CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZALEZ CERÓN Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – LEY 1437 DE 2011- LEY 2080 DE 2021 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01416-00 (4658-2018) Solicitante: CARLOS ANDRES VARGAS CASTRO Convocado: NACIÓN- RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: EXTENSIÓN DE JURISRUDENCIA -LEY 1437 DE 2011 MODIFICA POR LA LEY 2080 DE 2021 Procede la Sala de Conjueces a decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, solicitud presentada por el señor CARLOS ANDRÉS VARGAS CASTRO a través de apoderado.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES El 23 de agosto de 2018, la parte actora por intermedio de apoderado, presentó solicitud para que se extiendan los efectos de la Sentencia de Unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, de mayo 18 de 2016 dentro del expediente número 25000232500020100024602 (N.I. 0845-2015), luego de que la solicitud presentada por el doctor CARLOS ANDRES VARGAS CASTRO, el 2 de noviembre de 2017, ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, le fuere negada mediante Resolución No. 4368 de 29 de mayo de 2018.
Solicita que como consecuencia de la aplicación de la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, se ordene en sentencia definitiva extender a favor del doctor CARLOS ANDRÉS VARGAS CASTRO, la sentencia de unificación de mayo 18 de 2016. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El doctor CARLOS ANDRES VARGAS CASTRO, ha ejercido el cargo de magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en provisionalidad del 12 de abril de 2013 al 31 de julio de 2013, en la Sala de Descongestión; y en propiedad, desde el 11 de junio de 2014, hasta la fecha en que se presentó la solicitud de extensión de jurisprudencia, agosto de 2018. 2.2.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, le ha reconocido al solicitante el 80% de lo devengado por los Magistrados de las altas Cortes, desde el 24 de mayo de 2012, pero sin computar en su base de liquidación el monto cancelando a los Congresistas por concepto de cesantía. 2.3. Esa omisión en el cálculo de los ingresos laborales que por todo concepto percibe anualmente un Magistrado de las altas Cortes, afecta la remuneración y demás derechos laborales del solicitante. 2.4.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 18 de mayo de 2016 profirió Sentencia de Unificación jurisprudencial dentro del expediente radicado bajo el número 2500023250002010000246-02. 2.5. El 2 de noviembre de 2017, se presentó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación antes enunciada.
Ante la omisión de la Dirección Ejecutiva de responder la petición presentada, el solicitante presentó acción de tutela con el fin de garantizar el derecho de petición. 2.6. Mediante Resolución 4368 del 29 de mayo de 2018, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se negó la aplicación de los efectos de la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, aduciendo en síntesis que “como quiera que sin contar previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con obligaciones que le impongan la ley y las sentencias judiciales, la administración no puede generar ni disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales”.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA PETICIÓN Y NORMAS APLICABLES Expone el demandante que el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 establece que los Magistrados de las Altas Cortes tienen derecho al pago mensual de la Prima especial de servicios, la cual se debe liquidar teniendo en cuenta los ingresos laborales totales anuales permanentes percibidos por los miembros del Congreso.
Considera que al establecerse el monto de la prima especial de servicios que percibe el Magistrado de las Altas Cortes, inexplicablemente no se tuvo en cuenta el valor referente a las cesantías, que en su criterio, corresponde a in ingreso total anual de carácter permanente que perciben los Congresistas, siendo necesario computar dicho valor para establecer el valor a cancelar por concepto de Prima Especial de Servicios.
Al no haberse tenido en cuanta el valor correspondiente a las cesantías devengadas por los Congresistas, la remuneración que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las altas Cortes no corresponde a la realidad, siendo necesario que se entablaran demandas para que se les cancelara la diferencia adeuda por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para su liquidación y pago todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente percibidos por el Congresista, como el auxilio de cesantía. Refiere que la jurisdicción contencioso administrativa, en diferentes fallos, reconoció este derecho innegable que tienen los Magistrados de las altas Cortes a que el monto total anual que por todo concepto de ingresos laborales permanentes reciben estos funcionarios sea idéntico al de un Congresista.
Aduce que a pesar de las normas legales y de los diferentes fallos que especifican como liquidar la prima especial de servicios devengada por los Magistrados de las altas Cortes, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial continúa liquidándola sin computar en su base el monto cancelado al Congresista por concepto de cesantía, razón por la cual la remuneración del demandante que legalmente corresponde al 80% de lo percibido por los Magistrados de las altas Cortes, no se ha efectuado como lo ordenan los Decretos 610 y 1239 de 1998.
Considera que esa omisión en el cálculo de los ingresos laborales que por todo concepto percibe anualmente un Magistrado de las altas Cortes, afecta la remuneración y demás derechos laborales del doctor VARGAS CASTRO. Concluye afirmando que mediante sentencia de unificación jurisprudencial de 18 de mayo de 2016, cuya aplicación solicita, se ordenó el reconocimiento del 80% de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes
4. EL TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO. 4.1. En proveído del 04 de julio de 2019 los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se declararon impedidos para conocer el presente asunto acorde con el numeral 1 del artículo 141 del C.G.P. 4.2. El 15 de octubre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, decide el impedimento formulado por los Magistrados de la Sección Segunda, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 29 de enero de 2020. 4.3.
Mediante auto del 3 de marzo de 2020, se requirió al solicitante, para que en el término de cinco días allegara con destino al proceso la constancia de notificación personal de la Resolución 4368 de 29 de mayo de 2018, mediante la cual se negó la solicitud presentada ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, constancia que allego oportunamente. 4.4.
Mediante auto de 26 de noviembre de 2020, se verificó el cumplimiento de los presupuestos previstos en la ley para que proceda el traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia, ordenándose notificar a la Nación- Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
5. CONTESTACIÓN SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA
5.1. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Una vez surtido el traslado, esta entidad se pronunció a través de apoderada judicial, realizando apreciaciones en torno a la descripción de la sentencia cuyos efectos se pretende extender, valoraciones del carácter de unificación de tal fallo e identidad de los supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia frente al caso en concreto.
Precisó que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en ejercicio de sus atribuciones constitucionales manifestó de forma expresa su interés de proferir sentencia de unificación jurisprudencial en torno a las controversias relacionadas con la aplicación del Decreto 610 de 1998, el artículo 15 de la Ley 4º de 1992 y la negación de la prescripción trienal, en casos de reajuste salarial y pensional, por lo que realizó una síntesis del fallo, teniendo en cuenta las consideraciones de los Conjueces en tal decisión. Con respecto a la valoración del carácter de unificación de la sentencia invocada, resaltó lo previsto en los artículos 102, 270 y 271 del C.P.A.C.A, para indicar que tal fallo corresponde a una sentencia de unificación jurisprudencial, que pertenece a la categoría de sentencia proferida teniendo en cuenta el criterio de trascendencia económica.
En cuanto a la identidad de los supuestos fácticos y jurídicos, argumentó que pese a estar frente a la solicitud de extensión de una sentencia calificada en su momento como de unificación jurisprudencial, éste no es el único requisito para que opere tal figura, dado que se requiere además que la situación fáctica y jurídica del accionante sea idéntica a la situación del demandante dentro del proceso en donde se emitió la sentencia de unificación jurisprudencial.
Frente a la prestación debatida de bonificación por compensación, precisó que ésta se encuentra reglamentada en el Decreto 610 de 1998 para los funcionarios de la Rama Judicial, norma que fue analizada dentro de la sentencia. Culminó su exposición, solicitando se declare improcedente el trámite de extensión de jurisprudencia en el presente caso por no haberse presentado la petición en el término de 30 días después de agotado el trámite en sede administrativa.
Sin embargo, si la Sección Segunda accede a reconocer el derecho invocado por el peticionario, solicita se tenga en cuenta el término de la prescripción del derecho conforme lo contemplado en los artículos 10 y 174 del Decreto 1728 de 1968 y 1211 de 1990.
5.2. DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL La apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentó la contestación de la solicitud de extensión de jurisprudencia, refiriéndose a los siguientes aspectos jurídicos: (i) la oportunidad para interponer el recurso de extensión de jurisprudencia, (ii) la incidencia de la Bonificación por compensación de la reliquidación de la prima especial de servicios- art. 15 de la Ley 4 de 1992- con la inclusión de cesantía de los congresistas;
(iii) la prescripción de la incidencia de la Prima Especial del art. 15 de la Ley 4 de 1992; (iv) la expedición de la circular DEAJC 19-68 y (v) el ánimo conciliatorio de la entidad demandada. 6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto de 05 de agosto 2021 se prescindió de la audiencia prevista en el artículo 269 del C.P.A.C.A y se dispuso correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
6.1. DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Presentó alegato de conclusión reiterando los argumentos esbozados en la contestación de la solicitud de extensión de jurisprudencia. 6.2. El solicitante no presentó alegato de conclusión. 6.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no presentó alegato de conclusión. 6.4.
El Ministerio Público guardo silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia. De conformidad en lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 y artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019, la Sala es competente para pronunciarse acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia. 2.
Reglas de orden legal de la extensión de jurisprudencia, contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El mecanismo jurídico de Solicitud de Extensión de Jurisprudencia del Consejo de Estado está previsto en los artículos 10, 102, 269 y 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, subrogados por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021 en los siguientes términos: el artículo 10, consagró el deber general de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las normas jurídicas a situaciones que comportan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
El artículo 102, estableció los requisitos formales de la petición especial y reguló el trámite ante la administración. El artículo 269, previó el procedimiento que el peticionario puede adelantar ante el Consejo de Estado en caso de que la solicitud sea negada parcial o totalmente, o en el evento en que la autoridad pública guarde silencio.
Y el artículo 270, definió las Sentencias de Unificación Jurisprudencial para efectos de la aplicación del mecanismo de Extensión de Jurisprudencia. Respecto de las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 2021 a la Ley 1437 de 2011 y concretamente en cuanto a la aplicación de las modificaciones dispuestas en la mencionada Ley 2080, resulta pertinente mencionar lo dispuesto por el Legislador en el artículo 86 de la citada Ley 2080 en el cual se dispuso: “las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.” En consecuencia, habiéndose iniciado el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia en vigencia de la Ley 1437 de 2011 a la presente solicitud, le es aplicable lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021. 3.
De la solicitud de extensión de la jurisprudencia. El Doctor CARLOS ANDRÉS VARGAS CASTRO, le solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial extender los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 18 de mayo de 2016, la cual quedo ejecutoriada el 7 de junio del mismo año, dictada dentro del proceso 250002325000201000246-02 por encontrarse en la misma situación fáctica de quienes demandaron en el caso de la citada providencia. La solicitud le fue negada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, razón por la cual, el hoy convocante, acudió ante esta corporación, para que se defina la aplicación de la extensión de la jurisprudencia de 18 de mayo 2016. 4.- El término dentro del cual debe presentarse la petición ante el Consejo de Estado.
Teniendo en cuenta que tanto la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, aducen que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue presentada ante el Consejo de Estado por fuera del término previsto en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, la Sala procede a examinar, en primer lugar, la oportunidad legal de la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia. Según lo previsto en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, la solicitud deberá presentarse ante el Consejo de Estado dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se responda por la autoridad administrativa la negativa de la Administración de extender los efectos de la sentencia de unificación. Como lo ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección A, el 26 de febrero de 2014, Exp.
No. 11001-03-26-000-2013-00096-00 (47833) el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, debe leerse en concordancia con lo previsto en el artículo 614 del Código General del Proceso. Dijo la sentencia mencionada: “Para efectos de verificar el término dentro del cual debe presentarse la petición de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, debe leerse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expidió el Código General del Proceso, que dispuso lo siguiente: “ARTICULO 614.
Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto.
La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero”.
En concordancia con las anteriores normas, para verificar si la petición de extensión de jurisprudencia que se presente ante esta Corporación se propuso de manera oportuna, será necesario constatar si la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado rendirá, o no, concepto en el asunto, de lo cual deberá obrar constancia en el respectivo expediente administrativo.
Resulta entonces, que para efectos de contar el término de 30 días que tiene la autoridad administrativa para responder la petición de aplicación de una sentencia de unificación, término previsto en el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, debe tenerse en cuenta que éste solo empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término de veinte días con que cuenta la Agencia Nacional de Defensa Jurídica para emitir el concepto.
En el presente caso, el Doctor CARLOS ANDRÉS VARGAS CASTRO, presentó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 2 de noviembre de 2017, solicitud para que se ordene a quien corresponda: se extiendan los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, referida en este asunto y que anexo al presente, y se proceda a la reliquidación de los ingresos mensuales y anuales, incluidas las cesantías y vacaciones, en el valor correspondiente al 80% de los ingresos totales que perciben los congresistas y los magistrados de altas cortes, conforme a la interpretación de la sentencia de Unificación de Mayo 18/16.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca, elevó solicitud de concepto sobre la aplicación de la extensión de jurisprudencia al petente de la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mediante oficio DESAJBOJRO17-14380 del 27 de noviembre de 2017.
El 26 de diciembre de 2017 la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, rindió concepto, cinco meses después, el 29 de Mayo de 2018, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial expidió la Resolución 4368, mediante la cual no accedió a la petición presentada por el Dr. CARLOS ANDRÉS VARGAS CASTRO, acto administrativo que le fue notificado personalmente al solicitante el 14 de junio de 2018.
El mismo artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, también prevé que negada la solicitud, el peticionario podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. Ahora bien, como quedo anotado en precedencia al solicitante le fue notificada la Resolución 4368 de 29 de mayo de 2018, mediante la cual se negó la aplicación de la sentencia de Unificación de 18 de mayo de 2016, el 14 de junio de 2018 y la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación la presentó el 23 de agosto de 2018, es decir, cuando ya había vencido el término de 30 días para presentarla.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. Rechazar por extemporánea la solicitud de extensión de jurisprudencia invocada por CARLOS ANDRÉS VARGAS CASTRO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. INDICASE al interesado que puede incoar el medio de control judicial que corresponda el cual deberá ejercer dentro de la oportunidad legal, es decir, dentro del término de caducidad de la acción que correspondiere interponer para el caso, el cual se reanudará conforme al inciso final del artículo 17 de la Ley 2080 de 2021. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVAN RINCÓN CORDOBA Conjuez Firmado electrónicamente HECTOR DÍAZ MORENO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.