CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00044-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Agencia Nacional de Hidrocarburos (Vicepresidencia Administrativa y Financiera) y Procuraduría General de la Nación Asunto: Autoridad competente para continuar, en la etapa de juicio, con el proceso disciplinario núm. 001-2019 (radicación de la ANH), que se sigue en contra de los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (en adelante, ANH) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado2 dirimir un presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y la Procuraduría General de la Nación3, a fin de determinar cuál es la autoridad llamada a continuar, durante la etapa del juicio, el proceso disciplinario que se tramita contra los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco, radicado en esa entidad bajo el número 001-2019. 2.
Mediante informe interno de la ANH, del 24 de diciembre de 2018, se advirtió que el contrato núm. 293 de 2015, dirigido a consolidar el sistema de información general de la agencia, se habría pagado, en su totalidad, y recibido 2 SAMAI, expediente digital, archivo 1, Demanda por ventanilla virtual, folio 1. oc. Auto por el cual se suscita conflicto negativo de competencias, folio 1.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 el producto, a satisfacción, sin que se hubieran cumplido, al parecer, varias de las obligaciones asignadas al contratista4. 3. La Vicepresidencia Administrativa y Financiera, por el Auto 006 del 16 de enero de 2019, estimó necesario abrir una «indagación preliminar», en averiguación de responsables, por las «presuntas irregularidades en el desarrollo, seguimiento y ejecución del contrato 293 de 2015»5. 4.
Por el Auto 093 del 9 de julio de 2019, la misma vicepresidencia decidió «[a]brir investigación disciplinaria en contra de JUAN CARLOS VILA FRANCO en su calidad de Jefe de Tecnología de la Información y RODRIGO ALZATE MONTOYA, en calidad de Líder Administrativo y Financiero, quienes para la época de los hechos, fungieron como supervisores del contrato 293 de 2015»6. 5.
Mediante el Auto núm. 24 del 26 de febrero de 2020, la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la ANH evaluó el mérito de la investigación disciplinaria realizada, y formuló cargos contra los señores Juan Carlos Vila Franco y Rodrigo Alzate Montoya7. El 9 de marzo de 2020, por medio de correo electrónico, notificó este auto al señor Juan Carlos Vila Franco8, y el 5 de marzo de 2020, lo notificó, de manera personal, al señor Rodrigo Alzate Montoya9. 6.
En el Auto 144 del 3 de noviembre de 2020, la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la ANH varió el pliego de cargos contra Rodrigo Alzate Montoya y Juan Carlos Vila Franco10. Por correo electrónico del 6 de noviembre de 2020, se notificó esta decisión a ambos disciplinados11. 7. El 29 de marzo de 2022, la vicepresidencia en mención expidió la Resolución núm. 25812, mediante la cual delimitó las funciones de instrucción y juzgamiento en materia disciplinaria, dentro de la ANH, con el fin de «garantizar el debido proceso disciplinario, dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019 (…) de manera que la estructura de la Agencia responda a las etapas de instrucción y juzgamiento en el proceso disciplinario (…)».
No obstante, mientras se surtía,, carpeta Documento 7. Doc.. Doc.. Doc.. Doc., 39. Doc. (, 40. Doc. Doc., Carpeta zip, Documento 41. Doc., Doc. 34 Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 ese trámite, dispuso remitir a la PGN, de manera transitoria, los asuntos disciplinarios de la ANH, en etapa de juzgamiento. 8. Por el Auto núm. 73 del 27 de abril de 202213, la Vicepresidencia Administrativa y Financiera, en cumplimiento de los artículos 263 de la Ley 1952 de 2019 y 265 de la Ley 2094 de 2021, y la Resolución 258 de 2022, decidió remitir, por competencia, el expediente disciplinario 001 de 2019 a la Procuraduría General de la Nación (en adelante, PGN), afirmando que, según la Resolución 258 de 2022, no le había sido posible a la Agencia disponer la separación de funciones de investigación y juzgamiento.
Además, porque de acuerdo con lo señalado por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en comunicación dirigida a la ANH el 23 de marzo de 2022, sobre ese tema, esa entidad le manifestó que: Precisamente, debido al respeto al principio de favorabilidad, como límite de la facultad de configuración del legislador, al emitir en la Directiva 13, del 16/07/2021, las directrices para que tanto las personerías como las OCID implementaran la separación de funciones de instrucción y juzgamiento en el proceso disciplinario, consignadas en la Ley 2094/21, se indicó con base en el artículo 13, que debía adoptarse las medidas necesarias para garantizar esta separación, y que en el evento de que dicha prerrogativa no pudiera satisfacerse, la PGN asumiría el conocimiento de las actuaciones a partir de la etapa de juzgamiento (procesos en los cuáles se haya notificado el pliego de cargos).
Así las cosas, y aun cuando el legislador determinó que el artículo 13 Ibídem entraría en vigor el 29 de marzo de 2022, la autoridad disciplinaria no tiene alternativa distinta a la de aplicar la separación de funciones allí contemplada, con fundamento en el principio de favorabilidad y de igualdad, toda vez que le concede mayores garantías de imparcialidad al sujeto disciplinable. [Se destaca]14. 9.
El 3 de octubre de 202215, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 dispuso devolver el expediente a la ANH, en razón a que, mediante el Decreto Ley 1851 de 2021, el Gobierno nacional modificó las competencias internas de la PGN, y la competencia le corresponde, ahora, a las procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento.
Además, consideró que la ANH no acreditó su imposibilidad real de garantizar la separación de funciones de instrucción y juzgamiento a nivel interno, luego de la expedición de la Resolución 258 de 2022... de la ANH en el que se destaca el pronunciamiento que se cita de la Procuraduría Segunda Delegada, para la Vigilancia Administrativa.
SAMAI, expediente digital núm. 44 Doc.. Carpeta Documento Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 10. El 1 de febrero de 202316, la Agencia Nacional de Hidrocarburos solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencia suscitado con la Procuraduría General de la Nación. II. ACTUACIÓN PROCESAL El conflicto negativo de competencias identificado con el núm. 11001-03-06-000- 2023-00044-00 fue asignado, por reparto, a la consejera de Estado Ana María Charry Gaitán17.
En cumplimiento del artículo 39, inciso 3, de la Ley 1437 de 2011, modificado, por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala, el 17 de febrero de 2023, fijó el edicto, por el término de 5 días hábiles, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones18.
Según informe secretarial del 16 de febrero de 2023, se comunicó la existencia del conflicto a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, al Ministerio de Minas y Energía, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada para el Juzgamiento 2, a la Procuraduría Delegada para el Juzgamiento 3, a los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco y al doctor Carlos Valdivieso (apoderado del señor Vila Franco)19.
Así, de acuerdo con el informe secretarial del 24 de febrero de 2023, «[d]entro del término de fijación», el apoderado del señor Vila Franco y la doctora Carolina Ladino Cortés, esta última en calidad de apoderada especial de la ANH, presentaron los memoriales correspondientes. No obstante, se destaca que el doctor Carlos Valdivieso radicó un escrito, mediante el cual manifestó que renunció al poder para representar al señor Juan Carlos Vila, en el proceso disciplinario de la referencia, y que esa renuncia le fue informada al poderdante en el proceso disciplinario ante la ANH, mediante comunicación electrónica del 6 de agosto de 202220.
Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio21. Asimismo, el 27 de marzo de 202322, el despacho dictó un auto para mejor proveer, con el fin de solicitar determinada información y documentos del proceso. Demanda, Doc. Expediente Digital núm. 11001-03-06-000-2023-0044-00. Doc.1.. Expediente Digital núm. 11001-03-06-000-2023-0044-00, Expediente digital,Ed_07 informe comunicación, folio 1.
Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2023-0044-00 Expediente digital, Zip, 15_110010306000202300044007. Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2023-0021-00. Doc. Alegatos De Conclusión O Intervenciones Zip. _COMUNICARENUNCIAPO(.pdf) NroActua, folio 1. Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2023-0044-00,. Doc, folio 3 Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 disciplinario, que no estaban en el expediente, como la queja o informe de servidor público que dio lugar al proceso, la fecha en la que se inició (por indagación preliminar o investigación), la falta disciplinaria que se imputa, la eventual participación de otros servidores públicos o particulares en ejercicio de funciones públicas, las fechas en las que se dictó y notificó el pliego de cargos o su variación, entre otros datos relevantes para establecer la competencia. También, en la misma providencia, se ordenó vincular a la Procuraduría Distrital de Juzgamiento de Bogotá, teniendo en cuenta que, a juicio de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, esa dependencia sería la competente, dentro de la Procuraduría, para realizar la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario de la referencia. Por informe secretarial del 11 de abril de 202323, se señaló que la oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, y el procurador distrital de juzgamiento de Bogotá, presentaron memoriales, dentro del término correspondiente.
Finalmente, por el Auto del 17 de mayo de 2023, la consejera ponente solicitó a la ANH información adicional sobre la posibilidad de que otras dependencias del nivel directivo de la Agencia asumieran la fase de juzgamiento en estos procesos disciplinarios, y sobre sus avances en el trámite de la restructuración interna, con base en lo dispuesto por la Resolución 258 de 2022, dictada por la misma entidad, a fin de precisar el alcance concreto de su objeción sobre su presunta incapacidad para adelantar los procesos disciplinarios en curso, bajo la exigencia de la división de funciones correspondiente24.
Mediante informe del 29 de mayo del 2023, la Secretaría de la Sala informó que la ANH25 presentó la información requerida. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Agencia Nacional de Hidrocarburos26 De acuerdo con los alegatos presentados por la ANH, la Ley 1952 del 2019 derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
Más tarde, la Ley 2094 de 2021 prorrogó la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, para el 29 de marzo de 2022, y estableció la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, al modificar el artículo 12 de esa misma ley. A su vez, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, ordenó a las entidades y organismos del Estado organizar una.
Doc.. Doc.. Alegatos de conclusión intervenciones. Zip. Doc. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 oficina o unidad del más alto nivel, para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Dicha oficina, se dijo, debía estar conformada, como mínimo, por servidores públicos del nivel profesional y un jefe del nivel directivo, a quien se le exigirá el título profesional de abogado.
Con fundamento en esas disposiciones, y ante la ausencia de una estructura administrativa interna que le permita dividir las etapas de instrucción y juzgamiento del proceso disciplinario en primera instancia, la agencia expidió la Resolución 258 de 2022, mediante la cual delimitó las actuaciones disciplinarias de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera, y ordenó la remisión de dichas actuaciones, de manera transitoria y en etapa de juzgamiento, a la Procuraduría General de la Nación. Sobre esa fase, afirma que no se puede garantizar la etapa de juzgamiento, dentro de la entidad, ya que la competencia disciplinaria está asignada a dos funcionarios: el presidente de la Agencia y el vicepresidente Administrativo y Financiero, que, según los requisitos de los cargos, no tienen que ser abogados.
En la actualidad, el único abogado es el vicepresidente Administrativo y Financiero, pero es quien viene adelantando la fase de instrucción. Por ende, como internamente no hay ninguna persona o dependencia que pueda realizar esa actividad, el único camino que le queda, según informa, es la ampliación de la planta de personal, para asignar la competencia disciplinaria, lo que requiere la aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública y viabilidad presupuestal.
Entre tanto, la acción disciplinaria debe continuar, por lo que considera que debe ser la Procuraduría General de la Nación la que asuma, en el interregno, esa competencia. Aunado a lo anterior, recuerda que, en virtud del artículo 23 del Decreto 1851 de 2021, que adicionó el artículo 76 A del Decreto Ley 262 de 2002, las procuradurías distritales de juzgamiento conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinaros de competencia de las oficinas de control disciplinario interno del orden nacional, en los eventos en que estas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento.
En consecuencia, solicita que se designe a las procuradurías distritales como las competentes para conocer del proceso disciplinario de la referencia. Por otra parte, con respecto a las inquietudes del despacho sobre el avance en el proceso de reestructuración, y la posibilidad de que otras vicepresidencias de la entidad pudieran asumir actualmente la fase de juzgamiento pendiente, por ser ellas parte del nivel directivo requerido por la ley, según la información presentada por la ANH el 19 de mayo de 202327, esa misma entidad afirmó lo siguiente: SAMAI.
Expediente digital núm. 44 Doc. RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRÓNICO._RESPUESTAREQUERIMIE(.pd f) NroActua 19 Carpeta Documento 49. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 (i) Si bien es cierto que, de acuerdo con el manual de funciones, los vicepresidentes de Promoción y Asignación, el de Operaciones, Regalías y Participaciones y el de Contratos de Hidrocarburos pueden ser abogados y desempeñar tales funciones, no es esa su condición exclusiva, por ser la ANH un organismo técnico.
Por ende, el adelantar la etapa de juzgamiento disciplinario por estas dependencias, no solo implicaría la toma de la determinación final del juzgamiento, sino el impulso procesal y probatorio de toda esta etapa, lo que demandaría contar con un equipo de trabajo en esas áreas, que podría generar una sobrecarga en la gestión actual de esas dependencias, dada la reducida planta de personal con la que cuentan.
(ii) En relación con las adecuaciones internas adelantadas a la fecha, la ANH informó que profirió la Resolución 258 de 2022, en la que limitó la acción disciplinaria de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera a la fase de instrucción. En lo que compete a la adecuación de su estructura para la etapa de juzgamiento, señala que, según las instrucciones del Departamento Administrativo de la Función Pública, se encuentran adelantando un estudio de formalización laboral.
Lo anterior, de cara a atender, también, la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo, relacionada con transición energética, lo que exige una recomposición y adaptación de todo el sector minero energético. Con fundamento en lo anterior, y dado que la ANH aún no puede asumir la competencia para el juzgamiento, en este caso, solicita que se declare competentes a las procuradurías distritales de juzgamiento, teniendo en cuenta, además, que en ese cargo ya fue nombrado un funcionario, que puede conocer de tales diligencias. 2.
Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 228 Si bien la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 no presentó alegatos dentro del conflicto, lo cierto es que, de acuerdo con la información allegada al proceso y lo decidido por ella en el Auto del 3 de octubre de 2022, al devolver el expediente a la ANH, manifestó carecer de competencia para conocer de la etapa de juzgamiento del presente proceso.
En efecto, la Procuraduría Delegada, mediante el oficio 48576, devolvió las diligencias correspondientes a la ANH, advirtiendo que «[…] el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1851 de 24 de diciembre de 2021, mediante el cual modificó las competencias internas de la Procuraduría General de la Nación, en cuyo artículo 13, que adicionó el artículo 25A al Decreto Ley 262 de 2002, no se consagró como competencia de las Procuradurías Delegadas de Juzgamiento conocer en primera instancia la etapa de juicio de los procesos que hubiesen sido instruidos por las Oficinas de Control Interno Disciplinario del orden nacional y distrital […] En ese orden de ideas, por disposición del artículo 26 del Decreto Ley 1851 de 2021, se SAMAI.
Expediente digital núm. 44 Doc.. Carpeta Documento Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 adicionó a la planta de personal de este organismo de control, entre otros, el empleo de (…) Procurador Distrital», a quien le corresponde ahora dicho conocimiento. Sin embargo, hasta esa fecha, ese cargo no había sido provisto, por lo que la dependencia que, en principio, debía conocer de este proceso, aún no contaba con titular.
Por otro lado, sostuvo que, como la ANH no acreditó su imposibilidad real de garantizar la separación de funciones de instrucción y juzgamiento a nivel interno, acorde con su organigrama, luego de la expedición de la Resolución 258 de 2022, no le corresponde a esa procuraduría delegada, sino a la ANH, asumir dicha competencia. 3. Procuraduría Distrital de Juzgamiento de Bogotá29 Mediante memorial del 29 de marzo de 2023, el procurador distrital de juzgamiento de Bogotá afirmó carecer de competencia para conocer del asunto de la referencia, por considerar que la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario debía ser la ANH.
Señaló que, en los términos de la Ley 2094 de 2021, existe un condicionamiento para que la fase de juzgamiento de un proceso disciplinario sea adelantada por la Procuraduría General de la Nación, que consiste en que la entidad no tenga la capacidad de garantizar la división de la instrucción y el juzgamiento. A juicio de la Procuraduría Distrital, la Agencia es una entidad estatal con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, que cuenta con la infraestructura, el personal y las capacidades para tener una oficina disciplinaria que se encargue de adelantar el juzgamiento de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores.
Si el Distrito han venido adelantando esas separaciones, considera que una entidad de carácter nacional, como la ANH, también puede hacerlo, tal y como lo dispuso la Ley 2094 de 2021. Por esta razón, solicita que se le asigne a la ANH la competencia para continuar con el proceso disciplinario de la referencia. IV. CONSIDERACIONES 1.
Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración30 SAMAI. Expediente digital núm. 44 Doc., folio 3 y 4.;, entre otras Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 (CGD), que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Procuraduría General de la Nación no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA- (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, prevé que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: • Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. La Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Procuraduría General de la Nación han negado su competencia para continuar con la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario adelantado contra los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco y, por lo tanto, para adoptar el fallo de primera instancia. • Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este conflicto de competencias, se ven involucradas dos autoridades administrativas del orden nacional: la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Procuraduría General de la Nación. • Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en el proceso disciplinario núm. 001-2019, que inició la ANH y tramitó, hasta la etapa de juzgamiento, contra los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco.
En relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación, entidad que, a la luz de lo previsto en la Ley 1952 de 2019, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Sin embargo, debe anotarse que, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 030 de 202331, cuyo texto aún no se conoce, declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones.
Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa, como también lo son, las de la Agencia Nacional de Hidrocarburos. 3. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»32.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Al respecto, se puede consultar el comunicado o4 del 16 de febrero de 2023 de la Corte Constitucional, cuyo tenor literal dispone, en lo pertinente: «Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021».
El comunicado se puede consultar en el siguiente sitio web: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%2004%20Febrero%2016%20de %202023.pdf. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 5. Síntesis del caso y problema jurídico En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar conociendo de la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario adelantado por la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la ANH en contra de los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco.
Sobre el particular, la ANH ha señalado que no tiene la competencia para adelantar la etapa de juzgamiento en contra de los citados disciplinados, pues, dentro de la estructura de la entidad, no cuenta con las dependencias y funcionarios que le permitan garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, en las condiciones previstas en la ley.
En consecuencia, la agencia afirma que esta última etapa debe ser asumida por la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó el artículo 76A al Decreto Ley 262 de 2000. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación considera que la competencia de esa entidad, -a través de las procuradurías distritales de juzgamiento, para conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas de control interno disciplinario de las entidades u órganos del Estado-, solo opera cuando la entidad que deba adelantar el proceso disciplinario demuestre que no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento.
A su juicio, en el presente caso, la ANH no ha demostrado que se cumpla con esta condición. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará entonces, los siguientes elementos: i) Potestad disciplinaria del Estado. Reiteración33. Decisión del 14 junio de 2023. Radicación, entre otros. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 ii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento.
Reiteración34. iii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina o dependencia de control interno disciplinario, y de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Reiteración35. iv) El control interno disciplinario en la Agencia Nacional de Hidrocarburos. Reiteración36. v) Caso concreto. 6.
Análisis del conflicto planteado 6.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración 37 El ius puniendi del Estado implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal. Este poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley.
En particular, la potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Así mismo, para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
Cuando los servidores públicos o los particulares que ejercen funciones públicas quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Ibídem Decisión del 14 de junio de 2023. Radicación Decisión del 14 de junio de 2023. Radicación Ver también, Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro38. Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados39.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]40.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes públicos.
Ahora bien, como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional vigente41, el control disciplinario sobre los servidores públicos, excepto los que hacen parte de la Rama Judicial42, se ejerce en dos niveles: i) Interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las entidades, órganos y organismos del Estado, y ii) Externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a. núm. Según el Acto legislativo 02 de 2015, la función disciplinaria sobre los empleados y funcionarios de la Rama Judicial recae en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la primera43. Sobre el control disciplinario interno, el inciso cuarto del artículo 2°44 de la Ley 1952 de 2019 señala que, «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece que «corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación».
El mismo artículo 92 dispone la siguiente regla de competencia subsidiara: En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. Precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta que, para cumplir con el mandato legal que se asigna a las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone: Artículo 93.
Control disciplinario interno. Control. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018, radicado Artículo 2° Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias. [ ].
Conforme con lo expuesto, las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen, en principio, la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso), a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de las personerías, o de la competencia atribuida por la Constitución y la ley a otras autoridades. 6.2.
Competencia de la Procuraduría General de la Nación en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento45 Como ya se mencionó, el Código General Disciplinario establece los eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades del control interno disciplinario y, asume el conocimiento de las actuaciones disciplinarias correspondientes.
Como se señaló en el capítulo precedente, uno de tales eventos ocurre cuando la entidad u órgano del Estado que debe adelantar la etapa de juzgamiento de un proceso disciplinario después de haber surtido la de instrucción, no puede garantizar la separación de dichas fases. Al respecto, resulta necesario tener en cuenta que la Ley 1952 de 2019 introdujo cambios significativos en el proceso disciplinario, entre los que se destaca, el dispuesto por el artículo 12 del referido código, modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021, que establece: Artículo 12.
DEBIDO PROCESO. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […]. [Resalta la Sala]. Y precisamente, en garantía del citado debido proceso disciplinario, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 prevé que, en aquellos eventos en los que las etapas de instrucción y juzgamiento no se puedan separar, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación: Decisión del 14 junio de 2023.
Radicación, entre otros. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Artículo
92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. […] Posteriormente, el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó al artículo 76A al Decreto Ley 262 de 200046 y entró en vigor el 29 de marzo de 2022, atribuyó a las procuradurías provinciales y distritales la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas de control interno del orden municipal y distrital, según el caso, en el evento en que éstas no puedan garantizar la separación de las dos principales etapas de la actuación. El parágrafo del mismo artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, establece, en relación con los procesos instruidos por las entidades del orden nacional: Artículo 23.
Adiciónese el artículo 76A al Decreto ley 262 de 2000, el cual quedará así: Artículo 76A. Procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento. Las procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: 1. Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos adelantados por las procuradurías provinciales y distritales de instrucción. 2.
Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia del control interno disciplinario del orden municipal y distrital, así como de las personerías municipales y distritales, en los eventos en que no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. 3. Ejercer, de manera selectiva, vigilancia superior de las actuaciones disciplinarias que adelanten los organismos de control interno disciplinario, en etapa de juzgamiento, respecto de las cuales tenga competencia para ejercer el poder preferente.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 PARÁGRAFO. Las Procuradurías Distritales de Bogotá, D. C., de Juzgamiento conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden nacional, en los eventos en que estas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. [Resalta la Sala].
Como puede observarse, la Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la concreción de la garantía al debido proceso, asegurando la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, lo cual se realiza a través de las procuradurías provinciales o distritales de juzgamiento, tratándose de procesos instruidos en las oficinas de control interno disciplinario de las entidades del orden nacional, cuando éstas no puedan brindar tal garantía. 6.3.
La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina o dependencia de control interno disciplinario, y de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento47 Sobre las reglas de competencia para adelantar los procesos disciplinarios, es importante recordar que desde la Ley 734 de 2002, el legislador introdujo la obligación de las entidades u órganos del Estado, de contar con una oficina de control interno disciplinario para adelantar los procesos disciplinarios contra sus servidores.
En tal sentido, el artículo 2° de dicha ley disponía: Artículo 2o. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […].
En concordancia con esta disposición, el artículo 76 de la Ley 734, establecía lo siguiente: Artículo
76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. Decisión del 14 junio de 2023. Radicación, entre otros. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados. […]
PARÁGRAFO 2 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. Frente al deber de implementación de las oficinas o unidades de control interno, la Ley 734 de 2002 disponía: Artículo 34.
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: […] 32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.
De conformidad con estas disposiciones, el diseño del control disciplinario interno regulado por la Ley 734 de 2002 se caracterizó por lo siguiente: 1. La obligación de todas las entidades u organismos del Estado de organizar una oficina de control interno disciplinario que conociera y fallara, en primera instancia, los procesos disciplinarios adelantados en contra de los servidores de la respectiva entidad. 2.
La segunda instancia de estos procesos correspondía, por regla general, al nominador. 3. En caso de que no fuera posible garantizar la segunda instancia en la entidad, el proceso disciplinario debía ser conocido por la Procuraduría General de la Nación. 4. En aquellas entidades que no se contara con oficina de control interno disciplinario, el proceso disciplinario debía ser conocido por el superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia por el superior de aquél. 5.
La creación de las oficinas o unidades de control interno disciplinario estaba sujeta a la existencia de los recursos presupuestales para el efecto y, en caso de Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 que no existieran, la competencia disciplinaria correspondía al superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia, al superior de aquel. 6.
El procedimiento disciplinario no establecía diferencia entre la etapa de instrucción o investigación y la etapa de juzgamiento. En consecuencia, todas las actuaciones del proceso disciplinario, hasta la decisión de primera instancia, eran adelantadas por un mismo funcionario. El Código General Disciplinario en su artículo 93, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, conserva en lo esencial los postulados de la Ley 734 de 2002 frente al control interno disciplinario, al disponer;
CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. […] Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. […] Por su parte, el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021 que modifica al artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, introduce la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, como concreción del debido proceso y con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí: Artículo 12.
DEBIDO PROCESO. Modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento […]. En cuanto a la doble instancia, el mencionado artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 dispone: […] Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, ésta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. […] A partir de lo expuesto es posible concluir: 1.
El nuevo régimen disciplinario refuerza la obligación de las entidades y órganos del Estado, en su momento prevista por la Ley 734 de 2002, de contar con una oficina o dependencia de control interno disciplinario del más alto nivel, de lo que se destaca: a. El jefe de las oficinas o dependencias de control interno disciplinario debe ser abogado y pertenecer al nivel directivo de la entidad. b. Se elimina la competencia subsidiaria del superior jerárquico del disciplinado, y del superior de aquel, para adelantar los procesos disciplinarios en las entidades en las que no exista oficina de control interno disciplinario. c. No se condiciona la creación de las oficinas o dependencias de control interno disciplinario a la disponibilidad presupuestal de las entidades. d. La segunda instancia no se atribuye a un funcionario específico, y, se mantiene la competencia de la Procuraduría General de la Nación para conocer de esta etapa procesal, cuando ello no sea posible para la respectiva entidad por razón de su estructura. 2.
La estructura del control disciplinario de cada entidad u órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. Conforme todo lo anterior, el Código General Disciplinario supone la reorganización del esquema del control interno disciplinario en las entidades y órganos del Estado, con el propósito de adecuar la estructura y funciones institucionales para garantizar el cumplimiento de lo previsto en dicho código.48 6.4.
El control interno disciplinario en la Agencia Nacional de Hidrocarburos49 48 La Procuraduría General de la Nación y el Departamento Administrativo de la Función Pública han impartido lineamientos y orientaciones para la implementación de las disposiciones del Código General Disciplinario, a través de la Directiva 013 de 16 de julio de 2021 y de la Circular 100-002 del 3 de marzo de 2022, respectivamente.
Decisión del 14 junio de 2023. Radicación, entre otros. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 De conformidad con lo previsto en el Decreto 4137 del 3 de noviembre de 2011, la Agencia Nacional de Hidrocarburos50 se constituye como una Agencia Estatal del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Según el referido decreto, la ANH tiene como objetivo administrar integralmente las reservas y recursos hidrocarburíferos de propiedad de la Nación, promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos y contribuir a la seguridad energética nacional.
De acuerdo con la información suministrada por la ANH a la Sala de Consulta y Servicio Civil, de su creación en el año 2003, y hasta la expedición del Decreto 714 de 2012, la función disciplinaria fue ejercida por los superiores jerárquicos de los disciplinados, conforme lo preveía el parágrafo tercero del artículo 76 de la Ley 734 de 2002.
Posteriormente, el Decreto 714 de 2012 dispuso la siguiente estructura general para la ANH:
ARTÍCULO 4. ESTRUCTURA. Para el cumplimiento de su finalidad y el ejercicio de sus funciones, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, tendrá la siguiente estructura: 1. Consejo Directivo. 2. Presidente. 2.1. Oficina Asesora Jurídica. 2.2. Oficina de Control Interno. 2.3. Oficina de Tecnologías de la Información. 3. Vicepresidencia Administrativa y Financiera. 4.
Vicepresidencia Técnica. 5. Vicepresidencia de Promoción y Asignación de Áreas. 6. Vicepresidencia de Contratos de Hidrocarburos. 7. Vicepresidencia de Operaciones, Regalías y Participaciones. 8. Órganos de Asesoría y Coordinación. 8.1. Comité de Dirección. 8.2. Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno. 8.3. Comisión de Personal.
El referido decreto en sus artículos 9° y 13 asignó la competencia disciplinaria de la agencia, al presidente, y a la Vicepresidencia Administrativa y Financiera, respectivamente, así:
ARTÍCULO
9. FUNCIONES DEL PRESIDENTE. El Presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, cumplirá las siguientes funciones: Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 […] 22. Ejercer la función de control interno disciplinario en los términos de la ley. […]
ARTÍCULO
13. VICEPRESIDENCIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. Son funciones de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, las siguientes: […] 4. Ejercer la primera instancia en los procesos de control interno disciplinario. […] Mediante Resolución 183 del 16 de marzo de 2015, la ANH adoptó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de esa entidad, previéndose dentro de la planta, el cargo de «Experto G3 Grado 6- Control Disciplinario» de la vicepresidencia administrativa y financiera, empleo al que se asignó́ la función de sustanciar las actuaciones disciplinarias dentro de dicha vicepresidencia. Ya en vigencia del Código General Disciplinario, la ANH expidió la Resolución 258 del 2022, mediante la cual, respecto de la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, dispuso:
ARTÍCULO PRIMERO. DELIMITAR de manera transitoria el conocimiento y trámite en primera instancia (sic) de las actuaciones disciplinarias que sigue la Vicepresidencia Administrativa y Financiera que deban adelantarse por quejas, informes u otros medios, durante la etapa de instrucción y hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, hasta cuando se surta el trámite de reestructuración de la Entidad a fin de garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento en el proceso disciplinario para que cada etapa sea asumida por dependencias distintas e independientes entre sí. ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR al Grupo Interno de Trabajo de Talento Humano de la Agencia Nacional de Hidrocarburos iniciar los trámites correspondientes para la modificación de la estructura de la Entidad con el propósito de responder a la separación de las etapas de instrucción, juzgamiento, y segunda instancia de los procesos disciplinarios que se surten al interior de la Agencia, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva del presente acto.
ARTÍCULO TERCERO: ORDENAR al Grupo Interno de Trabajo de Talento Humano de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, de conformidad con lo señalado en el artículo que precede, adelantar los trámites, elaborar y Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 gestionar la modificación del manual específico de funciones de los empleos a los que se les asigne el trámite y gestión actuaciones disciplinarias en las diferentes etapas: instrucción, juzgamiento, segunda instancia, en el sentido de ajustarlo a las disposiciones contenidas en la presente resolución.
ARTÍCULO CUARTO: REMITIR de manera transitoria a la Procuraduría General de la Nación conocimiento y trámite en primera instancia de las actuaciones disciplinarias en la etapa de juzgamiento, cuya instrucción haya sido adelantada por la Vicepresidencia Administrativa de la Agencia Nacional de Hidrocarburos. Asimismo, de los expedientes correspondientes que, a la fecha de entrada en vigor de este acto administrativo, se haya notificado pliego de cargos o iniciado la audiencia, o se haya surtido los recursos de apelación o de queja para que sea conocida por este organismo de control, en virtud de lo establecido en los artículos 12, 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 3, 13 y 14 de la Ley 2094 de 2021.
En concordancia con lo anterior, la ANH expidió la Resolución 945 de agosto de 2022, «Por medio de la cual se crea el Grupo Interno de Trabajo para la instrucción de procesos disciplinarios adscrito a la Vicepresidencia Administrativa y Financiera y se designa su líder», acto administrativo que dispuso lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: CONFORMACIÓN. Conformar con carácter permanente el Grupo Interno de Trabajo para la Instrucción de Procesos Disciplinarios dirigido y coordinado por el Vicepresidente Administrativo y Financiero en los términos descritos en el numeral 4º del artículo 13 del Decreto 714 de 2012. […] ARTÍCULO TERCERO: FUNCIONES.
La gestión que desarrollarán los integrantes del Grupo Interno de Trabajo para la instrucción de los procesos disciplinarios se realizará en el marco de sus funciones y tendrán como propósito principal: • Recibir y evaluar el mérito de las denuncias, quejas, informes o noticias disciplinarias presentadas en la Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH- o trasladadas por competencia a la entidad. • Decidir sobre la procedencia o no de la acción disciplinaria, inhibitorio, la indagación, investigación, formulación de cargos o el archivo de las actuaciones disciplinarias. • Instruir en primera instancia las indagaciones previas e investigaciones disciplinarias en contra de funcionarios y/o ex funcionarios de la Agencia Nacional de Hidrocarburos -ANH, hasta la formulación de cargos y/o archivo. • Recaudar los medios probatorios necesarios para la evaluación de los expedientes disciplinarios conforme al ordenamiento vigente aplicable en materia disciplinaria.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 • Proferir las decisiones de impulso y sustanciación dentro de las actuaciones disciplinarias en la etapa de indagación previa e investigación disciplinaria. • Resolver los recursos que procedan en contra de las decisiones proferidas en la etapa de instrucción y que por competencia corresponda. • Dar trámite ante el competente del recurso de apelación que proceda contra las decisiones proferidas en la etapa de instrucción. • Ser responsable de la gestión documental de los procesos que le sean asignados al grupo. • Realizar los procesos de comunicación, notificación y publicidad conforme a las normas vigentes aplicables a las actuaciones disciplinarias. • Elaborar los informes requerida (sic) por las autoridades competentes sobre la gestión disciplinaria adelantada. • Apoyar las acciones que se (sic) adelante la entidad de cara a la prevención de realización de las conductas con incidencia disciplinaria. • Las demás que tengan relación con la etapa de instrucción.
ARTÍCULO CUARTO: INTEGRANTES. El Grupo Interno de Trabajo para la instrucción de Procesos Disciplinarios estará conformado por los servidores públicos interdisciplinarios que desempeñen los siguientes empleos DENOMINACIÓN CÓDIGO GRADO Vicepresidente Administrativo y Financiero E2 06 Experto G3 06 Experto GE 04 Gestor T1 15 Analista T2 04 Técnico Asistencial T1 11 De acuerdo con lo expuesto, en la actualidad, la organización institucional para el ejercicio de la potestad disciplinaria al interior de la ANH, aún no permite garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. 6.5.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Distrital de Juzgamiento de Bogotá, D.C., es la autoridad competente para conocer de la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario 001- 2019, instruido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos contra los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco, así como para adoptar el fallo de primera instancia. Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Lo anterior encuentra fundamento en los siguientes argumentos: 1.
El presente conflicto de competencias tiene origen en la investigación administrativa disciplinaria que adelanta la Vicepresidencia Administrativa y Financiera en contra de los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco. 2. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan cumplir por parte de la entidad estatal respectiva por razón de su estructura, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación. Dicha regla es cualificada por el parágrafo del artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, según el cual, las procuradurías distritales de Bogotá D.C. (de juzgamiento), conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinarios adelantados por las oficinas de control interno de entidades del orden nacional, en los eventos en que éstas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento.
En este caso, se configura el supuesto anterior, toda vez que, la Agencia Nacional de Hidrocarburos ha manifestado que, su actual estructura organizacional no permite garantizar tal separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. 3. En consecuencia, en el asunto analizado, opera la competencia subsidiaria atribuida a la Procuraduría General de la Nación por el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, concretamente, a través de la Procuraduría Distrital de Juzgamiento de Bogotá D.C., de acuerdo con lo previsto en el parágrafo del artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021. 6.6.
Exhorto La Sala de Consulta exhortará a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, para que adelante las gestiones necesarias para adecuar el control disciplinario interno de la entidad, en cumplimiento de la normativa vigente sobre la materia, en especial, para los efectos concretos de garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, conforme a lo previsto, de manera expresa, por el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, en concordancia con lo establecido en el artículo 93 del mismo cuerpo normativo.
De conformidad con lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Distrital de Juzgamiento de Bogotá, para culminar la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario adelantado contra los señores Rodrigo Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco, y, en consecuencia, para adoptar la decisión de primera instancia.
SEGUNDO. Enviar el expediente a la Procuraduría Distrital de Juzgamiento de Bogotá, D.C., para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. Reconocer personería jurídica a la doctora Carolina Ladino Cortes, identificada con la cédula de ciudadanía 52.440.129 de Bogotá y la tarjeta profesional 110.271 del C.S.J., en calidad de apoderada especial de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, según el poder que obra en el expediente.
CUARTO. EXHORTAR a la Agencia Nacional de Hidrocarburos para que adelante las gestiones necesarias, con el propósito de adecuar el control disciplinario interno de la entidad, en cumplimiento de la normativa vigente sobre la materia, en especial, para los efectos concretos de garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, conforme a lo previsto expresamente por el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, en concordancia con lo establecido en el artículo 93 del mismo cuerpo normativo.
QUINTO. COMUNICAR la presente decisión a la Agencia Nacional de Hidrocarburos; a su apoderada, Carolina Ladino Cortés; a la Procuraduría General de la Nación (nivel central); a la Procuraduría Delegada para el Juzgamiento 2; a la Procuraduría Delegada para el de Juzgamiento 3; a la Procuraduría Distrital de Juzgamiento de Bogotá, D.C., y a los señores Rodrigo Alzate Bedoya y Juan Carlos Vila Franco.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEPTIMO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente o Radicación 11001-03-06-000-2023-00044-00 MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado a (Con aclaración de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.