo18, de 10 de octubre19 y de 18 de noviembre de 202220. 53. En efecto, en el referido fallo de tutela de 20 de mayo de 202221, esta Sección encontró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 20 de mayo de 2022. Exp. N° 110010315000 2022 02145 00. C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 10 de octubre de 2022. Exp. N° 25000234100020210033301. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 20 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 18 de noviembre de 2022. Exp. N° 25000-23-41-000-2021-00391-01. C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B la administración de justicia de la sociedad COLOMPACK S.A., con ocasión de la expedición del auto de 10 de marzo de 2022, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se aplicó el inciso tercero del artículo 9° del Decreto 491 de 2020 y se abstuvo de aplicar el artículo 1° del Decreto 564 de 2020. 54.

Igualmente, a través de los mencionados autos de 10 de octubre22 y de 18 de noviembre23 de 2022, esta Sección revocó las decisiones proferidas, respectivamente, por la Subsecciones A y B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante las cuales el juez de primera instancia declaraba la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aplicación del inciso tercero del artículo 9° del Decreto Legislativo N° 491 de 2020. 55.

Con base en lo expuesto anteriormente, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B incurrió en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia C-213 de 2020, proferida por la Corte Constitucional, debido a que aplicó una norma derogada tácitamente [inciso tercero del artículo 9° del Decreto Legislativo N° 491 de 2020] por el artículo 1° del Decreto Legislativo 564 de 15 de abril de 2020, e igualmente se abstuvo de aplicar el citado artículo 1° del Decreto Legislativo 564 de 2020. 56.

En ese orden de ideas, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la sociedad VANTI S.A. E.S.P. y, como consecuencia de ello, dejará sin efectos el auto de 30 de junio de 2022, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal 21 Al respecto se señaló: «[…] En la providencia cuestionada el TRIBUNAL tuvo en cuenta dentro del cómputo de la caducidad del medio de control promovido por la actora los días que transcurrieron entre el 16 de marzo y el 26 de junio de 2020, pese a la suspensión de términos prevista en el Decreto 564 de 15 de abril de dicha anualidad, situación que configura el defecto sustantivo y, por ende, un desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia deprecados.

La Sala reitera que el hecho de que, entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, los usuarios de la justicia hayan podido acudir a la Procuraduría General de la Nación para adelantar el trámite de conciliación prejudicial, no puede interpretarse como una posibilidad para contabilizar el término de caducidad de los medios de control durante dicho lapso, pues ello haría inocuo lo ordenado en el Decreto 564 de 15 de abril de 2020 sobre el particular […]». 22 En esta providencia la Sección señaló: «[…] el Tribunal no analizó si resultaba aplicable lo establecido en el inciso 2.° del artículo 1.° del Decreto 564 de 15 de abril de 2020, en la medida que, teniendo en cuenta que para la fecha de suspensión de los términos judiciales, esto es, el 16 de marzo de 2020, el plazo que restaba para hacer inoperante la caducidad era inferior a 30 días, según se explicó supra, por lo que la parte demandante tenía 1 mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, esto es, del 1.° de julio de 2020, para presentar la demanda, razón por la cual, la referida excepción “[…] transcurrió entre el 2 de julio y el 2 de agosto de 2020, fecha última para presentar la demanda […]”34. 23 En esta providencia la Sección señaló que: «[…] como los términos de prescripción y de caducidad fueron suspendidos por el Gobierno Nacional a partir del 16 de marzo de 2020, a efectos de salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la ciudadanía, conforme lo previsto en el Decreto 564 de 2020, para esa fecha había transcurrido un mes y 15 días desde la notificación del acto que agotó el procedimiento administrativo, lo que significa que para el 1o. de julio de ese año, cuando los términos fueron reanudados por el Consejo Superior de la Judicatura, el actor disponía de 2 meses y 15 días más, contabilizados a partir de dicha fecha, para presentar la demanda, es decir que el señor ZULUAGA BETANCOUR tenía hasta el 15 de septiembre de 2020 para acudir a la jurisdicción, plazo dentro del cual también podía presentar solicitud de conciliación prejudicial que, conforme con lo previsto en el artículo 2129 de la Ley 640, suspende el término de caducidad hasta que, entre otras cosas, se expida la constancia de no conciliación […]». 20 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Accionante: VANTI S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera - Subsección B Administrativo de Cundinamarca.

Asimismo, se ordenará a la referida autoridad que, en el término de diez (10)24 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que se estudie si se configuró el fenómeno de la caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el auto de 30 de junio de 2022, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como consecuencia de ello, ORDENAR a la referida autoridad judicial que, en el término de diez (10) días, profiera una nueva decisión conforme a lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

CUARTO: En caso de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (p:15) 24 Conforme lo establece el artículo 120 del CGP: «[…] En las actuaciones que se surtan por fuera de audiencia los jueces y los magistrados deberán dictar los autos en el término de diez (10) días y las sentencias en el de cuarenta (40), contados desde que el expediente pase al despacho para tal fin […]».