Notas al pie · 15

1. 00.15 Exp: 11001-03-28-000-2021-00055-00. 16 Transcripción del auto realizada en el recurso: “En atención a la facultad consagrada en el artículo 213 de la Ley 1437 del 2011, este despacho considera procedente el decreto de las siguientes pruebas de oficio: (…) (iii) Requerir a los representantes legales de la Cámara de Comercio de Caquetá, de la Cámara de Comercio de Neiva y de la Cámara de Comercio del Amazonas, una certificación con corte a 28 de mayo del 2021, en la que de (sic) indiquen (i) el nombre, (ii) la identificación y (iii) ubicación de los integrantes del sector productivo en sus respectivas jurisdicciones, para lo cual deberán atender la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Económicas, Sección A, revisión 4 del 2021. Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 y 50, e incluso en el numeral 171 de dicho proveído indicó que de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas - CIIU Rev. 4 A.C. “no se observa que la misma establezca de forma directa la obligación que pretende derivar la demandante, esto es, que la convocatoria adoptada al interior de UNIAMAZONÍA, vinculara a todos los sectores productivos regulados en la misma, (…)” De lo anterior, aclaró que no se trata, entonces, de todos los empresarios inscritos en las cámaras de comercio, sino que se debe acudir al reglamento interno de Uniamazonía, ya que el Acuerdo 062 de 2002 (Estatuto General), señaló que el integrante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario debe elegirse “(…) por los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la Universidad, en Asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, (…)” A su turno, adujo que la inhabilitación de las empresas postuladas que reprocha la parte actora no tenía la potencialidad de alterar el resultado electoral, como mal lo expuso el Tribunal de primera instancia. Frente a ello, destacó que la afirmación de a quo en ese sentido carece de asidero, pues de conformidad con el acta de cierre de inscripciones de la convocatoria, se inscribieron 30 ternas, y en el acta definitiva sólo se habilitaron 20 en consideración a que las 10 restantes no cumplieron requisitos como, entre otros, no aportar la solicitud escrita de los ternados, no aportar el certificado de existencia y representación legal con máximo 30 días de expedición, no aportar el aval correspondiente, no conformar terna, inscripción en término y la falta de correspondencia de su objeto con las actividades productivas del sector primario. Respecto de este último requisito, destacó que por su incumplimiento solo se inhabilitaron cuatro empresas inscritas17, cantidad que no llega a conformar siquiera el 50% de los habilitados para votar, por lo que no se afectó la incidencia del voto, más aún cuando la electa ganó por unanimidad por un total de 48 votos a favor. Añadió que, por lo tanto, es falsa la premisa de la parte demandante, según la cual en la convocatoria en cuestión se vulneró el derecho a la participación política del sector productivo. De otro lado, advirtió que no se cumplieron los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para decretar la suspensión provisional, pues como lo expuso la magistrada disidente del auto cuestionado, la medida debe estar debidamente sustentada, esto es, indicar las disposiciones que se estiman infringidas y expresar 17 1.Fundación Huellas de mi tierra;
2. 2.Sociedad promotora internacional de turismo y transporte servicio especial -PROINTURES SAS- Cooperativa de motoristas de Florencia LTDA - COOMOTORFLORENCIA-TAXI EXPRESS Florencia SAS;
3. 3.Asociación Campesina, Agropecuaria, Ambiental e Industrial del Municipio de Solita Caquetá-ASOCAIS;
4. 4.Asociación para el desarrollo y la Cultura integral de los territorios -ASOCUDIT. Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el concepto de su violación, con soporte en las pruebas aportadas. Destacó que el actor basó su pretensión cautelar en la intención de suspender el proceso de elección del rector de Uniamazonía, circunstancia que ya aconteció porque la elección se materializó en la Resolución 74 del 28 de octubre de 2022, proferida por el Consejo Superior Universitario. Indicó que, de igual forma, el demandante no logró sustentar y demostrar la infracción de normas de rango superior. II. CONSIDERACIONES
5. 1.Competencia La Sección es competente para conocer las apelaciones interpuestas por la demandada Nayla Milena Imbachi Murillo y la Universidad de la Amazonía contra la providencia que resolvió la solicitud de la medida cautelar, según lo dispuesto en los artículos 15018, y 24319 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el inciso segundo del numeral 6° del artículo 277 Ibidem, y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación20.
6. 2.Oportunidad El artículo 24421 del CPACA, aplicable por remisión del artículo 296 de la misma codificación, regula el trámite del recurso de apelación contra autos diferentes al de rechazo de la demanda22, y en su numeral 3° dispuso que “[s]i el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.” (Destacado por la Sala) Por su parte, el artículo 205 Ibidem23, relacionado con la notificación por medios 18 “Artículo
7. 150.Modificado Ley 1564 de 2012, art.
8. 615.Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…).” 19 “Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…)
9. 5.El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.” 20 Acuerdo 80 de 2019. Artículo
10. 13.“DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 3-. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos.” 21 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. 22 El término para apelar el rechazo de la demanda o de su reforma es de 2 días de conformidad con lo establecido en el artículo 276 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 23 Modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021. Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 electrónicos, consagra en su numeral 2° que “[l]a notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación.” (Destacado por la Sala) En este punto, conviene aclarar que al tenor del inciso segundo del artículo 197 del CPACA, “(…) se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico.” A su turno, el artículo 198 Ibidem preceptúa que deberán notificarse personalmente, entre otras providencias, “Al demandado, el auto que admita la demanda.” De acuerdo con lo transcrito, la notificación del auto admisorio del libelo al demandado debe realizarse de manera personal, a través del buzón de correo electrónico. Ahora bien, tratándose de la notificación por Estado, el artículo 201 de la preceptiva en mención dispone que “Los autos no sujetos al requisito de la notificación personal se notificarán por medio de anotación en estados electrónicos para consulta en línea bajo la responsabilidad del Secretario.” En materia electoral, por disposición del numeral 4° del artículo 277 del CPACA, el auto admisorio debe notificarse por estado al actor. De ahí que deba concluirse que el auto que admite la demanda se debe notificar personalmente, a través del buzón de correo electrónico a la parte demandada, mientras que a la parte demandante dicha providencia se le notifica por anotación en estado electrónico. El Tribunal a quo notificó la providencia que admitió la demanda y decretó la suspensión del acto demandado mediante anotación en estado y a través de envío de mensaje por correo electrónico. De ahí que deba entenderse que la primera forma de notificación se surtió respecto de la parte actora, mientras que la segunda se dirigió a la parte demandada. En ese orden, se tiene que el auto objeto de apelación, esto es, el del 6 de diciembre de 2022, se notificó al demandado mediante anotación en el estado del miércoles 7 de diciembre de 2022, mientras que la notificación personal de dicha providencia a la demandada y a la Uniamazonía tuvo lugar a través del buzón de correo electrónico por mensaje enviado el viernes 9 de diciembre siguiente, por lo que los dos días de que trata el numeral 2° del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011 transcurrieron entre el 12 y 13 de diciembre de 2022, en tanto que los dos días que prevé el numeral 3° del artículo 244 Ibidem para presentar el recurso de apelación en el medio de control de nulidad electoral, trascurrieron entre el 14 y 15 de diciembre de la misma anualidad. Las apelaciones que ocupan a la Sala se presentaron mediante envío de correo Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 electrónico el día 12 de diciembre de 2022, por lo que fueron oportunas.
11. 3.Cuestión previa Los apelantes manifestaron que el Tribunal a quo pasó por alto sus intervenciones durante el traslado de la medida cautelar, al señalar erróneamente que guardaron silencio, de manera que no tuvo en cuenta sus argumentos de oposición a la cautela que nos ocupa. El auto que ordenó el referido traslado se notificó personalmente por envío de mensaje de datos el lunes 21 de noviembre de 2022, por lo que los dos días de que trata el artículo 205 del CPACA trascurrieron entre el 22 y 23 de noviembre, mientras que los cinco días dispuestos en la providencia bajo cita entre el 24 y el 30 de noviembre de 2022. Los apoderados de la demandada electa y Uniamazonía, presentaron sus intervenciones el 28 de noviembre, es decir, de manera oportuna, según se verifica en los soportes del expediente, no obstante, el a quo pasó por alto estas actuaciones, por lo que no analizó la argumentación allí expuesta. En atención a que el recurso de apelación es el medio idóneo para controvertir el yerro en mención, la Sala se ocupará de analizar los argumentos que se reiteran en esta oportunidad, frente a las consideraciones expuestas por el Tribunal de primera instancia para decretar la suspensión del acto de elección, en los términos del artículo 320 del Código General del Proceso. La norma en comento señala que “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, (…)”, de tal manera que los motivos de inconformidad expuestos en la alzada se deben observar de cara a lo resuelto por el a quo. Norma que es concordante con el artículo 328 Ibidem, al establecer que “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.” Ahora bien, si la irregularidad ocurrida en la primera instancia configurara alguna de las causales de nulidad enlistadas en el artículo 133 del Código General del Proceso, o incluso alguna supralegal, es preciso tener en cuenta dos aspectos. El primero, que conforme al numeral 4° del artículo 136 Ibidem, es viable considerar que resulta saneada “[c]uando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.”, norma de la que surge la mención del legislador tendiente a privilegiar la marcha del trámite judicial como medio para materializar los derechos reconocidos en la ley sustancial en aquellos eventos en que la omisión en que se incurrió se soluciona, dentro del campo de la competencia de la segunda instancia, como acontece en el caso sub judice. El segundo, dentro de esa misma línea de la regulación procesal, responde a la Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 necesidad de dar preponderancia a la finalidad del acto procesal que se entienda afectado con el vicio o la omisión. Valga recordar que, en el presente caso, el traslado de la medida cautelar se cumplió, pero el Tribunal se abstuvo de considerar los escritos de oposición de la demandada y de Uniamazonía, por lo que la Sección Quinta, como juez ad quem con ocasión del recurso de apelación, se ocupará de valorar los argumentos en contra de la prosperidad de la cautela decretada en primera instancia, precisamente para darles la eficacia que corresponde. De ahí que el estudio que corresponde a esta Sala consistirá en abordar los argumentos tendientes a controvertir las consideraciones por las que el Tribunal suspendió los efectos del acto de elección demandado.
12. 4.Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, con base en los argumentos esgrimidos en los recursos de apelación, si en este caso hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión que dispuso la suspensión provisional del acto de elección de Nayla Milena Imbachi Murillo como representante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad de la Amazonía, contenido en el “Acta de la Asamblea de Elección del representante del Sector Productivo” del 7 de octubre de 2022, así como en la “Aclaración al Acta de Asamblea de Elección del Representante del Sector Productivo ante el Consejo Superior Universitario”, de la misma fecha. Para tal propósito, habrá de establecerse i) si en el caso concreto se reúnen los requisitos para el decreto de la medida cautelar, ii) y si la irregularidad deprecada en la demanda y en la solicitud en mención tuvo incidencia en el resultado de la elección demandada. 4.1 De la medida cautelar de suspensión provisional En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos…” De manera concreta, en punto de nulidad electoral el artículo 277 de la precitada normativa estableció que la solicitud de suspensión provisional debe elevarse en la demanda y que aquella debe resolverse en el auto admisorio. Sin embargo, esta misma Sala de Decisión ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda sino que, tal y como se permite en los procesos ordinarios puede ser presentada en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad. De manera concreta en oportunidad anterior se estableció: “Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. (…) En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado24”. Acerca de la confrontación normativa con el acto de elección demandado, en providencia reciente de esta Sala se indicó que “Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una transgresión a las disposiciones señaladas como desconocidas, que representa la violación del principio de legalidad aducidas en la demanda o en escrito separado antes de la admisión de la misma, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como violadas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su solicitud para que sea procedente la medida cautelar.”25 (Destacado por la Sala) 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 13001- 23-33-000-2016-00070-01. Providencia del 3 de junio de 2016. M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez. 25 Auto del 7 de diciembre de 2022. Exp: 11001-03-28-000-2022-00311-00. Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas, o con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal. Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida. No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto es claro que debe analizarse en cada evento en concreto la implicación del mismo con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas su legalidad. Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.
13. 5.Caso concreto Para efectos metodológicos, la Sala se referirá, en primer lugar, al reparo de los apelantes según el cual no se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar que nos ocupa. Al respecto, conviene precisar que, al tenor del artículo 231 del CPACA, “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.” (Destacado por la Sala) Por lo tanto, tratándose de la pretensión de nulidad de un acto administrativo, como en este caso lo es el de elección, es procedente suspenderlo bien sea cuando se advierte que la violación de las disposiciones legales invocadas como desconocidas surge de su confrontación con el acto cuya anulación se pretende, o bien cuando tal violación emerge del estudio de las pruebas aportadas. El inciso segundo de la norma en mención dispone que “En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: (…)
14. 3.Que el demandante haya presentado los documentos, Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
15. 4.Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (Destacado por la Sala) Nótese que la norma es clara en distinguir entre los requisitos para suspender provisionalmente un acto administrativo, de los que aplican en los demás casos en que el usuario de la justicia acude a esta jurisdicción, verbigracia la reparación de un daño o la protección de derechos e intereses colectivos. Lo anterior significa que, en los eventos en los que no se busca la anulación de un acto administrativo, sino otra clase de pretensiones, las medidas cautelares serán procedentes en escenarios como la necesidad de salvaguardar el interés público, la causación de un perjuicio irremediable o el riesgo de inefectividad del fallo. Por ende, tratándose de actos administrativos, es la contrariedad de estos con el ordenamiento legal la circunstancia bajo la cual es procedente suspender sus efectos, máxime cuando al tenor del artículo 103 del CPACA, los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción tienen como objeto la preservación del orden jurídico. En ese orden, aspectos como la eventual ineptitud de la sentencia, la concreción de un perjuicio irremediable o la necesidad de preservar el interés público, no constituyen causales por las que deba proceder la suspensión de un acto administrativo, pues en este caso basta con que se verifique la transgresión del orden jurídico. Ahora bien, no pasa inadvertido para la Sala que el demandante inicialmente solicitó la cautela de urgencia a efectos de evitar que la demandada electa participara con su voto en la elección del rector de Uniamazonía, y que para el momento en que el a quo se pronunció sobre la medida deprecada dicha elección ya se había materializado, circunstancia que, en criterio de la apelante, dejó sin sustento el fundamento cautelar. Con todo, no se debe perder de vista que, además del trámite de urgencia para evitar la elección bajo cita, el actor también invocó los fundamentos expuestos en el concepto de violación de la demanda como sustento de la medida de suspensión provisional, de lo que se advierte que se indicaron las normas infringidas y las circunstancias por las cuales dicha violación se concretó en el asunto materia de debate, tal cual lo ha expuesto esta Sección al permitir “(…) una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación (…).”26 De este modo, al margen de haberse concretado la elección que el demandante 26 Auto del 13 de agosto de 2014. Exp: 11001-03-28-000-2014-00057-00. Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 pretendía evitar con la solicitud cautelar de urgencia, se debe tener en cuenta que esta circunstancia no fue el único aspecto bajo el cual se elevó la pretensión de suspensión provisional. Con ello, también se desvirtúa el argumento de los apoderados de las demandadas en tanto cuestionaron que la medida no se sustentó en derecho, pues en el concepto de violación al cual se remitió el solicitante se invocó el desconocimiento de la regulación de Uniamazonía. Ahora bien, la Sala se ocupará de establecer si, efectivamente, se concretó la transgresión normativa que concluyó el a quo para decretar la medida cautelar. Así, el Tribunal consideró que el órgano elector de Uniamazonía “aumentó” los requisitos previstos en los artículos 24 literal h) del Acuerdo 062 de 2002, y 3° del Acuerdo 31 de 2010, debido a exigencias adicionales no previstas en tales preceptos, en concreto, que el objeto social de las empresas postulantes corresponda con la actividad de la producción primaria y se ubiquen en “la sección A de la clasificación industrial internacional uniforme de todas las actividades económicas (CIIU) revisión 4.” Lo anterior pese a que las referidas normas no consagran la exigencia en mención y, adicionalmente, porque para la Sección Cuarta del Consejo de Estado es suficiente con que las empresas postulantes estén inscritas en la Cámara de Comercio27. El artículo 24, literal h), del Acuerdo 062 de 2002 “Por el cual se deroga el Acuerdo 064 de 1993, y se adopta el Estatuto General de la Universidad de la Amazonia”, establece la integración del Consejo Superior Universitario, constituido por entre otros: °h) Un representante del sector productivo, quien deberá: - Ser un profesional Universitario. - No estar incurso en las causales de inhabilidad e incompatibilidad que establece la ley. - Ser elegido por los representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la Universidad, en Asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, previa convocatoria pública del Rector.” (Destacado por la Sala) 27 Sentencia de tutela del 15 de septiembre de 2022. Exp: 11001-03-15-000-2022-04217-00. La colegiatura señaló: “2.3.8. La Sala considera que las certificaciones de cámara de comercio estaban dirigidas a verificar la calidad de los potenciales electores del representante del sector productivo. Es decir, las certificaciones de las cámaras de comercio estaban dirigidas a verificar que los electores cumplieran con ser integrantes del sector productivo ubicado en los departamentos en los que hace presencia la Universidad de la Amazonía. 2.3.9. Si bien la Sala no encontró regulación específica sobre los requisitos que deben cumplir los electores del representante del sector productivo, lo cierto es que una interpretación razonable del artículo 24 del Acuerdo 62 del 29 de noviembre de 2002 permitiría concluir que se trata de empresarios debidamente inscritos en cámara de comercio.” (Destacado por la Sala) Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Norma que coincide con el texto del numeral 1°, literal d) del artículo tercero del Acuerdo 032 de 2010, “Por el cual se expide el reglamento que determina el proceso de integración, designación y elección de los representantes ante el Consejo Superior Universitario y demás instancias de la institución”, que al referirse a los requisitos que debe reunir el representante del sector productivo estableció: “d) Un representante del sector productivo, quien deberá: - Ser profesional universitario. - No estar incurso en las causales de inhabilidad e incompatibilidad que establece la Ley. - Ser elegido por representantes nombrados en cada departamento donde tenga presencia la Universidad, en Asamblea de los integrantes de las ternas presentadas por los respectivos sectores de la producción reconocidos legalmente, previa convocatoria pública del Rector.” (Destacado por la Sala) De los preceptos transcritos se desprende que i) los electores del representante del sector productivo son quienes integran las ternas que conforman los respectivos sectores de la producción, los cuales ii) deben estar reconocidos legalmente. Entonces, el parámetro bajo el cual se debe entender que estamos ante un sector de la producción es su reconocimiento legal, según la previsión bajo cita. De este modo, la norma consagra, con meridiana amplitud e indeterminación, que la condición de pertenencia al sector de la producción se acredita sin más requerimientos que su reconocimiento legal. A partir de ello, surgen interrogantes acerca de lo que debe entenderse como sector de la producción, pues la norma no es clara en identificar las actividades que se enmarcan en esa categoría, que bien podrían provenir de la descripción de las labores que constan en las certificaciones que expiden las cámaras de comercio, como lo entiende la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en cuanto señaló los electores del representante del sector productivo son empresarios inscritos ante estos entes gremiales. Aunque, valga decir, es razonable señalar que el reconocimiento legal de que trata la norma no se limita o circunscribe a las certificaciones bajo mención, pues ante la imprecisión de la expresión “reconocidos legalmente”, también podría ser admisible concluir que dicho reconocimiento también puede tener como fuente la misma ley o, incluso, los actos administrativos en tanto se ocupan de determinar las actividades y sectores de la producción, para efectos bien sea estadísticos o tributarios. Así, se tiene que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en ejercicio de sus competencias en materia de producción de estadísticas Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 estratégicas28, y con el propósito de promover la adaptación de clasificaciones, nomenclaturas y, en general las precisiones conceptuales que requiere el desarrollo de estadísticas económicas, adoptó la Clasificación Internacional Uniforme de todas las actividades económicas CIIU Rev. 4 A.C.29, debido a que proporciona un conjunto de categorías de actividades que pueden utilizarse para la recopilación y presentación de informes estadísticos de acuerdo con esas actividades. La entidad suele ajustar esta categorización para facilitar su aplicación por parte de los usuarios, como se refleja en la Resolución 0549 del 8 de mayo de 202030. Esta clasificación también es aplicada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a efectos de identificar las actividades económicas de los contribuyentes que deben inscribirse en el Registro Único Tributario (RUT). Tanto así que a través de la Resolución 000114 del 21 de diciembre de 2020, que tuvo en cuenta el ente autónomo demandado31, adoptó los ajustes a la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas -CIIU Rev. 4 A.C., dispuesta por el DANE mediante la Resolución 0549 del 8 de mayo de 2020. Tal como se observa, la Clasificación Internacional Uniforme de todas las actividades económicas se erige como un insumo importante para tener claridad acerca de lo que debe entenderse como una actividad de la producción, bien sea para efectos estadísticos o tributarios, de manera que es razonable su aplicación para identificar las labores que debe desempeñar quien pretenda identificarse como integrante del sector productivo y, de esta forma, ser elector del representante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario, por lo que no resulta descabellado tener en cuenta esta categorización para efectos electorales. Bajo este razonamiento, el reconocimiento legal de la actividad de quienes integran el sector productivo bien puede provenir de las constancias visibles en las certificaciones que expiden las cámaras de comercio, en cuanto la descripción del objeto social de la persona o empresa inscrita permite establecer si su objeto se enmarca en una actividad del sector de la producción, o bien puede tener origen en otras fuentes como los actos administrativos que adoptan de manera concreta 28 De acuerdo con el objeto de esta entidad previsto en el artículo 1° del Decreto 262 de 2004, en cuanto consagra: “ARTÍCULO 1º. Objetivos. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, tiene como objetivos garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica.” 29 Mediante la Resolución 066 del 31 de enero de 2012. Ello, siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Estadística de Naciones Unidas. 30 "Por la cual se modifica la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas adaptada para Colombia — CIIU Rev. 4 A.C. y se dictan otras disposiciones" 31 “Por la cual la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN adopta la Clasificación de Actividades Económicas CIIU Rev. 4 A.C. (2020) y sus notas explicativas, del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, y se establecen otras clasificaciones propias de su competencia.” Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 y categórica las clasificaciones de las actividades económicas productivas. Ahora bien, la Sala no pasa por alto que el órgano elector de Uniamazonía, si bien aplicó la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades Económicas (CIIU), revisión 4, adoptada por la DIAN mediante la Resolución 114 del 21 de diciembre de 2020, limitó dichas labores a las actividades del sector primario de la producción previstas en la Sección A “AGRICULTURA, GANADERÍA, CAZA, SILVICULTURA Y PESCA”, pese a que la clasificación bajo análisis contempla otras actividades, como la explotación de minas y canteras (Sección B), industrias manufactureras (Sección C), suministro de electricidad, gas, vapor, y aire acondicionado (Sección D), distribución de agua, evacuación y tratamiento de aguas residuales, gestión de desechos y actividades de saneamiento ambiental (Sección E), construcción (Sección F), comercio al por mayor, y al por menor; reparación de vehículos automotores y motocicletas (Sección G), e incluso actividades como transporte y almacenamiento (Sección H), alojamiento y servicios de comida (Sección I), educación (Sección P), y atención de salud humana y asistencia social (Sección Q). En efecto, al revisar el “Acta de Ternas Habilitadas de la Convocatoria Electoral No. 001 de 2022”, donde consta la sesión del Consejo Electoral llevada a cabo el día 10 de junio de 2022, se observa que el órgano elector inhabilitó a las personas jurídicas i) Fundación Huellas de mi Tierra; ii) Sociedad Promotora Internacional de Turismo y Transporte Servicio Especial – PROINTURES SAS, Cooperativa de Motoristas de Florencia Ltda. – COOMOTORFLORENCIA, TAXI EXPRESS FLORENCIA SAS; iii) Asociación Campesina, Agropecuaria, Ambiental e Industrial del Municipio de Solita Caquetá – ASOCAIS; y iv) Asociación para el Desarrollo y la Cultura Integral de los Territorios – ASOCUDIT. En los casos expuestos, dicha inhabilitación tuvo lugar por cuanto “Una vez revisado el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio (…), se evidencia que el objeto no corresponde a una actividad de la producción primaria y revisada la actividad económica no corresponde a la Sección A de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas (CIIU), revisión 4, adoptada a través de la Resolución No. 114 del 21 de diciembre de 2020, expedida por el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN.” (Destacado por la Sala) De ahí que se pueda inferir que, aún bajo la circunstancia de ser admisible que el órgano electoral se haya amparado en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas (CIIU), revisión 4, para categorizar las actividades productivas que deben desempeñar los electores del representante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario, lo cierto es que impuso limitaciones como el desarrollo de actividades de producción primaria y que correspondan a las previstas en la Sección A de dicha clasificación, dejando por fuera otras labores que también se enmarcan en actividades productivas. En defensa de esta actuación, la demandada expuso que la sala electoral de esta Corporación, en el proceso de nulidad electoral que se tramitó bajo el radicado Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 11001-03-28-000-2021-00055-00, se tuvo en cuenta esta clasificación. Antes de descender al análisis de este cuestionamiento, la Sala considera necesario precisar que el problema jurídico allí resuelto difiere del que se debe abordar en este asunto. En el auto del 23 de marzo de 2022, dictado en ese trámite, la magistrada ponente contrajo el litigio a, entre otros aspectos, a determinar si “¿Se incurrió en la causal de nulidad por infracción de norma superior por la infracción de los artículos 24 y 44 del Acuerdo 062 del 2002 -Estatuto General de la Universidad de la Amazonia- , al no haberse permitido la inscripción de candidatos ni la votación de los integrantes del sector productivo, ubicados en todos los departamentos donde la Universidad de la Amazonía tiene actividad académica?” (Destacado por la Sala) El cargo de la demanda sobre este planteamiento tuvo lugar porque la forma de inscripción de las ternas, al establecerse de forma presencial únicamente en la sede principal de Uniamazonía en el municipio de Florencia, impidió que los representantes del sector productivo de otros departamentos donde el ente educativo tiene presencia presentaran sus ternas y ejercieran el derecho al sufragio y, por lo tanto, limitó su derecho de participación política. Entonces, es claro que el asunto que se ventiló en esa oportunidad se enfocó en una discusión en torno a una limitación de orden territorial, mientras que la controversia que ocupa a esta Sala se enmarca en la actividad que debe desempeñar el sector productivo para tener la condición de elector. Por lo tanto, de dicha providencia no es posible llegar a concluir que en esa oportunidad la Sala se pronunció en el sentido de determinar, para efectos electorales, que las actividades que deben desarrollar los sectores productivos, para ser electores de su representante ante el Consejo Superior Universitario, sean las previstas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Económicas, Sección A, revisión 4 del 2021. Sin embargo, no se debe pasar por alto que, al margen de la cuestión planteada, el Despacho ponente acogió este insumo a efectos del recaudo probatorio, del cual se valió la Sala, en la sentencia, para la debida valoración de los medios de convicción en punto a identificar a los potenciales electores de las demás regiones donde tiene presencia Uniamazonía. Así, en el auto del 23 de marzo de 2022 la magistrada ponente de ese proceso decretó, de oficio, la prueba consistente en “[r]equerir a los representantes legales de la Cámara de Comercio de Caquetá, de la Cámara de Comercio de Neiva y de la Cámara de Comercio del Amazonas, una certificación con corte a 28 de mayo del 2021, en la que de (sic) indiquen (i) el nombre, (ii) la identificación y (iii) ubicación de los integrantes del sector productivo en sus respectivas jurisdicciones, para lo cual deberán atender la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Económicas, Sección A, Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 revisión 4 del 2021.” (Destacado por la Sala) Se entiende, de este modo, que a efectos de identificar el potencial de electores del sector productivo que pudieron participar en el proceso de elección, se tendría que aplicar la delimitación de las actividades de la producción primaria de que trata la Sección A de la pluricitada clasificación. Al punto que, en la sentencia del 26 de mayo de 2022 dictada en ese asunto, al revisar la prueba allegada por la Cámara de Comercio del Amazonas (consideración 147), se advirtió que en la base de datos adjunta se incluyeron comerciantes que no pertenecían al sector productivo, por lo que dispuso, para el análisis del medio de convicción, filtrar la información con base en las actividades del sector primario de la producción. En efecto, en la nota de pie de página 50 de observa la siguiente salvedad: “Es de resaltar, que conforme obra en la certificación enviada por el presidente de la Cámara de Comercio del Amazonas, la base datos enviada incluye “a las personas inscritas en esta Cámara”. Por ello, de la revisión de esta, se observa que se incluyen comerciantes que no pertenecen al sector productivo. Así las cosas, y con el fin de obtener la información que resulta pertinentes (sic) para el caso bajo estudio, filtrar la información reportada por (i) ubicación y (ii) actividades reportadas bajo la clasificación CIIU-4 que se relacionen con el sector productivo, por ejemplo, actividades agropecuarias, acuicultura, explotación mixta, entre otros.” (Destacado por la Sala) En punto de lo descrito, se observa que la Sala, al valorar la base de datos aportada por la Cámara de Comercio del Amazonas, identificó comerciantes que no pertenecían al sector productivo, por lo que aplicó un filtro a partir de las actividades previstas en la clasificación CIIU-4, entre ellas las actividades de la Sección A, agropecuarias y acuicultura, y otras como la explotación mixta. En esa medida, para la valoración de la prueba se tuvo en cuenta que los comerciantes que no hacen parte del sector productivo, y por lo tanto que no tenían la condición de potenciales electores, son aquellos cuyas actividades no están comprendidas en la clasificación de que se trata. De acuerdo con las consideraciones anteriores, también resulta admisible que el órgano electoral de Uniamazonía haya circunscrito las actividades productivas a las previstas en la Sección A de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Económicas, puesto que la misma se erige como un insumo válido a efectos de inhabilitar a quienes no tienen la condición de electores, tanto así que esta Sala valoró la prueba aportada a partir de dicho parámetro. Si bien en el marco de la democracia participativa y pluralista se debe facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, se trata de una prerrogativa que no es absoluta, pues se requiere el cumplimiento de calidades y requisitos para su ejercicio, como ser integrante del sector productivo y desempeñar las actividades Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 que se enmarcan en esa categoría. Adicional a ello, es preciso tener en cuenta que, por virtud de la autonomía de las instituciones de educación superior, la Corte Constitucional sostuvo que están autorizadas para “ i) crear y modificar los estatutos universitarios; ii) diseñar los mecanismos de elección, designación y períodos de sus directivos y administradores; iii) fijar los programas académicos, los planes de estudio y las actividades docentes, científicas y culturales; iv) precisar los mecanismos de selección docente y estudiantil; v) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y vi) administrar los bienes y recursos de la institución.”, lo que (…) contempla el derecho de los entes de educación superior de darse su propio reglamento y establecer las condiciones de acceso a los cargos directivos. En cumplimiento de esta premisa, se deben respetar los límites constitucionales y legales que orientan el ejercicio de dichos postulados en los escenarios de decisión democrática que se dan dentro de esas instituciones.”32 (Destacado por la Sala) Las consideraciones anteriores conllevan a señalar que es válido interpretar las normas electorales estatutarias del ente autónomo en el sentido concluir que no establecen restricciones acerca de las actividades que debe desempeñar el sector productivo, por lo que, con fundamento en el principio democrático y participativo, todos los comerciantes o empresarios son potenciales electores, al margen de su actividad económica. Sin embargo, también es posible llegar a colegir que la delimitación de las actividades productivas cuestionada en esta oportunidad bien podría orientarse a precisar la condición de electores en el sector productivo, y así excluir a quienes no tienen esa condición y, por lo tanto, no deben hacer parte del electorado, con respaldo en la autonomía universitaria. Lo anterior para poner de presente que las normas cuya violación se invoca en este asunto y que acreditó el Tribunal a quo, a saber, los artículos 24 literal h) del Acuerdo 062 de 2002, y 3° del Acuerdo 31 de 2010, presentan complejidades de cara a su interpretación sobre las calidades que deben reunir los electores del representante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario de Uniamazonía, comoquiera que las normas electorales sobre dicho aspecto no las establecen con precisión. En efecto, de la expresión “sectores de la producción reconocidos legalmente”, prevista en las normas bajo cita bien puede colegirse que se refiere a comerciantes o empresarios que desempeñan cualquier actividad económica, o bien a sectores que desarrollan actividades de la producción primaria debidamente clasificadas según los estándares acogidos por diversas autoridades, por lo que el contenido y alcance de las referidas disposiciones deberá determinarse mediante la interpretación que la autoridad judicial adopte en la sentencia que ponga fin al proceso. 32 Sentencia SU-621 del 2021. Demandante: Alex Andrés Salazar Demandado: Nayla Milena Imbachi Murillo Rad: 18001-23-33-000-2022-00144-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 En ese orden, de la confrontación del acto demandado con las normas esgrimidas como violadas, así como con las pruebas aportadas, no surge la transgresión alegada por la parte actora, de manera que no se cumple el requisito de procedencia de la medida cautelar previsto en el artículo 231 del CPACA, en cuanto prevé que cuando se pretenda la nulidad de los actos administrativos, hay lugar a decretar la cautela “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” Sobre la base de las consideraciones anteriores, la Sala revocará el proveído apelado. Conforme con lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE PRIMERO: Revócase el auto del 6 de diciembre de 2022, dictado por el Tribunal Administrativo del Caquetá y, en su lugar, niégase la suspensión provisional del del acto de elección de Nayla Milena Imbachi Murillo como representante del sector productivo ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad de la Amazonía, contenido en el “Acta de la Asamblea de Elección del representante del Sector Productivo” del 7 de octubre de 2022, así como en la “Aclaración al Acta de Asamblea de Elección del Representante del Sector Productivo ante el Consejo Superior Universitario”, de la misma fecha. SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Salva el voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.