CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 680012333000202400307011 Recurso de apelación contra la sentencia de 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO TESIS: NO SE CONFIGURA LA INHABILIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 43, NUMERAL 3, DE LA LEY 136.

EL CONTRATO FUE CELEBRADO POR FUERA DEL PERÍODO INHABILITANTE DE LAS ELECCIONES TERRITORIALES EFECTUADAS EL 29 DE OCTUBRE DE 2023 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia de 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual denegó la pérdida de investidura de la concejal del Distrito Especial Portuario, Biodiverso, Industrial y Turístico de Barrancabermeja, señora TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA, por hechos relacionados con el período constitucional 2024-2027. 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano DIEGO WALDRÓN GUERRERO, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de la investidura de la señora TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA, concejal del Distrito Especial Portuario, Biodiverso, Industrial y Turístico de Barrancabermeja, -en adelante distrito de Barrancabermeja-, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2024-2027, al considerar que incurrió en la causal prevista en el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20003, esto es por violación del régimen de inhabilidades al haber celebrado contrato con entidad pública y en interés propio dentro del año anterior a su elección. I.2.- En apoyo de su pretensión el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de la causal de pérdida de investidura invocada: Señaló que la accionada fue elegida estando inhabilitada por haber celebrado el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022 con el distrito de Barrancabermeja, por valor de seis millones de pesos ($6.000.000) para ejecutar en tres (3) meses, cuyo objeto fue “[…] PRESTACIÓN DE SERVICIOS COMO APOYO A LA GESTIÓN PARA BRINDAR ACOMPAÑAMIENTO EN LA EJECUCIÓN DE LAS DIFERENTES ACTIVIDADES REQUERIDAS EN EL 2 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 3 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 MARCO DEL PROYECTO FORTALECIMIENTO A LAS DIFERENTES ESTRATEGIAS QUE PROMUEVAN LA GENERACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE EMPLEO DESDE LA SECRETARÍA DE EMPLEO, EMPRESA Y EMPRENDIMIENTO DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA […]”.

Adujo que la primera cuenta de cobro, -período 28 de septiembre a 27 de octubre de 2022-, fue presentada por la accionada a ese distrito en el mes de noviembre de 2022 y que ese contrato fue liquidado el 14 de diciembre de 2022 y se “cerró” el 11 de agosto de 2023. Comentó que la accionada, “[…] desde el año 2016 hasta el año 2022 […]”, suscribió diez contratos de prestación de servicios con dicho ente territorial en calidad de técnica en Higiene y Seguridad Industrial, acreditando para ello un título falso de la FUNDACIÓN EDUCATIVA DEL ORIENTE COLOMBIANO, UNIORIENTE, por lo que aquella “[…] cometió los delitos de peculado, uso de documentos públicos falsos, fraude procesal y falsedad material en documento público, cometidos en concurso homogéneo y sucesivo […]” y agregó que “[…] el actuar delincuencial de la concejala de Barrancabermeja fue persistente en el dolo al ser reiterativo durante siete (7) años, lo que no se compadece con la dignidad de primera vicepresidenta del Concejo Municipal que ostenta.

Denuncia por estos hechos delictivos reposa en la Fiscalía General de la Nación […]”. I.3.- La concejal, por intermedio de apoderado judicial, contestó la solicitud oponiéndose a la desinvestidura, para lo cual manifestó, en Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 síntesis, que si bien es cierto que suscribió el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022 por el plazo de 3 meses, la causal de inhabilidad establece que la etapa contractual para contabilizar el año es la celebración del contrato y no su ejecución. Señaló que el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022 fue suscrito por las partes el 26 de septiembre de 2022, por lo que la fecha en que se suscribió el contrato fue anterior al año inhabilitante previsto en la norma, -29 de octubre de 2022 a 29 de octubre de 2023-.

Puso de presente que, una vez vencido el primer mes de ejecución del referido contrato, esto es entre el 28 de septiembre y el 27 de octubre de 2022, solicitó la terminación anticipada del referido contrato, lo cual ocurrió con corte a 27 de octubre de 2022. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante sentencia de 22 de mayo de 2024, denegó la pérdida de investidura de la accionada para lo cual sostuvo que, teniendo en cuenta que el contrato núm. 5180-22 fue suscrito el 26 de septiembre de 2022, esto es con anticipación de un mes y dos días al inicio del periodo inhabilitante, -29 de octubre de 2022 a 29 de octubre de 2023-, aquel no fue celebrado dentro del año anterior a la elección de la concejal del distrito de Barrancabermeja, señora TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA, para el período 2024- 2027.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Indicó, con relación a que la accionada celebró diez contratos de prestación de servicios, incluido el núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022, a partir de un título falso, que no se demostró este hecho ni su relación con la causal alegada.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El solicitante interpone recurso de apelación en el que solicita revocar la sentencia de 22 de mayo de 2024 y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de la accionada, con fundamento en que esta ejecutó el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022 por valor de $6.000.000, ‘gestionando negocios’ dentro del período inhabilitante, con vigencia de tres (3) meses, cuyo objeto fue: “[…] PRESTACIÓN DE SERVICIOS COMO APOYO A LA GESTIÓN PARA BRINDAR ACOMPAÑAMIENTO EN LA EJECUCIÓN DE LAS DIFERENTES ACTIVIDADES REQUERIDAS EN EL MARCO DEL PROYECTO FORTALECIMIENTO A LAS DIFERENTES ESTRATEGIAS QUE PROMUEVAN LA GENERACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE EMPLEO DESDE LA SECRETARÍA DE EMPLEO, EMPRESA Y EMPRENDIMIENTO DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA […]”.

Menciona que dicho objeto inhabilitaba a TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA, tal cual se infiere de las acepciones de la REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, RAE, contrato que no fue liquidado y/o terminado a tiempo por la contratista pues el acta de terminación anticipada sin fecha fue subida al SECOP II el 14 de diciembre de 2022, incurriendo la actual concejala en la causal que prevé la primera parte del numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sostiene que el agente del Ministerio Público y el abogado defensor pretenden limitar el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 a la celebración de contratos, pero que, revisado el libelo introductorio se observa que se esbozó esa norma en su totalidad, la cual comprende, entre otros aspectos, la gestión de negocios.

IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN IV.1.- El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, fue descorrido por la concejal a través de apoderado, en el que ruega la confirmación de la sentencia apelada toda vez que el solicitante no sustentó la causal en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal, por lo que no le es válido variar el curso de sus cargos primigenios y acusar de yerros el fallo del Tribunal.

Por su parte, ratifica que celebró, perfeccionó, suscribió o firmó electrónicamente el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 con el distrito de Barrancabermeja, el día 26 de septiembre de 2022, fecha que se encuentra anterior a los límites fijados por la norma como restricción y configuración de la inhabilidad. IV.2.- El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta instancia. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De conformidad con los precisos términos en que fue formulado el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer si la concejal del distrito de Barrancabermeja, señora TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA, fue elegida para el período constitucional 2024-2027 estando inhabilitada, luego de haber gestionado y celebrado el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022 con el mismo ente territorial.

V.2.- Del caso concreto V.2.1.- La Sala, con fundamento en el acervo probatorio relacionado con el presente asunto, pudo verificar que la señora TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA fue elegida concejal del distrito de Barrancabermeja, para el período constitucional 2024- 2027, en representación del Partido Liberal Colombiano, según consta en el formulario E-26CON de 8 de noviembre de 2023.

La accionada en calidad de contratista, y el distrito de Barrancabermeja como contratante, habían celebrado el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022, cuyo objeto fue: “[…] PRESTAR SERVICIOS COMO APOYO A LA GESTIÓN PARA BRINDAR ACOMPAÑAMIENTO EN LA EJECUCIÓN DE LAS DIFERENTES ACTIVIDADES REQUERIDAS EN EL MARCO DEL PROYECTO FORTALECIMIENTO A LAS DIFERENTES ESTRATEGIAS QUE PROMUEVAN LA GENERACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE EMPLEO DESDE LA SECRETARIA DE EMPLEO, EMPRESA Y EMPRENDIMIENTO DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA […]”.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Este contrato fue suscrito por el término de tres (3) meses, el cual se inició el 28 de septiembre de 2022, conforme su acta de inicio, y por valor de $6.000.000.

No obstante, las partes suscribieron acta de terminación anticipada bilateral y liquidación por mutuo acuerdo de ese contrato, en atención a que la accionada así lo solicitó el 27 de octubre de 2022. Se observa respuesta de la FUNDACIÓN EDUCATIVA DEL ORIENTE COLOMBIANO, UNIORIENTE al solicitante, en la que señala que en su base de datos no reposa información sobre fecha de ingreso y terminación de estudios adelantados y aprobados por la señora TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA, por ende, no existe título ni acta de grado expedida a su nombre.

Fue allegada certificación expedida por la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN en la que consta denuncia interpuesta por el solicitante en contra de la accionada. A su vez, reposan copias de las actas de inicio de los siguientes contratos suscritos por el distrito de Barrancabermeja y la accionada: núm. 2016-0458 con inicio el 10 de mayo de 2016; núm. 2016-1402 con inicio el 21 de septiembre de 2016; núm. 2017-0685 con inicio el 30 de marzo de 2017; núm. 2017-1614 con inicio el 14 de agosto de 2017; núm. 2018-0879 con inicio el 12 de febrero de 2018; núm. 2018-1626 con inicio el 26 de julio de 2018; núm. 2019-0344 con inicio el 12 de febrero de 2019; núm. 2021- 2475 con inicio el 14 de septiembre de 2021; y el núm. 2022-2979 con inicio el 16 de febrero de 2022.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 V.2.2.- En este sentido, tal y como fue advertido por el Tribunal, está suficientemente demostrado que el contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 fue celebrado por las partes el 26 de septiembre de 2022, esto es por fuera del período inhabilitante para ser elegido concejal municipal o distrital, lapso comprendido entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023.

Lo mismo ocurre con los demás contratos cuyas actas de inicio fueron aportadas, toda vez que si bien no se aprecia la fecha real de su suscripción lo cierto es que sus actas de inicio corresponden a las vigencias 2016, 2017, 2018, 2019, 2021 y febrero de 2022, lo que permite inferir con certeza que no fueron celebrados dentro del período inhabilitante de las elecciones de 29 de octubre de 2023.

En este punto se reitera que, para las resultas del proceso sancionatorio de pérdida de investidura, lo verdaderamente trascendental es la demostración del acto de celebración del contrato bajo las prohibiciones previstas en la causal alegada, siendo inconducente ahondar en los aspectos propios de su ejecución y liquidación, etapas contractuales que escapan al radio de acción de la inhabilidad examinada4. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 41001233300020210003501, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón; 16 de mayo de 2019, número único de radicación 81001-23-39-000- 2016-00056-01 (PI), consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón; 15 de marzo de 2018, número único de radicación 73001-23-33-000-2014-00553-01(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; 19 de abril de 2018, número único de radicación 54001-23-33-000- 2014-00061-01(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; 10 de mayo de 2018, número único de radicación 73001-23-33-004-2016-00477-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; 27 de octubre de 2017, número único de radicación 25000-23-42-000- 2015-06456-01(PI), consejero ponente Oswaldo Giraldo López; 14 de abril de 2016, número único de radicación 76001-23-31-000-2012-00633-01(PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; 19 de febrero de 2015, número único de radicación 08001-23-31-000-2013-00340-01(PI), consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Respecto a la celebración del contrato, ha sido constante la Jurisprudencia de esta Corporación en precisar que el sujeto haya acordado libre y voluntariamente con una entidad de naturaleza pública la estipulación de obligaciones mutuas, ya sea que estas tengan o no carácter pecuniario, de modo que a partir de dicho acuerdo ambas partes adquieren obligaciones5.

Es así como no resulta posible, en los términos solicitados por el accionante, indagar alrededor del ‘acta de terminación anticipada bilateral de liquidación por mutuo acuerdo’ de 27 de diciembre de 2022, porque evidentemente ello excedería el alcance del análisis de la causal prevista en el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, la cual permanece circunscrita, exclusivamente, al ámbito de la celebración contractual.

Ahora, con relación al cargo de inhabilidad por gestión de negocios que el apelante introdujo en su recurso, esta Sala advierte que se abstendrá de resolverlo debido a que no hizo parte de la solicitud inicial ni fue materia de pronunciamiento alguno en la providencia recurrida, ello sin perjuicio de reiterarse que las actuaciones desplegadas por las partes durante el mes de diciembre de 2022 para suscribir la terminación y liquidación del referido contrato de apoyo a la gestión núm. 5180-22 de 26 de septiembre de 2022, lejos de implicar iniciativas precontractuales para un provecho negocial, fueron actos posteriores a la celebración del contrato con los que se materializó su fenecimiento. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de diciembre de 2014, número único de radicado 13001-23-33-000-2014-00235-01(PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La Sala, entonces, al no encontrar configurado el elemento objetivo, confirmará la sentencia de 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual denegó la pérdida de investidura de la concejal del distrito de Barrancabermeja, señora TANIA ANDREA MOGOLLÓN ZAPATA, por hechos relacionados con el período constitucional 2024-2027.

V.3.- Por último, se reconocerá personería a la doctora DIANA MARCELA MENESES ITURRIAGO, identificada con cédula de ciudadanía núm. 63.556.678 y tarjeta profesional de abogado núm. 181.167 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada judicial de la accionada, en los términos del poder especial y sus anexos que reposan en los índices 00008 y 00009 de SAMAI.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: RECONOCER personería a la doctora DIANA MARCELA MENESES ITURRIAGO como apoderada judicial de la accionada, en los términos del poder especial y sus anexos que reposan en los índices 00008 y 00009 de SAMAI.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente digital al Tribunal de origen. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2024 00307 01 Solicitante: DIEGO WALDRÓN GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 25 de julio de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.