w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06441-01 (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres Demandado: Unidad Nacional de Protección Tema: Relación laboral subyacente o encubierta.

Escolta del Departamento Administrativo de Seguridad (Liquidado) Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto la parte demandada contra de la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1.

PRIMERO: La parte demandante solicitó la nulidad de los oficios E-1300, 05- 201304379 de 13 de marzo de 2013 y E-1300, 05-201306203 de 16 de abril de 2013, expedidos por el jefe de la oficina jurídica del Departamento Administrativo de Seguridad y el director de la citada entidad, respectivamente, a través de los cuales se negó el reconocimiento de una relación laboral, así como también de los emolumentos salariales y prestacionales a las que tiene derecho el señor Luis Enrique Guchuvo Torres.

SEGUNDO: Como restablecimiento del derecho reclamó lo siguiente: i) Declarar la existencia de una relación laboral entre el demandante y la autoridad administrativa demandada durante el interregno comprendido entre el 31 de diciembre de 2005 al 15 de noviembre de 2011. ii) Reconocer y pagar por concepto de prestaciones sociales, entre esas, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de 1 Folios 3 y 4 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 servicios, riesgo, clima, de navidad y de vacaciones, dotaciones, auxilios de transporte y alimentación, viáticos y los recargos por el trabajo dominical, festivos y horas extras. iii) Devolver los dineros pagados por aportes al sistema de seguridad social, pólizas de garantía y retención en la fuente. iv) Reconocer las diferencias generadas a favor del demandante por los incrementos salariales anuales percibidos por los empleados públicos que se encontraban en la misma condición y categoría que el demandante. v) Pagar la sanción moratoria. vi) Indexar los dineros reconocidos y cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. vii) De manera subsidiaria, en caso de no acceder a lo anterior, condenar a la entidad a pagar el equivalente a 100 SMLMV, por los daños y perjuicios ocasionados por atender una labor de protección y no recibir una remuneración adecuada. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda2 El señor Luis Enrique Guchuvo Torres fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: i) Laboró de manera continua e ininterrumpida como escolta en el DAS en el componente de seguridad a personas y el programa de protección a dirigentes sindicales, organizaciones sociales y defensores de derechos humanos desde el 30 de diciembre de 2005 hasta el 15 de noviembre de 2011 a través de contratos de prestación de servicios.

Durante su vinculación prestó sus servicios bajo la continua subordinación y dependencia de sus superiores, en el horario y fechas señaladas y en los diferentes lugares y sedes determinadas por el empleador. ii) Solicitó al DAS el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella por sus servicios como escolta; sin embargo, se negó mediante los oficios E- 1300, 05-201304379 de 13 de marzo de 2013 y E-1300, 05-201306203 de 16 de abril de 2013. 2 Folios 5 y 6 del expediente.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación3 Se invocó en la demanda la violación de las siguientes disposiciones constitucionales y legales: artículos 1°, 2°, 13, 25, 53, 58, 113, 123, 189 y 336 de la Constitución Política de 1991; 8° del Código Civil; 80 de la Ley 153 de 1887; 32 de la Ley 80 de 1993; 54, 70, 81, 98 y 138 de la Ley 489 de 1998; 5° del Decreto Ley 3135 de 1968; 2° del Decreto 643 de 2004; parágrafo del artículo 3° del Decreto 218 de 2000; los Decretos 2400 de 1968, 2110 de 1992 y 200 de 2003.

Como concepto de violación explicó que fue beneficiario de una sucesiva celebración de contratos de prestación de servicios con funciones de protección a personas, lo que generó una relación de trabajo permanente y subordinada, sin autonomía para ejecutar los objetos contractuales. Afirmó que en virtud del principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal consagrado en el artículo 53 constitucional es clara la desnaturalización de la relación contractual cuando se acordó mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios la ejecución de funciones permanentes que eran desempeñadas por los empleados de planta. 1.4.

Contestación de la demanda4 La Unidad Nacional de Protección por conducto de mandataria contestó el petitum demandatorio oponiéndose a las pretensiones de la demanda, sostuvo que la entidad pública no expidió el acto administrativo impugnado y por ende no podría restablecer un derecho que no afectó. Expresó que el demandante fue coproductor y beneficiario de los instrumentos contractuales, teniendo en cuenta que él participó en dichos actos y no controvirtió nada, por lo que tendrá que probar si en la fase precontractual manifestó por escrito su inconformidad y objeción. Indicó que las labores desarrolladas se coordinaron con el supervisor del contrato, sin configurarse el grado de subordinación o dependencia propio de las relaciones ordinarias laborales, el DAS y el contratista en razón a la experiencia y formación en los temas de protección únicamente acordaron obligaciones del orden técnico y un tiempo específico para el cumplimiento de las obligaciones encomendadas.

Aseveró que el Departamento Administrativo de Seguridad contrató los servicios de una persona natural al momento que las actividades no podían llevarse a cabo solamente con personal de planta por ser insuficiente. 3 Folios 6 a 11 del expediente. 4 Folios 339 a 349, ibidem. Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 Formuló como excepciones las siguientes: i) inexistencia de nexo causal, imposibilidad de pedir la nulidad de un acto que no expidió la Unidad Nacional de Protección; ii) inexistencia de la obligación; iii) falta de legitimación material en la causa por pasiva; iv) pago y v) genérica. 1.5.

Sentencia de primera instancia5 El 11 de mayo de 2020, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por lo tanto: i) declaró la nulidad de los actos administrativos acusados; ii) ordenó el reconocimiento y pago del valor de las prestaciones sociales que devengaban los escoltas del Departamento Administrativo de Seguridad, área operativa, oficina de protección especial, para el cargo de escolta, código 205, grado 5 en el período comprendido entre el 30 de diciembre de 2005 y el 15 de noviembre de 2011; iii) ordenó tomar durante el mencionado lapso el ingreso base de cotización pensional del demandante (el sueldo previsto en la planta del Das para el cargo de escolta, código 205, grado 5), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que el actor deberá acreditar las cotizaciones realizadas al citado sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad de que no se hubieren realizado o existiere diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador; iv) ordenó indexar las sumas reconocidas; v) ordenó dar cumplimiento a la providencia de acuerdo al artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y vi) negó las demás pretensiones de la demanda.

Para llegar a la anterior decisión, luego de referenciar los contratos de prestación de servicios suscritos por el actor con el extinto DAS y las pruebas del plenario, el a quo concluyó que se encontraban acreditados los requisitos que sustentan una relación laboral subyacente. En efecto, sobre la prestación personal del servicio se encontró que según el objeto contractual y las obligaciones que debía cumplir el demandante se deduce que laboró prestando seguridad a diferentes personas que pertenecían al programa de protección a dirigentes sindicales, organizaciones sociales y defensores de derechos humanos en Bogotá y en otras ciudades a las que requirieran desplazarse.

Así mismo, en lo atinente a la remuneración se acreditó con las órdenes de pago expedidas por la autoridad administrativa a favor del señor Luis Enrique 5 Folios 6 a 11 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 Guchuvo Torres por concepto de honorarios y viáticos.

En torno a la subordinación, se indicó que, con base a los documentos y los testimonios, se observó que el demandante debía cumplir con las misiones asignadas, los desplazamientos y las órdenes impartidas por los coordinadores de seguridad a personas y los coordinadores de seguridad de instalaciones y avanzadas, adicionalmente, recibía elementos para ejercer las funciones asignadas, a saber, armamento, vehículos, municiones, chalecos y equipos de comunicación, funciones que no se desempeñaron temporalmente, por el contrario, fueron permanentes en la misma forma que el personal de la planta de la dirección de protección del DAS, además, carecía de autonomía e independencia en el cumplimiento de las tareas asignadas.

Incluso, en el expediente se aportó la copia de la Resolución 01759 de 17 de agosto de 2004 «por medio del cual se adopta el manual específico de funciones y requisitos de los empleos de la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad» en la que se estableció que el cargo de agente escolta, código 205, grado 5 de la oficina de protección especial tiene la función general de prestar los servicios de protección a personas, contra riesgos, peligros o amenazas que puedan afectar su integridad, es decir, comparadas las funciones de ese cargo con los objetos contractuales y las misiones cumplidas por el interesado, se estableció que cumplía las mimas tareas esenciales que los funcionarios pertenecientes a la planta de personal.

Por último, respecto a la solicitud de la parte demandante de ordenar el pago de las prestaciones sociales no devengadas por la vinculación mediante los contratos de prestación de servicios, razonó que el reconocimiento se realizaría con el valor equivalente a las prestaciones sociales que recibían los escoltas de la institución, liquidadas con base al salario previsto en la planta del Departamento Administrativo de Seguridad. 1.6.

Recurso de apelación La Unidad Nacional de Protección solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, por tal razón, expresó los siguientes argumentos: i) La entidad pública no tiene legitimación en la causa por pasiva para cumplir la condena judicial, ya que, a pesar de que es una de las asignatarias de la función de protección a cargo del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, no se incluyó la función administrativa bajo la cual se circunscribe el reconocimiento y pago de acreencias laborales y la liquidación de contratos, en consecuencia, solicitó condenar al PAP Fiduprevisora S.A, en razón a que la Ley 1753 de 2015 define que esta última asumirá las obligaciones económicas de la entidad liquidada.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 ii) El objeto contractual se enmarcó en la realización de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad y la labor del demandante consistió en prestar el servicio de protección que otorgaba el Ministerio del Interior a ciertas personas que era administrado por el Das y, para el que no se contaba con personal de planta suficiente, sin desbordar los parámetros de la contratación estatal. iii) El horario, las órdenes o sugerencias no las imponía el Departamento Administrativo de Seguridad, en cambio, las definían conjuntamente el protegido y los contratistas, por lo tanto, había autonomía en el desarrollo de la labor y podían decidir con cuantos escoltas estaría el beneficiario del esquema de seguridad. iv) No se demostró que efectivamente se prestó los servicios con subordinación y dependencia a la autoridad administrativa, la relación solamente fue de carácter contractual, las instrucciones y parámetros establecidos sobre el horario, las órdenes, las misiones, la vigilancia y supervisión por parte del demandante correspondían al cumplimiento de obligaciones mutuas y a la coordinación de actividades entre el contratante y el contratista. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia El 27 de octubre de 2023 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el expediente regresaría al despacho para fallo6. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, la entidad 6 Conforme al informe secretarial visto en el índice 20 de SAMAI, no se presentaron solicitudes de pruebas. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 demandada es apelante único, el análisis se encuentra limitado a los reparos concretos formulados por ésta. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar sí existió una relación laboral encubierta entre el señor Luis Enrique Guchuvo Torres y el Departamento Administrativo de Seguridad (Liquidado) en el interregno comprendido entre el 30 de diciembre de 2005 y el 15 de noviembre de 2011, y si como consecuencia de ello, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión a dicho vínculo, así como por concepto de aportes a la seguridad social en pensiones; o si se configuró el fenómeno de la prescripción; o si por el contrario existió una relación eminentemente contractual con la entidad mencionada, sin derecho a prestación alguna.

De probarse la relación laboral encubierta previamente citada, debe determinarse si, ¿la Unidad Nacional de Protección (UNP) es la entidad llamada a responder por las consecuencias jurídicas del presente fallo? 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,9 constituye, junto con otros principios convencionales,10 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos 9 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 10 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»;

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política11.

Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.

Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. 11 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23- 31-000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.

En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201612, según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización13, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo 12 Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. 13 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término14.

En igual sentido, mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 2.4.

Análisis de la Sala El material probatorio recaudado en el proceso demuestra lo siguiente: 1. Contratos de prestación suscritos entre el demandante y el Departamento Administrativo de Seguridad: De acuerdo con las pruebas documentales aportadas, el señor Luis Enrique Guchuvo Torres suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con la autoridad administrativa: # Contrato de prestación de servicios Inicio Terminación Objeto contractual Valor 1 578 de 200515 30 de diciembre de 2005 28 de febrero de 2006 El contratista en virtud de sus condiciones personales se compromete para con el D.A.S. a prestar los servicios de protección; con sede principal en la ciudad de Bogotá D.C. y eventualmente en la ciudad donde se designe el esquema de protectivo, dentro del componente seguridad a personas, del programa de protección a dirigentes sindicales, organizaciones sociales y defensores de derechos humanos, $2.817.616 M/cte.16 14 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 15 Folios 20 a 25 del expediente. 16 Según acta de liquidación del contrato, folio 27, ibidem.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 conforme a las medidas de seguridad aprobadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior y de Justicia 2 032 de 200617 1° de marzo de 2016 30 de noviembre de 2016 Ibidem $17.700.990 M/cte.18 3 499 de 200619 1° de diciembre de 2006 30 de junio de 2017 Ibidem $15.799.110 M/cte.20 4 283 de 200721 1° de julio de 2007 30 de diciembre de 2007 Ibidem $13.784.040 M/cte. 22 5 580 de 200723 1° de enero de 2008 31 de diciembre de 2008 Ibidem $28.831.040 M/cte. 6 104 de 200824 1° de enero de 2009 28 de diciembre de 2009 Ibidem $21.759.390 M/cte. 7 170 de 200925 29 de septiembre de 2009 17 de diciembre de 2009 Ibidem $6.728.130 M/cte. 26 8 237 de 200927 18 de diciembre de 2009 31 de marzo de 2010 Ibidem $8.702.049 M/cte. 28 9 62 de 201029 1° de abril de 2010 30 de junio de 2010 Ibidem $10.057.672 M/cte.30 10 255 de 201031 1° de julio de 2010 31 de diciembre de 2010 Ibidem $9.720.163 M/cte.32 17 Folios 29 a 34 del expediente. 18 Según acta de liquidación del contrato, folio 38, ibidem. 19 Folios 40 a 45, ibidem. 20 Según acta de liquidación del contrato, folio 47, ibidem. 21 Folios 49 a 55, ibidem. 22 Según acta de liquidación del contrato, folio 57, ibidem. 23 Folios 59 a 66, ibidem. 24 Folios 68 a 78, ibidem. 25 Folios 79 a 86, ibidem. 26 Según acta de liquidación del contrato, folio 88, ibidem. 27 Folios 91 a 96 del expediente. 28 Según acta de liquidación del contrato, folios 99 a 101, ibidem. 29 Folios 102 a 110, ibidem. 30 Según acta de liquidación del contrato obrante en el CD del folio 395, ibidem. 31 Folios 111 a 117, ibidem. 32 Según acta de liquidación del contrato obrante en el CD del folio 395, ibidem.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 11 440 de 201033 1° de enero de 2011 30 de abril de 2011 Ibidem $10.626.639 M/cte.34 12 69 de 201135 1° de mayo de 2011 31 de mayo de 2011 Ibidem $2.514.418 M/cte. 36 13 152 de 201137 1° de junio de 2011 30 de junio de 2011 Ibidem $2.514.418 M/cte.38 14 226 de 201139 1° de julio de 2011 30 de septiembre de 2011 Ibidem $7.543.234 M/cte.40 15 295 de 201141 1° de octubre de 2011 15 de noviembre de 2011 Ibidem $3.771.627 M/cte.42 2.

Ejecución de los contratos de prestación de servicios: La ordenadora del gasto del Departamento Administrativo de Seguridad a través de certificado expedido el 19 de diciembre de 201243 constató que la entidad pública celebró con el señor Luis Enrique Guchuvo Torres los contratos de prestación de servicios N° 578 de 2005, 032 de 2006, 499 de 2006, 283 de 2007, 580 de 2007, 104 de 2008, 170 de 2009, 237 de 2009, 62 de 2010, 255 de 2010, 440 de 2010, 69 de 2011, 152 de 2011, 226 de 2011 y 295 de 2011, así mismo, mediante certificación expedida el 26 de febrero de 201044 por la coordinadora de seguridad a personas de la institución se indicó que el demandante presta sus servicios como escolta contratista desde el 31 de diciembre de 2005. 3.

Actas de inicio y certificados de cumplimiento de los contratos de prestación de servicios N° 578 de 2005, 032 de 2006, 499 de 2006, 283 de 2007, 580 de 2007, 104 de 2008, 170 de 2009, 237 de 2009, 62 de 2010, 255 de 2010, 440 de 2010, 69 de 2011, 152 de 2011, 226 de 2011 y 295 de 201145. 4. Órdenes de pago de los honorarios causados en favor del demandante por el Departamento Administrativo de Seguridad, correspondientes a los contratos de prestación de servicios N° 032 de 2006, 580 de 2007, 104 de 2008, 170 de 2009, 237 de 2009, 255 de 2010 y 62 de 201046. 33 Folios 118 a 126, ibidem. 34 Según acta de liquidación del contrato obrante en el CD del folio 395, ibidem. 35 Folios 127 a 132 del expediente. 36 Según acta de liquidación del contrato, folios 135 y 136 del expediente. 37 Folios 137 a 142, ibidem. 38 Según acta de liquidación del contrato obrante en el CD del folio 395, ibidem. 39 Folios 143 a 150, ibidem. 40 Según acta de liquidación del contrato obrante en el CD del folio 395, ibidem. 41 Folios 152 a 158, ibidem. 42 Según acta de liquidación del contrato obrante en el CD del folio 395, ibidem. 43 Folio 20, ibidem. 44 Folio 294, ibidem. 45 Documentos visibles en el CD del folio 395 del expediente. 46 Todas las órdenes de pago de los contratos referenciados yacen en los folios 178 a 216, ibidem.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 5. Actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor Luis Enrique Guchuvo Torres con el Departamento Administrativo de Seguridad47. 6.

Informes48 bajo misión de trabajo presentadas por el señor Luis Enrique Guchuvo Torres a la coordinación de seguridad, instalaciones y avanzadas de la autoridad administrativa en los que bajo la gravedad de juramento aseguró el cumplimiento de sus misiones de trabajo. 7. Certificados de permanencia de fecha 13 de febrero de 2007 y 11 de diciembre de 200749 mediante los cuales un subteniente de la estación de policía de Melgar, el director seccional del Das en el departamento del Meta y el inspector de policía del municipio de la Victoria (Cundinamarca) indicaron que el demandante permaneció en esos sitios para desempeñar funciones propias como escolta50. 8.

Formato de asignación del vehículo Chevrolet Rodeo identificado con placa BIB-748, fechado el 17 de septiembre de 2008 e identificado con radicado 161351 35, en el que se destaca que en el epígrafe de «conductores a los que se asignara» se incluyó el nombre del demandante, también, éste se identificaba con número de carnet. 9. Oficios OPES.GSIA.ATP 260449 de 10 de noviembre de 200652, OPES.GSIA.ATP 154846 de 6 de julio de 200653, OPES.GSIA.ATP 1437964 de 21 de agosto de 200854, OPES.GSIA.ATP 21972 de 2 de febrero de 200655, OPES.GSIA.TP 17894A de 5 de febrero de 200856 dirigidos a «JV PARKING» en los que se informaba al establecimiento que el señor Luis Enrique Guchuvo era la persona autorizada para dejar y retirar del parqueadero los vehículos automotores Chevrolet Rodeo BIB763, Toyota Hilux BIB773 o Hyundai Veracruz ION033. 10.

En el expediente se encuentra un total de 55 misiones y órdenes de trabajo que se extienden desde febrero de 2007 hasta el mes de marzo de 201157, en los que el Departamento Administrativo de Seguridad, a través de su oficina de protección especial y el coordinador/a del grupo de seguridad a instalaciones y avanzadas, le precisan al demandante las indicaciones con las cuales debía desarrollar su servicio como escolta, entre ellas se detallan: i) duración y lugar 47 Todas las actas de liquidación de los contratos se encuentran en el CD del folio 395, ibidem. 48 Folio 271, así mismo, todos los informes de visión se encuentran en el CD 395, ibidem. 49 Folios 272, 274 y 275, ibidem. 50 Folios 272, 274 y 275, ibidem. 51 Folio 287 del expediente. 52 Folio 296, ibidem. 53 Folio 297, ibidem. 54 Folio 298 del expediente. 55 Igualmente, en el CD ubicado en el folio 395 del expediente se visualizaron la totalidad de los certificados de permanencia expedidas por las autoridades policiales y administrativas. 56 Folio 304, ibidem. 57 Folios 217 a 270 y folio 273, ibidem.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 en la que se ejecutó el servicio; ii) la persona (s) determinada (s) a las cuales se le prestó el servicio de protección; iii) el armamento de protección asignado por la entidad para la prestación del servicio y iv) se detalla que el funcionamiento del servicio debía ser realizado atendiendo las instrucciones que el jefe del grupo de protección dispusiera58. 11.

Oficios del comité central del partido comunista colombiano con fechas 3 de junio de 2010 y 30 de junio59 de la misma anualidad en los que le informaba a la coordinadora de seguridad de instalaciones y avanzadas del Departamento Administrativo de Seguridad que el demandante prestaría los servicios de seguridad durante los días 5 de junio y 1° al 5 de julio de 2010 a un dirigente de dicha organización política. 13.

Testimonios. El día 22 de agosto de 201760, en la audiencia de pruebas61, se escucharon en declaración jurada a los señores Jaime Rodríguez Prieto y Antonio María Bustos Cruz, a continuación, se relaciona lo dicho por ellos. Jaime Rodríguez Prieto Preguntas formuladas por el magistrado sustanciador: «[…]. PREGUNTADO: Sírvase precisarnos hace cuánto tiempo que lo conoce, en dónde lo conoció y en qué circunstancias o por qué motivo lo conoció. CONTESTÓ: EL Señor Luis Enrique Guchuvo lo conozco aproximadamente a partir del año 2005 más concretamente como compañeros de trabajo en el antiguo departamento administrativo de seguridad DAS.

Compartimos labores en el sentido de que yo soy agente de protección en el DAS, agente escolta y el señor Guchuvo ingresó también para cumplir esas funciones y ahí compartir algunas, por razones del trabajo compartíamos algunas actividades de los protegidos para los cuales prestamos el servicio y allí fuimos digamos estableciendo una relación de compañeros de trabajo y de amistad.

PREGUNTADO: Sírvase informarnos si usted estuvo vinculado con el departamento administrativo de seguridad, con qué clase de vinculación, en qué período de tiempo y quiénes fueron sus jefes supervisores o coordinadores en las labores que usted desempeñó allí. CONTESTÓ: Ingresé al departamento administrativo de seguridad DAS el 14 de julio de 1999 hasta el 31 de diciembre del 2011, cuando hubo la supresión del DAS, los jefes inmediatos que recuerde en la época, el señor Restrepo que era jefe de la oficina de protección en el DAS, el señor José Alirio Nocove, el mayor Herrera y otros que, el señor Benítez, el doctor Aguilar y así sucesivamente otros jefes que pasaban por esa oficina a la cual yo dependía. PREGUNTADO: Sírvase precisarnos si tiene conocimiento de la forma de vinculación al DAS del señor Luis Enrique Guchuvo Torres, el periodo de vinculación, desde cuándo y hasta cuándo, qué actividades desarrollaba, las dependencias y el lugar en donde prestaba sus servicios.

CONTESTÓ: al señor Luis Enrique Guchuvo lo conocí desempeñándose como escolta, como ya lo dije antes en el departamento administrativo de seguridad aproximadamente a partir del 2006 y hasta cuándo terminó el DAS, cuando fue reemplazado por la unidad nacional de protección. Compartimos, repito, labores, él como contratista en el departamento, en el caso mío estoy vinculado de planta y allí pues también desempeñamos funciones iguales, puesto que él entró para ingresar en los esquemas de protección asignados por el departamento, en el cual también yo cumplía esas funciones.

PREGUNTADO: Precísenos dónde él prestaba sus servicios, en qué lugar, en qué localidad, en qué municipio, en qué ciudad. CONTESTÓ: en la ciudad de Bogotá, en las oficinas centrales en Paloquemao, en el antiguo edificio del DAS y de allí se impartían todas las relaciones a las labores, por tratarse de agentes de escolta y 58 Así mismo, en el CD ubicado en el folio 395 del expediente se encuentran formatos adicionales de misiones y órdenes de trabajo. 59 CD del folio 395, ibidem. 60 Acta visible en el folio 416 a 420, ibidem. 61 Actas visibles en el índice 2 del expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 contratistas para protección, pues nuestra permanencia o nuestras funciones se realizaban en exterior a estos edificios, pero sujetos a las instrucciones que nos dieran los jefes que antes nombré, como es una vez terminado el servicio de escoltar a los protegidos debíamos regresar al departamento, hacer la dejación de armamento, vehículos y todos los elementos que estuvieran a nuestra disposición para prestar el servicio de protección. PREGUNTADO: Infórmenos si sabe o le consta, en el caso concreto del señor Guchuvo, quién lo supervisaba o quién controlaba las actividades que él desarrollaba, en qué consistían esos controles de esas actividades, en qué días y en qué horarios desarrollaba esas actividades.

CONTESTÓ: las actividades de los señores contratistas, en el caso del señor Guchuvo e inclusive nuestras por ser de escoltas, estaban sujetas al horario que nos asignara el departamento que era las necesidades del servicio de los protegidos, a quien reportábamos a la central de radio, en su época se llamaba dorado, por unos elementos radios que nos que nos daban para hacer las comunicaciones de inicio del servicio, que muchas veces era a cinco de la mañana, a seis, de acuerdo a la solicitud y reportábamos también allí el fin del servicio cuando terminábamos, que también podía ser 7, 8, 9, 10, 11 de la noche, dependiendo la necesidad del servicio, siempre esa era la asignación que nos hacían los jefes inmediatos en el departamento, como dije antes, dependiendo de la oficina de protección a cargo de los señores que nombré, el señor Restrepo, el señor Aguilar, Benítez, otros»62.

Pregunta formulada por el apoderado de la parte demandante: «[…]. PREGUNTADO: Indíquele al despacho o precísele las obligaciones según nos ha manifestado anteriormente que tenía el señor Luis Guchuvo para con el DAS y si eran las mismas que cumplía usted como como trabajador de planta de ese organismo. CONTESTÓ: sí señor, las funciones del señor Guchuvo Enrique son las mismas que cumplimos los agentes de escolta en su época, hoy agentes de protección, que es prestar el servicio de escolta a los protegidos que estaban como dignatarios en el departamento administrativo de seguridad, allí nuestras funciones las desarrollamos de acuerdo a las instrucciones de los jefes inmediatos que ya he nombrado, el señor Aguilar, bueno los que estuvieran a cargo las oficinas de protección en el DAS, esas eran las funciones de tanto de contratistas como los agentes de planta.

PREGUNTADO: Tiene conocimiento para la prestación de ese servicio al señor Luis Guchuvo qué elementos le eran entregados para prestar ese servicio y si eran los mismos que le asignaban a usted como trabajador de planta. CONTESTÓ: sí señor, los contratistas que así se llamaban en este caso Enrique Guchuvo, les entregaban el armamento igual que a nosotros, una pistola, los radios de comunicación, la munición, portaban un carné también en su parte posterior de sus fotos y de sus nombres tenía el sello del departamento administrativo de seguridad y debían hacer las mismas funciones que nosotros, en el caso del reporte de determinación e inicio de sus servicios.

PREGUNTADO: Indíquele al despacho si tiene conocimiento, sí, dentro de las labores que realizaba el señor Luis Guchuvo y usted como agente de escoltas, le prestaban en ocasiones o en algunas ocasiones seguridad a una misma persona, es decir, había escoltas mixtos de planta y tantos contratistas. CONTESTÓ: sí, había el servicio dentro de un mismo esquema, compartíamos agentes de escolta con los contratistas, prestando la seguridad a un mismo protegido, dependía de la cantidad de escoltas que le asignaran a ese protegido, en mi caso particular compartí con varios de ellos contratistas, no tuve la oportunidad de compartir con el señor Henrique Guchuvo un mismo esquema, pero como dije anteriormente, sí coincidíamos en algunos eventos donde se encontraban los protegidos y así pues se fue estableciendo la relación de compañeros de trabajo.

PREGUNTADO: Usted tiene conocimiento qué pasaba con el señor Luis Henrique Guchuvo cuando la persona que le era asignada para proteger tenía que ausentarse o irse fuera del país o fuera de la ciudad por temas personales, qué pasaba con los contratistas, específicamente con el señor Luis. CONTESTÓ: el señor Luis Enrique Guchuvo al igual que nosotros cuando el protegido que teníamos asignado salía del país o inclusive de la ciudad y no lo acompañábamos a su desplazamiento, debíamos presentarnos al departamento administrativo de seguridad DAS en condición de disponibilidad»63.

Preguntas formuladas por el magistrado sustanciador: «PREGUNTADO: Precísenos dos cositas, primero ¿cuál era el cargo que usted ocupó, o cuáles cargos ocupó en el DAS, mientras estuvo atendido en el DAS? ¿Qué cargos ocupó usted? CONTESTÓ: sí señor, en el departamento administrativo de seguridad DAS fui durante el tiempo que estuve allí 62 Minuto 8:36 a 16:20 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018. 63 Minuto 16:23 a 20:55 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 agente escolta, ese era el grado 5 que era la denominación que teníamos allí en el caso de los que estábamos vinculados de planta.

PREGUNTADO: Precísenos señor Rodríguez, ¿usted conoció o supo a qué personas le prestó el servicio de protección al señor Guchuvo? CONTESTÓ: sí señor, en el departamento se creó un programa de protección para defensores de derechos humanos y dirigentes de izquierda, de este programa fuimos vinculados varios, en el caso mío, en el caso del señor Enrique para proteger a los dirigentes del Partido Comunista y de la Unión Patriota, esa ha sido la relación que se ha tenido en la prestación de este servicio, conocí al señor Guchuvo prestándole seguridad al señor Mario Upegui, que fue concejal de Bogotá, recuerdo que trabajó con él, y bueno, entre otros protegidos que hay de la Unión Patriota y del Partido Comunista.

PREGUNTADO: ¿No recuerda otros nombres de protegidos? CONTESTÓ: no, no recuerdo señor magistrado»64. Preguntas formuladas por el apoderado de la Unidad Nacional de Protección: PREGUNTADO: «[…] puede manifestar al despacho qué funciones o qué actividades contractuales desarrollaba el señor Luis Enrique Guchuvo. CONTESTÓ: el señor Luis Enrique Guchuvo prestaba el servicio de seguridad a dignitarios del departamento.

¿Qué son las actividades de seguridad? escoltar, en la cual él debía conducir los vehículos asignados, portar su arma de dotación, tener su radio de comunicaciones y cumplir las funciones asignadas por los encargados de la oficina de protección en el departamento con unas funciones específicas de seguridad, de protección a dignitarios.

PREGUNTADO: Quiere decir que netamente cumplía las actividades contractuales o adicionalmente desempeñaba alguna otra función. CONTESTÓ: discúlpeme mi ignorancia, no entiendo lo de contractuales, Puedo referirme a que cumplía las mismas funciones que él, que eran propias del contrato, como agente escolta y él como contratista, lo asignado para la protección»65.

Pregunta formulada por el magistrado sustanciador: «[…]. PREGUNTADO: precísenos si dentro de las actividades que desarrollaba el señor Guchuvo o la actividad principal era escolta o conductor o las dos actividades, precísenos cómo era esa actividad. CONTESTÓ: sí señor, los requerimientos para ejercer esta profesión, tanto contratistas como en el caso de nosotros, agentes escoltas, los requisitos y condiciones para ejercerlo son, debemos saber conducir, hay entrenamiento en el manejo de armamento, en las mismas comunicaciones.

PREGUNTADO: La pregunta es sobre las actividades concretas del señor Guchuvo, ¿él era escolta o era conductor o son diferentes actividades relacionadas con la protección?, es decir, en mi desconocimiento de la operación concreta, una cosa podría ser escoltar y otra cosa es conducir, en el caso del señor Guchuvo, ¿cuál era la función que usted le conoció? ¿Escoltaba, seguía el vehículo en otro vehículo o conducía el vehículo, lo que usted le conste? ¿Qué era exactamente lo que hacía él? CONTESTÓ: a mí me consta que el señor Guchuvo conducía los vehículos asignados para el esquema y escoltaba a la vez, aclaro que la protección a dignitarios y las funciones que uno cumple depende de la cantidad de escoltas que tenga el protegido, cuando el protegido tiene asignado tres, cuatro, cinco unidades, pues uno tiene que cumplir todas esas funciones, conducir, escoltar, todo, es uno de los requisitos que se tienen para ingresar a desempeñar esta función, en ese caso, el señor Enrique Guchuvo cumplía esas funciones»66.

Preguntas formuladas por la agente del Ministerio Público: «[…]. PREGUNTADO: Usted en respuesta anterior cuándo se le preguntó que cuando el protegido no se encontraba en la ciudad o fuera del país, los hacían ir al DAS. ¿qué clase de servicio prestaban entonces? ¿qué hacían allá en el DAS cuando se les hacía ir, cuando no estaba el protegido asignado? ¿qué hacía el señor? CONTESTÓ: el departamento tenía una minuta dónde uno se inscribía, en este caso a contratistas y en el caso del señor Enrique Guchuvo, el trato personal, se inscribía uno en una minuta de disponibilidad y ahí debía permanecer en las instalaciones esperando que le asignaran a uno otra función o en su defecto, esperando que el protegido llegara, es decir, debía permanecer en las instalaciones del departamento.

PREGUNTADO: ¿Eso significa que quedaban a disposición, pero no asistían a otro protegido? CONTESTÓ: normalmente lo dejaban a uno en disponibilidad dependiendo del tiempo en que se demora el protegido porque como las asignaciones son personalizadas, tienen un protegido permanente, entonces si el protegido va a llegar por decir algo en tres días, lo dejaban a uno disponible en el caso del señor Enrique y a todos disponibles esperando que el protegido llegara.

PREGUNTADO: ¿Pero qué labores 64 Minuto 21:17 a 23:02 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018. 65 Minuto 23:05 a 27:33 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018. 66 Minuto 23:05 a 29:46 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018. Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 hacían? ¿En ese tiempo qué hacían? CONTESTÓ: permanecer dentro de las instalaciones atento a cualquier requerimiento de los jefes»67.

Antonio María Bustos Cruz: Preguntas formuladas por el magistrado sustanciador: «[…]. PREGUNTADO: Desde cuándo conoce al señor Guchuvo, en dónde lo conoció, por qué motivos o en qué circunstancias. CONTESTÓ: si señor, él tiene un hermano laborando unos años anteriores a la vinculación de él por parte de la planta global del DAS, posteriormente hicieron las gestiones, él se vinculó en el año 96, en el 2005, creo que a finales del 2005, y de ahí nos hicimos conocidos frente a que nosotros pertenecíamos a los esquemas de protección del Partido Comunista y los sobrevivientes de la Unión Patriótica, entonces él entró a ese esquema de seguridad, el cual nosotros ya estábamos cubriendo, y fue asignado en dos ocasiones a trabajar conmigo en el mismo esquema.

PREGUNTADO: […] Informe lo que le conste, acerca de las actividades que desarrollaba el señor Guchuvo a lo largo de toda su vinculación, no solo durante el tiempo que usted afirma coincidieron o en el mismo esquema, sino en el resto del tiempo de vinculación del señor Guchuvo, ¿qué actividades desarrollaba? CONTESTÓ: nosotros como actividad principal era brindarnos la protección en la integridad de los personajes que nos fueran asignados, porque tenían un nivel de riesgo, el cual consistía en prestarles protección, nos asignaban unos vehículos, los vehículos los daba el departamento directamente, después eso lo tercerizaron también, ya usan rentadoras de vehículos, no son ya de la unidad ni del DAS, sino ya era por parte de rentadoras, los elementos, en el caso de las pistolas o armamento que requería para prestarles dicho servicio, eso los otorgaba directamente el DAS, a ellos les otorgaba también el departamento, el armamento, después fue cuando ya lo cogió totalmente la privada y ya el armamento de la entrega se lo asigna, es la empresa privada que tenga el contrato con la empresa estatal.

PREGUNTADO: infórmenos, lo que usted sepa, le cueste, sobre quién dirigía, supervisaba o coordinaba y controlaba las labores que desempeñaba el señor Guchuvo, en qué días, en qué jornadas, en qué horarios realizaba esas actividades y quién, reitero, hacía esos controles o supervisión. CONTESTÓ: primero, si era un esquema de más de dos personas, tres personas, cinco, entonces el coordinador del grupo, que era un trabajador o un empleado directamente del DAS, eso normalmente lo daban era a la persona que estuviera vinculada a planta, ese cargo, los horarios, pues, uno tenía horario de entrada pero no tenía horario de salida porque uno firmaba y le decían que tenía que tener la disponibilidad de las 24 horas y si el coordinador cumplía con esa misión, pues, entonces le tocaba a la otra persona, una especie de subordinación con la coordinación, entonces tenía que cumplir el mismo horario, había descansos de vez en cuando, cuando se iba, el personaje salía del país, de pronto el personaje decía, este fin de semana no voy a salir y efectivamente, pues, se aprovechaba como descanso.

Pero el tiempo era total, incluso cuando se iba el personaje, uno quedaba en disponibilidad en el departamento, no era que podía de pronto tramitar o solicitar el permiso de descanso y era a conciencia del jefe inmediato, cuando eso era el señor Restrepo, estaba el señor Aguilar, después el señor Chamorro, que fueron los jefes inmediatos que nosotros tuvimos, y la otra vez que nosotros hacíamos un reporte de inicio de labor a diario y finalización de turno, inicio de turno y finalización de turno [..] PREGUNTADO: ¿Qué cargo o cargos ocupó usted durante su vinculación con el DAS? CONTESTÓ: mi nombramiento fue agente escolta, pero a raíz de la experiencia que iba adquiriendo en estas cuestiones, entonces muchas veces me tocó como coordinador de grupo, en el caso del doctor Mario Upegui, ya fallecido, en el caso del secretario general del partido Jaime Caicedo, en el caso del doctor Carlos Lozano, esos esquemas.

PREGUNTADO: ¿Ese cargo de agente escolta tenía algunos niveles o grados? CONTESTÓ: sí, señor, grado 05»68. Pregunta formulada por el apoderado de la parte demandante: «PREGUNTADO: quiénes eran los jefes directos del señor Luis Guchuvo en el DAS, y si eran los mismos suyos, y cómo recibían órdenes de ellos, si le consta. CONTESTÓ: sí, en eso entonces estaba el DAS dividido en varias secciones, lo que era PJ, criminalística, y nosotros pertenecíamos a la subdirección de protección, en esa subdirección de protección había un doctor Pinillos, el mayor Acero, que fueron como los directores de esa subdirección, y los jefes inmediatos estuvo el señor Chamorro, el señor Aguilar, el señor Restrepo, 67 Minuto 29:47 a 31:28 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018. 68 Minuto 44:50 a 53:16 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 incluso estaba una señorita Jenny, que no me acuerdo el apellido de ella, ella está actualmente en la unidad.

PREGUNTADO: ¿Esas mismas personas que usted acaba de señalar, eran los mismos jefes del señor Luis Guchuvo, o cambiaban por ser contratistas? CONTESTÓ: no señor, eran directamente los mismos, Incluso nosotros necesitábamos salir a alguna misión, nos tocaba abrir una minita y dejar el reporte hacia dónde se salía, y con la autorización directa y expresa de esos jefes inmediatos, nos otorgaban una misión firmada por ellos, sin esa misión no se puede salir a hacer ningún acompañamiento a ninguno de los personajes.

PREGUNTADO: Cuando usted señala y habla de misiones las misiones, esas misiones o esas autorizaciones, permisos, ¿quién los pasaba al DAS?, ¿Ustedes como el señor Luis Guchuvo, como contratistas, o ustedes como agentes, o era el protegido directamente el que coordinaba todo? CONTESTÓ: no, en el Partido Comunista había siempre un delegado para coordinar las salidas, entonces se hacía la solicitud a ese coordinador, y ese coordinador enviaba los correos para que autorizaran las salidas, o en físico muchas veces, porque se refundían los correos y todas esas vainas, entonces se hacía en físico, a nosotros nos daban una solicitud de misión, nosotros la radicábamos en la Oficina de Servicios Especiales a la cual nosotros pertenecíamos, y pasadas dos horas o el tiempo, o si había tiempo, entonces al otro día uno pasaba y recogía la misión que era ya firmada la Oficina, la que nos otorgaba la Oficina de Servicios Especiales.

PREGUNTADO: Qué elementos le entregaban al señor Luis Guchuvo para la prestación de ese servicio, dónde se los entregaban, quién los entregaba y cómo le hacían ese seguimiento a esos elementos que le eran entregados. CONTESTÓ: algo así, siempre en transportes había una Oficina de Transportes ahí dentro de la misma Subdirección de Protección a cargo del señor Antonio, y ahí le asignaban a uno el vehículo donde fuera a transportar al personaje, Había un armerillo donde le asignaban el arma, y a esa arma se le hacía revisión mensualmente, a lo que era al carné, al porte, y al arma y a la munición, mensualmente, y el chaleco también que le asignan a uno, un chaleco antibalas, los radios, si no tenían radios, entonces ya empezaron a salir en esa época los Avanteles, entonces cambiaron los radios por Avanteles, y los Avanteles, por medio de los Avanteles, uno hacía los reportes de inicio de labores y de terminación de turno. PREGUNTADO: usted tiene conocimiento si el señor, cuando se ausentaba, la persona que estaba protegiendo, señor Luis Guchuvo, qué pasaba con él, ¿se podía irse a descansar a su casa o tenía que quedar a disposición de alguien? ¿Cuál era ese procedimiento cuando la persona a protegerse tenía que ausentarse por cualquier motivo? CONTESTÓ: automáticamente se escribía en la minuta de la oficina, para notificar que el personaje salía de viaje, se iba a encontrar por fuera, y entonces quedaba en disponibilidad de la oficina, en un caso que requirieran algún personal de refuerzo en algún otro de los servicios, se reasignaba mientras llegaba el personaje, y en algunos casos había campo, y entonces le dejaban a uno, dependiendo del número de días, entonces le dejaban uno o dos días de descanso.

PREGUNTADO: […] ¿Durante el tiempo que usted conoció al señor Luis Guchuvo, o sea, durante el tiempo que prestó ese servicio, y que se está demandando 2005-2011, usted tiene conocimiento, le cuesta si durante ese tiempo el DAS contrató a través de un contrato laboral, o sea, igual de planta como el suyo, ¿a alguna persona usted tiene ese conocimiento? CONTESTÓ: claro que sí, a nosotros nos sorprendió, digamos, en el caso de, porque nosotros entrábamos todos por planta, y posteriormente aparecieron las contrataciones que venían dándose, la vinculación por contrato, pero también nos sorprendía, digamos, cuando nosotros íbamos a reentrenamientos, o incluso en los mismos pasillos, encontraba a una gente nueva, porque ellos argumentaban era que la contratación estaba cerrada dentro del departamento, que no había eso, pero uno encontraba mucha gente nueva, con carnés, por el número de series, entonces a veces uno se daba cuenta que eran nuevos[…]»69.

Preguntas formuladas por el apoderado de la Unidad Nacional de Protección: PREGUNTADO: […] ¿El señor Luis Enrique Guchuvo Torres tenía autonomía contractual frente al ejercicio del objeto del contrato? CONTESTÓ: yo pienso que ellos nunca tuvieron autonomía porque ellos cumplían los mismos horarios que nosotros y las disponibilidades son las veinticuatro, a nosotros actualmente nos requieren a la una de la mañana, a la una de la mañana tenemos que parar y nos ha tocado hacerlo, no es cuento, es una realidad, entonces si nosotros teníamos esa obligación entonces con más veras el muchacho, el joven que estaba de contrato y más por no perder el vínculo laboral 69 Minuto 31:45 a 44:40 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 20 porque tú sabes que en este país es duro conseguir trabajito y entonces por esa razón los muchachos se someten totalmente […]»70.

Así las cosas, con el acervo probatorio, se tiene demostrada la prestación personal del servicio del señor demandante comoquiera que fue vinculado al extinto Departamento Administrativo de Seguridad seccional Valle del Cauca para prestar los servicios de seguridad y protección (escolta) dentro del componente de seguridad a personas, del programa de protección a dirigentes sindicales, organizaciones sociales y defensores de derechos humanos, a través de 15 contratos de prestación de servicios, los cuales, junto con sus respectivas prorrogas, se extienden sin solución de continuidad por el período comprendido entre el 30 de diciembre de 2005 al 15 de noviembre de 2011, esto es, por 5 años, 10 meses y 16 días.

De la misma manera, con esos elementos de juicio y demás documentales recaudados en el expediente, tales como las órdenes de pago y los comprobantes de pago de honorarios profesionales, se demuestra el segundo elemento de la relación laboral, esto es, la contraprestación o remuneración, que se refiere a las sumas de dinero recibidas por el demandante durante la ejecución de sus labores.

En cuanto al otro elemento esencial de la relación laboral, este es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, conforme con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato».

Elemento respecto del cual, la Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»71.

En el caso concreto, se tiene acreditado que el demandante estuvo vinculado por 5 años, 10 meses y 16 días a la sede central del Departamento 70 Minuto 53:19 a hora 1:02:51 de la audiencia de pruebas de 17 de enero de 2018. 71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez.

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 21 Administrativo de Seguridad, ejerciendo funciones de escolta y cumpliendo el mismo objeto contractual72.

De forma que, resulta necesario establecer indicios que determinen la existencia de subordinación en la ejecución de las labores a cargo del actor en el presente asunto, atendiendo lo expuesto por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES22021, en la que precisó como tales los siguientes: «i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de 72 «El contratista en virtud de sus condiciones personales se compromete para con el D.A.S. a prestar los servicios de protección; con sede principal en la ciudad de Bogotá D.C. y eventualmente en la ciudad donde se designe el esquema de protectivo, dentro del componente seguridad a personas, del programa de protección a dirigentes sindicales, organizaciones sociales y defensores de derechos humanos, conforme a las medidas de seguridad aprobadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior y de Justicia».

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 22 la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo». Así pues, siguiendo los criterios previamente expuestos, se procederá a determinar la existencia de la subordinación en el presente asunto a partir de los siguientes ítems: i) Lugar de trabajo: del análisis en conjunto del acervo probatorio, tales como los contratos de prestaciones de servicios y las órdenes y misiones de encargo de prestación del servicio de vigilancia, se colige que, dadas las características particulares de su función de escolta, la prestación de su servicio era aleatorio dado que podía ser desarrollado en distintos lugares.

Lo anterior se evidencia, por ejemplo, en que para el período comprendido entre el 30 al 31 de marzo de 2010 el actor prestó sus servicios en los municipios de Ibagué (Tolima) y Chinauta (Cundinamarca)73, y posteriormente, entre el 25 al 27 de marzo de 2011 cumplió funciones de escolta en el municipio de Flandes (Tolima)74. No obstante, el común denominador en cuanto al lugar de la prestación del servicio del señor Luis Enrique Guchuvo era la imposición que sobre estos hacía el DAS en las misiones y órdenes de trabajo, así como la consecuente información que debía rendirle a la entidad por medio de los informes de prestación de servicios, respecto a los desplazamientos que realizaría conforme las indicaciones de su protegido75.

De manera que, es dable advertir la sujeción a la que se encontraba sometido el demandante por parte del Departamento Administrativo de Seguridad en lo concerniente al lugar del desarrollo de sus funciones. ii) Horario de labores: De las pruebas aportadas al plenario y de la naturaleza propia de las labores ejecutadas por el demandante se advierte que este como escolta o personal de seguridad, estaba sujeto a turnos que dependían de las ordenanzas emitidas por la entidad contratante76. iii) La dirección y el control efectivo de las actividades a ejecutar: Según lo expuesto con precedencia, este requisito se configura al probarse que el contratista se insertó en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, a partir de órdenes que lograran direccionar la manera en que, en tiempo, modo, lugar y cantidad de trabajo, el contratista desarrollaba sus funciones. 73 Folio 218 del expediente. 74 Folio 217, ibidem. 75 Es de indicar que el numeral 1 de la cláusula primera de la totalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por el actor con el Das, disponen que aquel contaba con la obligación de cumplir con la protección personal del protegido en el lugar que se le fuera indicado por la entidad o por el protegido, lo anterior de la siguiente forma: «[…] 1.

Cumplir con las actividades de protección en el lugar que le sea asignado por el DAS o por su protegido […]». 76 Esta Subsección ha llegado a iguales conclusiones en casos de similares premisas fácticas. Ver Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. 76001-23-33-000-2012-00695-01 (1526-2018) CP Rafael Francisco Suárez Vargas Bogotá, D. C. dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 23 Analizadas las pruebas allegadas al plenario y valoradas en conjunto y bajo el principio de la sana crítica, es claro que el demandante no ejecutaba sus funciones de manera autónoma, pues estaba obligado a cumplir con los turnos que le eran impuestos por la entidad contratante y ejecutaba su labor conforme a las misiones u órdenes de trabajo asignadas; de tal manera que, durante la ejecución de su labor debía seguir las directrices impuestas por el DAS, dado que la función de escolta se estructuraba a partir de los modelos de seguridad que de manera vertical eran impuestos por parte de esa entidad, quien no solo le establecía la persona que debía proteger, sino también los horarios en que debía hacerlo, determinaba los lugares y forma de ejecutar la función. Ello, se advierte del contenido de los contratos de prestación de servicios suscritos, en los que el contratista debía cumplir con las actividades de protección que le asignara la autoridad administrativa77; ejecutar sus labores con base en los elementos de dotación dados por la entidad, tales como vehículos armamentos y radios de comunicaciones78, y presentar para revisión dentro de los primeros cinco días de cada mes los elementos de trabajo a la dependencia de control de armamento, radios y vehículos del DAS, o la que hiciera sus veces79.

A propósito, se destaca que los 2 testigos traídos al proceso expresaron que conocieron al señor Luis Enrique Guchuvo Torres cuando actuaban en calidad de agentes de protección en el Departamento Administrativo de Seguridad y determinaron la época en la que desempeñaron sus funciones, veamos: a) Jaime Rodríguez Prieto inició a laborar el 14 de julio de 1999 hasta el 31 de julio de 2011 y b) Antonio María Bustos Cruz comenzó a trabajar en el año 1996, no obstante, a pesar de que el declarante Jaime Prieto afirmó que no compartió con el demandante un mismo esquema de seguridad si coincidieron en múltiples eventos en los que participaron los protegidos a cargo de ellos, razón por la cual, se considera que estos testigos son directos y conocen la ciencia de su dicho porque también prestaron sus servicios en la entidad pública demandada durante los extremos temporales en los que el demandante suscribió contratos de prestación de servicios con la demandada y fueron compañeros de trabajo.

Las manifestaciones dadas por las testigos fueron coherentes y pacíficas en señalar que, en la ejecución de las labores contratadas el demandante debía cumplir órdenes de los jefes de la oficia de protección, entre ellos de los señores Restrepo y Aguilar, y que cuando los beneficiarios de los esquemas de 77 Vrg. Contrato de prestación de servicios 237 de 2009 «OCTAVA: Obligaciones del contratista: […] 1.

Cumplir con las actividades de protección en el lugar que le sea asignado por el DAS o por su protegido. […]». 78 Vrg. Contrato de prestación de servicios 62 de 2010 «NOVENA Obligaciones del DAS: […] 4. Suministrar y efectuar mantenimiento a los elementos dados como dotación, vales decir, vehículos, armamento y radios de comunicaciones». 79 Vrg Contrato de prestación de servicios 69 de 2011: «OCTAVA: Obligaciones del contratista: […] 3.

Presentar para su revisión en la dependencia de Control de Armamento, Radios y Vehículos del DAS, o en la que haga sus veces, los elementos logísticos de dotación, dentro de los primero cinco días de cada mes». Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 24 protección salían del país o se dirigían a otro lugar sin los escoltas, tanto los vinculados a la planta de personal y los contratistas debían firmar una minuta y presentarse a la oficina del DAS dado que en ese momento quedaban en condición de disponibilidad, es decir, atender los requerimientos que por razones del servicio hicieran los superiores.

Por otra parte, el deponente Jaime Rodríguez Prieto aseveró que también le constaba que el ciudadano conducía los vehículos asignados a los esquemas de seguridad y prestaba el servicio protectivo concomitantemente, asimismo, el declarante Antonio María Bustos Cruz afirmó que pertenecían a los esquemas de protección del partido comunista.

Lo anterior es coincidente y no es contradictorio con los medios de pruebas documentales, pues, conforme a los Oficios OPES.GSIA.ATP 260449 de 10 de noviembre de 2006, OPES.GSIA.ATP 154846 de 6 de julio de 2006, OPES.GSIA.ATP 1437964 de 21 de agosto de 2008, OPES.GSIA.ATP 21972 de 2 de febrero de 2006, OPES.GSIA.TP 17894A de 5 de febrero de 2008 es cierto que el demandante conducía vehículos del Departamento Administrativo de Seguridad con los que se adelantaban servicios de seguridad, igualmente, de la lectura de solicitudes del comité central del partido comunista colombiano de los días 3 y 30 de junio de 2010 se destaca que el actor integró el esquema de seguridad de un dirigente del mencionado partido político el día 5 de junio de 2010 y entre el 1° al julio de esa anualidad.

De modo que, se considera que el señor Luis Enrique Guchuvo se encontraba inserto bajo la dirección y control efectivo de funciones por parte de la entidad pública, pues ésta determinaba las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debía ejecutar sus funciones, sin que sea dable considerar que ellas estaban regidas bajo el principio de coordinación, pues de acuerdo con lo expuesto, se advierte que lo que existió entre las partes fue una verdadera relación de subordinación. Además, es de acotar que esta Subsección con precedencia ha indicado que las funciones ejecutadas por los escoltas contratistas al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad, por su naturaleza, se ejecutan bajo el principio de subordinación, dadas las condiciones regladas y uniformes que se instituyen por sus superiores para la prestación de sus servicios80. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral: 80 Ver entre otras, las sentencias del 1 de septiembre de 2022, expediente 2012-00162-02 (6229-2019); 26 de enero de 2013 expediente 2012-00121-01 (3578-2013) y del 21 de septiembre de 2013 expediente 2013- 00324-01 (0215-2018).

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 25 La Sala considera que la función desempeñada por el demandante era de competencia y responsabilidad del extinto DAS, pues así lo dispone el Decreto 2110 de 1992, en concordancia con el Decreto 643 de 2004.

En efecto, siguiendo lo preceptuado en el artículo 28 del Decreto 372 de 1996, por el cual se establece el funcionamiento del Ministerio del Interior y de Justicia y se dictan otras disposiciones complementarias, se regula lo relacionado a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos y se determina que tal entidad, adscrita al Ministerio del Interior, cuenta con la obligación de actuar preventivamente en los casos inminentes de riesgos y amenazas de los derechos humanos, a través del desarrollo de programas especiales para su protección, preservación y restablecimiento; emprendiendo de oficio las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, así como la protección de los denunciantes81.

Para dichas actividades, la Dirección General contaba con el apoyo del DAS, así como de otras entidades del Estado. Posteriormente, el numeral 3 del artículo 6 del Decreto 2110 de 1992 dispuso como funciones generales adscritas al funcionamiento del DAS la de «Proteger al Presidente de la República y a su familia en la forma que él determine, a los Expresidentes, y prestar servicios de seguridad personal a quienes por razón del cargo, posición, funciones o motivos especiales, puedan ser objeto de atentados contra su persona o bienes, cuando de ellos pudieren derivarse perturbaciones del orden público» (subrayado de la Sala).

Luego, el Decreto 643 de 2004 en su artículo 2, detalló nuevamente las funciones generales del DAS82, facultando a la entidad de seguridad para adelantar las funciones de protección del Estado, con la responsabilidad de brindar los servicios de protección a las personas designadas en los programas 81 “Artículo

28. DIRECCIÓN GENERAL UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LOS DERECHOS HUMANOS. La Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, tiene por objeto actuar, preventivamente, en casos de amenaza inminente de los derechos humanos, desarrollar programas especiales para su protección, preservación y restablecimiento; y emprender de oficio las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, así como la protección de los denunciantes.

Lo anterior, sin detrimento de las funciones del Ministerio Público o de otras autoridades.” El artículo 29 de la misma norma, dispone para el logro del objeto señalado en el artículo anterior, las siguientes funciones: “a) Adelantar las acciones y los programas de protección de los derechos humanos que le asignen el Consejo Gubernamental de Derechos Humanos y el Ministro del Interior;

(…) d)Desarrollar con el apoyo del Departamento Administrativo de Seguridad y otros organismos, el Programa de Protección Especial a Testigos y Personas Amenazadas, para la seguridad de las personas amenazadas por la violencia política y, en casos particulares de extremo riesgo de violación de los derechos a la vida y la integridad personal;”. 82 “ARTÍCULO 2.

FUNCIONES GENERALES. Entidad suprimida por el artículo 1 del Decreto 4057 de 2011. El Departamento Administrativo de Seguridad tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) Brindar seguridad al Presidente de la República y su familia, Vicepresidente y su familia, Ministros y ex Presidentes de la República; la información relacionada con su seguridad tiene reserva legal.

(…)

PARÁGRAFO. Para los efectos de la seguridad que deba darse a personas y dignatarios, distintas de los previstos en el numeral 14 de este artículo, que requieran la protección del Estado, deberá concertarse la asunción de dicha función por parte de otros organismos estatales que desarrollen funciones de protección. El Departamento Administrativo de Seguridad continuará prestando tales servicios hasta que sean asumidos por otras entidades, de acuerdo con los estudios de riesgo correspondientes.” Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 26 implementados por el Ministerio del Interior y de Justicia, lo cual realizaba a través del personal que estuviera a ella vinculado.

De esa manera, es de concluir que las funciones de seguridad que ejerció el actor, aunque se fundaban en el programa de protección creado en un primer momento por el Ministerio del Interior, lo cierto era que, en lo atinente a su concreción, la entidad a cargo de ello resultaba ser el extinto DAS siguiendo las preceptivas jurídicas previamente indicadas.

Por tanto, al ejecutar el actor sus funciones de escolta por 5 años, 10 meses y 16 días al servicio del DAS, se evidencia que desempeñó tareas y funciones que inherentemente debían ser desarrolladas por el personal de la entidad y resultaban ser del giro ordinario de la misma. En ese orden de ideas, se evidencia el cumplimiento de los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, propios de una relación laboral, sin que pueda predicarse la existencia de un vínculo de coordinación en las actividades ejecutadas por el demandante, como lo sostiene la entidad recurrente en el escrito de alzada; pues de esos mismos medios de convicción se advierte con claridad meridiana que en realidad existió entre las partes una relación laboral subyacente, en donde el actor ejecutó sus labores de manera subordinada a través de la imposición de horarios, labores, elementos para su realización y los lugares en los que se prestaba el servicio; debiéndose confirmar en consecuencia, la sentencia de primera instancia en torno a este aspecto.

Ahora, de acuerdo con los lineamientos establecidos por esta Sección, si bien se confirmó la existencia de una relación laboral encubierta, ello no implica que el demandante obtenga la categoría de empleado público, pues no median los componentes a fin de declarar una relación legal o reglamentaria en los términos del artículo 122 de la Carta Política. 2.5.

Análisis de la Sala frente al segundo problema jurídico Ahora bien, es necesario poner de presente que una vez se ha comprobado la existencia de la relación laboral entre la contratista y la entidad pública, en tanto se ha descubierto la simulación del contrato de prestación de servicios, corresponde determinar si esta llegó a ser interrumpida en algún momento.

En el presente caso, no se presentaron interrupciones entre los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, la prestación del servicio fue continua e ininterrumpida, además, como la finalización del último vínculo ocurrió el 15 de noviembre de 2011 y la reclamación administrativa fue presentada el 27 de febrero de 2013, no operó el fenómeno prescriptivo frente a los derechos laborales reclamados, ello, teniendo en cuenta que, contrario a lo alegado por la recurrente, la parte demandante presentó reclamación dentro Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 27 de los 3 años siguientes a la culminación de su vinculación, como acertadamente lo concluyó el juez de primera instancia. 2.6.

Análisis de la Sala frente al tercer problema jurídico La Unidad Nacional de Protección reclamó que no es la entidad pública legitimada por pasiva y en ese orden de ideas no debe asumir el pago de la condena, frente a ello, esta instancia destaca que contrario a lo explicado por la demandada, las obligaciones de carácter laboral del extinto DAS se asignaron a la Unidad Nacional de Protección, de ahí que, es el sucesor procesal de la referida institución. Pues bien, el Decreto 4057 del 31 de octubre de 2011, dispuso la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y ordenó el cese definitivo de sus actividades; al tiempo que ordenó en el artículo 3 numeral 3.483 el traslado de las funciones de seguridad que se encontraban en cabeza del DAS comprendidas en el numeral 14 del artículo 2.° del Decreto 643 de 200484 y las demás que de ella se desprendieran, a la Unidad Nacional de Protección, a partir de la regulación que para ello se estableciera en un decreto posterior.

Al mismo tiempo, se profirió el Decreto 4065 de 201185, por el cual se creó la Unidad Nacional de Protección, y en su artículo 1 dispuso que esta es una entidad del «orden nacional, […] con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, hará parte del Sector Administrativo del Interior y tendrá el carácter de organismo nacional de seguridad».

En torno al objetivo de la Unidad Nacional de Protección, el artículo 3 ibidem dispone que su finalidad es «articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario». 83 «Artículo 3°.

Traslado de funciones. Las funciones que corresponden al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), contempladas en el Capítulo I, numerales 10, 11, 12 y 14 del artículo 2°, del Decreto 643 de 2004, y las demás que se desprendan de las mismas se trasladan a las siguientes entidades y organismos, así […] 3.4 La función comprendida en el numeral 14 del artículo 2.° del Decreto 643 de 2004, en el Decreto 1700 de 2010 y las demás que se desprendan de la misma, se traslada a la Unidad Administrativa denominada Unidad Nacional de Protección que se creará en decreto separado». 84 «Artículo 2°.

Funciones generales. El Departamento Administrativo de Seguridad tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: […] 14. Brindar seguridad al presidente de la República y su familia, vicepresidente y su familia, ministros y ex presidentes de la República; la información relacionada con su seguridad tiene reserva legal». 85 «Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura».

Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 28 A su vez el artículo 23 del citado Decreto 4065 de 2011 dispuso el traslado archivos del DAS a la UNP en los siguientes términos: «Los archivos de los cuales sea el titular el Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en supresión, a la entrada en vigencia del presente decreto y que tengan relación con las competencias de la Unidad Nacional de Protección, deberán ser transferidos a esta entidad, en los términos que señalen los representantes legales a través de las Secretarías Generales».

A su turno, el Decreto 1303 de 2014 en el artículo 9° del Decreto 1303 de 2014 estableció que los procesos judiciales, reclamaciones de carácter administrativo, laboral y contractual, en los que sea parte el Departamento Administrativo de Seguridad o su Fondo Rotatorio al cierre de la supresión del primero, se notificarán a las entidades que hayan asumido las funciones, de acuerdo con la naturaleza, objeto o sujeto procesal y que si aquellas no fueron atribuidas a alguna de las entidades de la Rama Ejecutiva del poder público, corresponderán a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.

Teniendo en cuenta lo precedente, la Unidad Nacional de Protección interviene en el proceso del epígrafe como sucesor procesal del DAS, pues, la función de coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección le fue conferida a la precitada entidad pública, por ende, le asiste la obligación de asumir la condena del presente asunto. 2.5.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. Radicado: 25000-23-42-000-2013-06441-01 Número interno: (5785-2022) Demandante: Luis Enrique Guchuvo Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 29 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a pretensiones de la demanda formuladas por el señor Luis Enrique Guchuvo Torres contra la Unidad Nacional de Protección, por lo dicho en la motivación.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.