CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas(e) Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de 2023 Número único: 11001 03 06 000 2023 00629 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Juzgado Octavo de Familia de Bogotá e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Defensoría de Familia de Revivir Regional Bogotá) Asunto: competencia para continuar con el PARD después de haberse decidido la no homologación de la resolución de la declaratoria de adoptabilidad.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39, y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida se exponen a continuación, los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 14 de abril de 2021, mediante correo electrónico, el Hospital de la Victoria de Bogotá remitió el caso de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T.2, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bogotá, Centro Zonal Revivir de la Regional Bogotá, para que se investigara «la denuncia por violencia intrafamiliar ante la Comisaría de Familia, por la situación vivida con el progenitor de las niñas» 3. 2.

El 22 de abril de 2021, la Defensoría de Familia del centro Zonal de San Cristóbal mediante auto de trámite dispuso la verificación de vulneración de derechos de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. 3. El 23 de abril de 2021, la Defensoría de Familia del centro Zonal de San Cristóbal abrió el PARD en favor de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Como medida de protección a la intimidad de los niños involucrados, se suprimen, en esta decisión, los datos que permitan su identificación y la de sus familiares.

Se hará referencia a ellos con sus respectivas siglas. 3 Archivo digital SAMAI. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 4. El 27 de abril de 2021, la Defensoría de Familia del centro Zonal de San Cristóbal trasladó el PARD de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. a la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir, en razón a la ubicación de las menores de edad. 5.

El 25 de mayo de 2021, la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir avocó conocimiento del PARD en favor de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. 6. El 26 de agosto de 2021, la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir declaró en situación de vulnerabilidad a las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. y dispuso como medidas la ubicación en hogar sustituto ubicado en Bogotá. 7.

El 26 de enero de 2022, mediante Resolución 012, la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir prorrogó por seis meses el término de seguimiento. 8. El 10 de marzo de 2022, mediante la Resolución 046, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Revivir declaró en situación de adoptabilidad a las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. y dispuso, entre otros, remitir las diligencias al juez de familia para su homologación. 9.Contra la Resolución 046 se interpuso recurso de reposición, decisión que fue confirmada el mismo 10 de marzo de 2022. 10.

El 20 de abril de 2022, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Revivir remitió la Resolución 046 del 10 de marzo de 2022, al Juez para su homologación y el 25 de abril de 2022, le fue repartido el PARD al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá. 11. El 3 de junio de 2022, el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá avocó conocimiento y ordenó trasladar a la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir para que manifestara sus argumentos frente a la medida adoptada. 12.

El 23 de junio de 2022, el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá dispuso, entre otras medidas, no homologar la Resolución núm. 046 del 10 de marzo de 2022, mediante la cual la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir declaró en adoptabilidad a las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T.; confirmó la ubicación de las niñas en hogar sustituto y dispuso que la Defensoría de Familia debía hacer seguimiento al tratamiento terapéutico de los familiares extensos de las niñas a fin de verificar si pueden asumir el cuidado de las menores de edad4. 13.

El 4 de julio de 2023, la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir remitió al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá las valoraciones y actuaciones adelantadas, para que resolviera de fondo la situación jurídica de las niñas, toda vez 4 Obra en el expediente digital, que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Revivir realizó seguimiento y acompañamiento a los familiares de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. con el fin de verificar si podían ocuparse del cuidado de las menores de edad.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 que al no homologar, es al juez al que le corresponde determinar la medida de protección de las menores de edad. 14. El 11 de agosto de 2023, el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá devolvió las diligencias a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Revivir, porque consideró que «únicamente conoció sobre la homologación de la Resolución No. 046 del 10 de marzo de 2022 que declaró a M.F.C.T. y J.V.C.T. en situación de adoptabilidad pero la competencia para decidir de fondo la situación jurídica de las niñas la sigue teniendo ese centro zonal, el hecho que el juzgado en la sentencia que profirió el 23 de junio del años 202, en la cual dispuso no homologar dicho acto administrativo […] no significa que asumió el conocimiento del proceso de restablecimiento de derecho, porque dicho centro zonal no había perdido la competencia para conocer del mismo». 15.

El 27 de septiembre de 2023, la defensora de Familia de Revivir planteó, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias con el Juzgado Octavo de Familia para «que se resuelva la homologación de la resolución de adopción número 029 del 11 de marzo de 2019(sic)[…]», por las siguientes razones: La suscrita ya resolvió de fondo la situación jurídica de las niñas M.F.C.T. y J.V.C.T. declarándolas en adopción, en los términos establecidos en la Ley 1878 de 2018, y el Juzgado Octavo no homologa, pero tampoco ordena el reintegro familiar, sino que “resuelve confirmar la ubicación de las menores […] en medio institucional” ubicación que no puede ser permanente.

La suscrita dio cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado y el día 4 de julio de 2023, se remitió los informes del equipo psicosocial, ya que actualmente el juzgado es quien tiene el conocimiento del Proceso de Restablecimiento de Derechos y el debe definir si homologa u ordena el reintegro a medio familiar de acuerdo con lo establecido en la ley 1878 de 2018.(Resalta la Sala).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos5. Consta que se informó sobre el presente asunto a la Defensoría de Familia del ICBF Centro Especializado Revivir Regional Bogotá, al Instituto Colombiano de Bienestar 5 Edicto núm. 609, expediente digital.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 Familiar (ICBF), al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá, a los señores N. M.C.T. y E.J.F.R. padres de las menores de edad6. También consta que durante la fijación del edicto las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio7. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. La Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir Si bien la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir no presentó consideraciones, del escrito mediante el cual planteó el conflicto se pueden extraer los argumentos mediante los cuales rechaza la competencia. La Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir considera que el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá debe «definir si homologa u ordena el reintegro a medio familiar de acuerdo con lo establecido en la ley 1878 de 2018», pues, en su criterio, «ya resolvió de fondo la situación jurídica de las niñas M.F.C.T. y J.V.C.T. declarándolas en adopción».

Finalmente señala que, las niñas no pueden estar indefinidamente en hogar sustituto y que el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá actualmente tiene el conocimiento del PARD de las menores de edad y por estar razón debe determinar la medida a adoptar. 2. El Juzgado Octavo de Familia De Bogotá Si bien el Juzgado Octavo de Familia De Bogotá no presentó alegatos, del escrito mediante devolvió las diligencias a la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir se pueden extraer los siguientes argumentos mediante los cuales rechaza su competencia. Consideró que «únicamente conoció de la homologación de la resolución 046 del 10 de marzo de 2022, pero la competencia para decidir de fondo la situación jurídica de las niñas la sigue teniendo ese centro zonal […] porque dicho centro zonal no había perdido la competencia para conocer del mismo».

En consecuencia, afirmó que es la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir la que debe continuar conociendo del PARD. 6 Archivo digital SAMAI. 7 Archivo digital SAMAI. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños8.

Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos9.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia10. La protección integral de los niños comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les sean vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable a su interés superior. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado Código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su 8 Cuando en esta decisión se utilice la palabra «niño» o «niños», sin otro calificativo, debe entenderse referida a las personas menores de edad de los dos géneros (masculino y femenino), tal como corresponde a su uso en el idioma español, y como se utiliza en el artículo 44 de la Constitución Política y en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (artículo 1), entre otras normativas. 9 Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. 10 Declaración de Ginebra de 1924;

Declaración de los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959, y Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto.

A partir del artículo 52, el Código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites a través de los cuales deben las autoridades administrativas hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños. • La Ley 1878 de 201811 introdujo modificaciones importantes a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos del niño o adolescente, «[e]n todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, en un plazo máximo de 10 días, cuando el niño o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma ley, y para establecer 18 meses como plazo para tomar la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar, la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso. • La Ley 1955 de 201912 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado ya por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses, que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». 11 «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 12 «Por el [sic] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del mismo artículo se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-.

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla a través de tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (artículo 52, modificado por artículo 1 de la Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los artículos 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento a esas medidas transitorias (artículo 103, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar, de manera definitiva, al niño o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 1.2.

El análisis sobre la competencia de la Sala Dentro del marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer una revisión de las disposiciones pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 vigencia de la Ley 1878 de 2018; e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878, y f) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular y; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o si se trata de autoridades territoriales, que no estén sometidas a la jurisdicción de un tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias que se suscitan entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Sólo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3° del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que regula la etapa inicial del PARD, siempre que ocurran entre las autoridades administrativas que tienen asignadas funciones en relación con los procesos de restablecimiento de derechos (defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía, según el caso). b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. Al analizar la norma transcrita, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA, en relación con los conflictos de competencias administrativas, ya que, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia, entre las autoridades mencionadas. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006 La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018); ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad.

(i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098, para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño o adolescente, y establece las siguientes medidas, mientras el conflicto se resuelve: Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 • Configura, como ejercicio de competencia a prevención, las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo, mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos13 del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas mencionadas, desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica, «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

(ii) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: 13 Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, estatuye: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado [sic].

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayamos). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 Sala14, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.

No obstante, el inciso 8° de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser adoptada de forma definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 199815 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 201516, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. 15 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» 16 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006».

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.

En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente17. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así:

ARTICULO 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ]. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4 de 1913, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en 17 Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Se subraya). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878 de 2018, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido18. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»19.

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»20 de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, se tiene que, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. 18 Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». 19 Corte Constitucional, sentencia C-306 de 1996, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala, vertida en el concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, ha señalado que tal expresión significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas).

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos, en los que, el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

Sin embargo, una vez emitido el respectivo fallo, el trámite del seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptadas se regirá por lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, con las modificaciones introducidas por la Ley 1878 de 2018, y el plazo respectivo se contará a partir de la ejecutoria del fallo. • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas», a partir de la entrada en vigencia de dicha ley.

En el marco legal descrito, la Sala procederá a analizar su competencia y a fundamentar la decisión que deba adoptarse sobre el conflicto de competencias administrativas planteado. f) La competencia de la Sala en el caso concreto Respecto a los requisitos inferidos por la Sala para la existencia de un conflicto de competencias, con base en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se advierte: 1.

El conflicto fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir de Bogotá y el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá, autoridad pública nacional, integrante de la Jurisdicción Ordinara de la Rama Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 Judicial y desconcentrada territorialmente 21, como lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). 2.

Las autoridades involucradas negaron tener competencia para conocer del presente asunto, así: (i) Por una parte, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Revivir ha manifestado no ser la competente para para tomar la decisión de fondo que resuelva definitivamente la situación jurídica de las niñas, por haber perdido competencia, debido al vencimiento del término legal que tenía para estos efectos.

(ii) Por otro lado, aunque el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá consideró que ya había decidido sobre la homologación y que le correspondía a la Defensoría decidir la situación jurídica de las niñas porque la autoridad competente no ha perdido la competencia. Todo lo dicho permite a la Sala concluir que, en el presente asunto, se cumple con el requisito señalado (que todas las autoridades involucradas se declaren, simultánea o sucesivamente, sin competencia). 3.

Por otro lado, el asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa, pues se refiere a la actuación que resuelva de fondo y en forma definitiva el proceso administrativo de restablecimiento de derechos que se tramita a favor de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. Se concluye, entonces, que existe un verdadero conflicto (negativo) de competencias administrativas, que debe ser dirimido por la Sala.

Además, por haber surgido el conflicto en la etapa de seguimiento del PARD, y presentarse entre una autoridad judicial, en ejercicio de funciones administrativas: el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá, y una autoridad administrativa: la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir, dicho conflicto de competencias debe ser conocido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con base en lo dispuesto por los artículos 39 y 112, numeral 10°, del CPACA, tal como se ha explicado.

La Sala procederá, entonces, a resolver de fondo el presente conflicto. 2.Términos legales 21 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»22.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Síntesis del caso y problema jurídico 22 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 4.1. Aspectos previos En la solicitud para dirimir el conflicto, la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir menciona que el Juzgado Octavo de Familia de Bogotá «debe definir si homologa u ordena el reintegro a medio familiar de acuerdo con lo establecido en la Ley 1878 de 2018». De la anterior petición, la Sala evidencia que la Defensoría solicita que se determine que el juez es competente para: i) homologar la resolución mediante la cual declaró la adoptabilidad o ii) para que resuelva de fondo la situación jurídica de las niñas M.F.C.T. y J.V.C.T. En relación con la primera solicitud, esto es la homologación, la Sala ha precisado, en algunas decisiones23, que no puede plantearse un conflicto de competencias administrativas cuando el procedimiento o la actuación administrativa a la cual se refiere haya terminado, mediante la expedición de un acto administrativo en firme, debidamente ejecutoriado, pues, en dicha hipótesis, las eventuales discrepancias que existan sobre la competencia de la autoridad que dictó el acto definitivo deben resolverse judicialmente, mediante el respectivo medio de control (de nulidad o de nulidad y restablecimiento de derechos, según el caso), de acuerdo con lo dispuesto, actualmente, en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

Adicionalmente, ha señalado que no puede proponerse un conflicto de esta clase cuando exista una sentencia u otra providencia judicial en firme y de obligatorio cumplimiento, en la que se haya declarado competente a una de las autoridades en disputa, o por medio de la cual se le haya impuesto a dicha autoridad el deber de tramitar o resolver el asunto o la actuación administrativa de que se trate, pues la Sala no puede desconocer ni contradecir lo que ha sido decidido judicialmente24.

La homologación está prevista en los artículos 100, 108 y 119, numeral 1.°, de la Ley 1098 de 2006, como un procedimiento que debe surtirse ante el juez de familia, cuando se presente oposición contra la resolución mediante cual se define la situación jurídica del menor de edad en el PARD, o cuando haya existido «oposición en cualquier etapa de la actuación administrativa».

De acuerdo con el artículo 119 del Código en cita, la competencia del juez de familia, para estos efectos, es en única instancia25 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de sept. de 2008, rad. núm. 110010306000-2008-00061-00. También puede consultarse la decisión del 9 de noviembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00182-00. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00094-00 25 Ley 1098 de 2006, artículo 119. «Competencia del Juez de Familia en Única Instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: 1.

La homologación de la resolución que declara la adoptabilidad de niños, niñas o adolescentes. […]». Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 La Corte Constitucional ha considerado que los fallos de homologación corresponden a un control judicial de legalidad sobre las decisiones administrativas tomadas en los PARD26.En conclusión, las decisiones de los jueces de familia emitidas por la vía de homologación, en los asuntos previstos en la Ley 1098 de 2006, son de carácter judicial, de única instancia y definitivas, y, en consecuencia, ni las autoridades administrativas concernidas ni esta Sala tienen competencia o facultad alguna para desconocerlas o dejar de aplicarlas.

En este sentido, observa la Sala que la Defensoría depreca que el juez homologue la decisión por la cual se decretó la adoptabilidad27 de las niñas. Sin embargo, se evidencia que el juez, mediante fallo del 23 de junio de 2022, resolvió, mediante decisión judicial, no homologar la decisión de la Defensoría, por lo que, sobre este punto, además de carecer la Sala de competencia para pronunciarse, por lo anteriormente expuesto, tampoco hay lugar a pronunciarse por carencia actual de objeto y por tanto la Sala deberá abstenerse de resolver esa parte de la petición. Ahora bien, respecto a la segunda petición, esto es, la de ordenar el reintegro a medio familiar, la Sala entiende que la misma se refiere a que se debe determinar cuál de las dos autoridades debe continuar con el PARD y definir la situación jurídica de las menores de edad M.F.C.T. y J.V.C.T., toda vez que el juez decidió no homologar la declaratoria de adoptabilidad.

Para solucionar dicho problema jurídico, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) el vencimiento de los términos en el PARD y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa; ii) el alcance y la naturaleza de las competencias del juez de familia dentro del PARD y iv) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso. 5.1.

Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración28 Ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa pierde la competencia para seguir conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y debe enviarlo al juez de familia. 26 Corte Constitucional, sentencia C-228 de 2008, C-740 de 2008, T-730 de 2015 27 En reiteradas ocasiones la Defensoría hace mención a que el juez debe homologar la Resolución 029 del 11 de marzo de 2019.

Sin embargo, de los documentos allegados por la misma autoridad administrativa se evidencia que la resolución mediante la cual se declaró la adoptabilidad es la 046 de 2022 y sobre la que la Sala se pronunciará. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicaciones 11001030600020190021700 y 11001030600020190002300 del 3 de abril de 2020.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva29. Así lo disponen tanto el artículo 100 (en la fase inicial) como el artículo 103 (en la fase de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia modificados por los artículos 4 y 6 de la Ley 1878 de 2018, respectivamente.

Particularmente, este último, esto es el artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, dispone que la autoridad administrativa pierde la competencia, en la fase del seguimiento, si no define de fondo la situación jurídica del menor de edad, en las siguientes oportunidades: (i) Cuando supere los términos establecidos en ese artículo sin resolver de fondo la situación jurídica, es decir, al pasar los 6 meses iniciales, o el tiempo adicional, en caso de haber decretado una prórroga;

(ii) Cuando excede el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, esto es, al superar los 6 meses, sin que la autoridad administrativa haya prorrogado dicho término, o (iii) Cuando se haya vencido el término total que puede durar el PARD, incluyendo el seguimiento, esto es, 18 meses. Así las cosas, en cualquiera de estos eventos, se produce la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, y el juez de familia debe asumir el conocimiento del procedimiento administrativo, en el estado en que se encuentre, y adoptar la decisión que corresponda.

Esta interpretación armoniza plenamente con los propósitos que el Legislador tuvo en mente al reformar el Código de la Infancia y la Adolescencia, mediante la Ley 1878 de 2018. En efecto, uno de los objetivos más importantes de dicha ley fue el de evitar la prolongación indefinida de las medidas transitorias de protección o 29 Artículo 100: «[…] Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. […] // Artículo 103: «[…] Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. […] ».

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 restablecimiento que pueden tomar las autoridades competentes en el fallo. A este respecto, se dijo, en la exposición de motivos30: […] la implementación y ejecución de la Ley 1098 de 2006 ha demostrado que la autoridad administrativa o judicial, aunque defina la situación jurídica, los niños continúan por tiempos indefinidos bajo medidas de restablecimiento provisionales, sin que sean reintegrados a su familia nuclear o extensa ni menos aún sin que se defina su situación como adoptables.

En ese sentido y teniendo en cuenta las particularidades de cada caso y las largas permanencias que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha identificado, se ve la necesidad de crear herramientas que permitan ejercer un control efectivo del tiempo de los niños niñas y adolescentes en los servicios y modalidades de atención del Instituto y para la toma de decisiones, así como determinar el cierre o no de los procesos en donde se adoptó la medida de restablecimiento de derechos en medio familiar. […] Los términos planteados tienen el objetivo de ejercer un verdadero control de las medidas de restablecimiento de derechos, por ende, la autoridad administrativa que una vez superado el término de seguimiento de seis (6) meses o habiéndose prorrogado el término, supere el tiempo adicional de hasta seis (6) meses, perderá competencia y el proceso será remitido al Juez de Familia para su conocimiento y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia. […] La propuesta conforme se mencionó, tiene como objetivo proteger y fortalecer el derecho a la familia de los niños, niñas y adolescentes, evitando en ese sentido separaciones prolongadas de su núcleo familiar o en caso de familias negligentes, permitiendo al niño la vinculación a un hogar que garantice la satisfacción integral de sus derechos.

En ese sentido, lo que se busca es establecer términos que permitan a la autoridad administrativa determinar que la familia a pesar de las acciones de apoyo no garantiza los derechos de los hijos menores de edad y es necesario proteger al niño, declarándolo en adoptabilidad, abriendo una posibilidad de garantizar el derecho a tener una familia, a través de la adopción. Es adecuado establecer términos perentorios, en el entendido que existen familias que no se apropian de los procesos y se involucran de forma intermitente, obstaculizando el restablecimiento de derechos de los niños.

Por ello, es necesario que se limite el tiempo del proceso y las acciones de fortalecimiento a las familias, con el objeto que la autoridad administrativa realice un juicio efectivo de ponderación que permita restablecer de forma efectiva y eficaz los derechos de los niños, niñas y adolescentes. [Negrillas añadidas]. 30 Publicado en la Gaceta del Congreso núm. 211, año XXVI, del 4 de abril del 2017.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 «Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes», como lo ha manifestado la Corte Constitucional31. Por lo tanto, ante el vencimiento de alguno de los plazos dispuestos por la ley para el PARD, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable, y le es imperioso remitir el proceso al juez de familia. 5.2.

Naturaleza y alcance de la competencia del juez de familia ante la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, por vencimiento de términos en el PARD Como acaba de indicarse, ante el vencimiento de los términos para resolver, previstos en el Código de la Infancia y la Adolescencia, se produce, por ministerio de la ley, la pérdida de competencia de la respectiva autoridad administrativa - defensoría, comisaría o inspección de familia-, por lo que, en tal situación, el PARD debe ser remitido al juez de familia competente o, en los casos en que este no exista, al juez municipal o promiscuo municipal32.

Sin embargo, dependiendo de la etapa dentro de la cual acaezca la pérdida de competencia, las facultades del juez que asume el conocimiento del PARD pueden ser unas u otras. Así, si el correspondiente vencimiento de términos ocurre en la primera etapa del PARD, esto es, la regulada en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, el juez contará con las siguientes facultades y deberes: (i) Definir, dentro de los 2 meses siguientes, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, declarándolo en estado de vulneración de derechos o de adoptabilidad, y, en el primer caso, adoptando, ratificando o modificando las medidas de restablecimiento de derechos que considere procedentes.

(ii) En este mismo evento, el juez deberá llevar a cabo las actividades necesarias para el seguimiento de las medidas de restablecimiento decretadas, con la colaboración del coordinador del respectivo centro zonal33. Si la pérdida de competencia ocurre durante el trámite del seguimiento, el juez deberá concluir las investigaciones y gestiones que estén pendientes, con el apoyo del respectivo centro zonal del ICBF, y definir de fondo la situación jurídica del respectivo menor de edad, pudiendo tomar, según el caso, una de las siguientes decisiones: i) el cierre del proceso, cuando el menor se encuentre en su medio 31 Corte Constitucional, sentencia C-012 del 2002, M.P.: Jaime Araujo Rentería. 32 Artículo 120 de la Ley 1098 de 2006. 33 Artículo 96 de la Ley 1098 de 2006.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 familiar y se haya superado la vulneración de sus derechos; ii) el reintegro al núcleo familiar, cuando el niño se encuentre institucionalizado y su familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos, o iii) la declaratoria de adoptabilidad, en los casos contrarios. Lo anterior permite inferir claramente que en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos no puede ocurrir, dos o más veces, la pérdida de competencia de la autoridad administrativa que lo tramita, ya que: i) si tal situación acaece en la etapa inicial, el juez de familia debe dictar el fallo correspondiente y, a continuación, efectuar el seguimiento de las medidas de restablecimiento adoptadas o ratificadas allí y, finalmente, resolver de fondo la situación jurídica del menor de edad protegido; y ii) si la pérdida de competencia sucede en la etapa de seguimiento, el juez debe concluir las averiguaciones y gestiones que sean necesarias, con el apoyo del coordinador del respectivo centro zonal del ICBF, y, en seguida, decidir de fondo y en forma definitiva la situación jurídica del menor.

Ahora bien, sobre la competencia precisa del juez para declarar la adoptabilidad, esta Sala ha sentado claramente su posición, en el sentido de que la disposición del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, que establece una exclusividad a los defensores de familia, para la adopción de esta decisión, se aplica con respecto a las otras autoridades administrativas, es decir, comisarios e inspectores de familia, pero no frente a los jueces de familia.

En tal sentido, ha dicho: A este respecto, no puede perderse de vista que el objeto del citado artículo 98 es el de establecer quién debe sustituir en el ejercicio de sus funciones a los defensores de familia, y quién debe reemplazar a los comisarios de familia en los municipios donde no exista defensor, caso en el cual lo sustituye el comisario de familia, y en aquellos otros lugares en donde no haya ni defensor ni comisario de familia, hipótesis en la cual las funciones de ambos funcionarios administrativos deben ser ejercidas por los inspectores de policía. En esa medida, cuando el inciso final del precepto citado dispone que «la declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia», lo que pretende significar dicho fragmento normativo es que tal atribución (la de declarar la adoptabilidad) no puede ser ejercida ni por los comisarios de familia ni por los inspectores de policía, aunque en el respectivo municipio no haya defensor de familia, o no exista defensor ni comisario de familia.

No podría concluirse, entonces, que dicho inciso consagra, de forma absoluta y frente a todas las autoridades administrativas y judiciales que tienen competencia para proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, una atribución exclusiva para declarar la adoptabilidad de los menores de edad, en cabeza de los defensores de familia, pues tal conclusión, como se advierte, implicaría sacar al referido inciso de su contexto e interpretarlo de forma aislada, sin tener en cuenta, no solo el resto del artículo del cual forma parte, sino también otras disposiciones Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 legales, como, por ejemplo, aquellas que establecen las competencias de los jueces de familia, como enseguida se verá.34 (Subrayas añadidas).

Definido el alcance de la función ejercida por el juez de familia dentro del PARD, conviene analizar lo referente a su naturaleza. Sobre el particular, vale la pena reiterar que la potestad otorgada a los jueces, a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa, y no judicial. Así lo ha manifestado la Sala, en múltiples ocasiones, al declarar: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley (4 meses), se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.

En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías35.

Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa, cuando esta última pierde la competencia, y dentro del trámite de un procedimiento calificado expresamente por la ley como administrativo. 5.3. Caso concreto Como se mencionó anteriormente, le corresponde a la Sala resolver el conflicto negativo de competencias, respecto a qué autoridad debe continuar con el PARD, específicamente, la que debe resolver de fondo la situación jurídica de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T., como consecuencia de la no homologación del fallo que las había declarado en adoptabilidad. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en decisión del 3 de agosto de 2020, radicación número: 11001030600020200015700, entre otras. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016, reiterada, entre otras, en la decisión del 19 de agosto de 2020, radicación número 11001030600020200014600. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 Al respecto, en el expediente de este conflicto, se observa que los términos del PARD se desarrollaron de la siguiente forma: Conocimiento de los hechos 14 de abril de 2021 Apertura del PARD36 23 de abril de 2021 Declaratoria en vulneración de derechos 26 de agosto de 2021 Prórroga al seguimiento 14 de enero de 2022 Fallo con el que la Defensoría de Familia declaró en adoptabilidad a las niñas37 10 de marzo de 2022 Decisión del juez de no homologar 23 de junio de 2022 El Juzgado Octavo de Familia de Bogotá devolvió las diligencias a la Defensoría de familia para que resuelva de fondo la situación jurídica 11 de agosto de 2023 De acuerdo con los hechos descritos, la Sala evidencia, en primer lugar, que el término que tenía la Defensoría de Familia del Centro Zonal Revivir para dictar la decisión de fondo sobre la situación jurídica de los niños, incluida la prórroga, vencía originalmente el 26 de agosto de 202238, según lo previsto en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia (seis meses desde la ejecutoria del fallo que los declaró en situación de vulnerabilidad).

El análisis anterior lleva a la Sala a concluir que el 20 de abril de 2022, cuando la Defensoría de Familia del Centro Zonal Revivir ordenó enviar el expediente del PARD al juzgado para que homologara, no había perdido aún la competencia para culminar la etapa de seguimiento y adoptar la decisión de fondo que correspondiera sobre la situación jurídica de las menores de edad.

A pesar de lo anterior, desde la fecha del fallo de no homologación de la declaratoria de adoptabilidad (23 de junio de 2022) y el planteamiento del conflicto ante la Sala (27 de septiembre de 2023), la Defensoría perdió efectivamente la competencia, por vencimiento del término, incluso, cuando remitió el asunto al juez. Como se ha dicho, dado que el PARD que nos ocupa empezó después de haber entrado en vigencia la Ley 1878 de 2018, sus disposiciones y términos resultan 36 Por parte de la Defensoría de Familia del centro Zonal de San Cristóbal 37 Por parte de la Defensoría de Familia del centro Zonal Revivir 38 Teniendo en cuenta la prórroga que hizo la Defensoría por 6 meses de la etapa de seguimiento.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 obligatorios y plenamente aplicables a esta actuación. Por lo tanto, habiendo perdido competencia la autoridad administrativa, el Juzgado, al recibir el expediente y después de resolver la no homologación del fallo de la Defensoría, debía dictar la decisión de fondo que correspondiera sobre la situación jurídica de las menores de edad.

En esa medida, la Sala resalta que, al haber optado por no homologar la declaratoria de adoptabilidad, el PARD vuelve al estado en que se encontraba, antes de haberse emitido la referida providencia, es decir, en la etapa de seguimiento y pendiente de tomar la decisión de fondo que resolviera, de manera definitiva, la situación jurídica de las dos niñas.

Por otra parte, según los postulados del principio de legalidad, que constituye uno de los fundamentos de nuestro Estado de derecho, no le es permitido a los jueces, ni a cualquier otra autoridad judicial o administrativa, desprenderse de una competencia que, directa y expresamente, le asigna el ordenamiento jurídico, o pretender asignarla o delegarla a otra autoridad, mediante una decisión judicial o administrativa.

En este sentido, tanto la naturaleza administrativa de la función cumplida por el juez de familia dentro del PARD, cuando asume su conocimiento por la pérdida de competencia de la autoridad administrativa que lo venía conociendo, como el principio de legalidad, implican que, en este caso, es el propio juez Octavo de Familia de Bogotá quien debe llevar a cabo el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos dictadas a favor de las menores de edad por la respectiva Defensoría de Familia, y tomar la decisión de fondo y definitiva que sea procedente sobre la situación jurídica de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. Por las razones anteriores, la Sala declarará competente al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá, para que continúe con la labor de seguimiento y dicte la decisión de fondo que considere procedente sobre la situación jurídica de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T. 6.

Exhorto La Sala advierte que, debido a las situaciones procesales que se han descrito, se superó, en forma ostensible, el plazo dispuesto por la Ley 1878 de 2018, para la culminación del PARD, lo que ha derivado en el desconocimiento de los mandatos constitucionales, convencionales y legales que buscan garantizar y proteger, en primer lugar, los derechos fundamentales y prevalentes de los niños, y en segundo lugar, los derechos de sus familiares.

Por tal razón, la Sala llama la atención a las autoridades que han intervenido en este PARD, para que den cumplimiento a sus competencias, con sujeción a los términos Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 y normas contenidos en el Código de la Infancia y Adolescencia, y se abstengan de dilatar más el trámite de ese procedimiento, en aras de lograr la resolución pronta y efectiva de la situación jurídica de los menores de edad, con plena garantía de sus derechos y de los derechos de los otros miembros de su familia.

Asimismo, se exhorta a dichas autoridades para que se abstengan de incurrir en tales conductas, en relación con los demás asuntos y procesos administrativos de restablecimiento de derechos que tengan o lleguen a tener a su cargo, y en este caso, se trata de derechos con protección reforzada por el hecho de ser menores de edad. Finalmente, la Sala exhorta al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá, que en caso de considerar que la medida definitiva sea la declaratoria de adoptabilidad, mantenga la unidad familiar.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá, para que resuelva de fondo y en forma definitiva la situación jurídica de las niñas J.V.C.T. y M.F.C.T., conforme a lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y lo explicado en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: Para tal efecto, ENVIAR el expediente al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Defensoría de Familia del ICBF Centro Especializado Revivir Regional Bogotá, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá, a los señores N. M.C.T. y E.J.F.R. padres de las menores de edad.

CUARTO: EXHORTAR al Juzgado Octavo de Familia de Bogotá y a la Defensoría de Familia del ICBF Centro Especializado Revivir Regional Bogotá, en los términos atrás mencionados.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00629 00 SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÌA CHARRY GAITÀN Consejero de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.