CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 05001-23-33-000-2014-02139-01 Nº interno: (1146-2020) Demandante: NORALBA CANO GARCÍA Demandado: Municipio de Medellín y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Medio de control: Medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho CPACA Tema: Imposibilidad jurídica de extender la pensión vitalicia especial de la Ley 126 de 1985 a funcionario o empleado que no ostente el ejercicio de funciones de Ministerio Público como el trabajador de una Personería Municipal La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Noralba Cano García por conducto de apoderado judicial, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo CPACA con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos[1]: - Auto ADP 003927 del 14 de abril de 2014 emitido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Ugpp mediante el cual negó la pensión de sobrevivientes a la accionante con ocasión del fallecimiento de su cónyuge. -Resolución Número 383 de septiembre 28 de 1992 “Por medio dela cual se niega una pensión de jubilación”, proferida por el departamento de personal del Municipio de Medellín, que negó la prestación solicitada por la demandante.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes acorde con la Ley 126 de 1985 en favor de la señora Noralba Cano García en su condición de cónyuge del señor Francisco Javier Sánchez Aguilar q.e.p.d., en forma retroactiva e indexada y que se cumpla la sentencia en los términos de la Ley 1437 de 2011.
Los hechos que sustentan las anteriores pretensiones fueron relatados por el apoderado judicial de la demandante así: El 14 de septiembre de 1979 contrajeron matrimonio la señora Noralba Cano García y el señor Francisco Javier Sánchez Aguilar de cuya unión procrearon dos hijos. El 31 de mayo de 1992 fue asesinado el señor Sánchez Aguilar quien laboraba como Topógrafo del Departamento de Bienes Inmuebles Municipales dependencia de la Personería Municipal de Medellín, a donde había ingresado a laborar el 24 de abril de 1989 hasta el día de su fallecimiento.
Destaca que la Personería Municipal integra el Ministerio Público según el artículo 10 de la Ley 25 de 1974. Debido a la alteración del orden público en el país y los ataques a los funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público, se expidió la Ley 126 de diciembre 27 de 1985 “Por la cual se crea una pensión vitalicia de condiciones especiales en la Rama Jurisdiccional y Ministerio Público”, con el fin de proteger a los familiares de los funcionarios que fallecieran en el desempeño laboral, sin haber cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para adquirir el derecho a la pensión de jubilación. La accionante solicitó en el año 1992 la citada prestación en virtud de la mencionada legislación, prestación que le fue negada mediante Resolución Número 0383 del 28 de septiembre de 1992 emitida por el municipio de Medellín (acto administrativo acusado), decisión contra la cual interpuso los recursos de reposición y apelación que mantuvieron la decisión recurrida, a través de las resoluciones 178 del 25 de enero de 1993 y 147 del 13 de septiembre de 1993, respectivamente.
La señora Noralba Cano García cumple con los requisitos exigidos en los artículos 1° y 2° de la Ley 126 de 1985 para acceder a la pensión vitalicia de jubilación, por lo que ante la liquidación de Cajanal y la creación de su sucesora la Ugpp, el día 13 de marzo de 2012 presentó reclamación administrativa en la que solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la Ley 126 de 1985.
A pesar del trámite impartido a la anterior solicitud, la Ugpp expidió el Auto ADP 001676 de 31 de enero de 2013 en el que refirió su falta de competencia para responder la solicitud de pensión de sobrevivientes, por cuanto se evidenció que el causante había laborado en el municipio de Medellín entre el 25 de abril de 1989 hasta la fecha de su fallecimiento, aunado a que no se estableció que hubiera efectuado aportes a Cajanal, motivo por el cual remitió la reclamación al municipio.
En vista de que la entidad territorial no respondió las peticiones de fondo de la demandante ni dio curso al traslado efectuado por la Ugpp, la señora Noralba Cano interpuso acción constitucional de amparo en virtud de la cual, tanto la Ugpp como el municipio de Medellín se vieron obligados a responder nuevamente la solicitud de la accionante.
La Ugpp en el Auto N° 003927 del 14 de abril de 2014 (acto administrativo demandado), negó la pensión de sobrevivientes de la Ley 126 de 1985, debido a la falta de aportes en los años laborados por el causante en la Personería de Medellín a Cajanal EICE y, porque no se le podía considerar un funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional ni del Ministerio Público.
Por su parte el municipio de Medellín expidió en cumplimiento de la acción de tutela, la Resolución N° 0682 del 19 de marzo de 2014 (este acto administrativo no se demandó), en la que se abstuvo de emitir pronunciamiento pues ya lo había hecho en la Resolución Número 383 de 1992 al negar la pensión reclamada a la accionante. Las normas violadas y concepto de violación La parte demandante invocó como causal de nulidad “la violación del ordenamiento jurídico superior” lo que se traduce en el desconocimiento de la normativa en que debían fundarse los actos administrativos demandados, por cuanto le fue negada la pensión de sobrevivientes reclamada en virtud de la Ley 126 de 1985.
Lo anterior, al considerar que cumple el supuesto normativo del artículo 1° de la legislación invocada que estableció esta prestación, a los beneficiarios de un funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público que hubiera fallecido como consecuencia de homicidio voluntario durante el desempeño de su cargo y, que no hubiera cumplido el tiempo de servicio para adquirir el derecho pensional, cuyo monto es del 75% del salario que devengaba al momento de la muerte, prestación que correspondía en su momento pagarla a la Caja Nacional de Previsión. El apoderado de la actora aduce que la Ley 126 de 1985 no hizo referencia a que la entidad territorial a la que estaba adscrito el funcionario hiciera o no aportes a Cajanal, por lo que el reconocimiento y pago de la pensión reclamada le correspondía a dicha entidad obligación trasladada a la sucesora Ugpp.
Cuestionó la parte activa, que no es cierta la afirmación efectuada por el municipio de Medellín según la cual “no existe disposición municipal que permita conceder pensión con un tiempo similar al servido por el empleado, ni norma legal que autorice el reconocimiento de la pensión solicitada”, pues es claro que la reclamante cumple con los requisitos de la Ley 126 de 1985.
En lo que atañe al Auto N° 003927 del 14 de abril de 2014 demandado, la demandante considera que es violatorio de la pluricitada legislación, toda vez que esta normativa no exige aportes mínimos, de allí que erró al negar la pensión de sobrevivientes debido a la “falta de aportes en los años laborados en la Personería a CAJANAL EICE hoy en liquidación.” Finalmente cuestionó que el auto expedido por la Ugpp demandado también vulneró la Ley 25 de 1974, al desconocer que la Personería de Medellín hace parte del Ministerio Público, por lo que “al momento de los hechos la Personería de Medellín era una dependencia administrativa del municipio de Medellín y contaba con una planta de personal para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, planta dentro de la cual se encontraba el cónyuge de mi poderdante.
Por tal razón no puede aducirse que el cónyuge de mi poderdante no pertenece al Ministerio Público”. 2. La contestación de la demanda 2.1. Por parte del Municipio de Medellín El apoderado de la entidad territorial demandada respecto de los hechos afirmó que algunos eran parcialmente ciertos y que otros no le consta, mientras que respecto de las pretensiones de la demanda solicitó fueran denegadas por las siguientes razones[2]: La Ley 126 de 1985 no aplica para el caso del fallecimiento del señor Francisco Javier Sánchez Aguilar, por cuanto no fue por causa ni con ocasión del trabajo como Topógrafo del departamento de bienes inmuebles de la Personería de Medellín según se acreditó en el expediente, aunado a que a pesar de haber laborado en esta dependencia no hacía parte del Ministerio Público, dadas las funciones que desempeñó que no son propias de un funcionario de dicha agencia. Refirió que la Ley 126 de 1985 señaló que los beneficiarios de esta legislación son los miembros de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que hubieran fallecido como consecuencia del asalto contra el Palacio de Justicia, siendo que el fallecimiento del causante no tiene ninguna relación con este lamentable hecho.
Afirmó el vocero del municipio de Medellín que el señor Francisco Javier Sánchez Aguilar, quien se desempeñó como Topógrafo en la Personería de Medellín no puede asimilarse a un agente del Ministerio Público, ya que dichas atribuciones las fija la Constitución y la Ley. En el caso del causante se acreditó que al momento de su fallecimiento llevaba un poco más de tres años de servicios, pero lo cierto es que no era funcionario ni empleado de la Rama Judicial ni del Ministerio Público.
La entidad territorial demandada propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, pues corresponde a la Ugpp responder por la pensión solicitada ya que el municipio no es una entidad administradora de pensiones; ii) inepta demanda por falta del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, al no haberse agotado previa la interposición del presente medio de control de legalidad; iii) prescripción trienal del derecho desde el momento en que se hubiera hecho exigible la obligación; iv) inexistencia de causa legal que obligue el reconocimiento solicitado, ante la ausencia de norma que sustente la pretensión incoada; v) buena fe al considerar que la actuación del municipio ha estado conforme a derecho y, vi) pidió la declaración de oficio de las excepciones no alegadas pero que resulten demostradas. 2.2.
Por parte de la Ugpp La entidad administradora de pensiones respecto de los hechos negó algunos otros dijo que no le constaban y frente a otros los compartió. En cuanto a las pretensiones de la demanda se opuso a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, por lo que pidió fueran desestimadas por el fallador de primera instancia al tiempo que propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto el causante nunca estuvo afiliado a Cajanal ni realizó cotización alguna y porque no lo cobija el régimen pensional deprecado por la demandante, ii) inexistencia de la obligación, ya que la legislación a la cual estaría sometida la prestación reclamada sería la consignada en la Ley 12 de 1975, pero el causante no tenía las semanas mínimas de cotización y, iii) prescripción en virtud del transcurso del tiempo [3]. 3.
Audiencia Inicial El día 29 de septiembre de 2015 se llevó a cabo la audiencia del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 ante el Despacho Ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, a la que asistieron los apoderados judiciales de las partes activa y demandada y el delegado del Ministerio Público[4]. No declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta tanto por el municipio de Medellín como por la Ugpp, al considerar que son las entidades a las que la parte activa citó como extremo pasivo y a quienes les correspondería responder la obligación, según se resuelva en el fondo del asunto; tampoco declaró probada la excepción de inepta demanda por falta no haberse llevado a cabo la conciliación prejudicial, pues al tratarse de la discusión de un derecho pensional, se le considera cierto e indiscutible; respecto de la excepción de prescripción adujo que no se puede decidir en esta etapa procesal pues se requiere de una sentencia previa que reconozca tal derecho; en cuanto a las restantes excepciones[5], el despacho dispuso que su resolución sería en la sentencia, al tiempo que no advirtió ninguna que ameritara ser declarada de oficio.
Fijó como problema jurídico “decidir sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Ugpp y por el municipio de Medellín, están viciados de nulidad por las razones expuestas por la accionante; y si como consecuencia de ellos, hay lugar o no al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su cónyuge quien era empleado de la Personería de Medellín, así como el retroactivo pensional desde la causación del derecho y la indexación de las sumas a reconocer; o si por el contrario como indican las entidades demandadas la accionante no cumple con los requisitos sustanciales para acceder a dicha prestación”. 4.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 9 de octubre de 2019 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa con fundamento en el análisis de los siguientes dos temas: i) la pensión vitalicia especial consagrada en la Ley 126 de 1985 y ii) la condición que tienen los empleados de las personerías municipales[6]: En cuanto a la pensión vitalicia de la Ley 126 de 1985 indicó que su creación tuvo origen en los sucesos acaecidos el 6 de noviembre de 1985 relacionados con la toma del Palacio de Justicia, pero que no se circunscribe a este hecho sino también a quienes fallecieran por la situación de inseguridad que se vivía en el país, a fin de brindarle a los familiares de los funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público fallecidos, un soporte económico, legislación que virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, aún se encuentra vigente.
Respecto de la condición de los empleados de las personerías municipales, el a quo indicó que no resulta procedente extender los efectos de la Ley 126 de 1985 de manera general a todo empleado adscrito a una personería municipal, pues es claro que el ejercicio de funciones de Ministerio Público radica exclusivamente en el Personero o titular de la personería municipal, dada su condición de servidor público funcionalmente sujeto a la dirección del Procurador General de la Nación. En cuanto a las exigencias del artículo 1° de la Ley 126 de 1985 apreció, que para el reconocimiento pensional del 75% del sueldo o salario devengado por el servidor al momento de su fallecimiento, se deben acreditar estos requisitos: i) que el reclamante tenga la calidad de cónyuge, compañero permanente, hijo menor o mayor de edad incapacitado, ii) que el causante ostente la calidad de funcionario o empleado de la Rama Judicial o del Ministerio Público; iii) que la muerte haya ocurrido como consecuencia de un homicidio voluntario durante el desempeño del cargo y, iv) que el causante no contara con el tiempo de servicio exigido por la ley para acceder a la pensión de jubilación. El Tribunal de primera instancia de cara al material probatorio allegado al expediente, encontró acreditada la condición de cónyuge sobreviviente de la demandante; que el fallecimiento del señor Sánchez Aguilar fue consecuencia de un homicidio violento como consecuencia de heridas causadas por arma de fuego; que para el día 31 de mayo de 1992 el causante estaba vinculado a la Personería de Medellín como Topógrafo desde el 25 de abril de 1989, acumulando un total de 3 años, 1 mes y 6 días de servicio.
Advirtió que a la luz del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, se exigía para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación, que el empleado oficial hubiera servido veinte (20) años continuos o discontinuos y cumplido 55 años de edad, para tener derecho al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Indicó que en el caso del señor Sánchez Aguilar no acreditó ninguno de los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. En lo que respecta a la aplicabilidad de la Ley 126 de 1985, señaló que si bien es cierto el señor Sánchez Aguilar tenía la condición de empleado público de la Personería de Medellín, dadas las funciones que desempeñaba como Topógrafo, estas no tenían ninguna relación ni correspondencia con aquellas propias del Ministerio Público, pues a la luz del artículo 118 de la Carta Política ejercen tales funciones: el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los procuradores delegados, los agentes del Ministerio Público, los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la Ley.
Como quiera que el empleo de Topógrafo adscrito a la planta de personal de la Personería de Medellín, no ejerce el ministerio público, no es factible aplicar el supuesto normativo de la Ley 126 de 1985, razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la demandante por haber resultado vencida en el proceso. 5.
Recurso de apelación La parte demandante inconforme con la sentencia de primera instancia la impugnó y solicitó su revocatoria al mencionar entre otros los siguientes motivos de inconformidad[7]: En primer lugar, cuestionó que el fallador le dio un alcance contrario a derecho al artículo 1° de la Ley 126 de 1985, al afirmar que el ejercicio de funciones de Ministerio Público radica exclusivamente en el Personero Municipal pero que el causante carecía de esta condición. Lo anterior, por cuanto basta con leer el tenor literal de la norma al señalar que “el cónyuge supérstite, el compañero o compañera permanente y los hijos menores o mayores incapacitados, de un funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público … tendrá derecho a una pensión vitalicia del 75% del sueldo o salario que devengaba al momento de su muerte”, como quiera que el espíritu del legislador fue incluyente, protector, finalista y no restrictivo ni literal como lo interpretó el a quo.
Esgrimió que más allá de efectuar una interpretación literal de la norma, lo que procedía era determinar si el causante era o no trabajador en función de la Personería Municipal de Medellín para la fecha de su fallecimiento, de lo cual no existe duda alguna. En segundo término, el apoderado de la demandante afirmó que el a quo ignoró el precedente trazado por la Subsección A de esta misma Sección en la sentencia del 25 de noviembre de 2010[8] al estudiar el alcance de la Ley 126 de 1985, porque en esta providencia se dijo que “el fin que inspiró al legislador para establecer esta particular prestación fue brindar a la familia del funcionario de la Rama Judicial o del Ministerio Público fallecido, fallecido en circunstancias angustiosas, irritantes y desoladoras, una contribución económica que le permitiera subsistir en un estado púdico, concurrente con la dignidad del cargo que aquél desempeñaba.” El tercer reproche contra el fallo impugnado es el relativo a la aplicación de la ley en el tiempo, al afirmar que acorde con el artículo 1° de la Ley 25 de 1974[9], las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público, mientras que el artículo 118 de la Carta Política prescribió que dicho ministerio estaría conformado por el personero municipal y por los demás funcionarios que determine la ley; que fue a partir de la Ley 136 de 1994 en el artículo 168 que se les otorgó a las personerías autonomía presupuestal y administrativa.
Esgrimió que para la fecha de fallecimiento del causante el día 31 de mayo de 1992, la Personería de Medellín era una dependencia administrativa del municipio y contaba con una planta de personal dentro de la cual se encontraba el cónyuge de la apelante, por lo que sin duda era Ministerio Público. En virtud de lo expuesto solicitó en aras del principio de favorabilidad, “la aplicación ultractiva de la nueva norma (no precisa a cuál se refiere), no puede recaer sobre las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la vieja regulación, esto es, no puede afectar los derechos adquiridos.
A contrario sensu, puede aplicarse a las situaciones o hechos en curso, esto es, que al momento de la nueva norma aún no se hayan consolidado como derecho…” El cuarto argumento de inconformidad según el apelante consiste en que no se puede confundir el momento de la causación o consolidación del derecho con el de su reconocimiento. Lo anterior, por cuanto el artículo 4° del Decreto 1160 de 1989[10] reglamentario de la Ley 71 de 1988 previó: “Se entiende causado el derecho a una pensión, cuando se reúnan los requisitos señalados para cada caso en la ley, convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral y reglamentos del Instituto de Seguros Sociales”.
Por su parte, el Acto Legislativo N° 1 de 2005 dispuso: “Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) "Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones".
Invocó con fundamento en precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional[11], la aplicación para el caso en estudio, de la intangibilidad de los derechos adquiridos y finalmente el apelante recurrió al principio de favorabilidad, al afirmar que se debe aplicar de manera obligatoria en tratándose de un tema pensional. 6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 6.1.
Por parte del Municipio de Medellín El 7 de diciembre de 2021 remitió por correo electrónico el apoderado judicial de la entidad demandada, escrito mediante el cual solicitó la confirmación de la providencia impugnada, por cuanto el señor Sánchez Aguilar a pesar de haber laborado al servicio de la Personería de Medellín no hacía parte del Ministerio Público, motivo por el cual no está cobijado por la Ley 126 de 1985 al no cumplir la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión vitalicia de condiciones especiales allí contemplada[12]. 6.2.
Por parte de la Ugpp La apoderada de la entidad demandada envió por correo electrónico el 12 de enero de 2022 memorial en el que solicitó la confirmación de la sentencia del 9 de octubre de 2019, porque los actos administrativos demandados fueron proferidos con estricta sujeción a la ley, por cuanto en vista de que el señor Francisco Sánchez Aguilar falleció el 31 de mayo de 1992, la legislación pensional vigente para dicha fecha era la Ley 12 de 1975.
Según el certificado de tiempos de servicios laborados, el causante no tenía acumuladas las semanas mínimas cotizadas que le permitieran acceder a la prestación reclamada por la actora. Desvirtuó la aplicación de la Ley 126 de 1985, como quiera que el causante no tenía calidad de agente del Ministerio Publico, conforme a las funciones asignadas por la personería de Medellín[13].
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[14], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación, la Sala debe decidir si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, ordenar el reconocimiento a la demandante como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de quien fuera su cónyuge a la luz de la Ley 126 de 1985, por cuanto el señor Francisco Javier Sánchez Aguilar q.e.p.d. a la fecha de su fallecimiento, laboraba en la Personería de Medellín y por ese simple hecho pertenecía también y ejercía funciones propias del Ministerio Público, o en su lugar, se debe mantener el fallo impugnado que negó las pretensiones de la demanda, al no encontrar acreditados todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de esta pensión especial.
Con el fin de abordar el anterior problema jurídico se desarrollarán los siguientes temas 2.1. Actos administrativos demandados; 2.2. De la pensión vitalicia especial de la Ley 126 de 1985; 2.3. Concepción legal y marco normativo de la institución del Ministerio Público; 2.4. Resolución del caso concreto de acuerdo con los hechos probados en el expediente a la luz de la normatividad y jurisprudencia analizada; 2.4.1.
Imposibilidad jurídica de extender la pensión vitalicia especial de la Ley 126 de 1985 a funcionario o empleado que no ostente el ejercicio de funciones de Ministerio Público. 2.1. Actos administrativos demandados 2.1.1. Auto N° ADP 003927 de 14 de abril de 2014 NOT 169354, emitido por la Ugpp en el que se le respondió a la señora Noralba Cano García, en virtud de la acción de tutela interpuesta y que fuera tramitada por el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito con Funciones de conocimiento de Medellín, lo siguiente[15]: “Que el señor SÁNCHEZ AGUILAR FRANCISCO JAVIER, ya identificado laboró desde el 25 de abril de 1989 hasta el 31 de mayo de 1992, para el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, sin que en el expediente administrativo existiera prueba alguna que hubiera realizado aportes para pensión a CAJANAL EICE hoy en liquidación. Que el señor SÁNCHEZ AGUILAR FRANCISCO JAVIER, ya identificado falleció el 31 de mayo de 1992, según Registro Civil de Defunción. Que, si hubiera realizado aportes para pensión a CAJANAL EICE hoy en liquidación, y hubiera lugar a realizar un estudio prestacional por parte de esta entidad, para la fecha de fallecimiento del señor SÁNCHEZ AGUILAR FRANCISCO JAVIER, ya identificado la norma a tener en cuenta es el Decreto 1848 de 1969, el cual establece en su artículo 92, lo siguiente: (…) Que a su vez la Ley 33 de 1973, establece: (…) Que de igual forma la Ley 12 de 1975 estableció: (…) Que de acuerdo a lo expuesto habría lugar a negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la peticionaria, toda vez que el causante para el momento del fallecimiento no contaba con el tiempo de servicio requerido para acceder a la prestación reclamada.
Que adicional a lo anterior se observa que la pensión de sobrevivientes reclamada por la interesada por medio de su apoderado mediante la acción de tutela avocada, es la establecida en la Ley 126 del 27 de diciembre de 1985, la cual estableció lo siguiente: (…) La cual no puede ser aplicada al caso en concreto a que el señor SÁNCHEZ AGUILAR FRANCISCO JAVIER, ya identificado, para el momento de su fallecimiento no era un funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, toda vez que se desempeñaba como TOPÓGRAFO, del DEPARTAMENTO DE BIENES INMUEBLES MUNICIPALES del MUNICIPIO DE MEDELLÍN.” (subrayas fuera de texto) 2.1.2.
Resolución Número 383 de septiembre 28 de 1992 “Por medio de la cual se niega una pensión de jubilación” expedida por el Municipio de Medellín que dice[16]: “a) Que la señora NORALBA CANO GARVÍA, quien se identifica con la cédula de ciudadanía N° xx, en su calidad de esposa legítima y en representación de sus hijos CARLOS ALBERTO y VICTOR MANUEAL SÁNCHEZ CANO, solicita al departamento de personal les sea concedida la pensión especial de jubilación de conformidad con la Ley 126 de 1985, tienen derecho por la muerte violenta de su esposo FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ AGUILAR, quien en vida laboraba al servicio de la Personería de Medellín, desde el 24 de abril de 1989 hasta el 31 de mayo de 1992, fecha última e que murió asesinado por personas desconocidas. b) Que el señor FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ AGUILAR, quien se identificaba con la cédula de ciudadanía xx, laboró como topógrafo en el Departamento de Bienes e Inmuebles adscrito a la Personería Municipal, por el periodo comprendido entre el 24 de abril de 1989 y el 30 de mayo de 1992, para un total de 1.133 días, que equivalen a tres años y 38 días continuos. c) La Ley 126 de 1985 se expidió con la finalidad de reconocer pensiones vitalicias a los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, -que murieren como consecuencia de homicidio voluntario durante el desempeño de su cargo y sin haber cumplido el tiempo de servicio requerido por la Ley para adquirir el derecho a la pensión de jubilación. d) Que el exempleado SÁNCHEZ AGUILAR, se desempeñó en el cargo de topógrafo, pero sus funciones no son propias de los funcionarios o empleados de los agentes del Ministerio Público, de donde se colige que ante esta circunstancia no se puede asimilar para los fines requeridos por la ley mencionada. e) Que la Ley 126 de diciembre 27 de 1985 invocada por la peticionaria, en su artículo 8° dice expresamente: ‘Esta Ley se aplicará a los beneficiarios de los miembros de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que hubieren fallecido como consecuencia del asalto iniciado el seis de noviembre del presente año, contra el palacio de justicia’. f) Que no existe disposición municipal, que permita conceder pensión con un tiempo similar al servido por el exempleado, ni norma legal que autorice el reconocimiento de la pensión solicitada. g) Que teniendo en cuenta lo expuesto en los literales anteriores no se concederá lo solicitado por la señora CANO GARCÍA” (subrayado nuestro) 2.2.
De la pensión vitalicia especial de la Ley 126 de 1985 Sea lo primero acotar que la Ley 126 de diciembre 27 de 1985 “Por la cual se crea una pensión vitalicia de condiciones especiales en la Rama Jurisdiccional y Ministerio Público”, a la fecha se encuentra vigente desde que entró en rigor a partir de su publicación en el Diario Oficial año CXXII.
N. 37292 el 27 de diciembre de 1985. Lo anterior por cuanto el parágrafo 3° del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 así lo dispuso: “ARTÍCULO 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
(…)
PARÁGRAFO 3. Las pensiones de que tratan las Leyes 126 de 1985, adicionada por la Ley 71 de 1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados”. (subrayado fuera de texto) Esta legislación ordinaria conformada por nueve artículos, fue expedida por el Congreso de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales.
En el artículo primero -disposición legal que no ha sido objeto de revisión de constitucionalidad por parte de la alta corporación judicial-, estableció el siguiente supuesto fáctico: “Artículo 1º. El cónyuge supérstite, el compañero o compañera permanente y los hijos menores o los mayores incapacitados física o mentalmente y de manera permanente, de un funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público que muriere como consecuencia de homicidio voluntario, durante el desempeño de su cargo y sin haber cumplido el tiempo de servicio requerido por la Ley para adquirir el derecho a la pensión de jubilación, tendrá derecho a una pensión vitalicia del 75%, del sueldo o salario que devengaba al momento de su muerte” Según se lee, son cuatro los requisitos exigidos por el legislador para conceder esta prestación, que como el epígrafe de la Ley lo titula, corresponde a una pensión vitalicia de condiciones especiales, concedida siempre y cuando se compruebe: i) que el beneficiario acredite su condición de cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, hijo menor o hijo mayor incapacitado física o mentalmente y de manera permanente; ii) que el causante ostentara la condición de funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público; iii) que el fallecimiento fuera consecuencia de homicidio voluntario y durante el desempeño de su cargo; iv) que el causante no hubiera cumplido con el tiempo de servicio exigido en la Ley para el reconocimiento de la pensión de jubilación. El artículo 2° ídem, si fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-309 de 1996 al disponer: “Declarar inexequibles las expresiones "o cuando la viuda contraiga nuevas nupcias o haga vida marital" del artículo 2 de la Ley 33 de 1973;
"o cuando contraiga nuevas nupcias o haga vida marital" del artículo 2 de la Ley 12 de 1975; y "por pasar a nuevas nupcias o por iniciar nueva vida marital" del artículo 2 de la Ley 126 de 1985.”. En esta ocasión, la alta corporación conformó la unidad normativa entre estas disposiciones, como quiera que la demanda fue interpuesta únicamente contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 33 de 1973.
Los restantes artículos que conforman la Ley 126 de 1985 regulan entre otros aspectos los siguientes: el artículo 3º dispuso que la liquidación de la pensión vitalicia especial, tendría en cuenta todos los factores salariales utilizados en una pensión de jubilación ordinaria; el artículo 4º dispuso que sería la Caja Nacional de Previsión la que asumiría la cancelación de esta prestación cuyo reconocimiento debería hacerse en el término de un (1) mes luego de recibida la documentación respectiva; el artículo 5º señaló que la cuota del beneficiario que falleciere acrecerá a la de los sobrevivientes; el artículo 6º previó la incompatibilidad entre la pensión vitalicia especial con la pensión ordinaria de jubilación, mientras que el artículo 7º señaló que en lo no previsto en esta legislación se aplicarían las normas de la pensión ordinaria de jubilación y el artículo 9º dispuso que esta Legislación comenzaría a regir a partir de su sanción. Ahora bien, el artículo 8º de la legislación analizada dispuso: “Esta Ley se aplicará a los beneficiarios de los miembros de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que hubiere fallecido como consecuencia del asalto iniciado el seis de noviembre del presente año, contra el Palacio de Justicia.” Si bien es cierto, de acuerdo con el tenor literal de la norma transcrita se puede interpretar que los destinatarios de la pensión vitalicia especial únicamente serían, los beneficiarios de los miembros de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que hubieren fallecido como consecuencia del asalto al Palacio de Justicia en noviembre de 1985, lo cierto es que el espíritu del legislador no fue restrictivo al lúgubre acontecimiento sino que lo extendió a otros sucesos, dada la difícil situación de orden público que atravesaba en dicha época el territorio nacional y el riesgo que afrontaban los empleados de las entidades ya citadas.
Esta corporación concretamente la Subsección A de esta Sección[17], al resolver la apelación interpuesta contra la sentencia del 28 de agosto de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por Nidia Nury Arango García contra Cajanal, decidió confirmar este fallo al encontrar acreditado que el causante Jaime Armando Prieto Ortiz había fallecido el 7 de agosto de 1993 cuando prestaba sus servicios a la Fiscalía General de la Nación y, que su deceso fue consecuencia de lesiones producidas por proyectiles de arma de fuego.
En el citado fallo se dijo: “Sin duda alguna, fue la intención del legislador, al expedir la Ley 100 de 1993, preservar la prestación consagrada en la Ley 126 de 1985 en los mismos términos y condiciones que allí se establecieron. Por ello no señaló condicionamiento alguno, ni exigencia adicional para su reconocimiento. Se trata de una pensión especial independiente de los regímenes generales, inspirada en la salvaguarda del derecho de quienes hallaran obstáculo para acceder al mismo en condiciones normales” (subrayado nuestro) Repárese que el acontecimiento que dio lugar a la pensión vitalicia especial en el caso analizado en el precedente del año 2010, no se relaciona con el holocausto del palacio de justicia del año 1985.
Del mismo modo en la citada providencia se hizo un juicioso recuento de otros precedentes de esta Sección, que resultan ilustrativos al caso en estudio: “Esta Sala, en sentencia del 6 de febrero de 2003, respecto de la pensión contenida en la anterior disposición, dijo: “Esta singular prestación quedó incólume con la expedición de la Ley 100 de 1993, al ser objeto de exclusión del novedoso sistema de seguridad social.
Sobre el particular prescribió el artículo 279, lo siguiente: “( ) Parágrafo 3. Las pensiones de que tratan las leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de 1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados.” De manera que la Ley 126 de 1985 conserva integralmente su vigencia. Examinará la Sala si tiene aplicación en el presente asunto litigioso.
“Ciertamente, la referida ley estipuló una especial prestación para la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público, como una forma de retribuir a los miembros del núcleo familiar de aquellos servidores que, en virtud del ejercicio de tales funciones públicas, se constituyeran en víctimas de homicidio voluntario. La norma consignó su aplicación para quienes no hubieren cumplido el tiempo de servicio requerido, con el fin de dar la cobertura prestacional a quienes no se hallaran dentro de la figura de la sustitución pensional, pues sabido es que para ello se requería que el causante tuviera cumplidos 20 años de servicios.
Pero los alcances de la disposición que se analiza no pueden precisarse, sin embargo, en forma restrictiva tal que sólo en ese evento pudiera otorgarse la prestación, por cuanto de lo que se trata es de discernir el derecho que pretendió amparar; la génesis de la norma y su sentido finalista, que no fue otro que el de amparar a los beneficiarios allí descritos, que de otra manera quedarían por fuera de la cobertura pensional, al no causarse ésta dentro de otros supuestos descritos en el régimen prestacional.
Es pertinente la cita de uno de los apartes de la ponencia que de esta ley fue presentada para primer debate. Allí se expresó: “Las diferentes situaciones de inseguridad que viene atravesando el país ha golpeado lo más sagrado de nuestras instituciones democráticas, entre ellas, el poder judicial, habiendo sido víctimas de atroces homicidios algunos servidores judiciales, precisamente por aplicar en estricto derecho las normas que regulan la Administración de Justicia de esta querida y sufrida patria, y que constituye el pilar para el mantenimiento del orden social y la defensa del sistema democrático que nos rige.
En razón de que el único patrimonio que poseen los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, lo constituye su salario, cuando ocurren tragedias lamentables como las narradas anteriormente y la que recientemente acabamos de vivir con la cruenta toma del Palacio de Justicia, las familias de estas víctimas quedan en la más absoluta desprotección económica sin recursos para continuar prodigándose las más elementales condiciones de subsistencia, circunstancia que debe llevarnos a tomar medidas no solamente que prevengan el alto grado de inseguridad que nos rodea sino también las que reparen en parte el daño causado cuando manos criminales, producto de la crisis de valores que estamos sufriendo, atenta contra la vida de los administradores de justicia.”[18] Y en sentencia del 19 de marzo de 1998, proferida dentro del proceso No. 9886, en el que se discutió la aplicabilidad de esta ley, precisó: “Es igualmente cierto que la Ley 126 de 1985, en su artículo 1°, permite el acceso a la pensión especial de jubilación, cuando la muerte ocurre en las condiciones que ella prevé, esto es, homicidio voluntario, siendo enfática en señalar que, si no se ha cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley, se hace acreedor a la prestación, es decir, se habilita este requisito.
Debe observarse que, de no interpretarse armónica, lógica, sistemática, histórica, genética y teleológicamente las anteriores disposiciones, frente a los objetivos y finalidades de la Ley 126, que previamente se han explicado, quedaría un gran sector que habiendo perdido la vida en esas circunstancias no están siendo protegidos, como lo sería el caso de quien no haya cumplido el requisito de la edad, y sea víctima del homicidio, lo cual, no solo es contrario a los fines perseguidos por la ley y a la protección que se quiso dar de este tipo de servidores, sino, a los principios generales consagrados por la Ley 100, como son la eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, etc. y por la misma Constitución Política en sus artículos 48 y 53.
La actividad judicial en el presente evento, debe desplegar un método que permita determinar la voluntad del legislador, en orden a que lo establecido por él cumpla su real objetivo y tome cuerpo material, que no es otra cosa que brindar a la familia desahuciada del funcionario de la Rama Judicial o del Ministerio Público (en el que, se reitera, Carlos Gónima López prestó sus servicios), fallecido en circunstancias angustiosas, irritantes y desoladoras una contribución económica que tolere subsistir en un estado púdico, concurrente con la dignidad del cargo que aquél desempeñaba.
De suerte que es preciso analizar la situación teniendo en cuenta las raíces, el origen y el significado del texto; la posición y conexión del instituto jurídico en comento en el complejo normativo; la ratio legis, el telos del precepto, con lo cual se concluye que cuando el respectivo servidor público fallece en las circunstancias que se han expuesto, tanto la edad, como el tiempo de servicio, son requisitos que quedan habilitados, para acceder a la prestación comentada.
Por ello se estima que el hecho de que Carlos Gónima López hubiera nacido el 16 de octubre de 1946 (folio 1), esto es, que para la fecha de su magnicidio contara con algo más de cuarenta y dos (42) años, no constituía óbice para que a su esposa se le reconociera el derecho reclamado”. (subrayado fuera de texto) Según los apartes transcritos de las providencias proferidas por esta Sección relacionadas con procesos en los que está en discusión el reconocimiento de la pensión vitalicia especial de la Ley 126 de 1985, no cabe duda que se le ha otorgado la condición de una pensión de sobrevivientes especial, prevista únicamente para los beneficiarios de funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, siempre y cuando cumplan los restantes requisitos exigidos en el artículo 1° ídem, con la prevención de que no se circunscribe a los beneficiarios de los funcionarios de quienes hayan fallecido en los hechos luctuosos del Palacio de Justicia acaecidos en el año 1985, pues vía jurisprudencial se ha extendido a sucesos aislados, siempre y cuando el funcionario haya fallecido en el desempeño de su cargo bien al servicio de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público. 2.3.
Concepción legal y marco normativo de la institución del Ministerio Público La Carta Política en el artículo 118 prescribe: “ARTICULO 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.
Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.” Por su parte el artículo 275 ídem dispone: “El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público.” Mientras que el artículo 280 ibídem señala: “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.” Si se lee con atención el artículo 118 constitucional no define qué es el Ministerio Público, pero sí menciona cuál es su función. Por su parte, esta preceptiva evidencia que la intención del Constituyente de 1991, fue la de reconocer el ejercicio del Ministerio Público, a nivel institucional y personal en cabeza del: Procurador General de la Nación, del Defensor del Pueblo, los procuradores delegados y los agentes permanentes ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la ley.
Siendo así, no cabe duda que los persones municipales ejercen el Ministerio Público, pero a título personal mas no institucional de la entidad como tal. El aporte jurisprudencial ha sido importante para encontrar el alcance de lo que implica dicho ejercicio en cabeza de esta clase de servidores públicos. Es así como la Corte Constitucional en la sentencia C-223 de 1995 consideró: “El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo.
La norma del art. 280 de la C.P. se aplica única y exclusivamente a quienes tienen el carácter de agentes del Ministerio Público dependientes del Procurador, los cuales actúan de manera permanente con fundamento en las atribuciones señaladas en la Constitución y la ley ante los magistrados y jueces que ejercen la función jurisdiccional.” (subrayas y negritas fuera de texto) De acuerdo con el precedente jurisprudencial transcrito, si bien es cierto el personero municipal es agente del ministerio público, no es en sentido estricto un delegado inmediato del Procurador General de la Nación –contrario a los procuradores delegados y agentes permanentes ante las autoridades jurisdiccionales-, a pesar de que ejerce funciones propias del ministerio a nivel territorial.
Tan ello es así que el personero municipal, no pertenece a la estructura ni a la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, por cuanto es un funcionario del orden municipal elegido por el concejo respectivo[19]. Sobre el particular la sentencia C-431 de 1998 consignó lo siguiente: “La Constitución política sí faculta a los personeros para ejercer funciones de Ministerio Público, no obstante, no haberlo consignado en forma expresa cuando se refirió a la estructura de dicho organismo, pues como se desprende del precepto antes citado, lo hizo en el acápite correspondiente a la organización general del Estado.
(…) Ya esta Corporación, al interpretar armónicamente las disposiciones constitucionales que se refieren en conjunto a la institución del Ministerio Público, había tenido oportunidad de señalar que tales funciones -las del Ministerio Público- corresponde cumplirlas a todos los órganos institucionales y personales que aparecen consignados en el artículo 118 de la Carta Fundamental” (subrayado nuestro) Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió concepto el 19 de septiembre de 2017 en el que al responder una consulta relativa a si los personeros municipales pertenecen o no al Ministerio Público, conceptuó lo siguiente: “En conclusión, el Ministerio Público es un órgano de control autónomo e independiente, que no se identifica con una única entidad orgánica y funcionalmente homogénea, dado que las funciones están asignadas a un sin número de instituciones y personas que no necesariamente dependen unos de otros, entre los que se encuentran los personeros municipales, quienes son empleados del orden municipal, elegidos por el concejo municipal, pero sujetos funcionalmente a la dirección suprema del Procurador General de la Nación, en virtud de la coordinación y articulación que debe imperar en el ejercicio de las funciones de Ministerio Público.
Los personeros como servidores públicos del orden municipal pertenecen a la estructura orgánica y funcional de las respectivas personerías, organismos que forman parte del nivel local pero no pertenecen a la administración municipal, y por ser las personerías parte del nivel municipal el salario y prestaciones sociales del personero se pagan con cargo al presupuesto del municipio, de conformidad con el artículo 177 de la Ley 136 de 1994”.
(subrayado nuestro) Según el concepto precedente que sigue la orientación trazada por la Corte Constitucional, el personero municipal ejerce el ministerio público a nivel de la respectiva entidad territorial, como servidor público del orden municipal que dirige la respectiva personería como organismo de control, que a pesar de formar parte del nivel territorial no pertenece a la respectiva administración local.
Resulta pertinente tener presente la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que en el capítulo XI de los artículos 168 al 182 regula lo relativo a los personeros municipales. En el artículo 168 ídem prescribe: “Personerías. Las personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el municipio y cuentan con autonomía presupuestal y administrativa.
Como tales, ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confiere la Constitución Política y la ley, así como las que les delegue la Procuraduría General de la Nación. Las personerías contarán con una planta mínima de personal conformada por el personero y un secretario” (subrayado fuera de texto) El artículo 169 ibídem señala: “Naturaleza del cargo.
Corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.” Llama la atención el artículo 178 ídem que establece: “El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes (…)” (destacado nuestro) Según se observa, las anteriores normativas regulan la figura del personero municipal como servidor público que detenta funciones de Ministerio Público a nivel de su respectiva entidad territorial, siendo extensiva dicha competencia a las personerías según el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, pero la Sala precisa que se ha de entender que se circunscribe el ejercicio del Ministerio Público a su titular no extensivo a los dependientes del personero municipal o distrital según el caso. 2.4.
Resolución del caso concreto de acuerdo con los hechos probados en el expediente a la luz de la normatividad y jurisprudencia analizada En el sub judice, la señora Noralba Cano García concurrió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos tanto por el municipio de Medellín como por la Ugpp que le negaron la pensión vitalicia especial prevista en la Ley 126 de 1985.
Es así como, mediante Resolución Número 383 de septiembre 28 de 1992 el departamento de personal del municipio de Medellín, le negó la pensión especial de jubilación de la Ley 126 de 1985 a la señora Noralba Cano García, al considerar que su cónyuge señor Francisco Javier Sánchez Aguilar había laborado 1.113 días durante el periodo comprendido entre el 24 de abril de 1989 y el 30 de mayo de 1992 en la Personería de Medellín, pero que durante su desempeño como Topógrafo no ejerció las funciones propias de los agentes del Ministerio Público, por lo que dicha circunstancia impedía el cumplimiento de los requisitos exigidos por la citada legislación[20].
Por su parte, en el Auto ADP 003927 del 14 de abril de 2014 NOT 169354 la Ugpp negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante, toda vez que el causante para el momento del fallecimiento no contaba con el tiempo de servicio requerido para acceder a la prestación reclamada, que era la de la Ley 126 del 27 de diciembre de 1985 legislación que no podía ser aplicada a esta reclamación, por cuanto dicho funcionario al momento de su fallecimiento no era un funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional ni del Ministerio Público[21].
En efecto obra en el expediente copia del registro civil de matrimonio entre el señor Francisco Javier Sánchez Aguilar y la señora Noralba Cano García, llevado a cabo el 14 de septiembre de 1979 protocolizado ante la Notaría Once de Medellín[22]. También se cuenta con el registro de defunción N° serial 1160367 que acredita que el día 31 de mayo de 1992 en el municipio de Medellín, falleció el señor Francisco Javier Sánchez Aguilar cuya causa del deceso fue: laceraciones encefálicas P.A.F.[23] Concordante con la anterior prueba, figura la certificación de junio 12 de 1992 proferida por la Juez Setenta y Cuatro de Instrucción Criminal Permanente de Medellín, en la que dijo: “Que este despacho judicial, en fecha mayo 31 de 1992, diligenció el levantamiento de la persona que en vida respondía al nombre de: FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ AGUILAR, de 36 años de edad, natural de Medellín, hijo de Francisco y Carmen Emilia, casado, Topógrafo del municipio de Medellín, casado como su estado civil.
Dicha diligencia se practicó en una finca del Barrio Picacho, parte alta, bajo el acta número 974. La muerte del citado señor fue violenta. Heridas producidas con arma de fuego”.[24] Coherente con la anterior certificación, figura la expedida por el Médico Legista del Instituto de Medicina Legal de Medellín el 17 de junio de 1992, en la que consignó: “El día 31 de mayo de 1992, fue practicada diligencia de Necropsia al cadáver de: FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ AGUILAR.
Su deceso obedeció Al LACERACIÓN ENCEFÁLICA POR PROYECTIL DE ARMA DE FUEGO”[25] Figura también en el plenario, certificación laboral expedida el 31 de mayo de 2012 por el municipio de Medellín que dice: “El señor Sánchez Aguilar, prestó sus servicios a esta entidad desde el día 25 de abril de 1989 hasta el 31 de mayo de 1992, desempeñó el cargo de Topógrafo, en el Departamento de Bienes Inmuebles, de la Personería de Medellín”[26] Fue con fundamento en esta prueba documental, que el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 9 de octubre de 2019 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, al considerar entre otras razones que fueron cumplidos tres de los cuatro requisitos exigidos en el artículo 1° de la Ley 126 de 1985, siendo ellos: i) se acreditó la calidad de cónyuge sobreviviente de la señora Noralba Cano García; ii) encontró probado que la causa del fallecimiento del causante señor Francisco Sánchez Aguilar, fue como consecuencia de homicidio violento; iii) que a la fecha del fallecimiento del funcionario público no había completado los requisitos para la pensión de jubilación, entre ellos el tiempo de servicio por cuanto entre el 25 de abril de 1989 y el 31 de mayo de 1992 había completado apenas 3 años, 1 mes y 6 días de servicio al municipio de Medellín, siendo que se le exigía veinte (20) años de labores según la Ley 33 de 1985 legislación aplicable en su caso.
Respecto del último requisito exigido por el artículo 1° de la Ley 126 de 1985 para reconocer como beneficiaria de la pensión vitalicia especial a la demandante, el Tribunal Administrativo de Antioquia no lo encontró acreditado, por cuanto dadas las funciones del cargo como Topógrafo que desempeñaba el causante a la fecha de su fallecimiento al servicio de la Personería de Medellín, estas no guardan ninguna correspondencia con aquellas propias del Ministerio Público.
De allí que, a juicio de la primera instancia, “no resulta procedente extender los efectos de la Ley 126 de 1985, de manera general a todo empleado adscrito a una Personería Municipal, …pues es claro que el ejercicio de funciones de Ministerio Público radica en el caso de las personerías, exclusivamente en el Personero Municipal, dada su condición de servidor público funcionalmente sujeto a la dirección del Procurador General de la Nación.” Con fundamento en esta razón negó las súplicas de la demanda.
Inconforme con la anterior decisión, la parte activa interpuso recurso de alzada mediante el cual solicita la revocatoria del fallo impugnado al cuestionar que: i) el a quo le dio un alcance contrario a derecho al artículo 1° de la Ley 126 de 1985, al afirmar que el ejercicio de funciones de Ministerio Público radica exclusivamente en el personero municipal pero que el causante carecía de esta condición; ii) al aplicar un sistema de interpretación literal de la norma, lo que procedía era determinar si el causante era o no trabajador en función de la Personería Municipal de Medellín para la fecha de su fallecimiento, de lo cual no existe duda alguna; iii) el a quo ignoró el precedente trazado por la Subsección A de esta misma Sección del 25 de noviembre de 2010[27], al estudiar el alcance de la Ley 126 de 1985; iv) respecto de la aplicación de la ley en el tiempo afirmó que fue a partir del artículo 168 de la Ley 136 de 1994, que se le otorgó a las personerías autonomía presupuestal y administrativa, pero que a la luz del artículo 1° de la Ley 25 de 1974[28], las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público, mientras que el artículo 118 de la Carta Política consignó que dicho ministerio estaría conformado por el personero municipal y por los demás funcionarios que determine la ley; v) para la fecha de fallecimiento del causante el día 31 de mayo de 1992, la Personería de Medellín era una dependencia administrativa del municipio y contaba con una planta de personal en la que el causante prestaba sus servicios, por lo que sin duda era Ministerio Público de allí que pidió la aplicación ultractiva de la ley, en virtud del principio de favorabilidad y que; vi) no se puede confundir el momento de la causación o consolidación del derecho con el de su reconocimiento por lo que solicitó la aplicación de la intangibilidad de los derechos adquiridos.
Luego de efectuado el anterior recuento fáctico y procesal del presente control de legalidad, la Sala se dispondrá a resolver en concreto los motivos de disenso esgrimidos por el apoderado de la demandante. 2.4.1. Imposibilidad jurídica de extender la pensión vitalicia especial de la Ley 126 de 1985 a funcionario o empleado que no ostente el ejercicio de funciones de Ministerio Público Sea lo primero advertir que en vista de que el fallecimiento del causante y ex cónyuge de la demandante señor Francisco Javier Sánchez Aguilar ocurrió el 31 de mayo de 1992 según la prueba documental ya relacionada, se debe resolver la inconformidad planteada por la accionante contra el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, a la luz de las previsiones superiores de la Carta Política de 1991 y de la Ley 136 de 1994 legislación analizada en el acápite 2.3. de esta providencia, no obstante, le prestación reclamada por la señora Noralba Cano García se encuentra consignada en la Ley 126 de 1985.
Así las cosas, resulta improcedente acoger el argumento de censura relativo a la aplicación del artículo 1° de la Ley 25 de 1974 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre la organización y funcionamiento del Ministerio Público”, como quiera que la legislación vigente que sirve de pauta para resolver el fondo del debate jurídico, es la consignada en la Carta Política de 1991 y en la Ley 136 de 1994, resultando inocuo considerar -como lo hace el apelante- que, fue a partir de esta legislación que se le otorgó a las personerías autonomía presupuestal y administrativa.
Es así como, entiende la parte demandante que para la fecha del fallecimiento de su cónyuge el día 31 de mayo de 1992, la Personería de Medellín era una dependencia administrativa del municipio y contaba con una planta de personal en la que el causante prestaba sus servicios y, que, por este simple hecho de la vinculación laboral con esta entidad de control municipal, el causante detentaba funciones de Ministerio Público.
Para la Sala, bajo esta errada óptica es que desde ya se anuncia la confirmación en forma parcial del fallo de la primera instancia –pues se revocará la condena en costas-, al ser improcedente acoger la anterior tesis de la demandante ni siquiera en virtud del principio de favorabilidad ni por estar en discusión una prestación pensional, cuando lo cierto es que infortunadamente la señora Noralba Cano García no acreditó uno de los requisitos exigidos en la Ley 126 de 1985 para ser reconocida como beneficiaria de la pensión vitalicia especial.
De allí que, contrario a lo afirmado por el impugnante, el Tribunal de primera instancia no efectuó una errada interpretación del artículo 1° de la Ley 126 de 1985, al afirmar que el ejercicio de funciones de Ministerio Público radica exclusivamente en el personero municipal pero que el causante carecía de esta condición, pues en su sentir bastaba con que se acreditara que el causante había sido funcionario de la Personería Municipal de Medellín. Esta Sala de subsección, con fundamento en el análisis legal y jurisprudencial efectuado en el acápite 2.3. ut supra, coincide con el a quo en el sentido de que el señor Francisco Javier Sánchez Aguilar q.e.p.d. a pesar de haber laborado en la Personería de Medellín de lo cual no existe discusión alguna, dadas las funciones del empleo desempeñado no se le puede considerar como un funcionario que desempeñó funciones propias del Ministerio Público requisito exigido por la Ley 126 de 1985.
Según se analizó en precedencia, el espíritu del legislador al expedir la legislación que reguló la pensión vitalicia especial, no fue otro distinto que el de favorecer a los familiares y beneficiarios legales de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, que en ejercicio de su desempeño laboral fallecieron como consecuencia del riesgo que tal rol implicó, debido a la alteración del orden público que vivía el territorio nacional.
Repárese que dicho concepto envuelve el ejercicio de la administración de justicia, por cuanto si bien es cierto son los jueces de la República quienes ostentan tal competencia[29],lo cierto es que los procuradores delegados, los agentes permanentes y los personeros municipales ejercen el Ministerio Público frente a las actuaciones adelantadas por las autoridades judiciales ante quienes actúan, según el caso.
De allí que extender tal condición a los funcionarios que integran la Personería Municipal, resulta un desacierto, máxime cuando la planta de personal de este ente de control local, no hace parte de la estructura de la Procuraduría General de la Nación. Así las cosas, la Sala llama la atención en el sentido de que no se puede confundir el hecho de laborar en el Ministerio Público con el ejercicio de las funciones propias que a dicha agencia ministerial le corresponde adelantar según la Carta Política y la Ley, enfoque erróneo que soportó la presente demanda de nulidad, por cuanto no se puede perder de vista que las funciones propias del Ministerio Público se ejercen en virtud de la ley.
Y es que de acuerdo con el documento aportado en la demanda por la parte activa, elaborado por el Departamento de Organización y Métodos de la División de Organización y Sistemas del Municipio de Medellín, se observa lo siguiente[30]: “CÓDIGO DE OFICIO: 28020 NOMBRE DEL OFICIO: TOPÓGRAFO DE PRIMERA DEPENDENCIA (S): PERSONERÍA MUNICIPAL, DEPARTAMENTO DE BIENES INMUEBLES MUNICIPALES.
FUNCIÓN BÁSICA: Es directamente responsable ante el respectivo jefe, por atender a la correcta ejecución de los trabajos topográficos que se le encomienden. FUNCIONES ESPECÍFICAS: 1. Atender a los trabajos de levantamiento de perfiles para la obtención en los proyectos de vías, coberturas y canalizaciones. 2. Localizar los ejes para los proyectos citados en el numeral anterior. 3.
Atender a los trabajos de replanteo para localización de edificaciones, cesión de vías y chaflanes. 4. Realizar los levantamientos horizontales necesarios para hacer mensuras de terrenos. 5. Indicar a los Cadeneros la forma como deben ejecutar su trabajo y controlar que los lleven a cabo, según las instrucciones dadas. 6. Controlar el buen manejo del equipo de topografía y procurar por mantenerlo en perfectas condiciones de servicio. 7.
Informar diariamente al respectivo jefe sobre las labores realizadas en la jornada de trabajo. 8. Llevar en forma técnica las carteras y velar por mantenerlas debidamente limpias y ordenadas. 9. Realizar el cálculo de áreas. 10. Desempeñar las demás funciones propias de su cargo y que le sean encomendadas por su inmediato superior. (…)” Cotejado este documento con la certificación laboral expedida por el municipio de Medellín en la que constató que el señor Sánchez Aguilar Francisco Javier, prestaba sus servicios en dicha entidad desde el 25 de abril de 1989 en el cargo de Topógrafo[31], el causante ejerció las funciones propias de este empleo a nivel administrativo dentro de la entidad territorial, que fue la dependencia que acudió en ejercicio del derecho defensivo de la Personería de Medellín. Y es que no se requiere de mayor esfuerzo interpretativo para advertir, que las funciones desempeñadas por el cónyuge fallecido de la señora Noralba Cano García en la Personería de Medellín arriba enlistadas, no se circunscriben a las que de suyo realizan los delegados del Procurador General de la Nación como agentes del Ministerio Público, siendo ellas las del artículo 118 superior reproducidas en idénticos términos en el artículo 169 de la Ley 136 de 1994: al prescribir: “Naturaleza del cargo.
Corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.” En vista de que para el caso de las personerías municipales, el ejercicio de las funciones de Ministerio Público se le reconoce a título personal a quien funge como Personero Municipal, es decir, como el servidor público que funcionalmente está sujeto a la dirección del Procurador General de la Nación, en las voces del artículo 168 de la Ley 136 de 1994[32], no es dable extender dicha condición a quien en su oportunidad ocupó un cargo de naturaleza eminentemente administrativa como lo era el de Topógrafo desempeñado por el cónyuge de la demandante.
La Sala destaca que, si bien es cierto, el causante laboró en la Personería de Medellín y por ello se le podría reconocer que trabajó en el Ministerio Público, dicha circunstancia no agotó como tal el ejercicio de la promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas, siendo estas las labores que implican el ejercicio del Ministerio Público.
De allí que no resulta suficiente sostener que por el hecho de pertenecer al órgano de control municipal se le extienda su condición de empleado o funcionario del Ministerio Público a un empleado de la Personería, por cuanto el baremo a tener en cuenta es que el funcionario esté funcionalmente sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación en virtud de la coordinación y articulación que debe imperar en el ejercicio de las funciones de Ministerio Público, supuesto que no se cumple en el caso de un Topógrafo al no actuar ante ninguna autoridad judicial.
Ahora bien, por el hecho de que el Tribunal de primera instancia no se hubiera pronunciado sobre el precedente trazado en la sentencia del 25 de noviembre de 2010[33] proferida por al Subsección A de esta Sección, ello no hace perder solidez a la decisión adoptada de negar las pretensiones de la demanda, por cuanto en el caso analizado en dicha oportunidad, se concedió la pensión vitalicia especial a la viuda de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación cuyo deceso fue como consecuencia de lesiones producidas por proyectiles de arma de fuego, cuando ejercía las funciones propias de su cargo en el año 1993, por lo que no cabe duda que si cumplió el requisito exigido por la Ley 126 de 1985 al tratarse de un funcionario de la Rama Judicial.
Resultan las anteriores razones suficientes para no acoger los restantes argumentos de inconformidad relativos a la aplicación del principio de favorabilidad, al reconocimiento de los derechos adquiridos –que en el presente caso no se observan-, ni a la condición de un derecho cierto e indiscutible como lo es el derecho pensional reclamado, debido al incumplimiento de uno de los requisitos objetivos exigido por la Ley 126 de 1985.
Es pues con fundamento en las anteriores consideraciones que los argumentos de la apelación no son acogidos en sede de segunda instancia, motivo suficiente para confirmar la sentencia del 9 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, salvo la condena en costas que se revocará tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Sobre la condena en costas Con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Como quiera que la Sala no observa en la actuación de la parte demandante haya estado prevalida de actos temerarios que evidencien mala fe o dilación en el trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuesta por el Tribunal de primera instancia y por las mismas razones se abstendrá de imponerlas en esta instancia, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, salvo el numeral segundo de la parte resolutiva que condenó en costas a la parte demandante, con fundamento en las razones esgrimidas en la parte considerativa de este fallo.
SEGUNDO: Sin condena en costas a la parte vencida, según se dijo en precedencia.
TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Folios 1-9 [2] Folios 70-78 vuelto [3] Folios 96-98 [4] Folios 115-119 vuelto CD folio 121 [5] Inexistencia de causa legal que obligue el reconocimiento solicitado;
Buena Fe e inexistencia de la obligación [6] Folios 151-161 [7] Folios 163-177 [8] M.P. Luis Rafael Vergara Quintero no citó el radicado [9] “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre la organización y funcionamiento del Ministerio Público” [10] “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988” [11] Sentencias C-147 de 1997 y SU-416 de 2016 [12] Visible a Índice 13 SAMAI [13] Índice 14 SAMAI [14]
ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE ADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) [15] folios 36-37 [16] Folio 84 [17] Sentencia del 25 de noviembre de 2010 radicación número: 54001 23 31 000 1999 01220 01(0334-09) M.P. Luis Rafael Vergara Quintero [18] Expediente No. 730/01, actor: Dora Beatriz Vásquez de García, M. P. Nicolás Pájaro Peñarada [19] Según el artículo 313 de la Carta Política que dice: Corresponde a los concejos: (…) 8.
Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. [20] Folio 84 [21] Folios 36-37 [22] Folios 14 -15 [23] Folio 16 [24] Folio 22 [25] Folio 23 [26] Folio 26 [27] M.P. Luis Rafael Vergara Quintero no citó el radicado [28] “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre la organización y funcionamiento del Ministerio Público” [29]
ARTÍCULO 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar y la Jurisdicción Agraria y Rural. (…) [30] Folio 20 [31] Folio 19 [32]
ARTÍCULO 168. Personerías. Las personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el municipio y cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. Como tales, ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confiere la Constitución Política y la ley, así como las que les delegue la Procuraduría General de la Nación. Las personerías contarán con una planta mínima de personal conformada por el personero y un secretario.
Artículo modificado por el Artículo 8 de la Ley 177 de 1994 que posteriormente fue derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. [33] M.P. Luis Rafael Vergara Quintero no citó el radicado