25000233700020230047901 — Consejo de Estado

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00479-01 (29633) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP AUTO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00479-01 (29633) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca Tema: Medida cautelar- Cobro coactivo.

AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 9 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, por el cual se negó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

ANTECEDENTES La UGPP promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 003097 del 8 de agosto de 2022, por la cual se ordena abrir a pruebas y se vincula a la UGPP al proceso de cobro coactivo, la Resolución 3209 del 22 de junio de 2023, por la cual se resuelven unas excepciones y se ordena seguir adelante la ejecución y la Resolución 3288 del 30 de agosto de 2023, por la que se resuelve un recurso de reposición contra el acto anterior, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, dentro del procedimiento administrativo de cobro iniciado por dicha entidad contra la UGPP por concepto de cuotas partes pensionales causadas entre el 1 de enero de 2019 y el 31 de diciembre de 2020.

En escrito separado, la demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados. El proceso correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que, en auto del 29 de febrero de 2024, rechazó la demanda respecto de la Resolución 003097 del 8 de agosto de 2022 y la admitió frente a las Resoluciones 3209 y 3288 de 20231.

Por auto del 1 de marzo de 2024, se corrió el traslado de la medida cautelar, ordenado en el artículo 233 del CPACA2. En el término concedido, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca se opuso a la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos demandados3. 1 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 6, SAMAI. 2 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 10, SAMAI. 3 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 17, SAMAI.

La actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, con el fin de que se decrete la suspensión provisional pedida5. Por auto de 22 de noviembre de 2024, el Tribunal no repuso la providencia recurrida y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto devolutivo6. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La demandante solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos de las Resoluciones 3209 y 3288 de 2023 porque contrarían los artículos 4, 6, 48, 121 inciso 2, 124 y 128 de la Constitución Política, 99 y 100 del CPACA, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, 5 de la Ley 489 de 1998 y 6 del Decreto 575 de 2013, dado que no existe título ejecutivo en su contra7.

Afirma que el cumplimiento del requisito atinente a probar sumariamente la existencia de perjuicios se encuentra soportado en la ilegalidad de los actos acusados, los cuales le generan un perjuicio económico a la UGPP por valor de $5.300.149.576, más los intereses que se causen. OPOSICIÓN La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca se opuso a la medida cautelar solicitada porque los actos administrativos de los cuales se pide la suspensión provisional fueron proferidos en debida forma y con la plena observancia de las normas jurídicas que les sirvieron de fundamento.

Afirma que las posibles violaciones a las normas que, según la demandante, se presentan con la expedición de los actos acusados, deben ser estudiadas al proferir sentencia, pues corresponden al fondo del asunto. AUTO APELADO El Tribunal negó la medida cautelar al advertir que de la simple comparación de los actos demandados con las normas invocadas como violadas no surge la infracción manifiesta de dichas normas y que el estudio de legalidad de los actos acusados es un asunto propio de la sentencia, pues se concreta en que en el proceso administrativo de cobro coactivo no existe título ejecutivo y, por tanto, la actora no es la llamada a responder por los dineros pretendidos por la demandada.

En este caso, además, no se sustenta debidamente la existencia y/o amenaza de un perjuicio irremediable causado a la demandante con la expedición de los actos demandados. 4 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 23, SAMAI. 5 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 31, SAMAI. 6 Actuación registrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 40, SAMAI. 7 Normas tomadas del concepto de violación de la demanda.

La solicitud de medida cautelar se remite a los cargos de la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00479-01 (29633) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP AUTO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECURSOS DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN En el recurso de reposición y, en subsidio de apelación, la UGPP reiteró que de los documentos que figuran en el expediente no existe ninguno que pueda ser considerado como un título ejecutivo que dé lugar a entender que la UGPP es sujeto pasivo de una obligación. Sostuvo, además, que el objetivo de la medida cautelar es el de salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones y la sostenibilidad del mismo bajo los principios generales de universalidad, eficiencia y solidaridad.

Auto que decide el recurso de reposición. El Tribunal no repuso la decisión de negar la suspensión provisional de los actos demandados porque no cumple los requisitos para acceder a la solicitud. CONSIDERACIONES 1. Competencia La decisión que niega el decreto de una medida cautelar es apelable conforme con el artículo 243, numeral 5, del CPACA8.

Como la providencia la dictó en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, es competente el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, de acuerdo con el artículo 150 ib.9 y la decisión corresponde a la Sala, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h) ib.10 2.

Cuestión previa El Consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó su impedimento para conocer del proceso por estimarse incurso en la causal contemplada en el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso, por haber conocido del proceso en instancia anterior, como magistrado de la Sección Cuarta Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca11.

La Sala encuentra configurada la causal de impedimento. En consecuencia, lo declara fundado y separa al Magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño del conocimiento del 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]” Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 10 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelva la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 11 Índice 4 de SAMAI Radicado: 25000-23-37-000-2023-00479-01 (29633) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP AUTO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente asunto.

Como existe cuórum para adoptar la decisión, no se ordena el sorteo de conjuez. 3. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se decide si procede la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 3209 del 22 de junio de 2023 y 3288 del 30 de agosto de 2023, por las cuales se resuelven excepciones y se ordena seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo iniciado por la demandada contra la UGPP por concepto de cuotas partes pensionales causadas entre el 1 de enero de 2019 y el 31 de diciembre de 2020.

La inconformidad de la recurrente se concreta en que el proceso de cobro coactivo no existe título ejecutivo en su contra y, por lo tanto, no es la llamada a responder por los dineros pretendidos por la demandada. 4. Objeto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede suspender provisionalmente los efectos de cualquier acto administrativo susceptible de ser impugnado por vía judicial, por los motivos y por los requisitos que establece la ley.

En concordancia con la norma constitucional citada, el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA12 establece que el juez o magistrado ponente, a petición de parte debidamente sustentada, puede decretar no solamente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, sino las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Entre las medidas cautelares que pueden ser decretadas por el juez o el magistrado ponente, el artículo 230 del CPACA13 prevé la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.

Conforme con el artículo 231 ibidem, la medida cautelar en mención procede cuando la transgresión de las normas invocadas como violadas surja: i) del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores que se alegan como violadas o ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud14. Entonces, la 12 ARTÍCULO 229.

PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte, debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 13 ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 14 ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del Radicado: 25000-23-37-000-2023-00479-01 (29633) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP AUTO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está atada a un examen de legalidad o de constitucionalidad que el juez debe hacer para anticipar de alguna manera un caso de violación de norma superior por parte del acto acusado.

La conclusión acerca de la violación de la norma será el resultado del análisis del juez, llevado a cabo sin que la actividad valorativa adelantada implique prejuzgamiento. Si, adicionalmente, se busca el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios debe probarse la existencia de estos, siquiera sumariamente15. 5. Caso concreto La Sala confirma el auto apelado, según el siguiente análisis: De la comparación de las normas invocadas como violadas y los actos demandados no se advierte la manifiesta infracción de dichas normas, como lo alega la actora.

En efecto, la determinación de si existe o no título ejecutivo en contra de la demandante es el asunto de fondo que debe decidirse en la sentencia, previo análisis de las pruebas que existen en el expediente. Y éste no es el momento procesal para determinar si existe título ejecutivo porque ello implicaría un prejuzgamiento. Aunado a lo anterior, como se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante verificar la existencia de un perjuicio.

Sobre este punto, el juzgador de primera instancia advirtió que no se sustentó la existencia de un perjuicio irremediable. En relación con la demostración del perjuicio, en el recurso de reposición y, en subsidio, apelación, la UGPP consideró que el objetivo de la medida cautelar es el de salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones y la sostenibilidad del mismo bajo los principios generales de universalidad, eficiencia y solidaridad.

La anterior consideración desconoce el artículo 231 del CPACA, que exige la prueba siquiera sumaria del perjuicio que se causa con los actos, cuyos efectos se pretende suspender. En este caso, era necesario aportar soportes documentales que acrediten de qué manera se está causando el perjuicio económico a la actora. Las razones anteriores son suficientes para confirmar la providencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE

1. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 2. CONFIRMAR la providencia apelada. 3. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […] 15 Ibídem Radicado: 25000-23-37-000-2023-00479-01 (29633) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP AUTO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador