CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: GERMAN MAURICIO OSPINA MUÑOZ Accionado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – MORA JUDICIAL.

Confirma sentencia que niega las pretensiones de la acción de amparo. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico en contra de la sentencia de 26 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.

El ciudadano Germán Mauricio Ospina Muñoz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la vida digna y al libre desarrollo de la personalidad, cuya vulneración le atribuyó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán en razón de la presunta mora judicial en la que incurrió la autoridad judicial accionada en el trámite de la acción de grupo con radicado número 19001-33-31-004-2010-00466-00.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Señaló que, junto a un grupo de ciudadanos, presentó la demanda de acción de grupo N° 19001-33-31-004-2010-00466-00, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa y Otros, para que se repararan los daños causados a las comunidades campesinas ubicadas en los municipios de Mercaderes, Patía, Bolívar y Sucre, con ocasión de los daños padecidos por los demandantes por las aspersiones con glifosato en el «[…] marco del Plan Colombia y la denominada guerra contra las drogas […]». 2 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz 2.2.

Refirió que la acción de grupo fue admitida en el año 2010 y que actualmente se encontraba en trámite en el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán. 2.3. Relató que, dada la magnitud del presente proceso, en el año 2013 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, mediante Oficio 1148 dirigido a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura Seccional del Cauca, solicitó apoyo logístico para la implementación de un despacho judicial adjunto que se encargue del trámite de la acción de grupo. 2.4.

Señaló que la anterior solicitud fue contestada favorablemente y así se logró la implementación de un despacho adjunto, el cual, funcionó en instancias de admisión de la demanda y en etapas posteriores. 2.5. Relató que, mediante auto de 3 de julio de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán corrió traslado del dictamen pericial rendido por la Universidad del Cauca. 2.6.

Refirió que, mediante el auto de 16 de julio de 2018, la autoridad judicial accionada puso en conocimiento de los peritos de la Universidad del Cauca, las solicitudes de aclaración presentadas. 2.7. Manifestó que contra el auto de 16 de julio de 2018 presentó recurso de reposición. 2.8. Señaló que, con fecha 28 de agosto de 2018, la Universidad del Cauca allegó las respuestas a las aclaraciones solicitadas por las partes. 2.9.

Puntualizó que el 26 de mayo de 2022 presentó solicitud de impulso procesal, debido a que la autoridad judicial accionada no había resuelto el recurso de reposición. 2.10. Indicó que, no obstante lo anterior, a la fecha no se ha resuelto el recurso de reposición referido. 2.11. Manifestó que: «[…] [h]asta la fecha van más 13 años sin que se tenga una sentencia ni siquiera de primera instancia, lo cual a todas luces se constituye en una Mora Judicial sin precedentes […]»; lo que constituye una vulneración de sus derechos fundamentales al «[…]Debido Proceso y al eficaz y pronto acceso a la administración de justicia, vida diga y libre desarrollo de la personalidad […]». 2.12.

Precisó que «[…] La tutela procede en este caso, como mecanismo transitorio ya que no existe otro mecanismo legal para lograr que se resuelva el recurso de reposición que a la fecha lleva 5 años sin resolverse, y tampoco existe un recurso 3 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz para que se profiera la sentencia de primera instancia, lo cual a todas luces constituye una Mora Judicial Injustificada […]».

III. PRETENSIONES 3. El accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1.- Que se le ordene al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán que le imprima celeridad al trámite de la acción de grupo No. 19001333100420100046600, se le dé el enfoque diferencial con prelación de trámite y se brinde la especial protección especial que por mandato constitucional, legal y jurisprudencial requieren las víctimas de las aspersiones con glifosato, dada su condición de altísima vulnerabilidad. 2.- Solicitamos de manera muy respetuosa que se le ordene al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán que en un plazo perentorio profiera la sentencia de primera instancia. 3.- Que se notifique a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que presenten sus correspondientes intervenciones, en ejercicio de sus funciones, en la presente tutela […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto de 27 de marzo de 2023 y a través del magistrado sustanciador, admitió la presente acción de tutela en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán. 5. Posteriormente y mediante auto de 12 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Cauca vinculó, como tercero interesado en el resultado del proceso, al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Análisis y Desarrollo Estadístico.

V. INTERVENCIONES 6. Efectuada la notificación a la autoridad accionada y a la autoridad vinculada, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 6.1. La Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán rindió informe en el que refirió lo siguiente: «[…] si bien existe mora, la misma es atribuible a la congestión de este Despacho Judicial, la cual no es producto de una acción u omisión de este Juzgador, a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes como funcionario judicial, por el contrario, existe un motivo razonable que justifica dicha demora cual es la congestión y la excesiva carga laboral, así como las circunstancias imprevisibles presentadas a raíz de la emergencia sanitaria y la alta complejidad del proceso que impide sujetarse a los términos establecidos […]». 4 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz 6.2.

Conforme a lo anterior, consideró que: «[…] no ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues el proceso contencioso administrativo se ha adelantado garantizando los derechos fundamentales de audiencia, defensa [y] debido proceso […]». 6.3. Adicionalmente, manifestó que: «[…] el Juzgado imprimirá al asunto de la referencia la atención y cuidado pertinente [y] continuará con la actuación procesal correspondiente […]». 6.4.

El Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico, a través de la directora de la Unidad, rindió informe en el que manifestó lo siguiente: «[…] reiterando lo manifestado en el oficio UDAEO23-980 del 28 de abril de 2023, me permito solicitar no continuar con el conocimiento de la presente acción constitucional, declarar la falta de competencia y remitir el expediente a alguno de los cuerpos colegiados competentes, de conformidad con las reglas de reparto […]». 6.5.

Como fundamento de lo anterior, señaló que el numeral 8° del artículo 2.2.3.1.2.1., modificado por el Decreto 1983 de 2017, establece que «[…] el conocimiento de acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura le corresponde, a prevención, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado […]». 6.6. Asimismo, indicó que: «[…] el Consejo Superior de la Judicatura carece de funciones jurisdiccionales para realizar las gestiones judiciales que promuevan mayor celeridad en los procesos, como el identificado con el radicado No. 19001333100420100046600 el cual se encuentra en etapa de alegatos.

La dirección de dicho proceso recae directamente en el Juzgado 004 Administrativo de Popayán, por ser quien conoce del proceso desde el año 2010 […]». 6.7. Refirió que, una vez realizado el promedio de ingresos, egresos e inventario final del Juzgado 004 Administrativo de Popayán «[…] se advierte que […] en términos generales, no tiene una alta carga laboral que implique la priorización de adopción de medidas permanentes ni transitorias […]». 6.8.

Además, destacó que: «[…] al momento que se vinculó a esta Corporación no se hizo mención de que la tutela iba a radicar sobre un tema de peticiones elevadas al Consejo Superior de la Judicatura por el Consejo Seccional, sino solo se informó una demora de una acción de grupo […]». 6.9. Finalizó explicando que la presente acción de amparo no cumple el requisito de subsidiariedad toda vez que: «[…] Para el caso que nos ocupa, el legislador ha previsto en el numeral 6 del artículo 101 de la Ley 270 de 1996, el mecanismo de 5 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz Vigilancia Judicial Administrativa, el cual está reglamentado en el Acuerdo PSAA11-8716 de 2011.

Esta figura fue instituida para que la justicia se administre oportuna y eficazmente y para cuidar del normal desempeño de las labores de los funcionarios y empleados judiciales, y establece que en un término expedito de diez (10) días se debe resolver la actuación administrativa; por lo tanto, el accionante puede acudir a este trámite ante el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, para que se requiera al despacho que tiene a su cargo el trámite de la acción […]».

VI. FALLO IMPUGNADO 7. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 26 de mayo de 2023, resolvió negar el amparo deprecado por el accionante, por considerar justificada la mora judicial advertida y, adicionalmente, instó al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Análisis y Desarrollo Estadístico «[…] para que, de manera pronta y célere atienda los planteamientos del Despacho Judicial y otorgue una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio de cara al ciudadano en el asunto en particular […]»; tal como se puede apreciar: […] [S]e tiene que lo primero que reprocha el aquí accionante, es la falta de resolución de un recurso de reposición interpuesto en el año 2018.

Sin embargo, en la contestación de la demanda, la Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán señaló que el 10 de marzo de 2023, resolvió el recurso, lo que de entrada conlleva a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado frente a este ítem, habida cuenta de la actuación judicial surtida, previo a la admisión de la tutela. […] A partir de todas las vicisitudes enrostradas por el operador judicial, este Juez Colegiado considera que aunque no puede negarse la mora judicial dentro del presente asunto, la misma se encuentra justificada para la Juez Cuarta Administrativo del Circuito de Popayán, en razón a que se cumplen a cabalidad los tres presupuestos ahondados por la Corte Constitucional, como son i) la complejidad del asunto impide sujetarse estrictamente al término previsto por el legislador; ii) existen problemas estructurales que generan congestión y excesiva carga laboral; o iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden adelantar las actuaciones judiciales con sujeción a los términos. Bajo este panorama, se descarta la negligencia u omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial, pues las razones de la mora judicial exceden la capacidad de respuesta del Despacho Judicial en pleno, existiendo justificaciones de peso, que además han sido informadas desde los albores del trámite procesal, pero que sin embargo, actualmente no tienen respuesta por parte del Consejo Superior de la Judicatura.[…] En el presente asunto, resulta incuestionable que una acción de grupo con más de 27000 sujetos procesales y con una implicación de más de dos billones de pesos, excede la capacidad de respuesta de cualquier despacho judicial del país, situación que no puede ser obviada por la UDAE bajo la árida respuesta de las estadísticas judiciales. 6 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz La situación que advierte el despacho comprometido en esta acción implica cuando mínimo un análisis estadístico del tiempo de respuesta, la cantidad de personal necesario para dictar sentencia de primera instancia, a efectos de plantear soluciones o bien de personal, o bien de admitir que el Despacho se dedique de manera exclusiva a dicho expediente, máxime si se tiene en cuenta que, en las etapas previas se dispuso un despacho judicial solo para atender este expediente.

Bajo esta connotación, el Tribunal considera necesario instar a la UDAE, para que atienda los planteamientos del Despacho Judicial que tramita el proceso y coadyuve con una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio de cara al ciudadano, máxime cuando existen solicitudes al respecto sin resolver elevadas tanto por el Despacho Judicial, como por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca […]. [Negrillas fuera de texto] VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, a través de su directora, presentó impugnación en contra del fallo de primera instancia luego de considerar que se debe revocar el numeral segundo de la parte resolutiva que insta a esta entidad a que «[…] de manera pronta y célere atienda los planteamientos del Despacho Judicial y otorgue una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio de cara al ciudadano en el asunto en particular, máxime cuando existen solicitudes sin resolver elevadas tanto por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, como por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca […]». 9.

En primer lugar, anotó que en el presente caso hay una falta de competencia del Tribunal Administrativo del Cauca toda vez que el numeral 8º del artículo 2.2.3.1.2.1 -modificado por el Decreto 1932 de 2017- dispone lo siguiente: «[…] Las acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia y a prevención, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda […]». 10.

En segundo lugar, también reiteró que: «[…] el Consejo Superior de la Judicatura no tiene funciones jurisdiccionales ni es el director de la acción de grupo que tiene bajo conocimiento el Juzgado 004 Administrativo de Popayán hace 13 años, de la cual se extraña un pronunciamiento relacionado con un recurso de reposición que se presentó en el 2018 y que fue resulto mediante auto del 10 de marzo de 2023 […]». 11.

En tercer lugar, manifestó que para adoptar medidas permanentes o de apoyo transitorio deben convergir unos criterios objetivos, tales como: […] (i) La dinámica de cada subregión por circunstancias extraordinarias; 7 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz (ii) Municipios con desequilibrio entre la oferta judicial y el crecimiento y desarrollo;

(iii) Comportamiento de la oferta y demanda de justicia, frente a las medidas de descongestión adoptadas por la Corporación en periodos anteriores; (iv) Despachos judiciales con ingresos crecientes y constantes; (v) Despachos con inventarios superiores a la media nacional por especialidad; (vi) Cumplimiento de la garantía de oferta judicial y regiones estratégicas en temas de justicia, determinadas por la experiencia de la Corporación. Lo anterior, en aras de garantizar el acceso y la prestación del servicio de justicia en la Rama Judicial […]. 12.

Empero, precisó que en el circuito judicial de Popayán y en el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán no se evidenciaban circunstancias objetivas que justificara la necesidad de adoptar medidas permanentes y/o transitorias de apoyo. 13. En cuarto lugar, y frente a la obligación de realizar una mirada diferencial al momento de brindar apoyo al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, señaló que ha se han desplegado las siguientes acciones: (i) el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca mediante oficio CSJCAUOP23-485 de marzo 23 de 2023 solicitó la creación de una medida transitoria para el mencionado juzgado;

(ii) mediante el oficio UDAEO23-1087 del 12 de mayo de 2023, se solicitó al Consejo Seccional y al Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán que «indicaran en que radica la connotación o complejidad del proceso, por qué se requiere el apoyo, el volumen del proceso, la etapa procesal y el plan de trabajo estipulado, entre lo demás que estime pertinente el director del proceso y el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca.

Sin embargo, a la fecha no se ha recibido respuesta por parte del Juzgado 004 Administrativo de Popayán, ni tampoco por parte del Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca»; y (iii) mediante oficio UDAEO22-2541 de 9 de diciembre de 2022, se solicitó a los diferentes Consejos Seccionales que informaran si tenían algún caso emblemático o de connotación. 14.

Por último, señaló que comoquiera que es el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán el que se encuentra pendiente de responder el oficio N° UDAEO23-1087 del 12 de mayo de 2023, remitido por impugnante, solicita que «[…] se conceda la impugnación para que otra Sala de esa Corporación revise y revoque el numeral segundo de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cauca el 26 de mayo de 2023, comoquiera que esta Corporación ha atendido los planteamientos en donde se ha solicitado la creación de cargos para el Juzgado 004 Administrativo de Popayán, como se acredita con el oficio UDAEO23-1087 de 2023, sin obtener respuesta de la justificación requerida por parte de despacho y el Consejo Seccional […]». 8 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz VIII.

CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia 15. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, en virtud de lo previsto en el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

VIII.2. Cuestión previa 16. La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, en su escrito de impugnación, señaló que la autoridad judicial de primera instancia carecía de competencia funcional para resolver el caso sub examine dado que, de conformidad con el Decreto N° 333 de 2021, las acciones de tutela promovidas en contra el Consejo Superior de la Judicatura eran de conocimiento exclusivo de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. 17.

Sea lo primero señalar que conforme con el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 «[…] [s]on competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud […]». 18. Asimismo, se destaca que el Decreto N° 333 de 2021 únicamente estableció reglas de reparto en materia de tutela, como en efecto se señala el objeto de la norma, que a su tenor literal establece «[…] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela […]». 19.

Aunado a lo anterior, la Sala pone de relieve que la presente acción de tutela fue dirigida contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán y no contra el Consejo Superior de la Judicatura. Ahora bien, lo que ocurrió en el caso de autos fue que se vinculó a la esta última entidad en calidad tercero con interés en el resultado del proceso, circunstancia que, en criterio de la Sala, no varía las reglas de reparto. 20.

Así las cosas, en criterio de esta Sección no es cierto que el Tribunal Administrativo del Cauca careciera de competencia para conocer del presente proceso constitucional. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz VIIII.3 Problemas jurídicos 21.

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que le corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado3, la Sala debe establecer lo siguiente: A) Si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia. Y si ello es así se deberá determinar: B) Si el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el accionante al, presuntamente, haber incurrido en mora judicial en el trámite del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo con radicado número 76001-33-31-004-2010-00466-00. 22.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto. VIII.3. Los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales 23.

Cabe poner de presente que, por mandato de la Constitución, el trámite de las actuaciones judiciales deberá adelantarse con diligencia y cumplimiento de los términos legales, con el propósito de que el interesado pueda acceder a una decisión en firme, oportuna y efectiva, por cuanto, de no ser así, se configuraría una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 24.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un «[…] fenómeno multicausal y estructural […]»4, que se presenta en razón al «[…] alto número de procesos en curso, los engorrosos diligenciamientos y la consiguiente congestión judicial […]»5. 25. En atención a la situación problemática originada por el sistemático incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin desconocer las especiales situaciones en que se desarrolla la función judicial en Colombia, ha reconocido que existen circunstancias en las cuales la mora judicial vulnera gravemente «[…] los derechos fundamentales como 3 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 4 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa. 5 Corte Constitucional, sentencia T-1019 de 2010.

M.P.: Nilson Pinilla. 10 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que la carta política expresamente consagra, exige y trata de proteger […]».6 26. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, precisó lo siguiente: […] [P]ara definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: (…) [L]a mora judicial se justifica cuando: -Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, -Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”7 13.5. En la providencia T-230 de 2013, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno era, excepcional (…). 13.6.

Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 20168, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del 6 Ibidem. 7 “En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada”. 8 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […] (Resalta la Sala). 27.

También conviene señalar que, en relación con el término del plazo razonable para resolver cuando el mismo no se encuentra establecido en la norma, la jurisprudencia de la Corte Constitucional fijada en la Sentencia T-186 de 2017, atendiendo pronunciamientos de la Corte Internacional de Derechos Humanos CIDH, ha establecido lo siguiente: […] [P]ara definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requerirá valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso […]. 28. De acuerdo con lo transcrito, para que se estructure la violación amparable del debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por la falta de resolución oportuna del asunto sometido a conocimiento de un servidor judicial, resulta imprescindible analizar: (i) el volumen de trabajo y el nivel de congestión judicial de la respectiva dependencia;

(ii) el desarrollo y cumplimiento de las funciones del cargo; (iii) la complejidad del caso sometido a decisión judicial, y (iv) el cumplimiento por las partes de sus deberes de impulso procesal9. VIII.4. Análisis del caso concreto 29. El ciudadano German Mauricio Ospina Muñoz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, vida digna y libre desarrollo de la personalidad, cuya vulneración le atribuyó al Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán en razón a la presunta mora judicial en la que incurrió la autoridad judicial accionada en el trámite de la acción de grupo con radicado número 19001-33-31-004-2010-00466-00. 9 Corte Constitucional.

Sentencia T-220 de 2007. 12 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz 30. Sea lo primero señalar que, mediante la sentencia de 26 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Cauca encontró procedente el presente mecanismo constitucional, pero negó las pretensiones de amparo, al considerar que la demora en el trámite del proceso de acción de grupo de la referencia no obedecía al actuar negligente de la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán; sino que advertía la configuración de elementos objetivos que justificaban la tardanza en la resolución del caso y anotó que tales elementos justificativos se encontraban asociados con: la complejidad fáctica del asunto, el número de personas que integran el grupo [más de 27.000 personas], el monto de las pretensiones de la demanda [aproximadamente 2 billones de pesos] y la disponibilidad limitada de la planta de personal del Despacho Judicial. 31.

Coetáneo a lo anterior, el a quo estimó pertinente instar al Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Análisis y Desarrollo Estadístico «para que, de manera pronta y célere atienda los planteamientos del Despacho Judicial y otorgue una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio de cara al ciudadano en el asunto en particular, máxime cuando existen solicitudes sin resolver, elevadas tanto por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, como por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca». 32.

Como fundamento de esta orden, la autoridad judicial expuso los siguientes argumentos: […] [L]a Sala debe enfatizar que, pese a que no se ampara el derecho fundamental invocado, las vicisitudes planteadas por la Juez Administrativo, ante la imposibilidad de respuesta, dadas las características particulares que acompañan el asunto, conllevaron a la vinculación. En este contexto, no pretende esta Corporación por vía de tutela ordenar la creación de cargos judiciales, máxime que no es la pretensión de amparo.

Sin embargo, sí corresponde a este Colegiado, de cara a superar las contingencias que generan la mora judicial, ponerle de presente al Consejo Superior de la Judicatura – UDAE, la situación expuesta, pues lo que enrostra el asunto particular, es que más allá de los números que arrojan las estadísticas judiciales, existen casos particulares, que exceden la capacidad de respuesta.

En el presente asunto, resulta incuestionable que una acción de grupo con más de 27000 sujetos procesales y con una implicación de más de dos billones de pesos, excede la capacidad de respuesta de cualquier despacho judicial del país, situación que no puede ser obviada por la UDAE bajo la árida respuesta de las estadísticas judiciales.

La situación que advierte el despacho comprometido en esta acción implica cuando mínimo un análisis estadístico del tiempo de respuesta, la cantidad de personal necesario para dictar sentencia de primera instancia, a efectos de plantear soluciones o bien de personal, o bien de admitir que el Despacho se dedique de manera exclusiva a dicho expediente, máxime si se tiene en cuenta que, en las etapas previas se dispuso un despacho judicial solo para atender este expediente. 13 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz Bajo esta connotación, el Tribunal considera necesario instar a la UDAE, para que atienda los planteamientos del Despacho Judicial que tramita el proceso y coadyuve con una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio de cara al ciudadano, máxime cuando existen solicitudes al respecto sin resolver elevadas tanto por el Despacho Judicial, como por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca […]. [Negrillas fuera de Texto] 33.

En el escrito de impugnación que es materia de análisis por esta Sección no se cuestiona la procedencia de la acción de amparo promovida por el señor Germán Mauricio Ospina Muñoz y tampoco se discute si existe, o no, una mora judicial en el trámite del proceso de acción de grupo N° 19001-33-31-004-2010-00466-00. 34. Lo que se discute en esta oportunidad por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, en su condición de impugnante único, es el ordinal segundo del fallo de primera instancia que los instó a atender en forma pronta y célere las solicitudes efectuadas por la Juez Cuarta Administrativo del Circuito de Popayán y por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, con miras a otorgar «una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio (…) al ciudadano en el asunto en particular». 35.

En ese sentido, la Sección se abstendrá de analizar si en el caso de autos se configuró una mora judicial y si se encuentran acreditados los requisitos de procedencia de la acción de amparo [legitimación en la causa por activa, subsidiariedad e inmediatez], teniendo en cuenta que tales aspectos fueron analizados por el juez de primera y sobre ellos no existen reparos concretos en el escrito de impugnación. 36.

Así las cosas, el análisis y resolución del caso se centrará en los argumentos expuestos en la impugnación que, en síntesis, son los siguientes: (i) la inexistencia de criterios objetivos en el caso objeto de análisis para adoptar medidas permanentes y/o transitorias de apoyo a la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán, y (ii) el hecho consistente en que la impugnante, mediante el oficio N° UDAEO23-1087 de 12 de mayo de 2023, dio respuesta a las solicitudes efectuadas por la Juez Cuarta Administrativo del Circuito de Popayán y por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca. 37.

Sea lo primero señalar que en el ordinal segundo del fallo de primera instancia se impartió una orden de instar a la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura para que «[…] de manera pronta y célere atienda los planteamientos del Despacho Judicial y otorgue una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio de cara al ciudadano en el asunto en particular, máxime cuando existen solicitudes sin resolver, elevadas tanto por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, como por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca […]». 14 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz 38.

En ese sentido, la Sala no aprecia que con la orden de «instar», adoptada por el juez de primera instancia, se esté dando por acreditada una vulneración de un derecho fundamental por parte del impugnante y mucho menos se le está compeliendo a adoptar «medidas de apoyo permanente y/o transitorio» en favor de la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán. 39.

Claramente, el verbo instar, empleado por el a quo en el ordinal segundo del fallo impugnado, es un llamado respetuoso del juez de tutela a la entidad vinculada a examinar las solicitudes que ha efectuado la Juez Cuarta Administrativo del Circuito de Popayán y el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca relacionadas con que «evalúe la posibilidad de crear transitoriamente un cargo de sustanciador para que apoye el trámite y fallo de la referida acción de grupo». 40.

En consonancia con lo anterior, se pone de relieve que tal vovcablo es definido por la RAE como «[…] 1. tr. Repetir la súplica o petición, insistir en ella con ahínco. 2. tr. En la antigua escuela, impugnar la solución dada al argumento. 3. intr. Apretar o urgir la pronta ejecución de algo […]». Las distintas acepciones del verbo instar confirman lo dicho en el párrafo anterior, esto es, que el juez de primera instancia en su ordinal segundo solo hizo un llamado a la entidad vinculada a dar respuesta a las solicitudes elevadas por la Juez Cuarta Administrativo del Circuito de Popayán y por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, sin que ello conlleve la obligación de la entidad impugnante de adoptar una medida permanente y/o transitoria en el caso objeto de análisis. 41.

Precisada la naturaleza y el alcance de la orden emitida por el juez de primera instancia, la Sala observa que en el caso de autos resulta razonable la medida adoptada en el fallo impugnado y, además, dicha determinación se encuentra motivada en las vicisitudes y dificultades expuestas por la autoridad judicial accionada en el trámite de la presente acción constitucional, tal como procede la Sala a esbozar. 42.

En efecto, la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán, en su escrito de 29 de marzo de 2023, puso de relieve la complejidad asociada a la referida controversia e hizo referencia a las distintas peticiones elevadas a la administración de justicia a efectos de que se adopten medidas de apoyo y, en tal sentido, señaló: […] Sobre la alta complejidad del proceso, me remito a las argumentaciones contenida en el oficio 183 de 09 de marzo de 2023 dirigida el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, por el cual se solicita apoyo fundamentando la necesidad del mismo dado que la actuación subsiguiente, una vez se corra traslado para alegar es el fallo.

Se hace alusión a la cuantía: aproximadamente DOS BILLONES CIENTO OCHENTA Y TRES MIL CIENTO TREINTA Y UN MILLONES CIENTO CUARENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS VEINTIÚN PESOS MCTE ($2.183.131.149.821), el que sumado al valor pretendido por el grupo que inicialmente incoa la demanda, supera los TRES BILLONES DE 15 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz PESOS.

La cantidad de accionantes, una aproximado de SEIS MIL OCHOCIENTAS PERSONAS (6.800), sin contar la integración que se realizó en marzo de 2012. La cantidad de folios, lo que se puede evidenciar en el expediente escaneado. En este último punto, cabe señalar que en la información solicitada para la creación de cargos en virtud de la implementación de la ley 2080 de 2021, se informó sobre la existencia de este proceso y su complejidad, no obstante, para los Juzgados Administrativos no fue creado cargo alguno. Ahora bien, en consideración a que el proceso que nos ocupa se encuentra pendiente de traslado de alegatos de conclusión, con oficio del 9 de marzo de 202310, se solicitó al presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Cauca, se estudie la posibilidad de adoptar las medidas administrativas pertinentes para poder dar el curso normal al proceso y/o brindar a este Despacho el apoyo necesario para tal fin.

Con oficio, recibido el 24 de marzo de 2023, en respuesta a la solicitud de apoyo elevada por el Despacho, el Presidente del Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, indicó: “comedidamente le informó que esta Corporación consideró conveniente dar traslado de su petición a la Unidad de Análisis y Desarrollo Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se evalué la posibilidad de crear transitoriamente un cargo de sustanciador para que apoye el trámite y fallo de la referida acción de grupo.” Pese a lo anterior, el Juzgado imprimirá al asunto de la referencia la atención y cuidado pertinente, continuará con la actuación procesal correspondiente, esperando contar con el apoyo respectivo, o si es del caso mediante la implementación de las medidas necesarias que se pondrán en conocimiento del Consejo Superior de la Judicatura y la Unidad de Estadística, por la clara afectación del índice de evacuación del Despacho […]. 43.

Ante este panorama, resultaba razonable, en criterio de la Sala, la medida implementada por el juez de primera instancia de instar a la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura debido a que la accionada acreditó haber solicitado analizar la posibilidad de disponer de un apoyo para el trámite del proceso de acción de grupo N° 19001-33-31-004-2010-00466-00 y no había respuesta por parte de la entidad vinculada. 44.

Adicionalmente, no puede pasarse por alto que la omisión de la entidad vinculada, asociada a la abstención de brindar respuesta a la solicitud efectuada por la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán, guarda directa relación con la acción de grupo que es objeto de este proceso de amparo; tema frente al cual el juez de primera instancia concluyó que existía una tardanza en su resolución, pero no mora judicial, debido a las complejidades del mismo asunto. 45.

En conclusión, para esta Sala de Sección el Tribunal Administrativo del Cauca en el fallo impugnado no desconoció los criterios que el Consejo Superior de la Judicatura ha establecido para adoptar medidas de apoyo permanente y/o transitorio porque la orden emitida por el juez de primera instancia no está obligando a la entidad vinculada a adoptar acción de apoyo en concreto, sino 16 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz que le está pidiendo a revisar, analizar y dar trámite las solicitudes efectuadas por la autoridad judicial accionada, las cuales se encuentran relacionadas con el proceso de acción de grupo que es objeto de esta acción constitucional. 46.

Por último, se observa que la impugnante adujo que a través del oficio UDAEO23-1087 del 12 de mayo de 202310 dio respuesta a la solicitud elevada por la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán y por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca. En efecto, al presente proceso constitucional se allegó copia del oficio referido11, en cuyo contenido se señala lo siguiente: […] En relación con el oficio del asunto, en el que solicitan la creación transitoria de un cargo de oficial mayor o sustanciador para el Juzgado 04 Administrativo de Popayán para que apoye la culminación de la acción de grupo con radicado No. 19001333300420100046600, de manera atenta me permito manifestar que para la creación de cargos con carácter transitorio en tribunales y juzgados a nivel nacional, el Consejo Superior de la Judicatura se fundamenta en el comportamiento de la oferta y demanda de justicia; los despachos judiciales que se encuentran en prioridad 1, es decir con egresos e inventarios finales superiores al promedio nacional y los despachos judiciales con procesos emblemáticos que requieren un apoyo por la complejidad de los asuntos.

(…) De otra parte, se invita a presentar la solicitud de medidas transitorias para despachos judiciales por existir procesos que se consideran emblemáticos o de alta complejidad, acompañados de la justificación de la razón en la qué radica la connotación o complejidad del proceso, por qué se requiere el apoyo, el volumen del proceso, la etapa procesal y el plan de trabajo estipulado, entre lo demás que estime pertinente el director del proceso y el Consejo Seccional.

Es de anotar, que el Consejo Superior de la Judicatura se encuentra gestionando recursos ante el Gobierno Nacional para atender las diferentes necesidades de todas las especialidades a nivel nacional, toda vez que no puede establecer con cargo al Tesoro nacional, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones […]. 47.

Sin embargo, a juicio de la Sala, y conforme al contenido del oficio UDAEO23- 1087 de 12 de mayo de 2023, no es posible declarar la carencia actual de objeto por hecho superado porque la citada comunicación no ha decido sobre la solicitud de apoyo elevada por la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Popayán, sino que simplemente se le informó a la funcionaria judicial que debía «[…] presentar la solicitud de medidas transitorias para despachos judiciales por existir procesos que se consideran emblemáticos o de alta complejidad, acompañados de la justificación de la razón en la qué radica la connotación o complejidad del proceso, por qué se requiere el apoyo, el volumen del proceso, la etapa procesal y el plan de trabajo estipulado, entre lo demás que estime pertinente el director del proceso y el Consejo Seccional […]». 10 Folio 6 del escrito de impugnación disponible en el índice 36 del aplicativo SAMAI dentro del proceso con radicado número 19001-23-33-000-2023-00065-00. 11 Índice 36 del aplicativo SAMAI dentro del proceso con radicado número 19001-23-33-000-2023-00065-00. 17 Radicación: 19001-23-33-000-2023-00065-01 Accionante: German Mauricio Ospina Muñoz 48.

De manera que, en el caso sub examine, aún se encuentra pendiente de analizar y resolver la solicitud de medidas de apoyo requeridas por la funcionaria judicial accionada y, en ese orden de ideas, resulta razonable mantener la orden emitida por el juez de primera instancia consistente en instar a la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura para que «[…] de manera pronta y célere atienda los planteamientos del Despacho Judicial y otorgue una respuesta que permita una eficiente prestación del servicio de cara al ciudadano en el asunto en particular […]». 49.

Por todo lo anterior, la sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 32 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (E) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente en Comisión NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado P:(28) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.