REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Consejero ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: CLÍNICA CARDIO 100 SAS EN LIQUIDACIÓN Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN SENTENCIA – IMPAGO DE ACREENCIAS EN PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA ADELANTADO POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – FALTA DE PRUEBA DEL NEXO DE CAUSALIDAD Síntesis del caso: la Clínica Cardio 100 SAS sostiene que las entidades demandadas son responsables patrimonialmente por el incumplimiento en el pago de los créditos derivados de servicios médicos prestados y reconocidos en el proceso de liquidación de la EPS Humana Vivir SA de la cual la clínica es acreedora, proceso llevado a cabo por la Superintendencia Nacional de Salud.

El tribunal negó las pretensiones de la demanda porque no encontró probada la existencia de un daño antijurídico y la parte actora apeló. La Sala confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque no se acreditó el nexo de causalidad entre el daño reclamado y la supuesta omisión alegada por la demandante.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia dictada el 24 de marzo de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (índice 51 SAMAI de la primera instancia), en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 6 de diciembre de 2017 (C-1, fl. 3 a 15), el cual fue subsanado el 24 de septiembre de 2018 (C-1, fl. 20 a 42 ), la Clínica Cardio 100 SAS en liquidación interpuso demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y Protección 2 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia Social, Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Salud, y la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante “la Supersalud”) con las siguientes súplicas: “(…) 2.1.

Que se declare solidaria y administrativamente responsable, a la NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; MINISTERIO DE SALUD, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y BOGOTÁ SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ por falla u omisión en el pago de los créditos reconocidos y no pagados a favor de la demandante en el proceso de liquidación de la EMPRESA HUMANA VIVIR EN LIQUIDACION. 2.2.

Que, en consecuencia, se condene a los demandados, de manera solidaria al pago de la suma de CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS DIECISIETE PESOS M/CTE ($4.324.467.917.oo) o la suma que se acredite, prestados a la sociedad HUMANA VIVIR S.A. 2.3. Que se ordene indexar las sumas adeudadas. 2.4.

Que se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 2.5. Que se condene en costas a la parte demandada. (…)”. (fls. 2 a 3, índice 11 SAMAI, ED_CDFL187_DEMANDACLINICACARD.pdf mayúsculas y negrillas del texto original). 1.2 Hechos Las pretensiones se basaron en los siguientes fundamentos fácticos: 1) La Clínica Cardio 100 SAS en liquidación prestó servicios de salud a los afiliados de la EPS Humana vivir SA de conformidad con el contrato suscrito entre ellas. 2) El 14 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución no. 00806, ordenó la toma de posesión de los bienes de la EPS Humana Vivir SA y la intervención forzosa para liquidarla. 3) En el proceso de liquidación la sociedad demandante se hizo parte como acreedora y aportó las cuentas de cobro por concepto de la prestación del servicio de salud a los afiliados de la EPS Humana Vivir SA. 3 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia 4) A través de la Resolución no. 010 del 16 de diciembre de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud aceptó tres (3) reclamaciones presentadas por la clínica demandante por la suma total de cuatro mil trescientos veinticuatro millones cuatrocientos sesenta y siete mil novecientos diecisiete pesos ($4.324.467.917.00) por concepto de servicios médicos prestados. 5) La demandante reclama el perjuicio a título de falla del servicio porque a la fecha no se ha realizado el pago de las acreencias reconocidas en el proceso de liquidación de la EPS Humana Vivir SA; de manera específica, la falla del servicio se concretó “al no cumplir el Estado con los actos administrativos que reconocen dichas obligaciones violan el contenido obligacional del Estado, atendiendo que debió procurar la consecución de los recursos para el pago de las acreencias de servicios que efectivamente se prestaron en favor de la entidad y de la comunidad en general” (fl. 9 cdno. ppal). 6) De manera subsidiaria, se debe imputar el daño a las demandadas a título de “enriquecimiento sin justa causa” porque la demandante suministró a la Nación los elementos requeridos para satisfacer la prestación del servicio de salud y no recibió su pago, lo que le generó un empobrecimiento; asimismo, se produjo un daño especial porque su patrimonio se vio afectado por una actuación legítima del Estado consistente en la liquidación de la EPS Humana Vivir SA. 2.

Posición de las entidades demandadas 1) El 31 de julio de 2019, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda (cdno. ppal. fls. 58 a 71) y alegó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de nexo causal porque los hechos imputados son ajenos a las funciones y competencias de esa entidad; en ese sentido, adujo que en atención a que la clínica demandante reconoce tener un vínculo contractual con la EPS Humana Vivir SA, por ser una sociedad de carácter privado, es quien debe encargarse de las obligaciones que contrajo con la clínica; con base en estos mismos argumentos, propuso las siguientes excepciones de mérito: i) una sentencia desfavorable al Ministerio de Hacienda vulneraría el principio de legalidad, porque no se le puede exigir a una entidad hacer algo que esté por fuera de las funciones asignadas por la ley, y ii) 4 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia se vulneraría un aspecto presupuestal; no se pueden hacer reconocimientos o pagos de obligaciones que no le están asignadas por la ley. 2) El 23 de agosto de 2019, el Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda con negación de sus pretensiones (C-1 fl. 74 a 85); propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque no le asiste competencia alguna para entrar a resolver las diferencias suscitadas entre la ahora demandante y el liquidador de la EPS Humana Vivir SA, pues, en dicho procedimiento, él actuó con base en las facultades otorgadas por la ley y sus decisiones solamente son objeto de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa; de igual manera, sostuvo que esa cartera no intervino en el proceso liquidatorio de la EPS. 3) El 5 de septiembre de 2019, la Alcaldía Mayor de Bogotá DC dio respuesta a la demanda (C-1 fl. 96 a 112) y controvirtió sus pretensiones porque, en su criterio, no existe vínculo entre la Secretaría y la clínica demandante ni con la EPS Humana Vivir SA, toda vez que, no existe ningún contrato o convenio con esa sociedad para la atención de los pacientes en ninguna de las modalidades de nivel I o II; por esa misma razón, alegó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud sustantiva de la demanda e “inexistencia de la responsabilidad de la administración —Secretaría Distrital de Salud—, del perjuicio y daño aducido por el demandante, inexistencia de la responsabilidad médica o de falla del servicio atribuible a la Secretaría Distrital de Salud y no presentó el juramento estimatorio de la cuantía” (C-1 fl.102). 4) El 3 de septiembre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda, (C-1 fl. 127-159) se opuso a las súplicas de la demandante, estimó que el daño reclamado no fue ocasionado por acción u omisión de sus agentes dado que i) la Superintendencia ejerció oportunamente sus funciones de control, inspección y vigilancia, seguimiento y monitoreo del agente liquidador; sin embargo, precisó que esa entidad no ejerce funciones de coadministración; ii) el agente liquidador ejerce de forma autónoma sus funciones y no puede considerarse como un empleado o trabajador de la Superintendencia, y iii) ella no tiene el deber legal de asumir las obligaciones contraídas por el liquidador ni por la empresa en liquidación, quienes son los causantes del daño. Con base en estos mismos argumentos, formuló las excepciones de fondo relativas a i) 5 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia inexistencia de falla administrativa, ii) inexistencia de nexo causal, iii) inexistencia de daño especial e inexistencia de daño antijurídico, iv) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque el hecho generador del daño proviene de la actividad empresarial desarrollada por la EPS y, v) “falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva”, por no vinculación al proceso del agente liquidador de la EPS acreedora. 3.

Sentencia recurrida En sentencia de 24 de marzo de 2022 (índice 48 SAMAI de la primera instancia fl. 1 a 25), la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se probó que el daño sufrido fuera antijurídico, por el hecho de que la obligación del pago de las acreencias en favor de la demandante Clínica Cardio 100 SAS no era una obligación de resultado, sino un riesgo que debía asumir en el desarrollo de su actividad empresarial y durante el trámite de liquidación forzosa administrativa por el agotamiento de los recursos de la EPS intervenida.

Descartó de igual manera la responsabilidad a título de daño especial porque “(…) no existe el rompimiento de las cargas públicas en detrimento de la demandante Clínica Cardio 100 SAS, pues tal Sociedad se hizo parte como acreedora en el trámite de insolvencia, al igual que los demás acreedores de la Sociedad Humana Vivir, y fue como resultado del trámite liquidatorio con los créditos debidamente graduados y calificados, en el que al verificarse el agotamiento de los recursos, se declararon insolutas las acreencias de primera y quinta clase, esto es, todos los acreedores cuyas acreencias estaban en ese orden de graduación” (fl. 24, índice 48 SAMAI de la primera instancia).

Asimismo, el a quo rechazó el argumento relativo al enriquecimiento sin causa con base en que “(…) en el sub-exámine, precisamente al verificarse la existencia de causas jurídicas —contratos y trámite de liquidación forzosa— que resultaron en el impago de la acreencia de la Clínica Cardio 100 SA” (fl. 2, índice 48 SAMAI de la primera instancia). 6 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia 4.

Recurso de apelación El 22 de abril de 2022 (índice 51 SAMAI de la primera instancia, fl. 1 a 15), el apoderado de la clínica demandante presentó recurso de apelación, en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan las súplicas de la demanda, con fundamento en los siguientes reparos: 1) Se probó la existencia de un daño antijurídico, porque el Estado recibió un beneficio directo por la prestación de servicios de salud a la población del régimen subsidiado (SISBEN) sin compensación al prestador del servicio, lo cual genera un detrimento patrimonial que no debe ser soportado por la clínica ya que, el servicio público de salud es obligación del Estado; en ese sentido, la sentencia de primera instancia desconoce el carácter público y esencial de los servicios brindados, tratándolos como un riesgo comercial ordinario, lo cual es improcedente dada su finalidad constitucional. 2) Existió una falla del servicio por una omisión en la inspección, vigilancia y control de la EPS Humana Vivir por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, por el hecho de permitir su funcionamiento sin solvencia suficiente y se presentó una omisión posterior porque no garantizó el pago pese al reconocimiento del crédito mediante acto administrativo. 3) Se violó el deber estatal de organizar y garantizar el acceso efectivo a los servicios de salud (art. 49 CP), por lo cual hay una falla en el cumplimiento de la función pública asignada. 4) También se presentó un rompimiento del equilibrio frente a las cargas públicas, por cuanto la clínica terminó asumiendo una que no le corresponde con afectación de su patrimonio por una función estatal (prestación de servicios de salud), y citó como respaldo jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre reparación de daños especiales generados por actos lícitos del Estado. 7 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia 5) Finalmente y, en relación con el enriquecimiento sin causa, expuso que el Estado se benefició sin que existiera una causa jurídica, pues recibió servicios sin pagar por ellos, de modo que solicitó la aplicación de la teoría de la “actio in rem verso” para reparar el detrimento económico.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del recurso de apelación, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna1, corresponde a la Sala determinar si en este asunto la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría Distrital de Salud Bogotá, y la Superintendencia Nacional de Salud son patrimonialmente responsables de los perjuicios causados a la sociedad Clínica Cardio 100 SAS en liquidación por la omisión en el pago de los créditos reconocidos y no cancelados en su favor en el proceso de liquidación forzosa de la sociedad Humana Vivir SA EPS.

La Sala confirmará la sentencia apelada, porque no se acreditó el nexo de causalidad entre el daño alegado con la demanda y la omisión en el pago de las acreencias de la sociedad demandante en el marco del proceso liquidatorio adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud. 2. Análisis del recurso de apelación 2.1 Hechos probados 1 La demanda fue presentada dentro del término previsto en el artículo 164 del CPACA porque: i) el 21 de abril de 2016 se publicó la Resolución no. 015 de 11 de abril de ese año (fl. 58, cdno. de pruebas) en la que el agente liquidador declaró configurado el desequilibrio financiero del proceso de liquidación forzosa administrativa de Humana Vivir SA EPS en liquidación (cdno. de pruebas fl. 58); ii) la parte actora presentó la solicitud de conciliación prejudicial el 16 de diciembre de 2016 (fl. 3 cdno. pruebas), que se declaró fallida el 13 de febrero de 2017 (fl. 4 cdno. pruebas) y iii) la demanda se interpuso el 6 de diciembre de 2017. 8 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia Con las pruebas allegadas al proceso se acreditaron los siguientes hechos relevantes para la adopción de la decisión: 1) El 14 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución no. 000806 mediante la cual ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios con fines de intervención forzosa administrativa para liquidar a Humana Vivir SA EPS (cdno. pruebas fl. 9 a 15). 2) El 16 de diciembre de 2015, la Supersalud reconoció mediante Resolución no. 010 en favor de la clínica demandante la suma de cuatro mil trescientos veinticuatro millones cuatrocientos sesenta y siete mil novecientos diecisiete pesos ($4.324.467.917.00) por concepto de servicios médicos prestados (cdno. pruebas fl. 22 a 55). 3) Por Resolución no. 015 de 11 de abril de 2016, el agente liquidador declaró configurado el desequilibrio financiero del proceso de liquidación forzosa administrativa de Humana Vivir SA EPS en liquidación (cdno. de pruebas fl. 58). 2.2 Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 1) De conformidad con los anteriores elementos de prueba, la Sala encuentra acreditado el daño alegado en el presente caso dado que, previa reclamación de la ahora demandante, el agente liquidador de EPS Humana Vivir SA reconoció la suma de dinero adeudada con ocasión de unos contratos de prestación de servicios de salud; sin embargo, posteriormente, dicha suma no fue pagada a su acreedora debido a la iliquidez de la entidad. 2) No obstante, en ese contexto fáctico y probatorio, la Sala observa que en el expediente no existe medio probatorio alguno que acredite, idónea y fehacientemente, el necesario nexo de causalidad entre el daño reclamado y el actuar de las demandadas, carga procesal que le correspondía a la parte actora del proceso. 9 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia 3) En relación con la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4107 de 2011 y la Ley 715 de 2001, tiene a su cargo la dirección del sector salud y el sistema general de seguridad social en el territorio nacional a través de la formulación de políticas, programas y proyectos de interés nacional, coordinando su ejecución, seguimiento y evaluación; de modo que su actuación no incidió en la liquidación de EPS Humana Vivir SA ni mucho menos en el no pago de las acreencias debidas a la demandante. 4) En relación con la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Salud del Distrito Capital, la Sala destaca que en la demanda no se hicieron imputaciones puntuales contra estas entidades ni ellas intervinieron en las actuaciones que llevaron a la liquidación de la EPS Humana Vivir SA. 5) En cuanto tiene que ver con la Superintendencia Nacional de Salud, en el acervo probatorio constan una serie de actuaciones realizadas por parte de esa entidad en el marco de la intervención forzosa administrativa para liquidar la citada EPS; no obstante, a partir de tales actuaciones no se logró establecer alguna irregularidad de la Supersalud, sino que, simplemente dan cuenta de algunas fases surtidas dentro de aquel procedimiento liquidatorio; por lo tanto, la Sala de Decisión considera que el solo hecho de haber ordenado la liquidación de la EPS Humana Vivir SA no se puede reputar como la causa eficiente del impago de las acreencias presentadas por la parte actora en el trámite de la liquidación de esa EPS. 6) Aunado a lo anterior, tal como se ha pronunciado esta Subsección2, debe advertirse que si Humana Vivir SA EPS se consideró en su momento afectada con la decisión administrativa del agente liquidador que declaró configurado el desequilibrio financiero del proceso de liquidación administrativa de la mencionada EPS o de la declaración de terminación de su existencia legal, ha debido cuestionarlas y provocar el respectivo control de legalidad con el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto los actos 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. sentencia del 11 de septiembre de 2024, radicación nro. 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) MP Fredy Ibarra Martínez. 10 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad, como lo contempla el artículo 295 del Decreto-Ley 663 de 1993. 7) En síntesis, debe advertirse que, si bien de los elementos probatorios citados puede inferirse como acreditado el daño sufrido por la entidad demandante, lo cierto es que del material probatorio allegado no es posible concluir, fundada y válidamente, que las demandadas hubiesen incurrido en omisión o en irregularidades en el desarrollo de las funciones de inspección, control y vigilancia a su cargo, como tampoco en lo que respecta a la liquidación de Humana Vivir EPS ni mucho menos que esas supuestas irregularidades hubiesen causado o determinado el daño por cuya indemnización se demandó. 8) Con base en lo expuesto, la Sala concluye que no se demostró́ el nexo causal entre las actuaciones de la entidad demandada y el daño alegado, razón por la cual la parte demandante inobservó el contenido del artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. 9) Finalmente, se debe destacar que las consecuencias derivadas de la calificación de las acreencias presentadas por la demandante en la liquidación y la insuficiencia de los activos para su pago no son atribuibles a las entidades demandadas, pues, se trata de decisiones o consecuencias derivadas de las gestiones realizadas por el agente liquidador; por consiguiente, por sustracción de materia, resulta evidentemente improcedente e innecesario examinar el fondo específico de las imputaciones de falla del servicio, enriquecimiento sin causa y daño especial formuladas por la parte actora. 3.

Conclusión La Sala confirmará la decisión apelada que denegó las súplicas de la demanda, debido a que no se probó que el daño alegado fuera imputable al proceder de las entidades accionadas. 4. Costas 11 Expediente: 25000-23-36-000-2017-02302-01 (68.802) Demandante: Clínica Cardio 100 SAS en liquidación Reparación directa Apelación sentencia De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante, las cuales deberán incluir las agencias en derecho que se hubieren causado; las costas procesales deberán ser liquidadas de manera concentrada por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia del 24 de marzo de 2022 de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2º) Condénase a la parte demandante a pagar en favor de las entidades demandadas en partes iguales las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyanse igualmente las agencias en derecho en segunda instancia en favor de la entidad demandada, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 3º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen con las correspondientes constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.