www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 01811 01 (3649–2019) Demandante: Agustín Andrade Córdoba Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revocar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 29 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “B”, que negó las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda El señor Agustín Andrade Córdoba, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 032520 del 27 de octubre de 2014, RDP 036646 de 02 de diciembre del mismo año y RDP 002726 del 23 de enero de 2015, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, resolvió negativamente los recursos de reposición y de apelación, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico. Así como se condena a la entidad al pago de los ajustes de ley, al pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y los regulados en el artículo 192 del CPACA.
Y finalmente, que se condene 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 en costas y en agencias en derecho a la UGPP. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda El señor AGUSTIN ANDRADE CORDOBA nació el 05 de junio de 1951, y prestó sus servicios al magisterio de la siguiente manera: - En el departamento de Caquetá, a partir del 22 de julio de 1974 al 31 de enero de 1976. - En el departamento de Caquetá, a partir del 01 de febrero de 1976 al 31 de enero de 1977, mediante acto administrativo 718 del 02 de febrero de 1975. - En el departamento de Guainía, a partir del 02 de marzo de 1978 al 06 de mayo de 1979, mediante Decreto 143 del 28 de febrero de 1978. - En el departamento de Guainía, a partir del 07 de mayo de 1979 al 02 de septiembre de 1979, mediante Resolución 555 del 07 de mayo de 1979. - En el departamento de Guainía, a partir del 03 de septiembre de 1979 al 10 de febrero de 1980. - En el distrito de Bogotá, a partir del 19 de julio de 1993 en adelante.
Precisó que el 05 de junio de 2001 cumplió 50 años de edad, y acreditó los 20 años de servicio como docente nacionalizado. Así, el 04 de junio de 2014 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados.
Para culminar, aduce que previa solicitud, el Ministerio de Educación Nacional con oficio de 8 de julio de 2014, certificó que no tuvo ninguna vinculación con dicha cartera. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Se indica que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, Decretos 081 de 1976, 2277 de 1979 y la Ley 91 de 1989.
Expuso que se cumplieron con todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional de la docente, en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4. Contestación de la demanda Admitida la demanda el 23 de febrero de 20162, y notificada la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, esta presentó escrito con el que se opuso a las 2 Folio 46 Cdno principal Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 pretensiones de la demanda, alegando que la demandante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la pensión gracia, principalmente el haber estado vinculado como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado por veinte años, por lo que considera que los actos administrativos demandados se dictaron acorde a derecho.
Así mismo, precisó que la demandante acreditó tiempos de servicio de carácter nacional, pagados con recursos del situado fiscal, tiempos que no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión gracia. 1.5. Sentencia de primera instancia3 Con fallo de 29 de abril de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida.
Para el efecto, luego de referirse a la normativa y jurisprudencia que gobierna la pensión gracia y el proceso de nacionalización de la educación, entre estas, las Leyes 114 de 1913, 39 de 1903, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, analizó el material probatorio recaudado, considerando que el actor cumplió los 50 años de edad el 5 de junio de 2001; y en cuanto a la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes de 01 de enero de 1981, encontró probado dicho requisito en razón a la labor prestada en el departamento de Caquetá desde el 01 de febrero de 1976 hasta el 01 de febrero de 1977 –docente nacionalizado.
Ahora, respecto a la exigencia de la prestación de servicio docente no menor a 20 años, destacó que el actor tuvo distintas vinculaciones laborales así: i) desde el 2 de marzo de 1978 hasta el 11 de febrero de 1980, ii) luego desde 19 de julio de 1993, cuando fue nombrado docente territorial al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá; resaltando que no era procedente tener en cuenta la labor prestada entre iii) el 22 de julio de 1974 al 30 de enero de 1976, dado que se desempeñó como docente nacional.
A renglón seguido indicó que, los periodos laborados por el actor como docente en el departamento de Guainía, dependiente del Fondo Educativo Regional, deben tenerse en cuenta, dado que dichos fondos atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, y el pago de ellos, respecto a los docentes territoriales eran compartidos con la Nación a través del situado discal y por las entidades territoriales.
En ese orden de ideas, concluyó que el actor solo acreditó como docente nacionalizado y/o territorial 18 años 11 meses y 19 días, por lo que no reúne los requisitos para hacerse acreedor a la pensión gracia; y por tanto se negaron las pretensiones. 3 folios 186 a 195 cdno principal Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.6.
Recurso de apelación4 La parte actora, por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, en atención a que, a su juicio, su mandante acredita todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, pues cumplió con la edad mínima requerida, prestó servicio docente con una vinculación por unos periodos, de naturaleza nacionalizada, y otros como territorial, por un término de 20 años y además tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
De igual manera, señaló que los dineros con los que fueron cancelados los salarios provenían del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, y de acuerdo con ello la vinculación podría poseer naturaleza territorial o nacionalizada, más no nacional. Así entonces, concretamente frente al periodo laborado en el municipio de Doncello- Caquetá, entre el 22 de julio de 1974 y el 30 de enero de 1976, aduce que fue como docente territorial, en razón a que intervino el Fondo Educativo Regional.
Explica que, incluso sino se tuviera en cuenta dicho lapso, el señor Andrade Córdoba acredita más de 20 años de servicios a la fecha de presentación de la petición (04/junio/2014) y a la fecha de la presentación de la demanda (25/marzo/2015), dado que aquél se retiró del servicio solo hasta el 01 de enero de 2016. Finalmente expone que el estatus pensional lo adquirió el 29 de agosto de 2010, cuando cumplió los 20 años de servicio docente. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 23 de julio de 2019, se admitió el recurso de apelación5, y luego con proveído de 16 de septiembre de 20196, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Así, el apoderado de la UGPP7 descorrió el termino para alegar y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. Por su parte, el apoderado del señor Agustín Andrade Córdoba y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación guardaron silencio.
De otro lado, en fecha del 10 de agosto de 20238, se dictó auto para mejor proveer requiriendo a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, para que allegaran la 4 Folios 201 a 204 cdno principal 5 folio 211 del expediente 6 Folio 217 del expediente físico 7 Folios 153 a 158 del expediente físico. 8 Folios 160 a 161 del expediente físico.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 documentación relacionada con órdenes de prestación de servicios, contratos de trabajo y/o actos administrativos mediante los cuales se haya designado al actor como docente, desde el año 1974; al igual que certificados de tiempos de servicios, con indicación de la naturaleza jurídica del vínculo, y de las plazas ocupadas por aquél, así como se especificará de donde provenían los dineros con los que fueron pagados los salarios y prestaciones durante la labor docente, entre otros.
En respuesta a los requerimientos realizados, la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá allegó certificado laboral actualizado9. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Agustín Andrade Córdoba, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la prestación del servicio docente de orden territorial o nacionalizado por más de 20 años; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 9 Actuación visible en los índices 35 de SAMAI. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»12 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».14 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Actuación administrativa Da cuenta el plenario que el señor Agustín Andrade Córdoba radicó el 04 de junio de 2014 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo cual fue negado a través de la Resolución RDP 032520 del 27 de octubre de 201415, con fundamento en que el actor había prestado servicio docente del orden nacional durante algunos periodos, se destaca: “Que teniendo en cuenta lo anterior, los tiempos de servicios comprendidos entre el 22 de julio de 1974 al 30 de enero de 1976, del 01 de febrero de 1976 al 01 de febrero de 1977 y del 01 de agosto de 1978 al 01 de febrero de 1980 se desestiman, atendiendo a que los mismos son con vinculación de orden nacional, es decir, que para obtener un posible reconocimiento pensional, solamente se ha de tener en cuenta los tiempos cotizados con vinculación municipal, distrital, departamental o nacionalizada, los cuales resultan insuficientes para cumplir el requisito legal de 20 años de servicios.” 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Folios 12 a 14 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Inconforme con la precitada decisión, el señor Andrade Córdoba interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron desatados de manera negativa mediante las Resoluciones RDP 036646 02 de diciembre de 2014, y RDP 002726 de 23 de enero de 201516, respectivamente. 2.5.
Caso concreto Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el actor cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos A. Edad Se encuentra demostrado que el señor Andrade Córdoba nació el 05 de junio de 1951, razón por la que, el 05 de junio de 200117, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. B. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito.
C. Vinculación del demandante y tiempo de servicios Pertinente resaltar que la controversia en este asunto gira en torno al cumplimiento de esta exigencia legal. Pues bien, se observan las siguientes novedades laborales del actor como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980 i) Del 22 de julio de 1974 al 31 de enero de 1976 Reposa en el plenario acta de posesión del actor, en el cargo de profesor seccional de la Concentración Rufino Quichoya de Doncello, de la cual se advierte que fue nombrado mediante Resolución 108 de 30 de agosto de 1974, acto expedido por la Inspección de Educación de Caquetá, tomando posesión del cargo el 24 de septiembre de 1974 ante el despacho del Inspector Nacional de Educación del Caquetá. 16 Folios 19 a 20 del expediente. 17 ver documento de identificación - folio 2 expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 A su vez, milita en el plenario certificación expedida por el FOMAG – Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, en la que se indica que el vínculo en mención es del orden nacional.
Véase18: Además obra certificado expedido por la Coordinación de Educación del Caquetá, expedida el 18 de julio de 2008, en la que se señala que la vinculación por dicho periodo fue del orden nacional19. 18 Índice 39 de SAMAI 19 Folio 134 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Pues bien, aun cuando no se cuenta con el acto administrativo de nombramiento, a saber, la Resolución 108 de 30 de agosto de 1974, lo cierto es que, para la Sala la vinculación durante el periodo objeto de análisis fue del orden nacional, teniendo en cuenta que aun cuando el acto lo expidió la Inspección de Educación del Caquetá, aquél tomo posesión del cargo ante la Inspección Nacional del Caquetá; sin que se mencione en los documentos en cita, que los recursos con que se pagó salarios y prestaciones al actor, sean recursos propios.
Cabe destacar que, si bien la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, certificó que la institución en la que laboró el actor, es del orden departamental, lo cierto es que precisa que la Concentración Rufino Quichoya del municipio de Doncello, fue creada mediante Resolución 1311 de 19 de noviembre de 1996, esto es, en una fecha posterior al tiempo durante el cual el señor Andrade Córdoba prestó sus servicios, por lo que tal documento no ofrece certeza al respecto.
En ese orden, no es posible computar el periodo en cita para efectos de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. -Del 01 de febrero de 1976 al 01 de febrero de 1977 - Nombramiento por Intendencia Nacional De otro lado, existe prueba documental que da cuenta de la prestación de servicio docente durante el lapso temporal de la referencia. Así, se observa que con Decreto 0718 de 2 de febrero de 1976, se nombró al demandante durante el año lectivo de 1976, en la Concentración Kennedy de Paujil, a partir del 01 de febrero de 1976; acto que fue suscrito por el Intendente Nacional del Caquetá. Igualmente reposa el acta de posesión. Ahora, se recaudó Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, que certifica que el vínculo del actor fue nacionalizado, que la fuente de recursos era del Sistema General de Participación, y que el servicio fue prestado desde el 02 de febrero de 1976 hasta el 01 de febrero de 1977.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Resulta pertinente destacar que, las intendencias, al tenor de lo dispuesto en la Ley 22 de 1985, y según lo analizado en la jurisprudencia de esta Corporación, se asimilaban a los departamentos y la administración de aquéllas era ejercida por el Gobierno nacional.
Al respecto la Sección Segunda ha señalado: «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 1985 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos».20 En razón de lo antes expuesto, esta Colegiatura estima válido para pensión gracia el tiempo prestado entre el 01 de febrero de 1976 al 01 de febrero de 1977 (1 año), como docente territorial más no nacionalizado como se deja sentado en el certificado de tiempo de servicios.
Lo anterior, en tanto, el acto fue expedido por autoridad territorial, y si bien se profirió con posterioridad al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975, no se advierte la participación directa o por autorización del delegado del Ministerio de Educación, y menos aún se dejó indicación de que la designación se efectuara en atención al proceso de nacionalización en cita.
La naturaleza del vinculo como docente territorial en este caso, también tiene respaldo en lo reseñado en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, que dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». -Del 02 de marzo de 1978 al 11 de febrero de 1980 (1 año 11 meses 9 días) Conforme Decreto 0143 de 28 de febrero de 1978, el señor Agustín Andrade Córdoba, fue nombrado como profesor de segunda categoría, dependiente del Fondo Educativo Regional del Guainía, acto suscrito por el Comisario Especial del Guainía, el presidente de la Junta Administrativa del FER del Guainía; reposando a su vez acta de posesión 089 de 2 de marzo de 197821.
Por otro lado, el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral obrante a folios 126 y 127 del plenario, da cuenta del citado nombramiento como docente nacionalizado desde el 02 de marzo de 1976 y hasta el 11 de febrero de 1980, con una interrupción de cinco (5) días, en razón a una suspensión mediante 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33-000-2014-00638-01 (2753-16). 21 Folios 41-42, 121 y reverso del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Decreto 308 de 15 de marzo de 1978.
Y además se hizo constar por parte de la Secretaría de Educación Departamental de Guainía: De conformidad con el material probatorio referenciado, se advierte que el acto que realiza la nominación fue expedido por el Comisario Especial de Guainía – autoridad territorial-, en uso de sus facultades legales, sin que en las consideraciones que lo soportan se haya hecho mención a que medió orden del Ministerio de Educación Nacional para disponer el nombramiento y menos aún se refiere a que la plaza fuera de naturaleza nacional.
Ahora, lo que si se dispuso es que el nombramiento era dependiente del Fondo Educativo Regional del Guanía. Pues bien, tal intervención no implica per se que la naturaleza del vínculo sea nacional; ello, en tanto a la luz de lo señalado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185, los gastos financiados con los fondos educativos en cita, provenían tanto de recursos que giraba la Nación por concepto de situado fiscal, como del presupuesto de los entes locales; sumado a que con tales fondos se cubrían los gastos de servicios educativos de docentes del orden nacional al igual que nacionalizados, entendiéndose que ello también ocurría con respecto a algunas erogaciones salariales de docente territoriales, aunado a que en cualquier caso, dichos recursos pertenecían a los entes locales de manera exclusiva, puesto que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas.
En esa línea de consideraciones, a partir del contenido del acto administrativo de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 nombramiento por este periodo, para la Sala resulta claro que se trató de una vinculación como docente nacionalizado, en tanto, el acto fue expedido con posterioridad al 1° de enero de 1976, es decir, en el marco del proceso de nacionalización contenido en la Ley 43 de 1975, y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por el FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Por este motivo, también se contabiliza como tiempo para el reconocimiento de la prestación deprecada, en un total de 1 año 11 meses y 4 días, descontándose 5 días de suspensión certificadas.
Se destaca que en razón de los periodos hasta aquí relacionados, y que se han considerado válidos para pensión gracia, el actor acredita la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. - Desde el 09 de julio de 1993 al 01 de enero de 2015 (21 años 5 meses y 23 días) Se observa que mediante Resolución 1495 de 9 de julio de 1993, el alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá, distrito capital, nombró en la planta de personal docente de dicho distrito al señor Andrade Córdoba, luego de haber superado concurso, acto que le fue comunicado el 12 de julio de dicha anualidad22.
Además con Resolución 1683 de 9 de julio de 1993, se ubicó al actor en la localidad 19 Comunitaria de la División de Educación de Adultos y Comunitaria.23 Por su parte la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá en formatos únicos para la expedición de historia laboral de fecha 20 de noviembre de 202324 certificó que el tipo de vinculación del señor Agustín Andrade Córdoba en este periodo fue de carácter territorial, y que el pago se realizó con recursos propios: 22 Folios 135 a 139 del expediente. 23 Folio 156 a 159 24 Actuación visible en el índice 35 de SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Ha de señalarse entonces, que este último periodo laborado también resulta válido para obtener la pensión gracia, pues, además de que la entidad demandada no cuestionó el mismo, y tampoco el a quo encontró algún reparo para su valoración, se observa que el acto de nombramiento fue expedido por una autoridad territorial - alcalde municipal-, además, la plaza es de creación territorial, y el pago de los salarios y demás prestaciones se realizó con recursos propios.
Aunado a que, en las consideraciones del acto no se hace mención alguna a que haya mediado intervención del Ministerio de Educación, como tampoco del FER, de manera que no hay fundamento alguno para considerar que pudiera tratarse de un nombramiento nacional. Hasta lo aquí expuesto, estima la Sala que el demandante acreditó los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, lo que impone revocar la sentencia de primerea instancia. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) El señor Agustín Andrade Córdoba demostró que laboró en el magisterio oficial Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 durante más de 20 años como docente de primaria, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educador anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedor del beneficio pensional pretendido. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Territorial 01 de febrero de 1976 01 de febrero de 1977 1 año Nacionalizada 02 de marzo de 1978 11 de febrero de 1980 (suspensión de 5 días) 1 año; 11 meses; 5 días*25 Territorial 09 de julio de 1993 01 de enero de 2015 21 años; 5 meses; y 23 días Total: 24 años, 4 meses y 28 días En ese sentido, se itera que se cumplen todas las exigencias legales para obtener la pensión gracia, especialmente el requisito cuestionado de los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, inclusive tomándose como fecha de corte, el día en que se presentó el primer requerimiento pensional ante la entidad demandada -esto es, 04 de junio de 2014-.
Cabe destacar que, para el momento en que el actor cumplió los 50 años de edad - el 05 de junio de 2001-, aún no había cumplido con los 20 años de servicios, lo cual solo ocurrió hasta el 4 de julio de 2009. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 4 de julio de 2008 y 4 de julio de 2009.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional». 25 Se excluyen 5 días en razón a la suspensión de la que fue objeto el docente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 En punto a la prescripción, es necesario resaltar que, siendo exigible el derecho a partir del 4 de julio de 2009, cuando adquirió el estatus, el actor tenía hasta el 4 de julio de 2012 para presentar la reclamación administrativa, no obstante ello solo ocurrió hasta el 04 de junio de 2014, y la demanda la radicó el 25 de marzo de 2015, por lo que se configuró la prescripción de las mesadas dejadas de percibir antes del 4 de junio de 2011.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De otro lado, no se reconocerán los intereses moratorios solicitados por el accionante, pues esta corporación ha precisado que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, aquellos solo proceden «en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».26 Bajo el anterior lineamiento, los intereses de mora no pueden decretarse cuando la pensión aún no ha sido reconocida, como ocurre en el sub-lite, pues hasta el momento de proferirse el fallo el derecho reclamado se encuentra en discusión, por ende, no existe un acto administrativo que radique la prestación en cabeza de la demandante y le permita exigir su pago oportuno.27 2.6.
Conclusión En relación con el caso que nos ocupa, Agustín Andrade Córdoba cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por tanto, esta Sala revocará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2016-01824-01 (2923-2019) 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2014-00581-01 (2162-2019).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 sentido de acceder a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 2.7.
Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 29 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por AGUSTIN ANDRADE CORDOBA en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia. En su lugar, se dispone lo siguiente:
SEGUNDO. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 032520 del 27 de octubre de 2014, RDP 036646 de 02 de diciembre del mismo año y RDP 002726 del 23 de enero de 2015, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia del actor.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia del señor Agustín Andrade Córdoba, identificado con cédula de ciudadanía 11.787.438, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 4 de julio de 2008 y 4 de julio de 2009.
La prestación Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2015 01811 01 Demandante: Agustín Andrade Córdoba www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 tendrá efectos fiscales a partir del 4 de junio de 2011 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CUARTO. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.
QUINTO. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO. Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. No se condenará en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/