CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No.25 Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – No es una instancia adicional para debatir aspectos propios que fueron resueltos en el proceso inicial – No es una herramienta procesal por medio de la cual se puedan subsanar las omisiones de las partes en el litigio ordinario / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Concepto y límites – Se desconoce cuando el operador judicial toma un camino ajeno a lo debatido en la litis / ALEGATOS DE CONCLUSIÓN – Noción – En el fallo cuestionado se analizó lo relacionado con las razones por las cuales el recurrente fue inhabilitado – Lo concerniente a la aplicación del principio de favorabilidad fue un aspecto formulado de forma extemporánea y, por ende, el funcionario judicial no estaba en la obligación de pronunciarse sobre ello – Modificación de la causa petendi / CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo – Causación. 1.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los demandantes contra la sentencia denegatoria de única instancia proferida el 25 de julio de 2024, por la Sección Primera del Consejo de Estado. SÍNTESIS DEL CASO 2. La parte recurrente consideró que la sentencia censurada incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, porque, a su juicio, dicha providencia fue incongruente y le vulneró el debido proceso en la medida que: (i) no tuvo en cuenta los argumentos expuestos en la etapa de alegatos de conclusión, lo cual impidió que se les explicara por qué la Procuraduría inhabilitó al señor Óscar Orlando Quintero Lozano por el término de diez (10) años sin fundamento fáctico y jurídico, y (ii) aunque en la adición de dicho memorial solicitaron la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria, el fallo controvertido no se pronunció sobre ese aspecto.

ANTECEDENTES Proceso en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 3. El 10 de febrero de 20141, los señores Óscar Orlando Quintero Lozano, Hans Orlando Quintero López y Enith López López, así como la menor Valeria Quintero López2 interpusieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se declarara la nulidad de: (i) la Resolución 119 del 13 de agosto de 2012, por medio de la cual la referida entidad negó la petición de cancelación de inhabilidad reportada contra el señor Quintero 1 Folios 1 a 10 del cuaderno digital 1 que obra en el índice 21 de SAMAI. 2 Representada por su progenitor, quien era el señor Óscar Orlando Quintero Lozano. Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 2 Lozano en la base de datos del Sistema de Registro de Sanciones e Inhabilidades, y (ii) la Resolución 131-2012 del 17 de mayo de 2013, a través de la cual se confirmó la anterior determinación. 4.

A título de restablecimiento del derecho, pidieron que se le ordenara a la Procuraduría corregir la información consignada en dicho registro y que se le reconocieran y pagaran los perjuicios materiales e inmateriales causados a cada uno de ellos. 5. Según lo expuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante sentencia del 24 de abril de 2000, proferida por el Juzgado 20 Penal del Circuito de Cali, el señor Óscar Orlando Quintero Lozano fue condenado a 44 meses de prisión y multa por $8’153.040 por los delitos de cohecho, falso testimonio y fraude procesal, así como a la “interdicción de derechos y funciones públicas por un término legal al de la pena de prisión”3. 6.

Contra la anterior determinación, el condenado, la Fiscalía y el Ministerio Público formularon apelación. A través de fallo del 28 de marzo de 2001, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali modificó la providencia de primer grado, en el sentido de aumentar la condena del señor Quintero Lozano a 56 meses de prisión y multa de $8’492.750, así como 56 meses de interdicción de derechos y funciones públicas.

Mediante sentencia del 26 de enero de 2005, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dispuso no casar el proveído de segundo grado. 7. En enero de 2010, “concluido el lapso de inhabilidad de cinco (5) años (…) el demandante quiso reanudar su actividad laboral, para lo cual le fue exigido siempre el certificado de antecedentes disciplinarios (…) encontrándose con la sorpresa de figurar en su contra una nueva inhabilidad”4 que iniciaba el 26 de enero de 2005 y finalizaba el 25 de enero de 2015.

Por lo anterior, el señor Óscar Orlando Quintero Lozano formuló una petición ante la Procuraduría para que levantara la inscripción de la sanción. Mediante Resolución 119 del 13 de agosto de 2012, la citada entidad argumentó que la inhabilitación señalada “no corresponde a la que fue impuesta al peticionario en la sentencia condenatoria”5. 8.

La anterior decisión fue confirmada el 17 de mayo de 2013, con fundamento en que “dicha inhabilidad no corresponde a la que fue impuesta al peticionario en la sentencia condenatoria”6, en cuanto el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2022 “no dice que las sanciones allí referidas deben permanecer en el certificado de antecedentes por 10 años, sino diáfanamente señala que quien se halle en la situación fáctica prevista en esa disposición se hace acreedor, por ese solo hecho, a una inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años contados desde la ejecutoria del fallo que impuso la pena”7. 3 Folio 2 de la referida demanda. 4 Ibidem. 5 Folio 3 de la referida demanda. 6 Ibidem. 7 Ibidem.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 3 9. La parte demandante consideró que, si bien el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 establecía una inhabilidad, lo cierto es que ésta se refería “a la que impone el juez penal al emitir una sentencia condenatoria y que trae o consagra el respectivo tipo penal que por su transgresión amerita la sanción penal por lo que de forma paralela o coetánea es impuesta y que se materializa obviamente a partir de la ejecutoria del fallo”8. 10.

En sede de nulidad y restablecimiento del derecho, los accionantes indicaron que, cuando el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 menciona “otras inhabilidades”9, en realidad se refiere a aquellas distintas “a las que genera las prohibiciones y deberes de los servidores públicos que taxativamente”10 estaban previstas en la mencionada ley.

Aunado a ello, la citada disposición normativa tiene como premisa temporal “dentro de los diez años anteriores”11, lo cual era un punto de partida hacia atrás y, por ende, la sanción tendría una fecha de finalización distinta a la señalada en el respectivo certificado de antecedentes. 11. Así mismo, los demandantes manifestaron que la Procuraduría erró al argumentar que la configuración de la situación fáctica descrita en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 daba lugar automáticamente a una inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de diez (10) años, contados desde la ejecutoria del fallo que impuso la pena, pues esa consecuencia el legislador no la previó expresamente y, por lo tanto, no era posible que la autoridad disciplinaria le diera dicho alcance. 12.

Bajo ese contexto, la parte actora consideró que los actos censurados le causaron graves perjuicios, dado que el señor Quintero Lozano no podía acceder a algún empleo público y, en todo caso, dicha determinación era violatoria del debido proceso, toda vez que no estuvieron precedidas de un procedimiento administrativo. 13. La Procuraduría General de la Nación12 contestó la demanda, oportunidad en la que sostuvo que la parte demandante no interpretó correctamente el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, según el cual, la inhabilidad para desempeñar cargos públicos permanecería en el certificado ordinario por diez (10) años cuando, entre otros eventos, dicha sanción se produjera debido a una condena de pena privativa de la libertad, como ocurrió respecto del señor Óscar Orlando Quintero Lozano, término que empezó a correr con la firmeza de la respectiva sentencia, lo cual sucedió el 26 de enero de 2005. 14.

Mediante fallo de única instancia del 25 de julio de 202413, la Sección Primera de esta Corporación, entre otras determinaciones14, negó las pretensiones de la demanda. En la referida providencia se explicó que, de conformidad con el material probatorio que obraba en el expediente, el señor Quintero Lozano fue 8 Folio 4 de la referida demanda. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Folios 149 a 155 del cuaderno digital 1, el cual consta en el índice 21 de SAMAI. 13 Providencia que obra en el índice 2 de SAMAI. 14 En la referida providencia, la Sección Primera también: (i) declaró fundado el impedimento manifestado por el consejero de estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes, y (ii) se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante en cuanto no se demostró su causación. Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 4 condenado mediante providencia del 28 de marzo de 2001, dictada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, a las siguientes penas: (i) de forma principal, a 56 meses de cárcel y multa por $8’492.750, y (ii) de manera accesoria, la interdicción de derechos y funciones públicas por un período exacto al tiempo de prisión. 15.

En ese sentido, se precisó que la interdicción de derechos y funciones públicas impuesta al accionante fue proferida por el juez penal de manera concomitante con la privación de la libertad y tenía un fundamento normativo distinto al establecido en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002. Por lo anterior, aclaró que, aunque la inhabilidad reflejada en el correspondiente certificado de antecedentes se derivaba del respectivo fallo condenatorio, lo cierto es que se fundó en la citada disposición normativa, motivo por el cual no era necesario adelantar proceso disciplinario alguno. 16.

La Sala indicó que el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 no disponía que la inhabilidad allí señalada tuviese un término de duración igual a la pena impuesta, por el contrario, el alcance interpretativo de la ley implica la imposibilidad de acceder a un cargo público si, dentro de los diez (10) años anteriores, la persona fue condenada a prisión por más de cuatro (4) años, el lapso de diez años se computaba a partir de la ejecutoria del respectivo fallo penal, por lo que la sanción finalizaba el 25 de enero de 2015, tal y como se reflejaba en el correspondiente certificado. 17.

En suma, como los accionantes no desvirtuaron la presunción de legalidad de los actos censurados, las súplicas de la demanda fueron negadas. Recurso extraordinario de revisión y su trámite 18. El 19 de diciembre de 202415, los señores Óscar Orlando Quintero Lozano y otros16 interpusieron recurso extraordinario de revisión contra el fallo de única instancia, proferido por la Sección Primera de esta Corporación, para lo cual invocaron la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -nulidad originada en la sentencia-, por vulneración del debido proceso porque, a su juicio, se desconoció el principio de congruencia en la medida que dicha providencia no se pronunció sobre los argumentos expuestos por ellos en el escrito contentivo de los alegatos de conclusión. 19.

Los recurrentes señalaron que, de haberse tenido en cuenta el referido memorial, se les hubiese explicado las razones por las cuales al señor Quintero Lozano se le inhabilitó por el período de diez (10) años, toda vez que “la norma jamás lo dijo”17, por lo que la interpretación que el juez ordinario le dio a la referida disposición normativa no fue acorde a su espíritu.

Además, aunque en la adición de 15 Memorial radicado en tal fecha a través del aplicativo de la ventanilla virtual de Samai a las 10:47 a.m. Índice 2 de SAMAI. 16 En concreto, las mismas personas relacionadas en el párrafo número 3 de la presente providencia. 17 Folio 10 del escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 5 dichos alegatos pidieron la aplicación del principio de favorabilidad de la ley disciplinaria, lo cierto es que ese aspecto no fue analizado en el fallo censurado18. 20.

La Procuraduría General de la Nación19, en calidad de accionada, se opuso al recurso extraordinario de revisión de la referencia, dado que, a su juicio, lo que la parte recurrente pretende es promover una instancia adicional del litigio declarativo, proceso en el que se garantizaron cada una de las etapas procesales sin que se advirtiera irregularidad alguna. 21.

El Ministerio Publico20 rindió concepto en el sub lite, para lo cual sostuvo que la adición de los alegatos presentados por la parte recurrente en sede de nulidad y restablecimiento del derecho fueron extemporáneos y, en todo caso, en el mencionado litigio se les respetó el debido proceso a los sujetos procesales. 22. Mediante proveído del 4 de abril de 202521, se resolvieron las solicitudes probatorias formuladas por las partes22, determinación que no fue recurrida23.

CONSIDERACIONES Delimitación de los problemas jurídicos y metodología para adoptar la presente decisión 23. La Sala decidirá el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia de única instancia del 25 de julio de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en cuanto no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales de: competencia, recurso en tiempo y legitimación en la causa. 24.

Para lo anterior, se resolverán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el fallo censurado está viciado de nulidad por desconocimiento del principio de congruencia al supuestamente no analizar el argumento expuesto en los alegatos de conclusión relativo a los motivos por los cuales se inhabilitó al señor Óscar Orlando Quintero Lozano por diez (10) años sin fundamento fáctico y jurídico?, y (ii) ¿esta Corporación omitió pronunciarse sobre los razonamientos expuestos en la adición de alegatos relacionados con la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria? 25.

Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará los aspectos sobre los cuales debía pronunciarse obligatoriamente el fallo censurado. Finalmente, se determinará si, de acuerdo con lo señalado por la parte recurrente, 18 El referido recurso extraordinario fue admitido por medio de auto del 25 de febrero de 2025.

Índice 5 de SAMAI. 19 Índice 10 de SAMAI. 20 Índice 12 de SAMAI. 21 Índice 14 de SAMAI. 22 Al respecto, fueron decretados como pruebas los siguientes documentos: (i) sentencia objeto de revisión, y (ii) se ordenó librar oficio para que la Sección Primera de esta Corporación allegara copia del expediente ordinario, piezas procesales que fueron enviadas en formato digital 9 de abril de 2025.

Índice 21 de SAMAI. 23 El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para dictar sentencia el 29 de abril de 2025. Índice 24 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 6 el argumento relacionado con la aplicación del principio de favorabilidad en asuntos disciplinarios fue oportunamente planteado en el litigio ordinario. 26.

De manera previa, se presentarán algunas consideraciones generales frente a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 27. El recurso extraordinario de revisión tiene por objeto permitir que las sentencias ejecutoriadas puedan ser analizadas nuevamente e invalidadas en aquellos casos en los que se han obtenido por medios irregulares o carecen de verdad, por razones no imputables a la parte afectada, conservando la finalidad de preservar el valor de la justicia y la seguridad jurídica que brinda la figura de la cosa juzgada24, por ende, dicho mecanismo no se trata de una instancia adicional del proceso declarativo25. 28.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más (…).

En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada (…)”26 (se resalta). 29. En las condiciones analizadas, el recurso extraordinario de revisión no está instituido para controvertir bajo cualquier consideración la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, sino que procede en determinadas y especiales circunstancias taxativamente consagradas en la ley, las cuales, en todo caso, no deben ser imputables al afectado con el fallo.

Así lo ha precisado la jurisprudencia27: “El recurso de revisión, como extraordinario que es, sólo tiene cabida en los precisos casos que señala la ley y sobre la base de que se interponga dentro del término que este establece. Como no constituye una tercera instancia, que sería contraria al sistema procesal que rige en Colombia, el recurrente no puede mediante el recurso suplir las deficiencias de orden probatorio en que se incurrió en el proceso cuya sentencia quiere que sea revisada o en sus alegaciones jurídicas o remediar omisiones cometidas en defensa de los intereses de la parte que resultó desfavorecida. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de febrero de 2020, exp: 56.976. 25 Ver, entre otros, los siguientes pronunciamientos de la Sección Tercera, Subsección A: (i) sentencia del 14 de junio de 2019, C.P. María Adriana Marín, exp: 50.330;

(ii) sentencia del 8 de mayo de 2019, C.P.: Marta nubia Velásquez Rico exp: 46.453, y (iii) sentencia del 5 de octubre de 2016, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 41.222. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, exp: 2013-02110. 27 Sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 13 de febrero de 1974, G.J. T. CXLVII, págs. 46 y 47.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 7 La regla general, en el recurso de que se trata, es la posibilidad de desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que ampara a las sentencias res iudicata pro veritate habetur, demostrando plenamente que esa sentencia estaba fundada en una realidad procesal contraria a la verdad, que fue demostrada con pruebas falsas o que tal verdad no pudo ser acreditada en el proceso no por descuido, omisión o negligencia de la parte interesada, sino por fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria, en cuya virtud las pruebas pertinentes no pudieron ser allegadas al proceso, y además en ambos casos, que de no haber mediado esas circunstancias imprevistas e irresistibles para el interesado, la decisión habría sido otra”. 30.

En suma, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse “para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material”28.

Como consecuencia, es fundamental que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin la necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se trata de una nueva instancia judicial. Alcance de la causal de revisión establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 31. El Consejo de Estado ha establecido que, cuando se invoca la causal de revisión establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, el recurso extraordinario debe fundarse en la configuración de: (i) las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 del Código General del Proceso, siempre que estas se prediquen de la sentencia29, o (ii) los supuestos que, según la jurisprudencia, constituyen una violación del debido proceso30, así: a. Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. b. Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. c. Proferir una sentencia sin motivarla. d. Dictar un fallo inhibitorio injustificado. e. Desconocer el principio de congruencia. 32.

Aunado a ello, de acuerdo con lo manifestado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo31, podrían existir eventos adicionales que se enmarquen en la violación del debido proceso y, por ende, den lugar a la causal de nulidad 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia del 3 de agosto de 2022, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, exp: 2021-11463- 00 (REV). 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia del 7 de junio de 2016, C.P. Jorge Octavio Ramírez, exp. 2015-02493-01 (REV). 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, C.P: María Adriana Marín, exp: 2019-03861-01 (AC). 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, C.P: Alberto Yepes Barreiro, exp: 1998-153-01(REV).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 8 originada en la sentencia, la cual no se agota de manera exhaustiva en los supuestos señalados32. 33. Con todo, bajo el amparo de la violación del debido proceso no es posible plantear argumentos que tengan como propósito convertir el recurso extraordinario en una instancia adicional del litigio ordinario precedente, pues este mecanismo no tiene como finalidad que las partes insistan en las razones por las cuales consideran que las pretensiones iniciales tienen o no vocación de prosperidad.

Respecto de la vulneración del debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia al supuestamente no tenerse en cuenta lo expuesto por la parte demandante en los alegatos de conclusión 34. En lo relacionado con la violación del principio de congruencia, esta Corporación ha sostenido que su desconocimiento afecta la validez del fallo, por cuanto implica la adopción de una decisión por parte del juez sin tener facultades para ello, de ahí que se considere que da lugar a la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 201133. 35.

El artículo 281 del Código General del Proceso establece que “[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta”. 36.

Como consecuencia, a la correspondiente autoridad judicial le está vedado imponer condena que supere las súplicas del demandante o pronunciarse sobre aspectos distintos a los debatidos a lo largo del proceso por las partes, sin perjuicio del ejercicio de sus facultades oficiosas34. 37. En suma, el principio de congruencia en procesos de única o primera instancia implica que el funcionario judicial solo puede pronunciarse con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que le sea dable dictar sentencias por fuera -extra petita- o por más -ultra petita- de lo pedido.

En contraste, en caso de que se abstenga de examinar alguno de los aspectos debatidos a lo largo del litigio, le asiste el deber de explicar las razones de tal omisión35. 38. Asimismo, esta Corporación36 ha explicado que los alegatos de conclusión son la oportunidad procesal que tienen las partes para expresar los razonamientos que consideren convenientes sobre lo planteado a lo largo de la respectiva 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, exp. 2020-003697-00 (REV). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de marzo de 2017, C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp: 2014-00897-00. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 25 de enero de 2018, C.P: María Elizabeth García González, exp: 2013-00911. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2017, C.P.: César Palomino Cortés, exp: 2014-01139-01(2458-15). 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de febrero de 2017, C.P.: Carlos Moreno Rubio (E), exp: 2016-00080-01(PI).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 9 instancia, es decir, es la etapa en la que tanto el demandante como el demandado le explican al juez cuál, a su juicio, es la determinación a la que debería arribar al proferir la correspondiente sentencia con base en los hechos, fundamentos de derecho y pruebas allegadas a la controversia. 39.

Bajo esa línea argumentativa, se ha precisado que, por medio de los alegatos de conclusión, no se pueden adicionar cargos a la demanda o motivos de defensa que no fueron expuestos en la fase correspondiente, así como tampoco solicitar nuevas pruebas37. Lo anterior, en cuanto admitir una tesis en tal sentido conllevaría a: (i) comprometer el debido proceso de las partes, en la medida que la contraparte o incluso los terceros vinculados al litigio no tuvieron la oportunidad de pronunciarse al respecto, lo cual atenta contra el derecho de defensa y el principio de lealtad procesal, y (ii) ampliaría la órbita de competencia del operador judicial sin justificación alguna, porque, se reitera, al juez le compete dictar sentencia a partir de las pretensiones, los argumentos de defensa, lo excepcionado y los elementos de juicio que obren previamente en el proceso. 40.

En el sub lite la Sala observa que el 16 de febrero de 2018, en el marco del litigio ordinario, los recurrentes allegaron escrito contentivo de los alegatos de conclusión, por medio del cual señalaron, entre otros argumentos, que el espíritu del numeral 1 de artículo 38 de la Ley 734 de 2002 permitía concluir que dicha disposición normativa no significaba la creación de una inhabilidad distinta a la impuesta con ocasión de la respectiva sentencia penal, en cuanto ello daría lugar a que se desconociera el principio de seguridad jurídica y se vulneraran los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital. 41.

Al respecto, resulta pertinente recordar que la parte recurrente edificó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sobre los siguientes ejes temáticos: (i) el alcance interpretativo de la citada norma, en cuanto, en criterio de los señores Oscar Orlando Quintero Lozano y otros, allí solo se mencionaron las causales de inhabilidad distintas a las que preveía la Ley 734 de 2002;

(ii) la Procuraduría incurrió en un yerro al considerar que, por el solo hecho de configurarse la situación fáctica prevista en dicha disposición normativa, automáticamente él estaba inhabilitado para ejercer cargos públicos por el término de diez (10) años; (iii) el numeral 1 de artículo 38 de la mencionada ley en realidad hace referencia a la sanción que el juez penal impone al dictar el respectivo fallo condenatorio, y (iv) la citada inhabilitación no estuvo precedida de un procedimiento administrativo. 42.

En la sentencia censurada, la Sección Primera se refirió a los cargos relacionados con el alcance interpretativo de la citada norma, así: “En cuanto al primer argumento expuesto por la parte actora, la Sala advierte que en el proceso está acreditado que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en sentencia del 28 de marzo de 2001, condenó al señor Quintero Lozano a la pena principal de 56 meses de prisión, a una multa por la suma de $8.492.750 y a la pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas por un período idéntico a la pena de prisión. 37 Ibidem.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 10 (…) Por lo señalado, la Sala considera que no le asiste razón a la parte actora cuando manifestó que la inhabilidad establecida por el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 era ‘la que impone el juez penal al emitir una sentencia condenatoria y que trae o consagra el respectivo tipo penal que por su transgresión amerita la sanción penal por lo que de forma paralela o coetánea es impuesta y que se materializa obviamente ´a partir de la ejecutoria del fallo’ (…) puesto que la sanción que fue impuesta por el juez penal de manera concomitante con la pena de prisión fue la de interdicción de derechos y funciones públicas, la cual tenía el mismo término de duración de la pena de privación de la libertad, y un fundamento normativo distinto a la inhabilidad del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.

Por otro lado, en cuanto al segundo y tercer argumento formulado por la parte actora, la Sala estima que tampoco le asiste razón cuando alegó que el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 no establecía que quien haya sido condenado a pena privativa de la libertad mayor a cuatro años por delitos dolosos, por ese solo hecho, estaba inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años contados desde la ejecutoria del fallo que impuso la pena; ni frente a la inconformidad relativa a que la ´nueva sanción establecida en el presente proceso (Ley 734 de 2002) es una violación ostensible al debido proceso, pues fue aplicada sin procedimiento disciplinario alguno´.

(…) En ese sentido, se tiene que la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 28 de marzo de 2001 declaró una causa de inhabilidad que es precisamente la prevista en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, en la medida en que condenó al señor Quintero Lozano a la pena principal de 56 meses de prisión por incurrir en los delitos de ´cohecho propio, falso testimonio y fraude procesal, agotados en concurso´, razón por la que debía registrarse en el mencionado sistema de información para que apareciera reflejado en el certificado de antecedentes disciplinarios.

Adicionalmente, la inhabilidad enlistada en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 se derivaba de la sentencia penal, por lo que no era necesario que se adelantara un proceso disciplinario” (se destaca). 43. A juicio de la Sala, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, en el fallo objeto de revisión sí se explicaron las razones por las cuales al señor Quintero Lozano se le inhabilitó por el período de diez (10) años para ejercer cargos públicos, para lo cual se indicó que dicha sanción era distinta a la derivada de la condena accesoria que se dictó en el marco del proceso penal que se adelantó en su contra por los delitos de cohecho propio, falso testimonio y fraude procesal, de ahí que el término de duración y el fundamento normativo de una y otra inhabilitación eran diferentes. 44.

Como consecuencia, de acuerdo con lo expuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y reiterado en la etapa de alegatos, la Sección Primera de esta Corporación precisó que el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 no tenía el alcance normativo que la parte recurrente pretendía otorgarle, en cuanto dicha disposición lo que significaba era que la persona condenada penalmente se hacía merecedora de inhabilidad cuando cometiera delitos dolosos con pena privativa de la libertad mayor a cuatro (4) años, al margen de la pena accesoria que la respectiva autoridad judicial dispusiera en el fallo penal.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 11 45. Bajo ese contexto, la Sala considera que en realidad los recurrentes disienten del criterio jurídico expuesto por la Sección Primera en la sentencia del 25 de julio de 2024 porque, a su juicio, al señor Óscar Orlando Quintero Lozano no debió imponérsele sanción alguna, en cuanto ese no era el verdadero espíritu de la norma, argumento que no abre paso a la revisión solicitada, porque el recurso extraordinario de la referencia no tiene como finalidad que se concuerde con el razonamiento probatorio y/o jurídico propuesto por las partes. 46.

Como consecuencia, lo que se observa es una discrepancia de criterio de la parte recurrente porque la providencia cuestionada resultó adversa a sus intereses, no siendo este un motivo suficiente que amerite la intervención de esta Corporación frente a la referida sentencia, pues, se insiste, tal propósito resulta ajeno al recurso de la referencia, el cual, dada su naturaleza excepcional, no fue creado para instituirse como una instancia adicional dentro de los juicios ordinarios. 47.

Así las cosas, el cargo analizado carece de vocación de prosperidad. Respecto de la supuesta vulneración del debido proceso al omitir pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte recurrente al adicionar los alegatos de conclusión 48. La parte recurrente también sostuvo que la sentencia objeto de revisión omitió pronunciarse sobre la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria.

Sin embargo, la Sala considera que la Sección Primera no estaba en la obligación de analizar ese aspecto, por las razones que se explicarán a continuación: 49. Al revisar el expediente digital del litigio declarativo, se observa que en audiencia inicial38 del 9 de febrero de 2018, el magistrado sustanciador, entre otras determinaciones, dispuso: (i) prescindir de la etapa probatoria, en virtud del inciso segundo del artículo 179 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto los elementos de juicio decretados correspondían a documentos que ya obraban en el proceso, y (ii) conceder a las partes el término de diez (10) días para presentar alegatos de conclusión, plazo dentro del cual también podría rendir concepto el Ministerio Público, decisiones que fueron notificadas en estrados y contra las cuales no se interpuso recurso alguno. 50.

En ese sentido, el referido término de traslado transcurrió del 12 al 23 de febrero de ese mismo año39, por lo que el memorial de “adición de alegatos” radicado por la parte recurrente el 23 de julio de 202240 fue extemporáneo, de ahí que, si bien en dicho escrito se indicó que la Ley 1952 de 2019 modificó y “aclaró” el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de precisar que la inhabilidad derivada de la condena penal mayor a cuatro (4) años por delitos dolosos tendrá una duración igual al término de la pena privativa de la libertad, lo cierto es 38 De conformidad con el acta de la referida diligencia, la cual obra en los folios 245 a 256 del cuaderno digital 1 del índice 21 de SAMAI. 39 El 10, 11, 17 y 18 de febrero de 2018, fueron sábado y domingo, por lo que no corrieron términos judiciales, según el inciso octavo del artículo 118 del CGP. 40 De acuerdo con la constancia secretarial que consta en el índice 35 del SAMAI del proceso ordinario.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 12 que dicho argumento no fue planteado dentro de las oportunidades procesales establecidas para tal efecto y, en todo caso, lo relacionado con la aplicación del principio de favorabilidad disciplinaria no fue un aspecto planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 51.

Al respecto, la Corte Constitucional41 y esta Corporación42 han destacado que la preclusión es uno de los principios fundamentales del derecho procesal, el cual consiste en que las actuaciones procesales deben cumplirse en una etapa determinada del litigio, por ende, si se dejan transcurrir los términos señalados por la ley, su formulación posterior no surte efecto alguno, sin perjuicio de aquellas situaciones especiales en las que se ha reconocido la posibilidad que tienen las partes de presentar alegatos hasta antes de que se dicte el respectivo fallo, como, por ejemplo, la modificación de criterios jurisprudenciales de las Altas Cortes43, supuesto que, en todo caso, no se configuró en el litigio ordinario. 52.

Con todo, en gracia de discusión, en caso de que se considerara que los recurrentes podían mejorar o reforzar los argumentos planteados en la etapa de alegatos hasta antes de que se profiriera la sentencia censurada, no es menos cierto que, como se explicó, en dicha fase procesal a las partes no le es dable adicionar los cargos de la demanda.

En esa medida, toda vez que lo concerniente a la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria no hizo parte de los reparos formulados al interponer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sección Primera no debía pronunciarse sobre ello, en cuanto se trataba de una variación de la causa petendi que atentaba contra el debido proceso de la entidad demandada y violaba el principio de lealtad procesal. 53.

En ese orden de ideas, el cargo examinado no tiene vocación de prosperidad, toda vez que el memorial de “adición” de los alegatos de conclusión fue radicado por fuera del término establecido para tal efecto y, en todo caso, lo allí formulado resultaba ajeno a los cargos fijados con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no debía ser objeto de estudio en sede de revisión, pues ello implicaría desconocer el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada en el litigio ordinario, al sorprenderla con un aspecto frente al cual no tuvo la oportunidad de pronunciarse. 54.

En suma, la parte recurrente no demostró la configuración de la causal invocada –numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011- y, por ende, el recurso extraordinario de revisión formulado por los recurrentes carece de fundamento y así se declarará. 41 Corte Constitucional, Sala Plena, auto del 8 de octubre de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, exp: T-576220. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 20 de octubre de 2016, C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp: 2016-0044-00. 43 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-167 del 18 de mayo de 2023, M.P.: Diana Fajardo Rivera, exp: T-8.473.096.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 13 Costas 55. De conformidad con lo previsto en el artículo 255 de la Ley 1437 de 201144, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, tal como ocurrió en este asunto. 56.

Así las cosas, se condenará en costas a los recurrentes señores Óscar Orlando Quintero Lozano, Hans Orlando Quintero López, Enith López López y Valeria Quintero López -quien interpuso el recurso extraordinario de la referencia cuando ya había cumplido la mayoría de edad, al punto que confirió poder al respectivo apoderado para que la representara judicialmente ante esta Corporación-.

Las referidas personas pagarán45 las costas que se hubieren causado en el presente caso. 57. Al respecto, la Sala precisa que el recurso de revisión con fundamento en la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 tiene como propósito que se anule el fallo pertinente y se devuelva el proceso a la autoridad respectiva para que “rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda”. 58.

En ese orden de ideas, los recursos extraordinarios de la referencia promovidos en tales términos cobijan en iguales condiciones a todos los recurrentes, pues tienen como finalidad la revisión del fallo, al margen de las decisiones que se adopten por el juzgador de instancia en el evento de que prospere la causal derivada de la nulidad de la sentencia. 59.

Aclarado lo anterior, en lo relacionado con las agencias en derecho como elemento integrante de las costas, la Sala advierte que el Consejo Superior de la Judicatura, en el numeral 9 del artículo 5 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 201646, fijó las tarifas frente a los recursos extraordinarios de revisión entre 1 y 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes -en lo subsiguiente, smmlv-. 60.

En el sub lite la Procuraduría General de la Nación compareció ante esta Corporación en sede extraordinaria mediante su correspondiente apoderado judicial, quien tuvo a su cargo la vigilancia del proceso y desplegó actuaciones como las relacionadas con la oposición del recurso extraordinario de revisión, por lo que la fijación de agencias en derecho resulta procedente47. 44 “Artículo 255.

Sentencia. (Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021) Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente” (se destaca). 45 El numeral 6 del artículo 365 del CGP señala: “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos (…)” (se destaca). 46 El recurso de revisión se presentó el 17 de febrero de 2020, fecha posterior a la entrada en vigor del Acuerdo 10554 de 2016. 47 Criterio que ha reiterado la Sala Veinticinco Especial de Decisión en las sentencias de 6 de marzo de 2018, exp: 201501542 (REV) y 201602187 (REV) y sentencia de 2 de julio de 2019, exp: 20160292900 (REV).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07023-00 Recurrente: Óscar Orlando Quintero Lozano y otros Opositor: Procuraduría General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 14 61. Así las cosas, a cargo de la parte recurrente, se fijan las agencias en derecho en un (1) smlmv a la fecha de ejecutoria de esta providencia, suma que se reconocerá a favor de la Procuraduría General de la Nación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por los señores Óscar Orlando Quintero Lozano, Hans Orlando Quintero López, Enith López López y Valeria Quintero López contra la sentencia de única instancia dictada el 25 de julio de 2024, por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001- 03-24-000-2014-00421-00.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente, señores Óscar Orlando Quintero Lozano, Hans Orlando Quintero López, Enith López López y Valeria Quintero López, las cuales serán liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado, teniendo en consideración las expensas demostradas en el proceso. Por concepto de agencias en derecho a cargo de la parte recurrente se fija el monto equivalente a un (1) smlmv a la fecha de ejecutoria de esta providencia, para la Nación-Procuraduría General de la Nación.

TERCERO: Cumplido lo anterior, el expediente debe regresar al despacho del consejero ponente para considerar la aprobación de la liquidación de la condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ ELIZABETH BECERRA CORNEJO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILSON RAMOS GIRÓN Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF