Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Actor: JUAN BAUTISTA CUMBE TRUJILLO Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal quinta del artículo 250 del CPACA.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan Bautista Cumbe Trujillo1, contra la sentencia expedida el 9 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del medio de control de nulidad simple con radicado nro. 41-001-33-33-003-2018-00398-02, por medio de la cual: (i) se confirmó el auto del 10 de marzo de 2020, proferido en audiencia inicial por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Neiva -declaró la falta de legitimación en la causa frente al Concejo Municipal de Rivera - Huila- y (ii) se confirmó el fallo del 31 de mayo de 2021, por el que el citado juzgado negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), Juan Bautista Cumbe Trujillo, actuando en nombre propio, presentó demanda en contra del municipio de Rivera Huila - Concejo Municipal, en la que solicitó2: «DECLARE LA NULIDAD del Acuerdo No. 022 aprobado el 22 de diciembre de 2017, por el Concejo Municipal de Rivera Huila, por ser violatorio de la Constitución y de la Ley como en su oportunidad se explicará y demostrará, y cuyo contenido, suministrado por la misma corporación, se allega con la presente.
En consecuencia, que en firme la anterior determinación, sea de inmediato comunicada formalmente al Representante legal del Municipio de Rivera, para los fines pertinentes». 1 Abogado y quien actúa en nombre propio. 2 Índice 23 de Samai. C01 Principal 001 CuadernoNo1. Págs. 2 a 14. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Invocó la vulneración de los artículos 29 y 338 de la Constitución Política (CP), 7 de la Ley 819 de 2003 y, 2.1.2.1 y 2.1.2.2 del Decreto 1625 de 2016.
Artículos 338 de la CP y 2.1.2.1 del Decreto 1625 de 2016. El 13 de diciembre de 2016, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Huila expidió la Resolución nro. 41-000-041, ordenando al municipio de Rivera la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados pertenecientes a la zona urbana, rural y centros poblados del municipio, precisando que los avalúos resultantes entrarían en vigencia a partir del 1º de enero de 2017.
El 22 de diciembre de 2017 el concejo municipal aprobó el Acuerdo 022 mediante el cual modificó parcialmente el Acuerdo 08 de 2015, adoptando 3 rangos tarifarios propuestos por el alcalde, el 2, 5 y 5.5, aplicables sobre ese nuevo avalúo para las vigencias fiscales de 2018 y siguientes. Con la expedición del Acuerdo 022 de 2017, se desconoció el artículo 338 de la CP, en armonía con el artículo 2.1.2.1 del Decreto 1626 de 2016, toda vez que ante un hecho nuevo -avalúo catastral-, le correspondía al Concejo Municipal de Rivera determinar la tarifa del tributo por medio de la aprobación y puesta en vigencia del acuerdo, por lo que no podía acudirse a la figura de la modificación para aplicar un acuerdo anterior, todo porque, el ordenamiento jurídico no autoriza la fijación de tarifas mediante la aplicación ultractiva de la norma.
Artículo 29 de la CP y falta de motivación. Puso de presente que el Acuerdo 022 de 2017, siendo una manifestación de la voluntad de la administración, carece de la debida motivación por parte del alcalde y del concejo municipal. En la solicitud y exposición de motivos dirigida por el alcalde al concejo municipal no se sustenta: «a) Por qué razón y a esa fecha (9 de diciembre de 2017), acude a la figura de la modificación del Acuerdo 08 de noviembre 25 de 2015, y no presenta, teniendo la facultad legal para hacerlo, el proyecto de Acuerdo con el cual se acogieran y determinaran todas y cada una de las tarifas previstas en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, como si se lo ilustra el mismo documento cuya modificación procura? […] b) Cuál es el marco normativo que lo autoriza como Alcalde Municipal para proponer esa modificación al Acuerdo 08 de 2015; c) Cuál es la razón para plantear la aprobación de tan solo 3 rangos tarifarios, y desatender a los demás señalados en el Artículo 23 de la Ley 1450 de 2011; d) Por qué los elevados porcentajes de descuento, ciertamente no conocidos en la historia tributaria de los municipios colombianos, y cuáles son los motivos de extender las fechas del pago del impuesto para el 30 de marzo y el 30 de junio de 2018? Cuáles son las normas que autorizan uno y otro aspecto?»3.
Agregó que no se exteriorizan los fundamentos de la expedición del referido acuerdo, ni en el Acta de la Comisión de Presupuesto del concejo municipal, reunida el 12 de diciembre de 2017, como tampoco en las actas de la primera y segunda sesión. Artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Con la expedición del aludido acuerdo, se concedieron unas rebajas del 40% y 30% del valor a pagar por concepto del impuesto predial, según los contribuyentes cumplieran la obligación el 30 de marzo o el 30 de junio de 2018. 3 Índice 23 de Samai.
C01 Principal 001 CuadernoNo1. Pág. 6. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Se incurrió en un vicio de fondo, toda vez que, en el proyecto de acuerdo, en la solicitud del alcalde, en la exposición de motivos, el informe de ponencia para el segundo debate y en las actas elaboradas con ocasión de las sesiones, se advierte que no se hizo un análisis del impacto fiscal de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, norma que es de imperativo cumplimiento y, no meramente formal y facultativo. 2.
Contestación de la demanda El municipio de Rivera se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente4: El acuerdo demandado se ajustó a la ley, y no se evidencia la supuesta infracción normativa, por cuanto fue expedido conforme al régimen jurídico para la fijación de las tarifas aplicables para el cobro del impuesto predial.
Afirmó que de la confrontación del Acuerdo 08 de 2015 y del Acuerdo 22 de 2017, resulta más favorable para la comunidad lo previsto en el artículo 3 de este último - acto demandado-, porque se disminuyeron las tarifas, se extendieron los plazos para el pago y se estableció un descuento por pronto pago. Lo pretendido por el actor sin justificación es unir al acuerdo impugnado los procedimientos administrativos consecuenciales -operación administrativa- a los avalúos catastrales y liquidaciones particulares del impuesto predial, que constituirían actos administrativos de contenido particular, cuya impugnación correspondería al directamente afectado.
Propuso las excepciones de: (i) motivación adecuada y soportada, (ii) presunción de legalidad del acto impugnado y (iii) la genérica. En lo que tiene que ver con el Concejo Municipal de Rivera, en la audiencia inicial celebrada el 10 de marzo de 20205, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Neiva declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con esa corporación y, por ende, la terminación del proceso frente a la misma.
Decisión que fue objeto de recurso de apelación, el que se concedió en el efecto suspensivo ante el superior6, continuándose con el trámite del proceso. 3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 31 de mayo de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Neiva decidió7: 4 Índice 23 de Samai.
C01 Principal 001 Cuaderno No1. Págs. 63 a 68. En el auto del 10 de septiembre de 2019, por medio del cual se fijó fecha para audiencia inicial, se le reconoció personería al abogado José William Sánchez Plazas, para actuar como apoderado de la entidad demandada, municipio de Rivera. Índice 23 de Samai. C01 Principal 001 CuadernoNo1. Pág. 325. 5 Índice 23 de Samai.
C01 Principal 001 CuadernoNo1. Págs. 329 a 332. 6 Índice 23 de Samai. C01 Principal 001 CuadernoNo1. Pág. 330. En el acta consta lo siguiente: «la señora Jueza, indicó que sería del caso correr traslado a los apoderados de las entidades demandadas del recurso presentado por el apoderado de la parte actora, pero como no habían comparecido omitió ese traslado.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 «PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones propuestas por el Municipio de Rivera denominadas “motivación adecuada y soportada y presunción de legalidad del acto impugnado”, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda […]». Afirmó que, al Concejo Municipal de Rivera en cumplimiento de las funciones de reglamentación no le está vedado reformar sus propios actos, toda vez que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 -modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012-, establece que, además de aquellas que le señala la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: «[…] 7.
Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la Ley»8. Los artículos 1 y 2 del Acuerdo 022 del 22 de diciembre de 2017, modificaron el artículo 34 y los parágrafos 1 y 2 del artículo 36 del Acuerdo 08 del 25 de noviembre de 2015, los que establecían las tarifas del impuesto predial unificado y los beneficios tributarios -descuentos-, respectivamente.
Advirtió que el Acuerdo 022 de 2017 reformó las tarifas para la liquidación del impuesto predial -elemento del tributo- en tanto fijó unos rangos del avalúo catastral agrupados bajo una cuantía diferente y disminuyó la tarifa por mil para cada uno de ellos, destacando que el factor aplicable en todo caso es inferior. Los parágrafos del artículo 36 modificados, así como la adición de la norma, corresponden a beneficios por pronto pago, toda vez que se amplió el término para tal efecto y el porcentaje de descuento se incrementó, lo que aplicaba a partir del 1º de enero de 2018 y solo por ese año. Por lo expuesto, concluyó que se atendió la protección constitucional del impuesto municipal, el principio de irretroactividad de la ley tributaria, las orientaciones y límites en cuanto al establecimiento de la tarifa para la liquidación, y se concedieron beneficios a los contribuyentes por el pago del tributo que, dada su favorabilidad, podía aplicarse.
De ahí que no pueda predicarse el desconocimiento de los fines del Estado, pues precisamente se dio una disminución de las tarifas respecto de las señaladas en el Acuerdo 08 de 2015, por lo que no se desvirtuó el principio de legalidad del acto demandado. Se abstuvo de condenar en costas porque el demandante no incurrió en actuaciones temerarias o dilatorias que hubiesen dificultado el desarrollo de las diferentes etapas procesales. 4.
Recurso de apelación La parte actora solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se declare la nulidad del Acuerdo 022 del 22 de diciembre de 2017, con fundamento en lo siguiente9: 7 Índice 23 de Samai. C01 Principal 004SentenciaPrimerainstancia. 8 Índice 23 de Samai. C01 Principal 004SentenciaPrimerainstancia. Pág. 7. 9 Índice 23 de Samai.
C01 Principal 010Apelación. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En la demanda no se cuestionó la facultad de los concejos municipales para reformar sus propios actos, término que junto con los de establecer o eliminar está referido a los tributos.
Tampoco se debatió sobre si era válido o no que los elementos que integran el impuesto predial sean modificados conjuntamente o por separado; no se hizo reparo alguno a la fecha de causación del impuesto predial, a la ejecutoriedad del acuerdo, a la tarifa y menos aún a su modificación por parte de la citada corporación. Lo discutido es la figura de la modificación, utilizada para la aprobación y puesta en vigencia del acuerdo demandado, la que no está permitida por los artículos 338 de la CP y 2.1.2.1 del Decreto 1625 de 2016.
Si bien en la demanda se hizo alusión a los descuentos tributarios, esto fue para alegar la ausencia de razonamiento explicativo sobre lo elevado de los mismos, al evidenciar que no se ha acogido en otros entes territoriales, argumento frente al cual el a quo no se pronunció. La sentencia de primera instancia tampoco se ocupó del reparo que se hizo frente al Acuerdo 022 de 2017 en cuanto a su iniciativa, trámite y aprobación, sin que se considerara lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, norma de obligatorio cumplimiento, aspecto que también fue señalado en la etapa de alegaciones y en la audiencia inicial. 5.
Sentencia de segunda instancia Mediante providencia del 9 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, se resolvió10: «PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del 10 de marzo de 2020, proferido en audiencia inicial por el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, mediante el cual declaró la falta de legitimación en la causa frente al Concejo Municipal de Rivera – Huila.
SEGUNDO: CONFIMAR la sentencia del 31 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva.
TERCERO: SIN condena en costas en esta instancia». Con fundamento en el inciso 8 del artículo 323 del CGP se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto proferido en audiencia inicial, mediante el cual se declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Concejo Municipal de Rivera.
Confirmó la decisión apelada porque esa corporación hace parte del municipio, pero no depende de la alcaldía ni se superpone a ella y, su ejercicio es para el funcionamiento y cumplimiento de los fines del ente territorial, siendo este el que goza de personería jurídica. Por otra parte, confirmó la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, porque del contenido de los artículos 338 de la CP y 2.1.2.1 del Decreto 1625 de 2016 no se desprende que el concejo municipal debía expedir un acuerdo para 10 Índice 14 de Samai del Tribunal Administrativo del Huila.
Exp. 41001333300320180039802. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 modificar las tarifas del impuesto predial, toda vez que no se trata de un hecho generador nuevo, en los términos de la Ley 44 de 1990 y, la base gravable del impuesto depende del avalúo catastral el cual fue determinado con fundamento en la actualización del IGAC.
Al tratarse de una renta endógena el ente territorial tiene a su cargo su administración, recaudo y control; además, está facultado para conceder exenciones tributarias, descuentos por pronto pago y adopción de tarifas preferenciales. Agregó que la tarifa del impuesto predial unificado puede ser modificada por el concejo municipal siempre y cuando obedezca a lo establecido en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 -incremento de la tarifa mínima-, sin que se advierta causal de invalidez, porque la corporación política municipal, en ejercicio de sus funciones y dentro del marco de legalidad y de sus competencias reformó las tarifas aplicables para la liquidación del impuesto predial de todos los inmuebles de su jurisdicción de manera diferencial y progresiva, estableciendo unos rangos de avalúo catastral agrupados, extendiendo las cuantías y disminuyendo la tarifa por mil para cada uno de ellos.
Destacó que el factor aplicable con el acuerdo demandado es inferior al previsto en el año 2015, precisando y actualizando en el artículo 36 el porcentaje de descuento por pronto pago, atendiendo la protección constitucional del impuesto municipal. En cuanto al aumento de los descuentos por pago del impuesto, mencionó que en la exposición de motivos del acuerdo demandado se expresó y sustentó con fundamento en el artículo 363 de la CP el alivio de la carga tributaria, estimulando el pago oportuno del tributo, por lo que para el caso era necesario ofrecer el descuento tributario dentro de los márgenes legales, dando cumplimiento a los principios de equidad y eficiencia. I. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1.
Demanda El 11 de julio de 202311, Juan Bautista Cumbe Trujillo, actuando en nombre propio y con fundamento en la causal quinta del artículo 250 del CPACA -existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación-, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia expedida el 9 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del medio de control de nulidad simple con radicado nro. 41-001-33-33-003-2018-00398-02, por medio de la cual: (i) se confirmó el auto del 10 de marzo de 2020, proferido en audiencia inicial por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Neiva -declaró la falta de legitimación en la causa frente al Concejo Municipal de Rivera - Huila- y (ii) se confirmó el fallo del 31 de mayo de 2021, por el que el citado juzgado negó las pretensiones de la demanda.
El demandante formuló las siguientes pretensiones: «1. DECLARAR la prosperidad del Recurso Extraordinario de Revisión que se interpone contra la Sentencia proferida el 9 de agosto de 2022, por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal 11 Índice 2 de Samai. ED_CORREOREM_CORREOREMISORIO(.pdf) NroActua 2. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Administrativo del Huila, dentro del proceso de Nulidad propuesto por el suscrito JUAN BAUTISTA CUMBE TRUJILLO, contra el MUNICIPIO DE RIVERA HUILA - CONCEJO MUNICIPAL, representado por su Alcalde JHON JAIRO YEPES PERDOMO o quien haga sus veces. 2.- Que como consecuencia de lo anterior, se INFIRME la misma sentencia dictada el 9 de agosto de 2022, por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, y en su lugar, este profiera el fallo en el que se ocupe realmente de los razonamientos que se expusieron en sustento de la pretensión formulada, y se acceda a la misma declarando la Nulidad del Acuerdo No. 022 aprobado el 22 de diciembre de 2017 por el Concejo Municipal de Rivera Huila, para que de esta manera impere la legalidad y este ente territorial proceda diligente y eficientemente a cumplir con su deber, evitando que continúe recibiendo perjuicio al no recaudar su impuesto predial como se lo determina la Constitución y la ley. 3.- Como Pruebas, se tenga en cuenta el Proceso en el que se profirió el fallo impugnado, que con radiación 41001333300320180039802, reposa en el archivo del Juzgado 3º.
Administrativo de Neiva». Para el efecto, se refirió al proceso de formación y actualización catastral llevado a cabo en el municipio en el año 2016 y mencionó que para el 29 de enero de 2017 se expidieron facturas para el pago del impuesto predial, aplicando de manera automática y total a esa nueva «base catastral» las tarifas fijadas en el «Acuerdo 08 de noviembre 25 de 2015», pese a las graves falencias del proceso catastral y la inconformidad de la comunidad.
El 9 de diciembre de 2017 el alcalde solicitó el trámite y aprobación del acuerdo demandado en el proceso ordinario, con la propuesta del régimen tarifario y cuantía de descuentos con sus respectivos plazos, el que presenta irregularidades en su exposición de motivos, en su trámite y aprobación, de ahí que se haya solicitado su nulidad, en consideración a la anómala actuación del alcalde y del concejo municipal.
Se refirió al trámite judicial surtido en primera y segunda instancia, destacando la decisión adoptada en relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Concejo Municipal de Rivera. En cuanto a la causal de revisión, esto es, existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, destacó que la demanda se presentó contra el municipio de Rivera - Concejo Municipal, representado por su alcalde señor Néstor Ramiro Barreiro Andrade, o quien haga sus veces; es decir, que se procedió bajo el concepto de la unidad, y no de manera disyuntiva como se afirma en el fallo que se impugna, en el que se indicó que «[d]entro de la oportunidad legal, el demandante interpone recurso de apelación, insistiendo que la demanda se dirige contra el Municipio de Rivera y el Consejo [sic] Municipal» [destacado original].
Agregó que en la contestación a la demanda no se propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, que fue declarada por el juez de instancia. Se refirió a la vulneración al debido proceso, en concreto a aquel evento en el que el funcionario ignora o desatiende una prueba legal y oportunamente aportada a la actuación, situación que se presenta en este caso y estructura la causal de revisión invocada.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En la contestación a la demanda consta que el profesional del derecho actúa en su condición de apoderado de «las entidades demandadas», según poder adjunto, otorgado por el Secretario de Gobierno Social y Comunitario del Municipio de Rivera, al que se anexó el Decreto 001 de 2016, expedido por la Alcaldía Municipal de Rivera, por medio del cual se nombró al citado secretario, el acta de posesión 001 de 2016 -a partir el 1º de enero de 2016- y el Decreto 003 del 25 de enero de 2017, también expedido por la Alcaldía Municipal de Rivera, por el cual se delegan unas funciones.
Los anteriores documentos constituyen plena prueba de que la entidad oficial demandada, en este caso, municipio de Rivera Huila - concejo municipal, estaba debidamente representada y legitimada para actuar en el proceso, es decir, hacía parte de la relación jurídica sustancial «para que el proceso se adelantara y terminara con el fallo de fondo.
O por lo menos, merecían que de su existencia y valoración se ocupara el fallador de segunda instancia. Mas tampoco procedió de conformidad, resultando este proceder violatorio de una norma superior, como es el artículo 29 de la Constitución Nacional»12. De ahí que su análisis y valoración resultaba imperativo, pues con ellos se acreditaba la improcedencia de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, lo que conduce a que se infirme la sentencia objeto de revisión y, en su lugar, «se disponga el proferimiento de un fallo en el que el juzgador como es su deber se ocupe de la prueba omitida».
Agregó que «en sano entendimiento, se interpreta que al habérsele dado entidad a la Excepción previa de Falta de legitimación en la causa por pasiva, ciertamente lo que procedía real y legalmente, era la declaratoria de terminación del proceso como lo ordenó el a-quo. Y siendo esa decisión del a- quo confirmada en segunda instancia, no existía, jurídicamente, motivo para que se continuara en la redacción y suscripción de un fallo para resolverse de fondo el asunto dada la impugnación interpuesta.
A lo sumo, se admite, en gracia de discusión, que ese proceder se hubiera agotado pero para concluir de manera coherente, en sentido inhibitorio que posibilitara la oportunidad al demandante de subsanar, en caso tal, la omisión y de acudir de nuevo a la jurisdicción. Pero no, sin razonamiento alguno sobre el particular, se profirió una sentencia de fondo con la que bien se puede hacer nugatorio el derecho fundamental de Acceso a la justicia»13.
Con la confirmación por parte del tribunal de la terminación anticipada del proceso «se está ante un pronunciamiento judicial que no ha debido nacer a la vida jurídica como decisión de fondo o de mérito, por lo que bien se estructura otra situación anormal, que además de impedir el ejercicio del derecho fundamental mencionado -se refiere al acceso a la administración de justicia-, bien se puede asumir como que también vulnera el debido proceso, y que por lo tanto genera nulidad»14.
Por consiguiente, al prosperar el recurso extraordinario e infirmarse la sentencia cuestionada, es la oportunidad para que al proferirse el nuevo pronunciamiento el ad quem lo haga real e integralmente atendiendo al contenido procesal, en especial a los fundamentos de derecho. Es claro que no se está ante una tercera instancia, pero ello no impide exponer los aspectos a tener en cuenta en la nueva decisión que se debe adoptar en la sentencia de reemplazo, en tanto el tribunal se ocupó de temas ajenos a la demanda -facultad de los concejos municipales de modificar acuerdos, potestad en materia tributaria y discusión del avalúo catastral-, por lo que se traen a colación nuevamente los fundamentos de hecho y de derecho, así como los argumentos expuestos en esa oportunidad; además, se 12 Pág. 9 de la demanda. 13 Ibidem. 14 Ibidem.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 plantean reparos frente a lo decidido por el juez de segunda instancia, en especial se destacó que: (i) se está ante un nuevo hecho generador del impuesto predial y base catastral, lo que impide que se aplique la figura de modificación del acto general, (ii) se presentaron falencias en la exposición de motivos del acuerdo demandado, para así procurar su curso y aprobación y (iii) se advierten omisiones en el trámite ante el concejo municipal.
Por otra parte, aludió a la desatención del principio de unidad de materia -art. 72 Ley 136 de 1994- que, si bien no fue invocado, le asiste obligación al juez de interpretar la demanda, destacando que no se propende por intereses particulares, sino porque el «ente territorial no continúe recibiendo perjuicios por la indebida regulación de las tarifas atinentes al cobro del impuesto predial»15.
Igualmente se refirió a reparos frente al régimen tarifario y a que la Ley 1450 de 2011, en su artículo 23 que modifica el artículo 4 de la Ley 44 de 1980, además de establecer los rangos tarifarios entre el 1 y el 16 por mil, advierte la posibilidad de que estos puedan ser superiores a este segundo límite, pero sin superar el 33 por mil, según se trate de terrenos urbanizables y no urbanizados y urbanizados no edificados, lo que no se compadece con el rango 5.5 que se fija como máximo en el acuerdo demandado.
Por último, llama la atención sobre la circunstancia que también pueda ser omitida, como ocurrió en los fallos de primera y segunda instancia, la consideración o análisis en relación con el artículo 7 de la Ley 719 de 2002. 2. Trámite procesal Mediante auto del 14 de diciembre de 202316 se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan Bautista Cumbe Trujillo en contra de la sentencia del 9 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila en el medio de control de nulidad con radicado nro. 41001-33-33-003-2018-00398-02.
En dicho proveído se ordenó la notificación al Tribunal Administrativo del Huila, al municipio de Rivera (Huila), al Concejo Municipal de Rivera, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión. 3. Intervenciones El municipio de Rivera17, actuando a través de apoderado judicial, se opuso a la solicitud de revisión, y solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario y se condene en costas al demandante.
El recurrente demandó al municipio de Rivera y concejo municipal, por ser este el órgano que expidió el acuerdo demandado, y no como lo pretende hacer ver ahora como una «unidad de materia», por lo que la decisión del juez de primera instancia, al 15 Ibidem. 16 Índice 4 de Samai. 17 Índice 12 de Samai. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 declarar de manera oficiosa la falta de legitimación en la causa por pasiva, confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, está ajustada a derecho, toda vez que dicha corporación no puede concurrir al proceso por sí sola sino a través del ente territorial.
El demandante realiza una indebida interpretación de la declaratoria oficiosa de la excepción, al considerar que esta termina el proceso en contra del municipio, pues eso solo aplica para el concejo municipal. El Tribunal Administrativo del Huila, el Concejo Municipal de Rivera y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia El recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los jueces administrativos. Por consiguiente, esta sección es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan Bautista Cumbe Trujillo contra la sentencia del 9 de agosto de 2022, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila. 2.
Legitimación en la causa Juan Bautista Cumbe Trujillo está legitimado en la causa por activa, en la medida en que fue la parte demandante en el proceso ordinario en el cual se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión que interesa en este asunto. Respecto del municipio de Rivera, se advierte que este actuó como parte demandada en el citado trámite, de ahí que se haya ordenado su notificación en el auto admisorio de la demanda. 3.
Oportunidad en la interposición del recurso extraordinario de revisión Conforme al inciso primero del artículo 251 del CPACA, el recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Comoquiera que el fallo proferido el 9 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, objeto de solicitud de revisión, quedó ejecutoriado el 14 de septiembre de 202218 y, la demanda en este proceso se presentó el 11 de julio de 202319, se concluye que se interpuso en forma oportuna. 18 Índice 47 de Samai del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Neiva.
Exp. 41001333300320180039800. Constancia secretarial del juzgado. 19 Índice 2 de Samai. ED_CORREOREM_CORREOREMISORIO(.pdf) NroActua 2. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 9 de agosto de 2022, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», a juicio del demandante, por desconocer el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 5.
Marco general del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 del CPACA establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas: (i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (ii) por los tribunales administrativos y (iii) por los jueces administrativos.
Esta corporación ha precisado20 que el recurso extraordinario de revisión es una excepción al principio de cosa juzgada, según el cual, una vez en firme una sentencia, no es procedente una nueva discusión sobre el asunto decidido. La Corte Constitucional en la sentencia C-520 de 200921 se refirió a la naturaleza de este recurso en los siguientes términos: «[…] “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido22”.23». Así pues, para que proceda este medio extraordinario de impugnación no solo es imperativo demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión y que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de febrero de 2001, proceso REV-037, C.P. Miguel Viana Patiño, del 21 de octubre de 1993, proceso REV-040, C.P. Daniel Suárez Hernández, del 1º de septiembre de 1998, proceso REV-073, C.P. Julio E. Correa Restrepo y del 27 de abril de 2004, proceso REV-194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 M.P. María Victoria Calle Correa.
Por medio de esta sentencia se declaró inexequible la expresión «dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia», contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. 22 Cita de cita: Sentencia C-680 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.2.
En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell. 23 Cita de cita: Sentencia C-004 de 2003, MP: Eduardo Montealegre Lynett. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Agréguese que esta corporación ha señalado que mediante este recurso extraordinario no es posible reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias ni subsanar posibles errores en que pudieron incurrir las partes en la demanda, en su contestación o en su actividad probatoria24. 6.
Causal invocada La parte actora invocó la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar que se emplee con la única finalidad de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia. Sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, esta corporación, en el fallo del 5 de abril de 201625, indicó que se deben cumplir dos requisitos: El primero, es que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, pues en tal caso debe alegarse por el interesado durante las oportunidades previstas en el ordenamiento procesal [art. 133 del CGP].
La anterior regla no excluye «la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso»26, correspondiéndole al interesado la carga de probar que «no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.
De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C. [hoy, artículo 134 del CGP]»27. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez.
La jurisprudencia de esta corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad de la sentencia28: 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 28 de abril de 2009, proceso REV-00116, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-00133, C.P. Enrique Gil Botero y del 2 de marzo de 2010, proceso REV-00091, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiteradas en las sentencias del 3 de marzo de 2020 y del 29 de febrero de 2024, proferidas en su orden, por la Sala Once (11) Especial de Decisión y la Sección Cuarta, proceso 11001-03-15- 000-2017-02457-00(REV) y exp. 27105, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 25 Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 26 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 2 de marzo de 2010, proceso 2001-0091-01.
C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en las sentencias del 15 de mayo de 2014, proceso 2004-01432-01(18740), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15- 000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.
En el mismo sentido, cfr. la sentencia de la Sala Veinte (20) Especial de Decisión, proferida el 29 de enero de 2021, proceso 11001-03-15-000-2019-01457-00(REV), C.P. William Hernández Gómez. 27 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2013, proceso 2009-00687-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de mayo de 1998, proceso REV-093, del 18 de octubre de 2005, proceso 2000-00239, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-2003-00133 y del 7 de abril de 2015, Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 • Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. • Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. • Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. • Pretermitir la instancia. • Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. • Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación al debido proceso.
En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta corporación «ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.
De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial»29.
Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración al artículo 29 Constitucional30. Así las cosas, se concluye que, para que prospere la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, es necesario que: (i) el vicio alegado recaiga sobre una sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, (ii) que la nulidad que se alega surja con la sentencia y no antes, a menos que se trate de aquella que no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso y (iii) debe corresponder a algún supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP, o a los eventos que según la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo configuran dicha causal31, o tratarse de aquellas situaciones que comportan la violación al debido proceso, siempre que tengan la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, sometido a revisión, lo que deberá ser analizado en cada caso concreto. 7.
Caso concreto proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. De la Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 11 de junio de 2009, proceso 836-06 y de la Sección Primera, sentencia del 14 de diciembre de 2009, proceso 2006-00123. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 29 Cfr. la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001- 03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Si bien esa providencia se refiere a la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, esos argumentos resultan aplicables al caso concreto, en tanto que dicha causal guarda identidad con la señalada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que ambas normas prevén como causal de revisión «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 30 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15- 000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 31 Cfr. la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 El recurso extraordinario de revisión recae sobre la sentencia expedida el 9 de agosto de 2022, por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual: (i) se confirmó el auto del 10 de marzo de 2020, proferido en audiencia inicial por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Neiva -declaró la falta de legitimación en la causa frente al Concejo Municipal de Rivera (Huila) y (ii) se confirmó el fallo del 31 de mayo de 2021, por el que el citado juzgado negó las pretensiones de la demanda.
La parte actora invocó como causal de revisión la establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, porque a su juicio, el Tribunal Administrativo del Huila: (i) desconoció el debido proceso al omitir valorar las pruebas aportadas con la contestación de la demanda, que a su juicio conducían a una decisión diferente respecto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva declarada de oficio frente al concejo municipal y (ii) impidió el acceso a la administración de justicia al emitir pronunciamiento de fondo, pese a que se confirmó la orden del a quo de declarar probada la citada excepción y terminar el proceso.
En su defecto, ante la apelación del fallo de primera instancia, lo coherente era inhibirse de analizar el fondo del asunto, permitiendo con eso, que se acudiera nuevamente ante la jurisdicción. Debido proceso La parte recurrente considera que se vulneró el debido proceso porque en el fallo de segunda instancia el Tribunal Administrativo del Huila omitió valorar las pruebas aportadas con la contestación de la demanda, que a su juicio conducían a una decisión diferente sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva declarada de oficio frente al Concejo Municipal de Rivera (Huila).
Lo primero que se advierte es que bajo la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, es posible alegar la violación al debido proceso y, en el marco del recurso extraordinario de revisión «el juez tendrá que evaluar las circunstancias en las cuales se profirió la sentencia que puso fin al proceso para saber en qué medida y proporción se vulnera el núcleo esencial de dicho derecho constitucional consagrado en el artículo 29 de la Constitución»32.
Para resolver se observa que, en la sentencia del 9 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Huila confirmó el auto del 10 de marzo de 2020, proferido en audiencia inicial por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Neiva -mediante el cual declaró la falta de legitimación en la causa frente al Concejo Municipal de Rivera -Huila-, porque: «Es claro que el concejo municipal “no depende de la alcaldía municipal ni se superpone a ella”, sí hace parte del municipio, las funciones que ejerce son para el funcionamiento y cumplimiento de los fines de la entidad fundamental denominada “municipio”, que es el ente territorial que goza por disposición legal de personería jurídica y en tal sentido es quien tiene capacidad para hacer parte en un proceso. 32 Cfr. la sentencia del 3 de abril de 2018, proferida por la Sala Veintiuno (21) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000- 2014-00251-00(REV), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Entonces, mientras que al municipio la ley sí le reconoce personería jurídica, no existe una disposición legal que reconozca personería jurídica a los concejos municipales y en tal sentido no puede ser parte en un proceso.
Atendiendo lo anterior, quien tiene la capacidad para ser parte dentro de este proceso, en el que se discute la legalidad de un acto expedido por el Concejo Municipal de Rivera Huila, es el Municipio de Rivera y, por lo tanto, no se puede aceptar al concejo municipal como parte procesal, por carecer de personería jurídica o representación judicial según la ley»33.
Del anterior recuento es claro que, el tribunal en segunda instancia analizó la capacidad jurídica del Concejo Municipal de Rivera (Huila) para comparecer como parte en el proceso ordinario de simple nulidad, concluyendo que carecía de dicha aptitud, por lo que confirmó lo decidido por el juez de primera instancia, incluso la orden de terminar el proceso frente a esa corporación. Si bien el recurrente afirma que el abogado que contestó la demanda actuó en su condición de apoderado de «las entidades demandadas», según poder adjunto, otorgado por el Secretario de Gobierno Social y Comunitario del Municipio de Rivera, al que se anexó el Decreto 001 de 2016, expedido por la Alcaldía Municipal de Rivera, por medio del cual se nombró al citado secretario, el acta de posesión 001 de 2016 -a partir el 1º de enero de 2016- y el Decreto 003 del 25 de enero de 2017, también expedido por la Alcaldía Municipal de Rivera, por el cual se delegan unas funciones; pruebas que a su juicio demuestran que el municipio de Rivera Huila - concejo municipal estaba debidamente representado y legitimado para actuar en el proceso ordinario de simple nulidad, lo que demostraría la improcedencia de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva confirmada por el tribunal, lo cierto es que dicha argumentación está dirigida a cuestionar la decisión adoptada por el juez de conocimiento, para así reabrir el debate que se surtió en ese trámite judicial, lo que es ajeno a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión. Para la Sala, en asuntos como el presente, no resulta determinante la forma como en la demanda se enuncia a la parte demandada -como unidad- y que en la contestación de la demanda no se haya propuesto la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque es deber del juez, desde la primera instancia, integrar en debida forma el contradictorio, de manera que garantice el pleno ejercicio de los derechos de defensa y contradicción desde el inicio del proceso a las partes, destacándose que conforme al artículo 282 del CGP, aplicable en asuntos ante esta jurisdicción por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, «cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda».
Ahora, si bien el tribunal no se refirió a las pruebas aludidas por el recurrente, relacionadas con el nombramiento, posesión y funciones de quien otorgó el poder en el proceso ordinario para que el profesional del derecho asumiera la defensa de la parte demandada, ese solo hecho por sí solo no conduce a que la decisión que se debía adoptar fuera diferente, porque tal como consta en la sentencia censurada, los argumentos del ad quem se centraron en la capacidad del concejo municipal para 33 Índice 14 de Samai del Tribunal Administrativo del Huila.
Exp. 41001333300320180039802. Págs. 14 a 15. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 constituirse como parte en el proceso y la personería jurídica que ostenta el ente territorial para representarlo.
Es oportuno aclarar que no basta con la sola manifestación en el sentido que no se valoraron unas pruebas, para que se declare fundado el recurso extraordinario, pues es imperativo acreditar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión. Demostración que debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión, que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez.
En conclusión, la situación planteada por el recurrente no comporta la violación al debido proceso y, por el contrario, lo que se evidencia es que la parte actora pretende que se revise la cuestión decidida en el proceso ordinario, en cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Concejo Municipal de Rivera, lo que es ajeno a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión. Acceso a la administración de justicia La parte recurrente alega que se impidió el acceso a la administración de justicia, porque se profirió decisión de fondo, pese a que se confirmó la orden del a quo de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Concejo Municipal de Rivera (Huila) y terminar el proceso.
Considera que lo procedente ante la apelación del fallo de primera instancia era inhibirse de analizar el fondo del asunto, permitiendo con esto, que se acudiera nuevamente ante la jurisdicción. Lo primero que debe advertirse es que, en criterio de la Sala Plena del Consejo de Estado, el derecho al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva materializan la causal de revisión por violación del artículo 29 de la CP34.
Es así que el recurso extraordinario de revisión -que constituye una excepción a los efectos que produce la cosa juzgada- y las causales que dan lugar a su solicitud, «constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva»35.
Es cierto, como lo pone de presente la parte actora, que el tribunal confirmó la orden del a quo de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Concejo Municipal de Rivera (Huila) y terminar el proceso, pero esa decisión no se puede hacer extensiva al ente territorial, como lo pretende el recurrente, a fin de sustentar la procedencia de un fallo inhibitorio injustificado, pues lo cierto es que, desde primera instancia se integró la relación jurídico procesal de tal manera que el proceso podía llegar a sentencia, como en efecto ocurrió, resultando contradictorio que se alegue como causal de revisión el acceso a la administración 34 Sentencia del 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 35 Cita de cita: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de junio de 2012, Rad. 11001-03-15-000 2012-00676-00.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de justicia y se reclame que el tribunal se abstuviera de resolver de fondo el asunto sometido a su consideración. Ahora, si bien el recurrente es consciente que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia, pues así lo afirmó en la demanda, lo que se evidencia es que su argumentación está dirigida a cuestionar lo resuelto por el juez natural y, adicionalmente, a llamar la atención sobre la desatención del principio de unidad de materia -art. 72 Ley 136 de 1994- y la falta de pronunciamiento en relación con el artículo 7 de la Ley 719 de 2002, sin ocuparse de demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar la decisión contenida en la sentencia objeto de revisión. Adicional a lo anterior, se precisa que cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, las partes pueden solicitar su adición en aras de obtenerlo (art. 287 CGP), por lo que la falta de ejercicio de esa garantía procesal impide invalidar el fallo de instancia, en tanto el hoy demandante tuvo la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa en el proceso ordinario, frente a la omisión del examen planteado en la demanda en relación con el artículo 7 de la Ley 719 de 200236.
Por lo expuesto, para la Sala es claro que lo pretendido por la parte actora en este caso es que se permita la revisión de la cuestión decidida en el proceso ordinario, en cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa frente al Concejo Municipal de Rivera -que se declaró de oficio- y el fondo del asunto -nulidad del acto general-, alegando la violación al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, como si el recurso extraordinario de revisión constituyera una instancia adicional en el medio de control de nulidad, lo que se insiste, es improcedente.
Así las cosas y comoquiera que no se probó que se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan Bautista Cumbe Trujillo contra la sentencia del 9 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. 8.
Costas De conformidad con el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, vigente para cuando se presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente», regla que se debe analizar en conjunto con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA, según la cual, «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 36 En ese sentido cfr. la sentencia del 29 de febrero de 2024, exp. 27105, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00033-00 [28138] Demandante: Juan Bautista Cumbe Trujillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Bajo la anterior consideración, en este caso no hay lugar a la condena en costas por cuanto revisado el expediente no se encontró prueba alguna que demostrara su causación. En conclusión, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan Bautista Cumbe Trujillo, contra la sentencia del 9 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, sin que haya lugar a la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan Bautista Cumbe Trujillo, contra la sentencia del 9 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. 2.
Sin condena en costas. 3. En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara el voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Salva parcialmente el voto Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador